创新保障性住房建设投融资机制

[摘要]保障性住房建设投融资机制方面存在诸如资金来源不足，住房公积金日常运作不规范，缺少住房信贷的政策担保体制等问题。要尽快建立保障性住房体系的法制基础，明确划分中央和地方政府的事权和财权，扩大保障性住房建设投融资渠道，加大对保障性住房投融资的风险控制以及加快建设保障性住房金融机构。

[关键词]保障性住房 投融资机制 住房公积金

[中图分类号]F293.3 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2011）06-0024-04

[作者简介]祖晓青（1976-），女，河南郑州人，安阳工学院经济管理学院讲师，研究方向：金融与保险。

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。保障性住房建设是国家“十一五”以及“十二五”重点建设项目之一。本文以对河南安阳的调查为基础，探讨保障性住房建设投融资的机制问题。

安阳市住房保障工作起步于1999年，10余年来累计完成投资约51亿元，建设保障性住房320多万平方米，惠及居民5万多户。安阳市是河南省18个地市中经济适用住房建设起步最早的城市之一，目前，已累计完成投资43.6亿元，开发建设了34个住宅小区，总建筑面积达268万平方米，解决了3万多户城市中低收入家庭的住房困难。2006年，安阳市开始发放租赁补贴，累计发放户数达2.9万户，其中，2010年保障户数达到12967户。2008年，安阳市启动廉租住房建设，累计完成投资约6亿元，实施项目24个，总建筑面积达52万平方米1万余套。2010年，安阳市完成城市和国有工矿棚户区拆迁39万平方米，改造面积达5.35万平方米。公共租赁住房试点工作正式铺开，开工建设公共租赁住房1.6万平方米372套①。

此外，安阳市出台了《关于2010年度市区廉租住房申请条件和经济适用住房申购条件及相关问题的通知》，对廉租住房申请条件和经济适用住房的申购条件进行了较大调整，进一步扩大了保障性住房覆盖面，受到群众的一致好评。同时，2010年，安阳市保障性住房服务大厅投入使用，为河南省首家，极大方便了群众。尽管安阳市保障性住房建设取得了很大成就，但是随着时间的推移，保障性住房建设面临一些新的问题，其中之一就是投融资。

一、保障性住房投融资运行机制

存在的主要问题

（一）保障性住房资金来源不足

目前安阳市保障性住房建设暴露的资金不足问题主要体现在廉租房方面。因为经济适用房采用的是控制利润率的运作方式，因此在保证土地供给的前提下，市场的运作保障了资金的供给。而廉租房的建设资金主要依靠各级政府的财政支出，给政府部门带来了巨大的压力。

1. 地方政府建设廉租房资金不到位。廉租房具有公共产品性质，而公共产品的福利性决定了政府是廉租房建设主体。廉租房与商品房之间是替代关系，据统计，廉租房的供给每增加5%，就会迫使商品房价下降3%至4%。商品房价的下降会导致政府财政收入的下降，而增加廉租房的供给却会加大政府的财政支出。因此，廉租房具有使财政收入减少、财政支出增加的特点，这就使得地方政府将廉租房建设资金转移到能马上出政绩的面子工程上，从而使廉租房建设资金主要依赖于住房公积金的增值收益部分。因此，土地出让金就成为许多地方政府的重要收入来源，甚至成为最大一块财政收入，再加上房地产企业的营业税、土地增值税和企业所得税，地方财政已成名副其实的“土地财政”①。

2. 银行不重视保障性住房信贷。受地方政府建设廉租房动力不足的影响，银行在信贷方面也是轻保障性住房，重商品房建设。尽管安阳市在2007年全年、2009年下半年出现商品房市场开发过热的现象，但是各大银行还是不顾高风险，依然将贷款发放给商品房的开发商。面对城市保障性住房的贷款需求，却保持一种限制或排斥的态度。银行的亲疏政策又进一步加大了保障性住房资金的投入障碍。

3. 廉租房建设融资工具单一。目前安阳市保障性住房中廉租房和经济适用房的开发建设主要依赖住房公积金、各级财政和银行信贷，金融机构还没有发挥实质性的作用。安阳市目前还没有开发出相应的针对保障性住房建设的金融衍生产品，而传统的债券和信托基金也只是起步和探索阶段，这就使得储蓄转化为投资的机制能力有限。廉租房的新型融资渠道如BOT系列、PPP、PFI等方式还没有得到进一步的研究，投入应用的机制还有待设计。

（二）住房公积金日常运作管理不规范

住房公积金是依靠政府信用归集的一笔用于住房消费的资金，属于具有专项用途的专用资金，是职工个人的工资收入。随着住房公积金制度的推行，住房公积金积累的额度将越来越大，需要处理的数据信息越来越多。但住房公积金日常运作管理方面存在很多不规范的地方。

1. 住房公积金管理中心身份不明。按照河南省的规定，住房公积金管理中心是直属省辖市人民政府不以赢利为目的的独立的事业单位，不得挂靠任何部门或单位，不得与任何部门或单位合署办公，也不得兴办各类经济实体②。从这里可以看出，住房公积金管理中心处于行政管理、公众资金管理、专项资金运营等几个环节的汇合点。住房公积金管理中心本身是事业单位，但住房公积金的存、贷款却属于金融业务。作为政府代表的事业单位，它要对住房公积金进行管理；而为了不负公积金所有人的期望，它要保证公积金的保值增值，从而会损失政府的利益。

2. 保障性住房资金管理风险。由于保障性住房管理机构存在违规操作现象，从而使保障性住房资金面临的风险加大。首先，住房公积金管理中心可能会在国家规定以外的金融机构存储住房公积金，或为一些缴款单位提供贷款担保，承担了连带责任，增加了住房公积金管理过程中的风险。其次，住房公积金存在被非法挤占、挪用的现象。这使得资金缺口加大，形成了兑付风险。最后，住房公积金管理中心账户管理存在风险。住房公积金管理中心可能存在没有按照国家要求建立“三级账”，没有切实承担起对住房公积金的核算任务，特别是有些住房公积金管理中心，还没有建立职工个人住房公积金的明细账目，常常出现账实不符现象。

3. 住房公积金筹集和使用风险。一是住房公积金筹集风险。一些单位不按职工工资的实际数额缴纳住房公积金；有的单位拖欠住房公积金的现象比较严重；还有的单位代扣了职工住房公积金而又不上交住房公积金管理中心。这些现象都给住房公积金的筹集带来了一定的风险。二是住房公积金贷款风险。一方面，由于住房公积金的管理费用超标，加之公积金存款利率低于同期银行存款利率，出现公积金本值下降的情况，按现行通货膨胀率，此种趋势会一直进行下去。另一方面，职工个人住房抵押贷款由于期限长，以住房作抵押处理难度大，而如果贷款本息不能按时回收，将遭受资金坏账的风险。三是投资风险。随着住房公积金规模的不断增大，住房公积金管理中存在重归集轻使用，重数量轻质量，重规模轻效益的倾向，加之行政干预，造成大量资金投向房地产和商品生产流通等高风险企业。

（三）缺少住房信贷的政策性担保体系

美国在1934年颁布了《国民住房法》，确立了一个由政府主导的抵押贷款保险制度，由联邦住房管理局（FHA）承担主要的贷款担保职能。与商业性的抵押贷款保险不同，由FHA等政府机构提供的贷款保险设有信贷上限，其目的是通过政府担保来减少中低收入家庭在首次置业时的首付压力。在安阳乃至全国，城市房价过高、中低收入家庭购房的首付能力相对不足的问题十分突出。如果由政府提供政策性的信贷担保，就可以降低广大中低收入家庭在首付和供楼过程中的经济负担，对现阶段刺激广大城乡居民在住房和其他领域的消费需求具有重要意义。

二、完善保障性住房投融资机制的建议

完善保障性住房投融资机制，应当从以下几个方面着手。

（一）尽快建立保障性住房体系的法制基础

应借鉴美国住房保障制度的立法理念和法律框架，尽快制定并颁布《中华人民共和国住房保障法》，为我国的住房保障建设提供法制保证。要用法律形式将各级政府的住房保障职责规定下来，还要明确规定建设保障性住房的资金来源和融资渠道，正式确立各级政府作为保障性住房开发和管理机构的法律地位。

（二）明确划分中央和地方政府的事权和财权

针对我国分税制改革后中央和地方财权事权不匹配现象，建议进一步完善税制改革，在下放给地方政府更多事权的同时给予更多的财权，使其从“土地财政”中解脱出来，能有更多的资金去进行保障性住房建设。同时要改变传统的以GDP作为考核地方政府指标的考核机制，将保障性住房建设情况纳入考核体系中，提高地方政府对保障性住房的重视程度。

（三）扩大保障性住房建设融资来源

1. 加大土地出让金计提比例。在严格保证原有10%的计提比例上，适当加大土地出让金净收益的计提比例，并建立一个强有力的监督保障机构，检查土地出让金计提后的使用情况，保障其一定用于地方保障性住房的建设。

2. 征收住房保障税。税收具有强制性和固定性特征，开征这方保障税可以减少目前在公积金缴纳中存在的单位不缴、少缴、欠缴等现象。同时，社会保障观念的深入人心为住房保障税奠定了基础。当然，开征住房保障税也要考虑住房保障税的税率、征收方式、同其他相关税费衔接等问题。

3. 针对不同群体逐步扩大公积金归集额。一是对中低收入者采取“低高”缴存率。由于低收入者的基本生活支出比例较高，因而可以采取“一低一高”的政策，即职工缴存较低比例的公积金，而单位缴存的比例相对高一些，公积金的缴存比例主要以满足稳定支付房屋租金为主。二是对中等收入者采取“双高”缴存率。中等收入者的收入在收入总体中所占比例最大，也是利用公积金购买住宅的主体人群。目前公积金缴存比例小，不能充分满足公积金贷款购房的需要，因而可以适当提高其以及所在单位的公积金缴存比例，采取“双高”政策。三是对高收入者采取“双低”缴存率。高收入者具有自主购买商品房的经济能力，可以对高收入个人或者其工作单位均缴存较低比例的公积金，减少对这部分高收入人群的政策支持。通过市场的方法，解决这部分人群的住房问题。

4. 发行住房建设市政债券。有条件的地区可以发行市政债券，每年从中拨出一定比例的资金，作为建设保障性住房的补充资金来源。根据国务院的最新部署，2009～2011年我国将筹集9000亿元资金，用于建设以廉租房为主的各类保障性住房，目标是解决全国大约1300万户低收入家庭的住房困难问题。按照财政拨款、土地收益和债券融资各占1/3的原则，理应为住房建设债券核准3000亿元的总发行额度，分配给愿意利用债券融资的地方政府。

5.运用新型融资模式。公共建设项目在我国目前运用得比较成熟的是BOT模式。该模式是政府将某个项目的特许运营权限转交私人，并允许其在规定权限和时间内筹集资金，开发建设某个项目。特许运营期限到期时，私人部门将遵照协议将该项目转交政府。仿效这种运营模式，可减轻政府前期投资资金不足的压力，并分担投资风险。我国目前在这方面还提出包括PPP、PFI等融资模式，对其可行性已经有一定的研究。

（四）拓宽保障性住房建设资金投资渠道

《住房公积金管理条例》第二十八条规定：“住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。”可见，住房公积金只能用于职工住房贷款和购买国债，适用范围过于狭窄，不利于住房公积金的增值，也造成了资金的闲置和浪费。而目前的国家重点工程建设债券，如中国铁路建设债券、三峡工程债券，其安全性几乎等同于国债，而收益高于国债。因此，当保障性住房资金沉淀多时，经住房公积金管理委员会批准并备案，可以适当将住房公积金用于购买国家重点工程建设债券。

（五）加大对保障性住房投融资的风险控制

对于住房公积金在日常管理和使用过程中存在的风险，需要采取以下措施：

1. 建立严密的内部控制制度。一是建立内部审计制度，内部审计人员要具有较高的业务素质和职业道德，保证审计的独立性和严谨性。二是建立科学的指标考核体系，要加强对资产、负债、资金运作、制度执行、收益、运作风险的考核，预测公积金风险。三是要建立权力制衡和约束机制。同时对信贷、会计、财务等重要岗位人员制定规约、轮换检查和审计等制度，明确各部门、各岗位的合理分工。

2. 加强对保障性住房投融资风险的管理。一要建立健全社会信用制度，为个人住房贷款评审提供详尽的资信依据。二要建立个人住房贷款审核责任制度，包括受托银行的贷款评审与保障性住房资金管理中心审核两个环节。三要建立各级保障性住房信贷担保体系。可以仿效美国，在我国建立全国性的公共住房管理局，让该局作为保障性住房的政策性信贷担保机构；同时，还可以在各省市的国土建设部门对口设立相应的住房信贷担保机构，接受国家公共住房管理局和地方政府的双重领导。四要建立个人住房贷款风险预警系统。这一系统包括借款人就业与家庭收入变动信息反馈、还本付息监控、贷款逾期级数等子系统，这是消除个人住房贷款风险的最后一道防火墙。

3. 建立多层次的公积金监管体系。一是建立全国性保障性住房资金监管体系。由政府部门牵头，组织财税、房改、审计、金融等部门参加联合监督，对不缴、欠缴和少缴保障性住房资金的单位进行必要的处罚。二是强化外部审计部门的监督。加强对住房公积金管理系统的外部审计，做到定期监督，随时化解公积金管理机构风险。三是加大社会监督力度。通过相关媒体定期公布保障性住房资金筹集情况、贷款情况、使用情况等，接受广大公积金所有者的监督。

（六）加快建设保障性住房金融机构

保障性住房金融机构属于政策性基金机构，与商业性住房金融机构不同，它是为推行政府住房政策建立的，不以赢利为目的，保障性住房金融机构和商业性住房金融机构之间是互补关系。保障性住房金融机构有两大职能：一是投入资金扩大住房供给量，在总量上满足住房需求；二是注重住房公平分配，对中低收入阶层进行重点支持。其业务有三大类：一是直接发放政府贴息贷款，扩大住房建设资金来源；二是直接投入资金进行普通住房开发并销售，在扩大住房供给的同时，有效平抑住房市场价格；三是协调全国的住房金融业务，通过建立全国性网络，调节各地资金余缺，提高资金利用率。

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On Capitalization Mechanism in Innovating Affordable Housing Construction

Zu Xiaoqing

(Anyang Institute of Technology , Henan Anyang 455000)

Abstract: There exist many problems in investment and financing mechanisms of affordable housing Construction , such as inadequate sources of funds, Non-standard housing fund daily operations, the lack of housing credit guarantee system and other problems. In order to solve these problems, we should build the legal basis of affordable housing system ,divide clearly the powers and financial authority of the central and local government , expand the investment and financing channels of affordable housing construction , strengthen risk control in investment and financing of affordable housing, and accelerate the construction of affordable housing financial institutions.

Keywords: Affordable housing Investment and financing mechanism Housing Fund