中国地方税体系存在的问题及完善构想

摘要：地方税体系是现代公共财政制度的基本要件和重要内容，它在组织地方财源。保证地方公共产品和公共服务供给上起着关键作用。但从建立规范的分级分税财政管理体制的要求看，中国目前仍存在着诸如地方税体系缺乏完整设计，主体税种贫乏等亟待解决的问题。对此，应完善地方税体系的构架，推进地方税权法制化，巩固和完善管理税主体地位，改革财产税、个人所得税及资源和环境税，配合中央政府的特定宏观调控，引导地方资源合理配置，发挥地方特色，促进地方经济又好又快发展。

关键词：地方税体系；税权配置；主体税种

中图分类号：F812　文献标识码：A　文章编号：1003－3890(2011)03－0063－04

地方税体系是现代公共财政制度的重要组成部分，是政府组织结构问题具体体现。地方税是由中央或地方立法、地方征收管理、收入归地方分配使用的税，地方税体系的特征，就是在立法、执法、收入分配等方面地方的参与度明显。可见，地方税体系的建立和完善是分税制财政体制改革的必然要求和结果。地方税体系有其特殊重要的地位，中央税体系与地方税体系之间比较，具有税源同一性、税种相对独立性、税权平行和交叉性、税收管理相互渗透性关系。因此，无论中央和地方，在立法时相互沟通，在征管上加强联手，在税源建设上共创税源，这才是基本选择。这不仅符合国际一般经验，也是现代组织管理理论的现实要求。本文就目前中国地方税体系建设方面存在的问题和改进建议做些探讨。

一、中国地方税体系存在的问题

分税制改革以来，中国综合国力保持明显上升势头，财政收入占GDP比例不断上升，地方收入也在持续增加。财政部统计数据显示，1994－2000年间，地方收入增幅达89％。但是在此过程中，出现了财权重心上移而管理权重心下移的现象，基层财政困难日益凸显，虽然中央转移支付在一定程度上缓解了这方面的矛盾，但并未根本解决。另外，这几年在资源制约条件下，不动产对整个经济的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论认为是由于分税制导致地方财政收入不足，使得地方政府把更多兴趣放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土地批租收入等短期行为上。这些体制方面的不顺，其中一个重要原因和基本事实是，中国地方税体系改革滞后，没有形成真正的分税制。

(一)税收立法权过于集中，不利于地方行使职能

目前，中国在地方税体系建设上缺乏基本依据和规范，对中央与地方的税收立法权和管理权、地方税种开征及调节范围等重大问题上没有做出权威的、具体的规定。如房产税、城镇土地使用税问题，目前世界上有超过130个国家和地区有房地产税或类似税种，大多数国家或地区对房产、土地不分设税种，房地不分割，统一征收房地产税或财产税。在大多数国家和地区房地产税作为地方税，地方政府或议会都有确定税率和计税依据等方面的自。

另外，从统计数据看，中国2001--2006年地方政府预算收入占全国各级政府预算收入的比重为45，1％～47，7％，而地方财政支出占全国财政总支出的比重为69，5％～75，3％。这种比例的失衡，也揭示了地方政府税权与事权的不平衡。

(二)地方税收收入规模较小，与地方财政支出需要有差距

税制改革以来，除营业税、企业所得税、个人所得税等几个共享性质的税种以外，大部分地方税种收入规模小、税源分散、征收难度大。这种格局的突出表现是，地方税收收入占整体税收收入、地方财政收入和地方财政支出的比重均偏低。据统计数据显示，1995－2006年全国地方税收收入占地方财政支出的比重为33，1％～38，8％，远远低于国际70％～80％标准水平。而在现实经济社会发展过程中，地方政府又承担了大量的发展重任，比如辖区义务教育、公共卫生和道路、农田水利、基础设施建设等，让地方政府“心有余而财不足”。由此看出，地方税收收入规模偏小，造成财力匮乏，难以保障地方财政经常性支出的需要。

(三)地方税制结构不合理，缺乏有影响力的主体税种

据统计显示，1996－2004年，中国地方与中央共享的税收收入所占比重每年均在75％以上，地方税收入所占比重每年均在26％以下。而在这些属于地方税体系的10余个税种中，收入规模能达到百亿元的也仅有城市维护建设税和房产税。从目前税制结构看，在地方税种收入中，共享税占比过大，地方税占比过小，这种情况限制了地方税在经济发展中的职能发挥。可以说，现行地方税体系缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定有效的主体税种。这种现象会造成地方税收收入不稳定，规模难增长，进而诱发各种各样的地方费，最终导致削弱地方政府自主调控经济的能力。

二、改革和完善中国地方税体系的必要性分析

随着中国经济社会的不断发展，公共财政体制的健全要求地方政府拥有自己的税收权，在满足地方公共支出需要的同时，提高调控和优化资源配置的能力。近日，财政部部长谢旭人在《求是》杂志上发表题为《坚定不移深化财税体制改革》的文章指出，要坚定不移深化财税体制改革，研究赋予地方适当的税政管理权，从而培育地方支柱财源，尽可能增加地方本级收入。

(一)有助于为市场营造更加统一、规范、公平、透明的税收制度环境

随着市场经济体制框架的确立，世界范围内的减税趋势，以及顺应经济全球化和区域一体化的国内外新形势，地方税体系作为国家税收体系重要组成部分也应做出相应的变革，以拓展税基，涵养税源，创造有竞争性的市场税收环境，保障地方经济持续、快速、良性发展。地方税体系的建设，必须兼顾中央与地方利益，兼顾本地利益和其他地区尤其是相邻地区的利益，还应该体现地区间社会经济发展不平衡、区域税源分布的差异性，并促进国家税收体系向更加完善、规范、公平和更有效率方向发展。

(二)有助于调动地方政府积极性，提高地方保障能力

综观国外实行分税制的实践，各国都十分注意地方税制在整个税制建设中的重要地位。主要从效率与受益的角度考虑建设地方税制，大致有分税种式、分成式、税率分享式三种划分形式。中国的分税制改革，为明确各级政府权责，规范政府行为、提高行政效率奠定了基础，进一步理顺了财政体制，提高了地方政府保障能力和发展经济的积极性。但从分税制改革的实践看，现行分税制下的地方财力仍相对薄弱，不能保证地方管理权的有效支出。缩小地方财政支出缺口，不能无限制地施行中央转移支付向地方资助，而只有充分调动地方政府的积极性，利用地方所特有的资源来改革税制，建设地方税源，壮大地方财源，才能创造富有弹性的税收体系。

(三)有助于调控地方经济，促进经济繁荣发展

税收政策对地方市场主体有重大的行为选择影响。建立和完善地方税体系，可以加强地方政府管理社会的能力，营造公平竞争的地区环境，有效发挥税

收对地方经济的调控作用，促进地方经济繁荣发展。地方税不仅是地方政府收入的主体部分，也是对国家全部税收的初始分配，更是地方政府调控区域经济发展的重要手段。在中国要充分发挥社会主义制度的优越性，以市场经济的资源配置方式为主体，需要加强各级政府的宏观调控作用，以矫正市场缺陷，促进市场经济又好又快发展。

(四)有助于规范政府间财政关系，促进财力事权相匹配

完善地方税体系的一个基本要点，就是在政府间建立稳定、科学的财政关系基础。在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，合理划分中央与地方的事权和支出责任，促进地区和城乡协调发展。在转变政府职能、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，界定政府间事权和支出责任。应通过法律的程序，科学合理地划分中央与地方各自的事权，并在此基础之上划分财权，规范地方财政收入和政府支出责任划分，促进地方政府真正履行职能。要建立完善县级基本财力保障机制，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移；强化省级政府在义务教育、医疗卫生、水利设施、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度，增强基层政府提供基本公共服务的能力；要发挥地方税在调节社会公平、均衡区域发展以及保护环境等领域的作用，实现维护社会公平、地区平衡和环境保护的政府职能。

三、改革和完善中国地方税体系的相关对策

从中国地方税改革方向上看，我们应该把握世界税制改革与发展趋势，有效地运用各国税制改革的成功经验，紧密地结合中国基本国情，坚持兼顾税收效率与税收公平的原则，科学选择地方税主体税种，构建主、辅税种合理配置、收入调节功能互相协同的地方税体系，以适应社会主义市场经济、加快地方税体系公平、科学、法制化进程，为中国经济社会全面协调可持续发展创造科学的税制环境。

(一)税权划分法制化。赋予地方政府一定的地方税种设置权力

从西方各国的情况来看，以法律的形式将中央与地方的税权划分确定下来是一种普遍做法。按照公共产品受惠效用的外溢性理论划分，全国性公共产品由中央政府来提供，地方性公共产品由地方政府来提供，几个地区共同受惠的公共产品主要由有关地区联合提供。依此，西方财政在各级之间将收入与支出都加以明确划分，保证各级政府都有独立的收入和支出，法律为各级政府财政活动范围提供了基本准则和依据。这就避免了中央和地方政府之间讨价还价，互相扯皮的现象。从中国的实际情况出发，税权的纵向划分应该遵循中央有选择性集权与地方适度分权相结合的原则，配以转移支付等相应的财政补助制度，建立各自相对独立的税收体系。如此在税权划分法制化环境下，形成以中央集权为约束，地方政府积极履行职责，各级政府达到公平和规范的良性局面。而科学划分地方各级税收，选择和确立地方税主体税种，是构建地方税收体系的关键。

(二)巩固和完善营业税主体地位，加强地方税的配置作用

以营业税作为地方主体税种，主要出于以下考虑：一是营业税税基坚实，税源丰富，增长潜力大，能够保证地方财政收AN,定增长。2003年地方营业税占地方税收入的42％，到2008年该税种所占地方税收入达到了55，7％，同时营业税税收范围覆盖了整个第三产业，随着国民生产总值的提高，第三产业发展壮大，营业税可为政府收入持续增长提供可靠保证。二是营业税是一种服务业税，便于地方征管，对促进地方经济发展至关重要，适合作为地方税的主体税种。营业税作为地方税的主体税种，调节目标具有明显的区域性特征，既兼顾了中央政府调控全国经济的目标，又不抢中央税源而影响中央政府的财政收入。三是以营业税的税基特点看，它的坚实度和广度，仍然为地方政府对配置资源及产业结构调整起着重要的决策作用，势必会成为引导地方资源配置的主体税种。地方税体系以营业税为主、财产税等为辅的构建形式在一定时期内长期存在。营业税的改革，主要是扩大征收范围，调整税率差异来区别产业和行业。

(三)改革财产税和个人所得税，发挥分配调节功能

财产税的税基具有不可移动性、地域性和普遍性的特点，是理想的地方税税基。在一些经济较发达的省份，非公有制经济对国民生产总值和财政收入的贡献已超过50％，因此，对辖区内的财产课税，极大地体现了负税与受益对等的原则，企业和居民理应承担相应的纳税义务。另外，鉴于财产税税基的非流动性和直接性等特点，其税收收入稳定可靠、不易波动且便于地方监控和征管，能有效弥补营业税的功能缺陷。

随着社会经济发展，个人收入项目、规模变化很大，也使得个人所得税在公平效益上大打折扣。本着以重视弱势群体的生存和发展要求，促进社会和谐发展为核心，个税改革的中心应该是：调整所得税征收范围和税率，修订扣除标准，建立以按个人实际情况分类，工薪、劳务、奖金等“打包”相结合的综合个人所得税制度。通过调整征收范围，使个税的征收与现实生活更贴近；通过调整税率，解决个税存在“逆调节”问题。

(四)改革资源税和环境税，促进经济发展方式的转变

资源税改革和完善的重点，在于扩大征收范围，强化收入功能、兼顾级差调节。中国目前的资源税，征税范围仅限于矿产品和盐等，对促进环境保护和资源能源节约利用未能完全发挥作用，应该扩大资源税的征收范围，增加资源税的税目。具体应包括：原油、天然气、煤炭、地热、矿泉水、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿等；要对非再生性资源征税，以实现资源有效利用，促进企业的技术升级换代，减少资源使用，鼓励发展新能源、可再生能源等替代能源；资源税应实行从价计征，提高资源税税率，通过提高资源税税负水平，增加资源开采地的财政收入；在强化收入功能的同时，适当兼顾调节因自然资源禀赋产生的级差收入和因市场价格差异产生的不同资源收益。资源税改革，看起来会增加地方财政收入、增加企业成本。实际上在稳定资源省份财政收入，体现税源和税收一致性，引导地方政府在转变经济发展方式上的主动性和积极性，提升地方社会发展水平、人均收入水平及其基本公共服务水平方面，在提升政府社会责任意识、提升企业纳税责任意识、促进资源节约、环境友好的和谐社会建设等方面，都具有一定的现实和历史意义。

征收环境税，根本目的在于提高国民的生活环境质量，而不是为了增加税收或增加消费者的负担，其本意是从源头上遏制污染源的产生，同时主导倡导绿色消费，实现环境保护与经济发展相协调。可考虑建立起独立的环境保护税种，将现行的排污、水污染、大气污染，工业废弃物，城市生活垃圾废弃物，噪音等收费制度改为征收环境保护税，充分发挥税收对环保工作的促进作用，让企业承担更多的社会责任，让更多消费者承担应有的公民责任，而这些责任归根结底是人类生存的环境责任，不只是由企业和消费者来承担，在很大程度上国家应承担更多的责任。中国环保新道路，就是代价小、效益好、排放低、可持续。

(五)改革城建税，体现国家发展小城镇和新农村建设的战略

目前的城市维护建设税是一种附加征收税种，凡缴纳消费税、增值税、营业税的单位和个人是纳税义务人，而且市区、县城、乡镇税负不一。改革和完善城市维护建设税：一是改变城建税附征性质，改变税种名称，设置为独立税种，将城市维护建设税改名为城乡建设税，这样更能反映其征收对象、范围和税款的用途，以体现国家大力发展小城镇和新农村建设的战略方针；二是扩大征收范围，凡在中华人民共和国境内所有享受公共设施、社会公益服务并有生产经营收入的单位和个人，不分内外资企业，都是城建税纳税人，均应缴纳；三是修改计税依据，按照城建设施收益与税收负担相一致的原则，将纳税人销售(营业)收入作为城建税的计税依据；四是科学设定税率。中央可设置幅度比例税率，设置最高限和最低限，可参照现行城建税实际税负，保持持平或略有提高。