地方人大立法制度设计几点思考

设区市被赋予地方立法权后，对制定地方性法规的制度设计是摆在地方立法工作者面前的一项主要任务。从立法项目的选择、立法计划的制订到法规草案的审议通过，历经了一个复杂而紧张的过程，其中法规制度的设计占有十分重要的位置。从一个地方立法者的角度，笔者认为要从以下方面着手做好地方立法的制度设计。

一是把握立法制度设计的内涵，确立地方人大立法主体的唯一性。立法工作的制度设计内涵是对某一事物或普遍题进行总结、归纳、反映和固化，这要求立法工作者必须善于发现问题、分析问题和解决问题。应该看到，在立法制度设计中，除了立法工作者自身具备的素质和能力外，很重要的与其代表的部门利益也有关联。如何才能更好地做好制度设计工作，使法规最大限度维护大多数群众的利益。笔者认为，这需要改变政府制定地方性法规的主体地位，从根本上超越部门的利益束缚，进一步明确地方人大立法的主体责任，确定地方人大立法工作主体的唯一性和排他性。实践层面上，由政府法制部门及管理部门立法本身就不符合宪法精神，因此，发挥人大的立法主体作用，从根本上解决人大立法的主体地位，这将是在地方立法的制度设计上确保立法质量的前提和关键。

二是研究地方行政管理工作的规律，确保地方立法制度设计的科学性。目前在立法法和立法技术规程中，各级并没有明确地方立法权如何进行制度设计，也没有明确怎样有效地结合行政许可法、行政处罚法和行政强制法有关规定制定法规。应该看到过去我国的立法体系中客观上存在的部门利益化、利益法制化的现象，原有的法律体系中有些内容并不适合当前改革和市场经济发展的要求，当前中央简政放权的精神要求就是去除不适应当前改革和发展要求的内容，但是这并不是不要在市场经济条件下所需要的行政许可进行制度设计。相反，在市场经济条件下，经济发展的新业态蓬勃兴起，新的经济形式和发展空间目不暇接，这就需要地方立法的制度设计要适应这种新的发展需求，在立法的权限范围内对此有所回应。只有这样才能使制度设计更适应当前发展的需要，而不是墨守成规，机械地去理解和执行中央关于简政放权的精神。

三是领会法理的自身特点和规律，使地方立法中制度设计更趋合理性。首先立法工作者必须具有较高的法学素养和丰富的法律知识，具有强烈的事业心、责任感和党性意识，更多地掌握社会科学，这样才能更好地发现立法中的问题所在。其次，在制度设计中要注重逻辑性。在立法制度设计中，先设计什么，再设计什么，如何组合才能使法规制度更清晰，法规更简便科学，这里面有很重要的逻辑关系，作为立法工作者必须认真把握。再次，在制度设计中要注重操作性。可操作，使得执行者减少自由裁量权，减少理解上的偏差，是立法工作者追求的目标。在立法中应该更多地换位思考，注重执行者的权利责任的平衡性、相对人的权利义务的一致性，注重执行中的便民性和可行性、法律责任的过错相当和惩罚性。

（作者单位：山东省枣庄市薛城区人大法制办）