中国地方立法研究

【摘 要】地方立法一直是国家和老百姓颇为关注的一个热点，同时地方立法也是地方人大及其常委会一项重要的法定职责。作为地区经济发展的强有力推动力，地方立法的质量一直是衡量地区政府治理能力和治理水平的重要标志。三十年来，在国家立法制度的引导下，各地区积极开展地方立法，坚定践行围绕中心、服务大局、关注民生、助推发展的理念，努力做到注重现实、目的明确、视角精准。

【关键词】《立法法》；地方立法；地方立法权限制

《立法法》于2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，同年7月1日起开始施行。2014年8月25日，立法法修正案（草案）提请十二届全国人大常委会第十次会议审议，列入2014年常委会立法工作计划项目，这是对我国立法工作的高度重视和科学推进的重要举措，同时也将大众的目光聚集到立法上，尤其是地方立法制度。三十多年来，地方立法为中国特色社会主义法律体系额的形成、完善和社会主义民主法制建设的全面推进作出了突出的贡献。不可否认，地方立法在数量和质量上，都实现了量的飞跃和质的提升。但同时，社会不断进步，各地区经济不断发展，立法工作遇到了前所未有的挑战和更新的要求，我国的立法进程与现行的立法制度也有不甚融洽的情况的出现，《立法法》的修正在这是显得恰到好处。

一、现行《立法法》关于地方立法方面的缺陷和不足

现行《立法法》颁布已有十四年，该法自诞生之日起就存在着争议，一方面我们肯定了它对中国立法机关的权限进行了划分，有效解决了之前存在的立法权限混乱的问题，但是随着社会的不断进步，《立法法》中存在的问题也日益显现出来。

（一）地方人大的地方立法权不明确

现行宪法在第57条中规定，我国国家立法权由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使，但是并没有明确指出地方人大是否享有“地方立法权”，只是粗略规定了“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。而在现行《立法法》中仍然没有加以明确。虽然地方人大可以指定地方性法规，但是法律中没有明确地方人大指定地方性法规的权限从何而来，这是现行《立法法》的一个缺陷，使得对于这种立法究竟是一种自主性的立法，还是基于法律授权的立法产生疑问。在实践中，这种立法体制严重限制了地方人大在立法方面的主动性和积极性，增加了地方人大对国家立法的盲从性和依赖性。

（二）中央与地方立法权限的划分不清晰

目前，现行的《立法法》中对于中央和地方的立法没有一个科学、清晰的划分界限，导致在实践中，地方人民代表大会制定的法规数量很少，法规涉及面很窄，地方人民代表大会制定法规的修改任务主要由人大常委会承担；而大量的法规都由地方人大常委会制定，地方人大的立法权几乎被人大常委会独揽。同时，法治统一与“不抵触”原则在一定程度上成为了束缚地方立法的绳索，有时也成为地方不合理立法的开脱理由。现行立法法在纵向立法分权方面，列举了最高立法机关的专属立法权，但这并不是真正意义上的中央专属立法权（ 国务院及其部委立法权） 。《立法法》中主要以规范和调整中央立法为主，但是对于地方性事务却未作明确界定，这为实践当中增添了困难，增加了辨析和事后监督的难度。

（三）地方授权立法和立法工作分工缺乏规范性

目前我国现行的《立法法》中地方授权立法和立法工作方面分工较为模糊。主要表现在一下几个问题上：（1）授权主体单一，只是国务院，扩大被授权主体，除国务院外，而其他如省、自治区、直辖市及各地级市人大及其常委会却不能成为授权主体； （2）没有依据授权明确性原则的要求来完善有关授权立法的法律； （3）与授权立法相关的事后监督制度没有完善，其监督方式不能发挥授权立法优势，不能抑制其弊端； （4） 对不合理的授权未能达到及时撤销。

二、《立法法》修正案（草案）第二审稿中的有关地方立法的修改

此次十二届全国人大常委会第十二次会议审议了《立法法》修正案（草案）第二稿，对立法体制、科学立法、民主立法等方面做了很多细致的规定。尤其在修正案草案的第82条，将地方规章、地方立法的程序正义明确写于法条，对地方政府的权利划清了边界，无疑是地方立法领域的一大进步。

2014年8月审议的立法法修正案草案一审稿中，在第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章部分增补了4款（目），内容变化不大，但特别扩大了拥有地方立法权的主体范围（如将较大的市立法扩大到其他全部设区的市，较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项）提出地方立法要增加创新性、减少重复立法的明确要求，强调人大立法相较于常委会立法的重要性，以及部门规章不得剥夺和侵犯人权等原则性要求。第79条对实践中普遍存在的地方保护和部门利益法制化问题作了特殊规定，要求“没有法律、行政法规依据，部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范，或者增加公民、法人和其他组织义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。”其中一个关键点是将过去49个较大的市享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。这一改动，公众对此评价不一。此后在向各地征求意见时，一些较大的市提出，将已经享有地方立法权的49个较大的市与233个其他设区的市置于同一“起跑线”，大大削减了49个较大市的立法权限。建议分别情况，区别对待，实行“老城老办法，新城新办法”。针对这一意见，第二稿中也有所体现。

立法法修正案草案二审稿关于地方立法权作了三个主要修改：

（一）赋予设区的市地方立法权

全国人大法律委员会建议对《草案》进一步完善，将较大的市（包括设区的市）制定地方性法规的权限修改为“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规，但法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外。较大的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”同时规定“法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外”。根据全国设区的市实际情况，对于省级人大常委会确定赋予设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，在草案规定的需要综合考虑“人口数量，地域面积、经济社会发展情况”外，增加了“立法需求、立法能力”等因素。

（二）明确中央与地方立法权限

《修正案草案》对全国人大及其常委会的专属立法权事项进一步细化。根据税收法定原则，将税收一项单列出来，明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。对地方性事务增加“统筹推进本行政区域内基本公共服务均等化事务”的事项。

（三）对地方政府规章权限进行规范

在放权的同时，又对地方的立法权限给予相应的限制。做到有“放”有“收”，有“张”有“弛”。《修正案草案》增加规定，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规。

二审稿同时规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

三、《立法法》中地方立法规则构建

（一）建议鼓励地方立法创新，明确规定地方立法不得重复、照抄上位法。

地方立法应当坚持有特色、解决问题、在本地方管用的原则，反对求大求全、盲目追求体系和体例。加强和改进地方立法，鼓励各地方按照区域经济社会发展的规律和具体立法需求，在确保法律、行政法规统一实施的前提下，着眼解决问题，总结立法经验，突出地方特色，实行自主性、创制性立法，增强地方性立法的适应性与可操作性。中国（上海）自由贸易区的设定，建立深化市场改革立法试验特区，牵涉到全国统一立法的调整适用等重大问题。在这种现实背景之下，地方立法的制度试验与创新任务更为重大，亟需对中央与地方立法权限做出更科学、更明确的界定。地方立法所规定的如果就是那么几条，简明又管用，就不仅能简化立法程序，又可以有效避免下位法与上位法之间的重复与冲突。

（二）对地方性法规和政府规章的立法权限做出进一步划分。

在现行的《立法法》中还是使用“设定”和“规定”两个标准来界定地方性法规和政府规章的立法权限，在修正案草案中还是没有注意到这个问题。但是，很明显这已经不能满足解决问题的需要了，因为实践中，哪些事项应当由地方性法规规定，哪些事项应当由政府规章规定，远非“设定”和“规定”两个标准所能概括界分的，地方人大常委会与同级政府在立法权限方面经常存在意见分歧，建议相关部门对对方性法规和政府规章的立法权限作出进一步的划分，明确指明哪些方面属于地方性法规指定的内容，哪些领域是政府规章立法的所在。

（三）较大市立法将批准改为备案

修正案草案中规定，“较大的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”可否考虑较大市立法的批准改备案问题。在制定《立法法》之初，曾经有一个设想，就是将较大市的立法由批准改为备案，当时由于绝大多数的省、自治区表示反对，14年后，但从扩大地方立法自主性的要求出发，我们认为，批准是可以也应当改为备案的。

有良法才有善治。一部科学、民主的立法法是有更多良法可依的重要保障。随着改革不断深入和法治中国提速，立法活动也相对加快，提高立法质量、保证法律的实施效果是依法行政的重要保障。各地、各部门应重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革，进一步发挥立法法的指导、促进和保障作用。

参考文献：

[1]王桅，关于地方立法的几点思考，《法制建设》，2014年10月.

[2]冯玉军，《立法法》修改建议及理由，《浙江工商大学学报》，2014年11月.

[3]莫纪宏，《立法法》修订应当明确和理顺立法授权关系，《法学研究》，2014年第6期.

[4]刘松山，修改《立法法》的若干建议，交大法学，2014年第3期.