浅析地方立法

地方立法，指特定的地方国家政权机关，依法制定效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。地方立法是相对于中央立法而言的立法，是构成国家整个立法体系的一个重要方面。在整个国家政治、经济、社会、法制建设中起重大作用的、不可或缺的一种立法。建国以来地方立法经历了多个阶段，随着我国政治、经济体制改革，地方立法在未来将发挥更大的作用。

一、地方立法实际过程中的一些困难：

（一） 地方立法受中央机关因素影响

我国是单一制的国家体制，中央立法具有绝对的权威性，建国后直到现在中央立法在我国法律体系中都是占有最重要的地位。但随着经济体制、政治体制的改革的不断深入，特别是十七大以后“以人为本”“改善民生”的要求不断加大，对立法又提出了新的要求，这就需要我们对现行的立法体制作出一定变革以适应形式的发展。近几十年来经济、社会高速发展各方面的新问题层出不穷，但长期以来地方立法在内容上受上位法影响，在程序上受上级立法机关的制约，立法速度和立法内容已明显落后于社会的需要。

1、增加地方立法主体

把现有的地方立法主体由省、区、市，省会和较大的城市扩大到地级市，进一步发挥基层人大的作用，加强地方政权的管理手段。地级市作为重要的一级地方政权在实际工作中会遇到很多特殊、全新的问题，但经常找不到相关的法律规定或相关法律规定比较笼统、抽象、自由裁量权过大，增加了执行难度。立法主体的扩大不但解决了这一问题，也可以使地方法律大量的增加，为中央立法建立基础，进而推进我国法制体系的建设，促进由人治向法治的转变。

2、扩大地方立法权限

在我国立法体系中地方的立法权限较小在一定程度上阻碍了地方立法的发展。虽然我国是单一制的国家体制，但又有自身的特点，我国地域辽阔、人口众多，各地经济文化发展不平衡，一个省或自治区就相当于、甚至大于世界上一个中等大小的国家，因此，应扩大地方的立法权限。特别要扩大教育、环境、就业、就医、治安、区域经济、劳动保障、公共交通等主要由地方政权负责工作的立法权限，以达到因地制宜的目的。

3、加快立法审批程序

我国法制社会建设起步晚、底子薄，法律欠帐比较突出，在很多领域内法律缺失严重，特别在地方立法上更是如此。国家统一立法通常需要较长的周期，而在中央立法条件不成熟时，某些地方又急需对该项社会关系作出调整，由地方先行立法就成为快速解决局部问题的重要途径。在保障立法质量的前提下，应加快地方立法审批程序，主要从立法规划、立法调研、草案制定、立法审批等各个环节提高效率，简化程序，把备案制由省一级延伸至省会、较大市一级。

（二）地方立法受行政机关因素影响

在地方立法过程中，由于政治体制、历史原因，地方权力机关在立法过程受到行政机关影响。

1、地方立法在制定过程中受行政机关影响

地方立法多由地方行政法规升格而来，立法草案通常由政府提出。这种做法使所立法律更加符合实际需要，立法草案更加完善，立法后的执行更加便捷，但另一方面立法中政府因素加重，在一定程度上使得所立法律公正性倾斜，更加有利于政府；法律条文重管理、轻服务，使被管理者处在更加不利的地位。

2、地方立法在执行过程中受行政机关影响

行政机关是地方法律的主要执行机关，在执行过程中行政机关对法律的理解、解释、自由裁量直接影响到立法的效果和作用，尤其在法律救济体系还不完善的情况下，行政机关的执行影响力就更加放大了。应扩大、加深人大执法检查的规模、力度；扩展法律救济的渠道；提供群众发表意见的平台；建立对于已立法律的“回头看”机制，建立修改已立法律的机制，对已立法律不断完善使其发挥最大作用。

3、地方权力机关受行政机关影响

由于政治体制原因，地方人大机关在人、财、物以及工作中受行政机关影响比较大，不可避免地把这种影响带入到立法工作中去。应加大政治体制改革力度，保持人大机关的相对独立性，以求立法的公正性。

（三）地方立法受立法机关自身因素影响

权力机关自身的一些因素也影响着地方立法

1、权力机关的主体——人大代表来自各行各业，很多并不熟悉法律工作，对于立法更是比较陌生，这就制约了他们对于自身权力的行使。应对代表进行充分的培训，增加其法律知识，并发挥其了解基层、熟悉其他知识领域的特点，做好地方立法工作。

2、每年人大会期短，人大代表多以兼职为主，参与地方立法的机会比较少，立法主体的作用发挥不充分。可以利用执法检查、座谈调研、列席常委会、建立代表工作室、邀请代表起草草案等手段增加代表的参与度，让每一位代表对于立法的意见都能得到表达，从而使所立法律更加完善。

3、人大机关相对人力、财力资源薄弱，在立法调研、起草、修改等工作中捉襟见肘。应加大人大机关的建设，在人员编制、财力支持上给予保障，人大机关工作人员也应加强法律业务的培训与学习，更好地服务代表，完成立法工作。

二、地方立法的前景与发展方向

（一）明确中央立法的权威性

我国是单一制的国家体制，地方必须服从于中央。地方立法是中央立法的补充，根据宪法、立法法和地方组织法的规定，地方立法要遵循的基本原则是维护法制统一，不得与上位法相抵触。在立法实践中，为确保所制定的法规不与宪法、法律、行政法规相抵触，从立项到内容的取舍，都把握在法定权限的尺度之内，严格依照立法法的要求，既不超越国家的专属立法权，也不违背上位法的有关规定。根据上位法和客观形势的变化，对已制定的法规及时进行修改和完善。

（二）推进地方立法工作发展

我国各地的情况千差万别，在某些领域，中央很难找到一个适当的比照参数来制定适合全国各地发展水平的统一法律。各地区根据本地的实际情况制定法规，那么制定出来的法规就有很大的可执行性。同时，各地立法的经验可以供中央立法总结参考。而中央与地方的立法机关在长期的接触、协商和妥协过程中，也可以逐渐寻找到二者关系的最佳点。

在地方立法工作中经济立法、社会立法是两个重要方面。

1、地方立法要为经济发展服务

经济发展是我国的工作中心，是做好其他工作的基础。我国地域辽阔，由于历史、地理、人文环境的差异使得经济发展极不均衡；而且我国正处在经济转型时期各种矛盾问题突出、主体间关系复杂，这就需要多制定经济方面的、能解决实际问题的法律来缓解这些矛盾、调解这些关系。在经济立法上要注意“经济又好又快发展”和“科学发展观”这两个方向，在贯彻中央经济方针的基础上，结合本地区实际情况，有发展、有创新地制定地方性经济法规，促进本地区经济发展。

2、地方立法要为社会民生服务

社会建设、民生保障已是当下的工作重点，“和谐社会的建设”成为社会各界关心的热点。地方立法比中央立法更贴近基层，所以在解决问题、处理问题上具有一定优势，要利用这一优势在解决涉及人民群众切身利益的劳动就业、社会保障、收入分配、居民住房、公共交通、环境质量等方面的矛盾和问题上，通过地方立法来实现人民群众在这些方面的要求，保障基本的生活条件和公平正义。

（三）促进中国社会法制建设

中国要彻底摆脱旧传统中落后的、阻碍我们走向现代化境地的人治因素，建成现代法治国家，要求中央立法和地方立法共同努力，创造一个良好的法制环境。地方立法是完善法制、宣传法制、实践法制的重要过程，中国地方立法的完善有利于社会法制建设，有利于整个国家逐步走向法制的态势，有利于全国早日实现由人治向法治的最终转换。

作者简介：

李路,南京大学法学院。