中国民主建设立法

关键词：民主政治误区设想

2006年4月21日，中国国家主席在耶鲁大学斯普拉格礼堂发表了他的重要演讲。针对中国经济体制改革和政治体制改革的关系的问题。他语重心长地说：“我认为，上层建筑的发展要适应经济基础发展的要求。我也认为，没有民主就没有现代化。”“今后，我们将继续根据中国的国情和中国人民的意愿，积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义民主。”“但我们不会照搬外国政治制度的模式。”

一、走出中国民主建设路径的几个误区

首先是理念误区。在对于什么是民主的问题上，过去很长时期内，人们并无正确的认识，认为发动群众起来搞几场运动就是民主，很多人认为民主问题仅仅是一个数量问题不存在质量问题，因此在中国民主政治的发展路径上，较长时期内更多的是人治优先于法治，甚至是弃法而治，这为实践证明是行不通的。1只有坚持法治原则，并不断培育人们的法治意识，引导人们不断增强对法律的信仰，在此基础上力推民主法治化建设，才有可能使我们的政治真正民主化，民主科学化。

二是必须走出“潮流”的误区。我们所需要的民主，不需要到西方去购买，我们构筑的民主大厦有着自己丰富的历史营养。我们应该让世人明白，中国的民主制本身是正在不断完善的，我党采取的各项政策（如建设社会主义新农村）不是迫于外界的压力，而是由我党的历史使命决定的，这与西方的出于政党政治的需要而采取的“亲民”政策有着本质的区别。这既是破，也是立。破的是西方的民主政治神话和中国的封建专制文化传统，立的是中国自己的民主政治的真实性和全党全国人民对中国民主政治前景的坚定信念。2所以，如何正确认识当前的局势，并从中国特色的民主政治的角度来认识我们党的各项路线方针政策就有着极其特殊的意义了。

三是必须走出行动的误区。社会主义民主与资本主义民主相比具有天然的优势和潜质，但我们如果不仔细去培育，同样会面临着巨大的危险，的浩劫告诉我们这样一条真理：民主政治的建设不是一蹰而就的事，它是一项系统工程，需要我们花几十年、甚至上百年的功夫去完成。而不是想当然地依靠几场群众运动、呼之及来的事。其过程往往要不断地反复，才能最终达到我们的目的。

二、原因分析

1、思想原因。虽然我们的党不断在修正错误，坚持真理，并产生了思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想，但受传统的人治思想的影响，不少人却不能正确地把握它们之间的关系。刚刚突破两个“凡是”，又陷入“核心”“中心”等各种个人崇拜的泥潭中。其具体表现就是不谈民主，只谈集中，或者过分强调而淡化民主；在行政管理中过多强调服从命令、听众指挥，而忽视平等协商、政治妥协；在司法活动中也过多地加入行政干预；特别是由于监督不力，一些人对“三个代表”重要思想的歪曲理解，使得一些人只代表利益和好处，不代表道德和责任。这其中的具体原因一是将民主误解成一种工具，认为民主可有可无有关；二是以经济指标取代民主政治建设，误以为前者的光环可以掩盖甚至取代民主政治建设3。三是顺序问题，过分强调经济“基础”，先经济后政治，而忽略上层建筑的民主进程。四是条件问题，总是认为中国的经济发展水平低，贫穷不能产生民主，而忘记了民主本身就是经济发展的前提和条件。

2、意识形态原因。随着以美国为首的西方民主政治在全世界的“节节胜利”，一些人误以为凡是美国的反对者都是专制主义者，传统的以阶级斗争为纲的理念并未在他们的头脑中彻底消除，一些人忘记了宪法，忘记了中国的国体，忘记了党的基本路线，于是在抵制西方民主价值观同时，“将婴儿也给泼了出去”。这种路线上的错误所造成的危害表现在实践中一是进一步淡化民主，强调集中；二是掩盖问题，只唱颂歌；三是出了问题重视领导把关、组织解决而淡化法律程序、司法解决。其结果就是让人们进一步将自己的命运寄托在某一两个人身上，而最大的危害则是将严重挫伤刚刚唤醒的民主意识。

3、制度原因。制度设计的原因是造成中国民主政治建设趋缓的最关键也是最现实和最直接的原因。如果将中国的未来完全寄托在一两个人身上，而轻视制度约束，其后果是不堪设想的。加上宪法条款的高度原则性、抽象性及其零操作性，及千百年来的性善理念，就不难理解我们的宪法、法律中虽然有一部分监督条款，也有庞杂的监督机制（如国家监督、政党监督、社会监督、舆论监督等），但我们仔细分析的话，这些监督缺少了规范的整合、缺少了力度、缺少了位阶，真正缺少的是强有力的人民民主监督，由于监督的不民主化，仅仅将监督的目光停留在国家的内部监督上这是不够的，目前的廉政情况不算太好，根源就在于民主制度建设的不足4。

三、具体思路：为民主立法

（一）为民主立法的意义在于：有利于重新塑造民主的社会地位和法律地位，这在理论上、实践中都有着深远的意义；有利于澄清认识，分清中国的民主与形形的西方民主的本质区别，重塑人们对于中国民主政治的信心；有利于进一步推行依法治国方略，让法律来规范人的行为，让广大人民知道既然自己是国家的主人，就应该对自己的行为负责并坚持做守法公民，做社会主义事业的真正建设者，从而增强中国民主制度的魅力。

(二)具体方案如下：

首先，必须科学地界定民主。在对民主进行界定时，对“民”的范围可以借鉴2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案第十九条的规定：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展”。使用宪法修正案的定义一是由于宪法的严肃性因而有利于提高民主的地位并进而与宪法相衔接不至于出现适用上的冲突，二是该规定对于人民的界定是符合当前中国的实际的，三是由于其开放性也与民主政治建设的前景一致。而对于什么是民主笔者认为应该尽量简化规定即人民当家作主。从逻辑上讲外延越小内涵则越深，这可以将其具体的界定放在理论中去探讨。

其次，必须解决为民主立法的形式和内容问题。

从形式上看，最先要解决的是名称问题。由于民主问题是一个问题，笔者认为其名称宜定为法案，即《中华人民共和国民主法案》（以下简称《法案》），而不是什么宣言、白皮书、黄皮书、请愿书之类，因为中国的民主法治建设是有宪法依据的，而宣言主要用于那些还未确立的制度。而白皮书、黄皮书更多的是用于政治宣传，是一种政策昭示，而其可操作性不强；请愿书则是自下而上发起的，这与通过最高立法机关根据现行宪法制定民主法案有着明显的区别。除了名称问题，还有法案的结构问题。笔者对英国、法国、俄国、美国的有代表性的宪法性法律研究后发现：《俄罗斯联邦全民公决法》包括序言、总则、正文和附件四个部份，共十五章，九十三条；《俄罗斯联邦人权全权代表法》包括序言、总则、正文共四十四条；法国《1789年人权和公民权宣言》分为序言和正文十七条；而英国《1215年自由大》的结构是序言和正文六十三条；英国《1689年权利法案》的结构是序言+正文13条+跋；众所周知的美国《1787年宪法》的结构是序言+正文七条+各州签字；而更为简单的是英国1628年的《权利请愿书》只有七个段落。5根据这些西方国家的实践和中国现行宪法的结构（即序言+总纲+正文共四章，138条），笔者建议在《法案》的结构上可以采用序言+总则+正文的模式，在条款数量的设计上坚持从简原则。所谓从简是指《法案》条款尽量控制在两位数以内，这样考虑的目的一是由于其纲领性决定的，二是由于其宪法性决定的，《法案》的性质应该属于宪法之“弟”法，地位应该高于一般的子法，其中的原则性规定自然不可缺少，所以不宜做太繁琐的规定。此外，《法案》的制定机关只能是全国人民代表大会，而且要禁止授权立法，以确保《法案》的严肃性和法律性。

从《法案》的内容上看，首先应该明确其立法背景、立法目的、立法依据、立法原则，这些内容一般分布在序言、总则部份，其中立法原则，笔者认为应该坚持科学、务实、责任、法治原则。所谓科学原则，意指法案的用语要尽量符合法律科学自身的特点，要尽可能使用法言法语，既要坚持从中国的基本国情出发，更要兼顾《法案》与宪法、其它部门法相协调；所谓务实，主要是指《法案》的用语一定要符合民主的自身的发展规律，一定要切近民意，要让一般大众都能看得懂、摸得着、用得上；所谓责任，是指在《法案》中一定要规定民主的内容是包括义务与责任的，同时要强调各级国家机关及其领导人违反《法案》的责任，并且要为此设置切实可行的外部监督机制；所谓法治，是说民主的保障力量，要从法律程序和内容上加强对民主的建设和保障，其它的辅助手段不宜做过多的规定。比如我们过去在立法中总是强调多种手段并用，其实不然，如果将民主的保障力量规定为法治，可以说是纲举目张，有利于在实践中更好地培育人们的民主法治意识。

第三，可以考虑增加相关现行法律中的民主条款。目前我国现行的一些法律中关于民主的规定可以说还远远不够，法律与人民的距离真正到了应该引起各方面关注的时候了，由于大量授权立法的存在，法律行政化、部门化和利益倾向化有增无减，加上普法宣传的不完全到位，普通劳动者对于什么是法律越来越迷惑不解，有一种说法即要普及“那些与关系人民群众切身利益的法律”，这暗示着还有一些法律离人民确实太远了，也暗示着还有一些法律与人民无关，还暗示着人们对于一部分法律根本就不需要，但还是盲目上马了。现在迫切需要解决的是精英立法、部门立法、闭门立法、地方立法中的问题，将立法权还给大众，实行真正的人民立法、开门立法、参与立法，减少授权立法，增加直接立法的力度。

第四，可以考虑改造现行法律，并对现行宪法进行适时修正。比如可以考虑将国体的提法由“人民民主”单提为“人民民主”，为了加深人们对于民主的了解，可以将“民主集中制”改提为“民主制下的集中”，这一方面有利于在措词上分清主次，不至于在认识上喧宾夺主，也有利于向人民宣布国家机构的组织原则是集中，但这种集中决不能违背民主这一根本原则，而不宜再将民主降低为一项工作原则，这有利于使国家的组织管理更加具有科学性，使国家机关的领导人认识到应该淡化集中的行政色彩而加强其服务色彩；还可以为监督机制的创新留下更多更好的空间。在改造现行法律方面，可以规定一些程序性内容，进一步规范政府权力的运作，让政府权力扩大的同时承担更多程序上的义务。当然，要打造一个程序政府，还应该做到：一是要厘清认识，在权利与权力之间找到一个平衡点，要认识到，权利势必会日益扩大，相应，公民的责任也会相应地增加，为了预防“滥uo;民主，政府的行政权势必扩大，关于这一点，我们从事理论工作的人更应该注意，人民的一切权利应该由法律来界定，政府来保护，政府的权力不可能削弱。二是要在规定人民具体的权利时要尽量采取列举的方法，并且在做弹性规定时，也要做好加减法，要尽量让人民知道什么是自己的权利，及什么是自己可能具有的权利。尤其是后者，要尽量让人民知道将来即使出现了现行法律没有做出规定的权利，普通大众也可以轻而易举地识别出那是权利。

总之，民主不仅是解决人们生计的手段，更是人类发展的目标；不仅是实现其他目标的工具，更契合人类自身固有的本性。即使有最好的衣食住行，如果没有民主的权利，人类的人格就是不完整的。6中国的政治民主化必然要求民主法治化，这是大势所趋，无论采取什么形式去进一步实现民主也许并不重要，但现在的确是想办法的时候了。

论文提要：民主政治的建设在中国进入了一个崭新的时代，但真正的民主政治的最终建成，则还需要在理论上、实践中继续努力，我们还面临着不少的问题，包括理念上的一些误解、制度上的一些不健全、行动上的一些误区、“潮流”上存在的盲目追随现象，因此，笔者认为，对于如何走出种种误区，必须在理论上做出澄清，并在具体的行动方案上提出思路：为民主立法。本文立意主旨在于强调指出中国的民主依然具有西方民主价值观所不具有的品格，并为不断巩固中国的民主政治成果提出具体的设想，希望得到各界的支持认可并提出意见。