上海发展代建制模式中的问题及建议

提要针对我国政府投资项目管理中存在的问题,国务院于2004年正式提出了政府投资建设项目“代建制”管理模式。上海模式就是国内比较有代表性的模式之一。

关键词:代建制;上海模式;项目管理

中图分类号:F127文献标识码:A

一、代建制的概念和意义

代建制是指通过设立专业的建设机构建设单位负责有关工程项目建设的前期和实施阶段的工作,其工作性质为工程建设管理和咨询,其单位性质是企业,其盈利模式是收取费、咨询费,从节约的投资中提成,其风险是承担相应的管理、咨询风险,不承担具体的工程风险。

政府投资项目“代建制”,通过具有法律效力的代建合同,做到了“投资、建设、管理、运营”四分开,有效地加强了政府对投资项目的管理,规范了投资建设程序,建立了投资责任约束机制,通过市场化运作,选择有经验、讲信誉的专业化队伍用法律和经济手段确立了投资者和建设者间的相互关系,有效保证了资金的使用效率和施工质量。此外,“代建制”对于转变政府职能,使政府从微观管理、具体项目管理上转移到宏观管理和规范市场等方面都具有重要意义。

二、代建制上海模式的发展

为了顺应市场经济的发展,加快政府机构改革和政府职能的转变,进一步推动上海建设管理体制的改革,本着“投资、建设、管理、运营“四分开的原则,上海市在2001年底提出了在部分政府投资项目中试行代建制的改革方案,自2002年3月上海市建委确定13家单位为首批政府投资项目代建制公司以来,“代建制”建设模式在上海已经蓬勃发展起来。先后有上海市委党校一期工程、莘闵线工程、共和新路高架工程、明珠线(二期)工程、大连路越江隧道工程、上海市城市规划展示馆工程、沪青闵公路、外环线隧道、复兴路隧道、磁悬浮、北外环及共和新路改造工程等一大批项目成了“代建制”的项目。按照改革前的设想,在政府投资建设的项目中,项目管理公司对工程项目实施了积极而有效的管理,工程建设得到了有力保证,工程投资得到了有效控制,建设水平有了较大提高。

三、代建制在上海发展中存在的问题和建议

虽然代建制在上海取得了一定的成效,但由于其是个新生事物,从理论上和实践上都有很多不成熟的地方,也还在完善过程中。

(一)业主的观念没有完全转变,“建设”和“运营”没有真正分离。实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾,但在代建制的实施过程中,有些项目的“建设”和“使用”并没有实现真正的分离。一些业主单位为了部门利益,原本就不希望将项目交给代建单位管理。因此,在项目实施过程中有些业主仍然对一些本来属于代建单位应做的工作进行干预,这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理,也影响了代建单位的积极性和主动性,进而影响到项目的顺利实施。下面对其中三家代建制公司进行分析:某自来水建设公司这个问题表现的比较突出,该公司虽然是上海市首批指定的代建制试点单位,但这是由原来的水务系统的工程施工总承包公司改制而来的,在其承担的水务系统建设任务中,很多建设单位的基建处本身就有很强的建设管理能力,国家强制要实行代建制,业主没有积极性,只好把一些低层次的、效益比较差的部分项目象征性地代建一下,其他的大部分还是由自己来进行管理;上海某教育建设管理咨询有限公司是由原来上海市教育中心基建处成立的一个代建制公司,他们承担业内项目的时候“建设单位”对其干预不是很大。一是本身他们就是从教委基建处剥离出来的,两者的利益在一定程度上是统一的;二是“业主”本身已经没有进行全方位项目管理的能力,干预能力弱。所以,该公司代建制实施起来就比较顺利;代建制实施比较成功的一个例子是上海某大桥建设有限公司,其代建的上海复兴东路隧道是真正的“四分开”项目。代建制单位受业主(市政局)的委托对项目实施代建,投资单位是纯粹的民间投资公司,投资目的是靠收取隧道建成后20年的运营费用来收回投资和获取收益,投资者除了关注投资控制以外,不会像业内人士的业主那样过多干预代建制单位的工作。因此,代建单位权力比较大,整个项目代建非常成功。

(二)政府对“代建制”的管理应进一步规范和完善。由于对代建工作实施监管的具体主管部门不明确,因此就无法对代建项目的招投标、签订合同等工作进行必要的监控。比如,有的“业主”明明有5亿元的建设项目,为了部门的利益只把其中2亿元的项目进行招标代建,其余3亿元的项目由自己直接进行管理,造成了表面上整个项目是招标代建了,符合法定程序,但实际上却逃避了政府监管。而且,如果在项目具体实施过程中出现问题,政府也无法及时发现和纠正,不利于将来项目的顺利实施。另外,代建制单位在施工过程中,项目法人地位体现不出来,在竣工验收时不能体现代建制单位的法律地位,在竣工验收单上,只有四家单位(勘察、设计、施工、监理)签字盖章的地方,没有代建制单位的地方。而且代建制单位的业绩无法登记,给以后项目管理公司的考核、定级、升级和管理带来不便。为此,政府行业主管部门一定要适应全国推行“代建制”这一新形势的要求,转变管理观念,改造管理流程,创造出一整套适应“代建制”发展的新型的政府管理流程和管理模式,为“代建制”在上海的健康发展创造一个良好的条件。

(三)“代建制”单位处于弱势地位,责任、权利、义务不对等。由于竞争激烈,“代建制”单位签订的代建合同普遍是承担义务多,收费少、管理责任大,权力小。由于绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准,导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象,使代建管理费用一降再降。在上述三家公司中,代建制管理费普遍较低。上海某自来水建设公司成立以后共承担16项工程的代建任务,工程总投资额达到21.6亿元,而其收到的总代建管理费仅为1,072.37万元,平均取费率为0.49%,其他公司相对好一些,但平均取费率也只有0.7%。但在签订代建合同时,业主把大量的责任都推给了代建单位,形成了这种虽然代建费用低,但凡是出了问题全部找“代建单位”负责的怪现象。这种代建行业的恶性竞争,造成了非常严重的代建单位“责、权、利”的不对等,已影响了代建制项目管理公司的正常发展。因此,采取相应的措施规范代建制取费标准势在必行。项目代建费不宜直接套用《基本建设财务管理规定》中的“建设单位管理费”,而宜依据工作内容、难度和承担的责任,在政府指导价的引导下由市场主体确定。可以考虑的具体方法有:在代建单位招标过程中明确要求投标单位在投标书中详细列示费用明细及取费依据,并请评标专家就代建费做出专项评审。但同时,要注意规范和净化市场,坚决杜绝恶劣竞争,防止低于成本中标的现象发生。

(四)代建单位的项目管理水平还需要进一步提高,代建范围需要进一步拓宽

1、从代建制公司内部的角度来看,代建单位在项目上的人员配备不足,即便是配备了足够的人员,但人员素质和能力不能满足要求。特别是对于建筑功能的专业性要求较高的代建项目,如学校、医院等,虽然配备了一些有经验的管理人员,但也是因循守旧,新的项目管理手段、管理方法创新能力差,更谈不上提高代建制单位的管理水平。

2、从代建制公司本身来看,上海专业的代建制公司比较多,综合型的能承担各种行业的综合代建工程管理的公司比较少,路桥代建制公司只能承担路桥的代建项目。水务系统的代建单位只能承担水务方面的代建工程,不能承担其他专业性比较强的工程代建任务,代建制公司狭窄的服务范围一定程度上制约了代建制在上海的发展,也无益于形成广泛的行业竞争,对代建制市场的健康发展不利。

3、从代建制单位外部来看,管理水平低。涉及的代建项目范围窄也势必会影响上海的代建制企业和国外同类型企业的竞争能力,特别是外国的建设管理咨询企业进沪以后,这种管理水平上的差距将更加明显。通过企业自身的不断学习和行业内部培训,提高项目管理人员的素质,努力拓宽企业代建制服务的范围是下一步代建制单位提高行业竞争力,赢得市场的必由之路。

(五)“代建制”的市场化程度有待于进一步提高。虽然上海在2002年就开始实行政府投资项目代建制,但调查显示,大部分实行代建制的单位还没有完全实现真正意义上的“政企分开、产权明晰、自主经营、自负盈亏”,很多代建制公司在一定程度上还留有政府的痕迹。从行业性代建制公司所承揽的工程来看,主要是以行业内为主,对行业外的工程承揽的积极性不高,也不具备竞争能力。要使“代建制”单位真正的企业化,打破行业垄断,实行跨行业竞争这一目标,还需要政府、社会和代建制企业做很多工作,还有很长的一段路要走。

(六)社会环境不配套,行业协会的作用有待加强。和推行总承包遇到的问题一样,代建制在推行的过程中同样也遇到保险和担保体制不健全的问题。制定《政府投资非经营性项目代建制实施细则》和《代建制合同示范文本》等指导文件来规范“投资、建设、管理、运营”四方的行为,特别是建设者的行为,明确业主、投资商、代建制单位、监理单位、施工单位的责任、权利和义务是代建制单位迫切需要有人来解决的问题。这也是行业协会等中介组织需要加强的工作之一。

(作者单位:东北财经大学)

主要参考文献:

[1]张华平.代建制:改革政府投资项目的管理.城市管理,2004.1.

[2]胡昱.政府投资项目管理的新模式-代建制.北京建筑工程学院学报,2003.9.

[3]刘松桥.政府投资项目代建制初探.中国工程咨询,2004.1.