地方电子档案立法研究

1 地方电子档案立法的现状

1.1 对地方电子档案立法的定量分析。笔者通过中国知网、万方数据库、百度搜索等入口检索，得到地方相关电子档案法规，并按行政区域划分对这些法规进行横向、纵向比较分析。从时间上看，我国地方电子档案立法多形成于2002年之后，其中2003年数量最多（共4个），其次是2004年、2007年、2008年和2009年（均为3个），基本都是从公布当天起开始实施。从区域分布上看，华东和中南地区法规较多，分别各占大约全国的四分之一。就通过机构和法规种类而言，本文调查到的电子档案相关法规均由省、市档案局依据中央档案法规制定。从法规的命名看，基本为办法或规定，且大多是处于试行、暂行阶段。此外，个别省市并没有单独制定电子档案法规，而是将其融合在本省档案管理条例里。

1.2 对地方电子档案法规内容的分析。目前在公布的大多数电子档案法规中，主要围绕以下几方面工作展开：电子文件移交与接收、电子文件归档、电子档案保管与使用、电子档案移交与接收。但在地方电子档案法规中，大篇幅是涉及电子文件归档内容的，比如归档中需要注意的事项、归档范围、归档方式等，还有一部分是对于电子文件的管理事项；而对电子档案内容，大部分是对电子档案移交和接收办法的规定。对于一些标题中已明确标明“电子档案管理办法”的法规，其内容中却存在大量使用“电子文件”字样的现象，在表述方法上这一点是值得商榷讨论的。

2 电子档案立法中存在的主要问题

2.1 法规体系不完善。首先，从立法层次上看，相比各地方制定的档案工作总条例，其电子档案法规数量较少，且相当一部分是属于地方档案规章的。其次，从立法内容上看：第一，各地方电子档案法规侧重点不同，一些地区是关于“电子文件归档和管理”，另外一些地区则围绕“电子档案移交与接收”，这样会造成各地区法规内容不完整。第二，在目前颁布的档案法规中，关于电子文件归档处理的规范较多，但对于文件归档后的电子档案管理和服务利用的规定较少，重点不够突出。需要注意的事项，只有两章是在规范电子档案保管和利用、移交与接收事项的。第三，部分法规中的条目过于简单，而且也没有具体款项解释说明，易造成表述上过于笼统等问题。

2.2 法制观念落后。和国外相比，我国电子档案的发展速度较慢，重视程度不够，电子档案立法进程也相对较缓慢。此外，在部分地区，就档案的法律效力而言，纸质档案仍占主导地位，大多数人并没有意识到电子档案的凭证价值，这从一定程度上也抑制了其电子档案立法工作的进程。另外，电子档案信息极易损毁或丢失，我们在使用各种国外设计生产的电子设备同时，是否经常忽略了其中的信息安全问题，由此可见我们对电子档案的法规意识确实有待提高。

2.3 后续及落实工作不完善。我国地方大部分电子档案法规自后一直处于试行或暂行期，并没有根据实际情况做相应的调整，其中试行法规6个（约占26%），暂行法规7个（约占30%）。电子档案法规只是一个开始，并不遗留在昨日文件，它需要在具体实践中去落实并不断完善，档案机构要去注意和践行。

3 建立健全地方电子档案法规的对策

3.1 构建完整的电子档案法规体系。各地方急需建立起一套完整统一的电子档案法规体系，以此来规范电子档案工作。针对立法层次的问题，对于还未制定电子档案法规的地区要尽快起草法规，并且使其公布试行以及时发现问题并修改；而对于已有相关法规的地区，由于大部分仍处于试行、暂行期，因此要加强内容的完善，使部分规章能真正健全成为地方档案法规，为其他地区立法工作总结经验、树立标杆。从立法的内容角度说，要增加对各电子档案管理环节的立法，尤其是重要的保管和利用阶段，比如建立保密措施保障信息安全，提供利用实现电子档案价值等。

3.2 增强电子档案法律意识。各地在建立和完善电子档案法规体系的基础上，要通过行政和司法手段保证法规的实施，使电子档案真正具有与纸质档案一样的法律证据效力，而且这一价值也要在立法中明确体现。也要注重法规在各自行政管辖区的宣传和推广，使法规真正走到人民群众中。可以通过地方电子政务平台公开，也可结合当下的智能移动终端进行宣传。法规在公开试行期，可以开放公众交流平台，广泛收集群众关于立法意见，及时调整，完善立法工作。

3.3 加强立法的自主性和特色。在遵循国家统一立法的同时，地方电子档案立法也要有所补充和发展。相比西方国家，我国地方立法的自主特色较弱，要加强主动创新能力，从小处入手，切忌求全求大。此外，地方电子档案立法有很好的试行意义，要充分考虑可操作性，可从本地最为突出的实际问题出发，围绕档案工作中具有独特性、创造性、开放性的内容进行立法。例如，我国西南地区少数民族众多，对此类电子档案的立法工作尤为重要，关乎文化的传承与保护。

3.4 提高立法人员的专业素质。需提高立法人员的专业素质，建立科学合理的立法队伍，及时修订现有电子档案法规，调整存在歧义、前后矛盾等内容，尽量做到面面俱到，准确无误，以免造成法律的漏洞。

（作者单位：郑州大学信息管理学院 来稿日期：2014-08-18）