公共危机管理中的非政府组织:问题与完善

摘 要：地震、SARS、瘦肉精事件、高铁相撞......“危机”一词成为我国乃至全球人们都熟知和讨论的话题。当前中国在危机管理体制上过分依赖政府部门力量，要想成功应对危机的挑战，还必须有社会力量的参与和支持。非政府组织作为重要的组织实体，在应对公共危机时发挥着重要的作用。本文将危机管理的视角转向非政府组织，指出我国非政府组织当前存在的问题，总结出完善我国非政府组织参与公共危机管理的策略。

关键词：非政府组织;公共危机;管理;完善

Non-governmental organizations in Public crisis management : problem and solution

Abstract:The earthquake, SARS, lean events, high-speed rail collision ......" crisis " has become a popular topic that people all know and discuss . Nowdays we over-reliance on the government forces about crisis management system in China. If we want to meet the challenges of crisis successfully , we must have the participation and support of social forces. NGOs as important organizational entities, playes an important role in dealing with public crisis. With the perspective of non-governmental organizations, this article points on some problems in non-governmental organizations. Finally i summed some strategies about improving our non-governmental organizations to participate in public crisis management .

Keywords: Non-governmental organizations, public crisis ,management, solution

一、我国非政府组织发展的基本特征

非政府组织在社会公共领域日益重要的作用，以及他自身所具备的独特优势使其参与危机管理变得必要且可行。要促进政府与非政府组织之间的互动合作，在危机管理中发挥非政府组织的自身价值，就必须结合我国现实国情和社会发展趋势，分析现存问题，为提出针对性、可行性的对策奠定基础。

1、发展呈加速态势。截至 2007 年底，全国共有社会组织 387 万个，比上年增长93%（见表 2-1）；有民办非企业单位 174 万个，社会团体 212 万个，基金会 1340 个，其中，中央级基金会107个，公募基金会 904 个，非公募基金会 436 个。全国各类基金会组织共接收捐赠和实物折价共计507亿元。

2、组织初成体系。直接服务于企业经济组织、关联民生为主体的社会组织，涉及经济社会各个领域，初步形成了覆盖较广、门类齐全、层次不同的社会组织体系，成为继企业经济组织法人、行政事业单位法人之后的又一新的重要的社会组织法人。

3、渐显服务社会功能。据统计，2007 年度吸纳社会各类人员就业4569 万人，比上年增长 74%；形成固定资产总值 682 亿元，比上年增长612%；收入合计 13436 亿元，比上年增长 1113%；2007 年社会组织增加值为 3076 亿元，比上年增长 1739%，占服务业的比重为 032%。

4、整体影响力日益增强。社会组织在开展公益活动和扩大对外交往、参与公共管理、促进经济发展、繁荣社会事业等方面都凸显出越来越重要的作用。如在汶川特大地震、北京奥运会、上海世博会中，社会组织和志愿服务发挥了积极作用，显示出其在公共管理领域的影响力日益增强和社会功能逐步完善。

二、我国非政府组织参与公共危机管理中存在的问题

我国非政府组织由于尚未成熟，在参与公共危机管理的过程中,仍存在着许多问题，主要表现在以下四个方面：

第一，我国非政府组织参与公共危机管理的财力匮乏。目前，全国绝大多数性基金会都承认自身面临着生和发展问题。全国性基金会尚且如此，其它非政府组织就更加困难。有的组织由于经费太少，己经到了难以为继的地步；有的组织由于没有经费和活动场所，几年来没有开展任何实质性的活动。随着政府机构的不断改革，政府的财政收支形势发生了变化，能够提供的拨款数量大幅度下降，同时政府也鼓励社团在财政上争取独立和自负盈亏，非政府组织难以得到政府的财力支持，而由于社会认同度不高，非政府组织吸收社会捐款的能力也有限。并且非政府组织在参与危机救援时与平时相比资金来源相对单一，缺乏稳定性。

第二，非政府组织的人事管理制度不完善，志愿者专业能力不足。多数非政府组织没有完善的人事管理制度，缺乏完善有效的人事政策，如成文的人事制度包括工作条件、员工利益、假期和病休、员工的评估、投诉的办法、员工隐私的保密以及员工的成长发展等内容，造成多数非政府组织结构松散，缺乏统一有效的组织管理。并且，纵观我国非政府组织，其发起者多为相关领域的专家，但这些专家多视非政府组织的活动为业余活动，专职从事非政府组织活动的人员很少。其构成人员也多以志愿者居多，他们的素质参差不齐，多数缺乏相应的专业素质和专业训练，缺乏执行其专业事务的能力。一方面，非政府组织在救灾中缺乏自身理念和合理规划，导致专业优势难以发挥；另一方面，非政府组织缺乏对志愿者的规范化管理机制，导致志愿者专业性不足。以上两方面的因素造成非政府组织心有余而力不足。

第三，非政府组织的社会公信力不足。志愿活动作为公众参与的一种重要方式，参与程度的高低与国家的文化差异有一定关系。国外如美国要求每一个人都必须参加一些志愿活动，做志愿者是他们心理的文化认同，而在我国，非政府组织与社会公众的关系还很疏远，社会影响力不大，缺乏广泛、深层次的社会认同，这就使得非政府组织在组织群众应对危机时，很多工作都无法顺利进行。近年来值得注意的是，今年刚发生的红十字会的“郭美美”事件，2002年的中国青少年基金会某负责人贪污挪用希望工程捐款事件，以及宋床龄基金会1810万元丢失事件等个别负面案例导致的直接结果是公众和企业担心所捐财物的去向问题而降低对非政府组织的信任，影响了非政府组织对资源的获取力，使我国非政府组织缺少社会公信力，最终导致其无法良好地实现使命和宗旨。

第四，政府对非政府组织的监督审批机制还不健全。目前，我国非政府组织管理体制落后，不少政府部门对属于自己业务主管范围的非政府组织自行审批，自行管理，如审批设定权过于分散，多头审批、重复审批情况突出。国务院的部门规章、地方性法规、地方政府规章及市、县一级政府规范性文件都在规定审批程序范围内，多头审批情况层出不穷；审批机关自由裁量权大，缺乏明确的审批标准；对非政府组织从业人员的资格审查缺乏统一的标准。非政府组织的这种多头管理、重复审批，造成政府部门之间、政府部门与非政府组织之间产生不必要的矛盾和摩擦，不利于非政府组织的发展。并且在信息披露方式上多倾向于内部评估监督和网络媒体公开，而没有独立的审计机构对其资金使用情况进行审计，既降低了公益资金在救灾中的使用效率，又影响其社会声誉。

三、完善我国非政府组织参与公共危机管理的建议

公共危机管理体系需要成熟的非政府组织发挥其不可或缺的作用。我国的非政府组织发育尚未成熟，急需借鉴各国的有效经验，来完善我国非政府组织参与公共危机管理的路径，使非政府组织所具有的快速、稳定的社会信息沟通能力和力量整合优势成为公共管理模式中政府行为的强大支持。

第一，实现参与主体多元化，形成全面应对网络

目前我国的危机管理，非政府组织与政府之间，政府部门内部以及危机管理主体间还缺乏高度响应性、协调性。而危机管理关乎全社会的共同利益，所以，危机管理中各主体承担相应的权责，建立在良性互动的协调合作机制上的多边协同网络就显得尤为重要。公共危机应对网络不仅包括政府部门之间的关系网络，还包括了志愿者组织、私人机构、国际资源等主体在内的网络化管理。在公共危机管理过程中，政府部门作为等级制参与的主体，互相之间以行政隶属关系为依托，容易实现统一指挥、协调行动，而非政府组织种类较多、功能不一、组织化程度不高，协调起来难度较大。因此，要做到危机事件应对中社会力量的多元互动，就要扬长避短，充分发挥非政府组织的优势，快速聚集和组织动员公众，切实避免公众在危机中发生灾难。

第二，培育公民的危机意识，建立危机能力的教育体系

非政府组织因其行动灵活、涉及面广和直接与社会公众联系的特点，可以与政府相关部门进行沟通，联合相关职能部门、教育机构和社区自治组织，对公众开展教育和培训。如与高校和研究机构进行国内外有关危机管理的调查和研究事业，为提高我国危机管理能力提供可供借鉴的经验和前瞻性对策；通过与社区自治组织的协作，定期普及我国有关公共危机管理的相关法规和政策，有关防灾救灾的操作措施，开展演习，模拟灾情现场，自我救助知识的教授；提高社会民众在危机时刻的心理承受、自我管理和自救互救能力，提高每一位市民的危机管理意识；与专业机构联合培养、训练在紧急时能够迅速组织和开展小规模救援行动的专业人才；加大与职能部门的沟通与协作，为我国政府相关部门逐步完善各类危机应对措施和救助手段提供最直接有效的信息。

第三，构建信息共享机制，推进非政府组织的参与

在危机发生时，国家和各级政府都必须及时了解各地的信息状况，才能做出可持续的危机管理决策，这些危机管理信息包括自然灾害信息，也包括社会、经济信息，庞大的信息量无论是哪个部门都不可能短时间内全部掌握，而非政府组织多领域，广范围的特点，使其在各个领域都可以第一时间获得其信息。以非政府组织为中介，与政府共享危机信息，有助于政府提出合理的危机决策，不仅可以降低信息的获取成本，还促进信息在政府和企业组织、行业协会、社团以及社会民众间的流动和交换，互通有无。并且政府部门按照传统的行政内部沟通渠道，凡事都需要层层上报落实，而危机又具有突发性、多样性、复杂性的特点，信息变化迅速，会浪费危机处理的宝贵时间。因此，有必要设立一条信息沟通的特别通道，形成一条不受行政层级制约束的、可直接传输信息至高层决策层的、信息畅通的沟通渠道。在遇到重大危机时，非政府组织通过这条特别绿色通道直接把危机的信息、状况传输到政府部门或直接传送到最高决策层，决策层再通过这条通道把应对危机的原则、政策、方案等直接下达到危机发生地政府。这样既可以做到责任明确，又节省了时间，减少了成本。

综上所述，公共危机管理本身是一项长期而复杂的系统工程，也需要在处理危机事件的过程中不断的完善。非政府组织作为治理主体，也应积极地参与公共危机的管理。但是非政府组织在我国发展尚未成熟，它在参与公共危机治理时会遭到来自外界和自身不足所带来的困境。为了使非政府组织能更加有效参与公共危机治理，除了需要自身的成熟与完善外，还需要健全公共危机治理机制，加强政府及社会对其的支持，以及促进与国际非政府组织的合作。

参考文献

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作者简介：张丽娟（1988.8- ），女，山西岚县人，东华大学人文学院行政管理专业10级硕士研究生，主要研究方向为现代行政与政府绩效管理。