中国土地整理的区域差异及对策

[摘 要] 土地是人类生产、生活的栽体，土地整理对于合理配置土地资源、增加土地效益、实现耕地总量动态平衡乃至整个社会经济的可持续发展都具有十分重要的意义。我国由于历史、地理等原因，形成了东、中、西三个具有不同特点的地域，在土地整理的过程中，应根据个地区不同的特点采取相应的整理措施，但在实际中，我国的土地整理仍存在着许多的问题。本文从土地整理的现状和存在的问题出发，通过分析我国土地区域差异及问题的原因，提出解决土地整理过程中出现的种种问题的对策，促进我国土地事业的健康可持续发展。

[关键词] 土地整理 区域差异 问题 对策

土地整理事关我国社会经济等各项事业的健康稳定发展，当前，我国的城市土地利用结构仍达到优化的水平，农业土地利用的规模存在着不经济等问题。这些问题都可以通过土地整理加以解决。通过土地整理，分析我国各区域土地差异，可以实现高效集约的土地利用结构和提高土地利用效率，促进我国的经济社会的可持续发展。

一、我国土地整理及现状

1、土地整理的内涵及目标

“土地整理”一词最早出现在德国和瑞士，但是不同的国家有不同的具体称呼，我国称其为土地整治、土地改良土地调整等。目前，公认的土地整理是在一定区域内，依据土地利用总体规划，采用行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，改善农业生产结构和生产、生活条件，增加土地可利用面积，提高土地利用率和产出率的国家措施。我国土地整理以获取土地利用的社会、经济、生态效益三者协调统一的综合效益为原则，最终目标是改善生态环境、实现土地资源的可持续利用。

2、我国土地整理的现状

我国人地矛盾突出、土地区域差异明显，土地整理尤显紧迫。自1997年8经中央机构编制委员会办公室和原国家土地管理局批准，在1998年1月组建成立了国家土地管理局土地整理中心（现在国土资源部土地整理中心前身），经十几年发展，全国性的土地整理网络初步形成。土地整理理论技术研究向深入发展，土地整理的技术措施不断完善，土地整理在学科体系、政策法规、整理技术、管理及其信息化和产业化等方面都会取得长足进展，但仍有诸多问题。

二、我国土地整理存在的问题

(一)片面追求耕地数量增加，忽视了质量提高和生态环境保护

土地整理的目标是实现生态、社会和经济三者效益的统一，而我国目前的土地整理存在着只注重增加耕地面积的现象。为了增加耕地面积，很多土地整理项目位于荒坡地、河滩地等土质低劣的地域，虽然增加了耕地面积，但是却存在着成本高、效益低的问题，新垦耕地质量低于被占用的耕地质量的现象。破坏了自然植被和生态环境。

（二）缺乏配套法规，土地整理后的权属问题突出

土地整理会涉及土地数量、用途、权属单位的调整变更，由于我国的农用地地块小、分布零散、形状不规则。土地整理必然会引起原来的地块权属界线发生变动，但是农村现行家庭联产承包责任制下耕地承包经营合同三十年不变，加上当前中国农村集体土地产权、管理不明晰以及我国土地整理的法律、法规的缺少，制约了土地整理工作的深入开展。

（三）重前期评价和建设管理，轻运行管理、后期评价

立项、可行性分析、规划设计、建设施工竣工验收项目交接、项目运行和后期评价等几个阶段是科学规范的项目运行必不可少的，但我国土地整理运行却存在着重视项目前期评价和建设管理，前期的评价和建设管理有严格、完善的程序步骤。后期的运营管理和后评价的办法或制度很少，造成部分工程不能发挥应有的作用。

（四）土地整理中高新技术应用较少、资金使用较混、公众参与度低

除上述问题外，我国在土地整理过程中，还存在着高新技术应用少、资金使用混乱、公众参与度低等问题。导致规划设计工作效率低，效益评价结果科学性差，信息收集不完善，影响了土地整理的预期效果和质量。

三、土地整理的区域差异及对策

（一）土地整理的区域差异

我国国土幅员辽阔，跨度大，土地类型复杂多样，在土地整理的过程中，要明确各地区的区域差异。明确东部、中部、西部的特点，加紧修订和完善相关土地政策，走土地整理的多元化道路。

我国东部地区经济发达，同时土地利用率高、土地矛盾尖锐。在进行土地整理过程中，要以提高土地经济效益为核心，推进经济发展和土地经营规模，优化非农也用地，减轻非农业用地对农业用地的压力，保护现有耕地，推进城镇土地整理，高效集约利用土地。西部地区是我国土地利用程度最低、自然、社会灾害多发地，土地以荒漠、草原、高原为主，土地整理与退耕还林还草治水、治沙相结合，改善生态环境，加大对现有耕地科技含量的投入，提高耕地的产出率，调整农业结构，增加农民收入，同时要与农村小城镇建设相结合，改善基础设施条件。中部地区的土地利用率和社会经济发展程度介于东西部之间，土地整理与治理盐溃、洪涝灾害相结合，提高耕地质量，在发展经济的同时注意保护耕地和环境，在确保耕地总量平衡的基础上不断提高土地整理的质量。

（二）土地整理措施

1、建立区域统筹的土地整理投资机制

实现对全国不同区域的土地整理功能评价，确定国家、区域、市等不同层次的土地整理功能的最优方案，为政府投资提供选择依据。象我国中部区、东北区和华北区是国家主要粮食产区，耕地数量多，基本农田和中低产田比例都比较高，是土地整理投资的首要区域。西南区、西北区要加强生态环境建设，保护生态环境。

2、重视土地质量的提高和生态环境的保护

提高耕地质量是提高土地生产率和土地综合生产能力的关键，在土地整理中应加强土壤改良和农田基础设施建设。国家相关部门应制定完善土地整理质量标准，切实提高土地质量。同时，加强生态环境保护和景观规划，土地整理前进行生态环境评价，评价项目工程，实现生态价值和文化的融合，将自然生态景观和农业、乡村景观家合起来。

3、明确农村土地的产权主体

土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，土地整理必须注意理清和明确土地权属关系，只有产权关系明晰才能提高主体的积极性、使农村土地资源都得到有效配置。因此，土地整理前要依据土地调查和土地登记资料，认真做好整理前权属状况的确认。对涉及土地权属调整的一定要依法确认调整后的权属，进行变更登记，避免引发土地权属纠纷。同时，注意保护农民利益，稳定土地承包经营权。

4、扩大土地整理的资金来源

资金问题的解决是开展土地管理工作的关健，要改变当前土地整理资金以国家、政府为主的现象，要鼓励正常的投资行为，资金来源在以国家投入为主的前提下，积极筹集其它渠道的资金，如政策性信贷融资、财政信用融资、贷款、发行债券国际援助等。允许民间资金进入土地整理市场， 鼓励正常的投资行为，扩大资金来源。

5、提高高新技术在土地整理中的应用、优化公众参与机制

在土地整理的过程中，要加强土地整理的信息化管理。广泛应用遥感(RS)、全球定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)等技术，收集、定位、分析土地整理的相关数据，提供科学全面的资料，为制订科学的土地整理规划服务，高土地整理的管理水平和实施效益。同时，土地整理过程中，要保障公众参与到其中，发挥农民的监督作用，保证国家资金使用安全。促进土地整理的科学性、正确性和持续性，切实实现土地整理目标。

四、总结

土地整理是一个动态过程 ，它随着社会经济的发展而发展。我国土地整理事业在制度建设、理论技术研究和实践等方面取得了巨大成效。但是由于开展时间短、认识浅，我国土地整理还存在着重数量轻质量、重经济效益轻环境建设与保护、公众参与少等问题。这就要求我们不断提高耕地质量、改善城乡土地利用环境，采取科学合理措施实现景观和生态环境的保护，达到土地的持续利用，保证我国土地整理事业的健康持续发展。

参 考 文 献

[1]杜吟棠.我国农村集体土地产权界定与立法探讨[J]．农村经营管理,2007:(1):8～10

[2]喻光明,鲁迪,林小薇等.土地整理规划中的自然生态补偿评价方法探讨[J].生态环境,2008,17(4):1702-1706.

[3]艾东,朱道林,赫晓霞.土地整理与生态环境建设关系初探[J].生态环境,2007,16(1):257-263.

[4]杨少俊,刘孝富,舒俭民.城市土地生态适宜性评价理论与方法[J]. 生态环境学报,2009,18(1):380-385.