提高我国城市土地利用效率研究

[摘 要] 城市是人类活动的场所，是人类以空间集中形式进行生产和生活消费的载体，城市化有利于土地利用效率的提高。城市用地效率不只是一个资源配置问题，它关系到人类的生活质量和可持续发展问题。因此，研究城市土地利用效率非常必要。

[关键词] 城市土地 利用 效率

一、前言

土地利用是人类为经济社会目的而进行的一系列生物和技术的活动，是对土地进行的长期或周期性经营过程。土地利用不仅受自然条件的作用和制约，还受经济、技术、社会条件的重大影响。城市土地作为人类活动最为集聚的区域，是人类以空间集中形式进行生产和生活消费的载体。同时，城市土地作为一种稀缺而宝贵的自然资源和不可替代的重要资产，能否得到高效利用直接关系到人类的生活质量，关系到耕地资源的保护和社会经济的可持续发展等诸多重大问题。然而，目前我国城市土地利用面临着世界上少有的严峻环境。一方面，我国目前正处于工业化和城市化的加速发展阶段，不可避免要占用大量土地;另一方面是中国面临人多地少的现实国情。城市规模和城市人口的扩张会进一步导致城市土地的稀缺性，同时加重已显尖锐的人地矛盾。在我国城市化的进程中，城市土地集约化、高效化利用并没有与之同步，相反出现了包括“占而不用”在内的城市土地粗放使用现象，这不得不引起我们对城市土地利用效率的重视。城市土地利用效率是指城市用地数量、分布、使用的安排对整个城市范围内的经济、社会文化活动的投入与产出之比的影响，和对城市环境的影响而产生的作用和结果。如何努力节约和合理利用土地，提高城市土地资源的利用效率，促进我国国民经济持续、稳定、适度和高效益的发展是一个刻不容缓的任务。

二、提高我国城市土地利用效率的措施

1、充分发挥市场机制作用

我国应引入市场机制。保证各类要素的充分流动性，提高城市土地利用效率。虽然近年来，我们以协议、招标和拍卖方式出让土地引入了竞争机制，但仍未跳出行政划拨的范畴，许多情况下，只是在政府的土地配置决策形成以后，采用市场竞争方式选择土地配置决策而己，这使得以上三种方式的市场化程度较低。在城市化进程加快的情况下，为尽快提高土地利用效率，我们应在城市政府对土地利用计划的统一指导下，充分考虑市场机制的作用，尤其要逐步开放土地二级市场，压缩行政划拨土地的范围和规模，并尝试在公共用地特别是行政机关用地出让中引入地租竞争机制。让分散的利益主体根据市场变化调整土地利用方式，以保证各类要素的充分流动和合理聚集，提高配置效率，这样既有利于推进土地的市场化进程，更重要的是可以促进机构少占土地，使其用地规模建立在行政经费预算约束基础之上。对于己有的行政划拨土地，要限定最后期限签订土地租约，促进其公开、合法地流入市场。为了促进土地从低效率用途向高效率用途转变，政府应通过税收结构调整提高土地的保有成本，降低土地的流转成本，提高土地的配置效率。

2、强化城市土地的科学规划

城市规划的科学与否直接关系到城市总体功能的发挥程度，关系到经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展，也是决定城市土地结构效率的关键。我国在利用城市规划提高城市土地利用效率时应注重以下几个方面：（1）优化城市土地利用结构。城市规划应该合理预测发展进程中各类用途的土地的需求，优化土地利用结构，协调各类用地发展，努力改善城市空间功能布局，提高城市的生活质量，充分发挥城市功能，改善城市功能单一的现状，尤其是能源型城市，矿产型城市，要注重城市功能的全面发展。同时，城市发展应制定出切实可行的规划，包括对基础设施建设的规模、公共服务设施提供的数量、交通体系的建设等方面，都需要做出科学的安排。（2）提高城市土地容积率。城市建设可以通过提高容积率，在有限的用地面积上增加更多的城市活动空间，来提高土地使用效率。我国目前应该加大投资力度，引进先进技术，提高设计水平和施工技术水平，提高城市土地利用效率。与发达地区相比，我国提高城市容积率大有潜力可挖。适当提高容积率将是未来城市发展过程中的必由之路。（3）合理规划和利用城市地下空间。我国城市可以加大对地下空间的开发利用。包括建设地铁、地下车库、地下人行过街道、地下商场等。城市地下空间蕴藏着巨大的资源潜力，如果得到合理开发，必将产生难以估量的经济和社会效益，并在很大程度上提高城市土地使用效率。

3、依法行政，提高决策管理水平

只有坚持依法行政，才能妥善处理好保护与发展、行政与市场、习惯与创新、管理与服务、权力利益人情与法制的关系。要依法建立新的管理工作机制，将规划、国土、房产管理纳入法制轨道。如依法设立城市规划委员会，委员包括公务人员、有关专家和社会人士，作为实施规划的最高决策和监督机构，以提高城市规划的民主性、科学性。实行规划、国土公示制度。变暗箱操作为“阳光作业”，杜绝违法用地和违规建设。科学设立审批事项，清理、减少不必要的行政审批，把该管的事情管住、管好。严明纪律，明确规定党政领导干部不得打电话、批条子干预规划定点、土地交易等事务。对本部门、本辖区内发生越权批地、非法占地、违章建设行为的，主管领导不得提职、提级。强化行政权力的制约监督机制，推行行政执法责任制和行政执法错案追究制度。对执法不力的各级执法人员和越权执法、滥用处罚、违反程序、徇私枉法的行为严肃处理。

4、健全和完善城市土地储备制度

政府作为唯一的城市土地所有者，客观上要求制定合理的城市土地供给计划，保证城市土地在供应时间、供应数量的安排上合理有序，达到城市土地供求大体平衡。城市土地储备机构可以通过征用、收购、转制、收回和置换等方式，将城市建设用地从分散的土地所有者手中集中到政府的手中，储备起来。再根据城市建设和社会经济发展需要，按照土地利用的总体规划和城市规划的要求，有计划地将城市土地投入市场。这样政府就可以达到增强对城市土地的调控能力的目标。在城市土地供给过程中，新增的城市土地必须通过征用、征购等过程，由农用土地或自然土地转变而成。通过建立城市土地储备制度，它一方面可以有效地防止农村集体土地非法进入市场，促进城市郊区耕地的合理保护。另一方面，通过土地供给的垄断，可以对城市地价、城市土地供求平衡进行合理调控，防止由土地供应过量造成地价下降，或因土地投机造成地价过高，以达到土地高效利用的目的。

5、提高土地利用的技术

要创造条件建立促进农业生产技术的机制，这样可以保证在人均粮食产量不断增加的前提下节约耕地，为城市建设、森林、湖泊、草原等提供更多的土地。建筑材料技术和建筑业技术水平的提高对城乡建设格局的影响是非常深远的，它保证了在不影响城市生态和景观的基础上节约建筑用地，为居民提供更多的用于休闲的空地，增加宜人环境带给人们的享受，提高城市的人口承载的能力和潜力。随着以通讯、计算机为手段的互联网技术的发展，将在一定程度上节约人类进行生产、贸易、消费、科研、学习和其它社会活动的空间。适应城市化的发展，从建立网络型、智能型的城市出发，将为我国城市的可持续发展提供新的动力。

三、结语

总之，目前中国城市的发展主流仍然以粗放的外延扩张为主，城市土地利用过程中浪费现象十分突出。在这种复杂形势下，必须切实加强对城市土地集约化利用的研究，实现以内涵发展为主的发展方式。

参 考 文 献

[1]罗名海.《武汉市山体湖泊保护规划构想》，《城市问题》，2004年第2期

[2]吕维娟、杨陆铭、李延新:《试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调》，《城市规划》，2004年第4期。

[3]王华春、唐任伍:《中国城市土地资源利用及对策》，《北京师范大学学报》，2004年第2期。