公路应是公益之路而非生财之道

公路收费问题最近又成了热点。民众议论，媒体监督，中央及时开展整顿活动，一切看上去似乎很美好。可是，一些以往的经验告诉我们，事实上，目前中国公路收费罚款之乱象，不是中央政府下发多少红头文件或者进行几次整顿就可以解决的。治理公路乱收费现象，应该寻求终结公路乱收费乱罚款的治本之策。让公路成为公益之路而非生财之道。

从1984年中国国务院出台“贷款修路、收费还贷”的政策到现在，中国现有公路网中95％的高速公路、61％的一级公路、42％的二级公路都是依靠收费公路集资来建设的，不可否认收费公路政策对于中国交通条件改善的贡献。但这贡献，不可能完全抛却时空维度，总是局限于泛泛而谈。

3月份，交通部新闻发言人何建中表示将构建“两个路网体系”，目标是“非收费公路体系”要占到全国公路总里程的96％以上，而“收费公路体系”相应就会是不到4％的比例。在公众普遍的痛感与不满背景下，这理所当然地被看做是一种承诺。事实上早在2004年11月1日开始施行的《收费公路管理条例》明确规定，“技术等级为二级以下(含二级)的公路不得收费”。但正是由于触及地方政府的收益以及取消收费后的养护资金难以筹措，二级收费公路取消的政策迟迟难以推广。来自交通部的统计显示，到2010年年底，仅有17个省全部取消了政府还贷的二级公路收费站点，何建中此前也坦言，尽管目标是要全部取消二级公路收费，但需要逐步有序推进。

未来收费公路的比例要降到全国公路总里程的4％以下，从直观感觉上可能会给人一种希望。但以比例的形式出现的目标，必须要考虑的一个问题便是，基数是多少、有多大。在这同一场新闻会上获得的资讯中可以看到，截至2010年底，全国公路网总里程达到398.4万公里，其中高速公路通车里程达到7.4万公里。由于高速公路才是公路收费的重点，进行简单的数学运算可以得到的结果是，在未来将要建成和完善的路网体系中，收费公路的里程数可能还有近15.9万公里。曾经有一组数据被频繁引用，全世界已建成的收费公路大约为14万公里，而其中10万公里在我国，那接下来的问题便是，收费公路的总数究竟要呈现一种怎样的趋势?在诱人的低比例背后，竟然是不降反升的目标数字?

有专家表示，现在的世界“没有真正意义上的免费公路”，公路的建设、养护资金“不是靠收费就是靠收税”。在中国，政府要从社会取得收入，最主要的方式就是收税、收费和罚款等。现在，这三种方式在公路上都被广泛使用。原先的养路费改成燃油消费税，上路行使的机动车都要缴纳燃油税；各地设立关卡收费，同时，还想方设法对过往车辆罚款，全国每年罚款收入达到4000多亿元，接近每年全国的个税总收入。这就是说，围绕公路，政府税、费和罚款三管齐下，实现收入最大化。但无论是收费还是收税，都无法绕过的问题在于，怎么收，怎么用，该不该让公众有充分的知情权。更何况，公路作为政府有责任提供的基础公共服务，无论是比例还是实际数量都应当坚持其公益属性。收费公路让纳税人不得不在税赋之外，另外掏钱购买服务。当然，收费公路政策的优劣利弊可以进行见仁见智的讨论，但收费公路的多寡、收费账目的公开以及细化到每一条收费公路的具体还贷时间表等诸多问题，是必须要较真的技术性问题。

从公路收费来说，贷款修路，收费还贷，表面看来收取的是有偿使用费，或许等价有偿，公平合理。但因为公路投资和贷款的相关信息，公路车流量的计算，收费标准的制定，价格的核准，都是由公路投资管理方和地方物价部门制定，运作不透明；而每年的收费数量，还贷数量，贷款余额等等信息，人们也概莫能知；同时，收回的费用到底用于何处，也不会向社会公开。这种暗箱操作的收费，完全是强势的收费方单方面制定的霸王条款，交费者连起码的知情权也没有。不合理的收费再加上巧立名目的罚款，给予地方政府和利益集团以巨大的财政汲取权，使社会公众的财富，通过林立的收费关卡，源源不断地流入政府和利益集团的腰包。

这种状况说明，地方政府通过公路而强行获得收入的权力，是无比巨大的。虽然地方政府没有税收立法权，但地方政府却几乎享有不受限制的收费权，只要政府愿意，它可以单方面地针对任何标的(当然包括公路)创设收费项目，使用收费所得。如果要从根本上解决公路收费罚款乱象，其出路在于规范和约束政府获取财产的权力和能力，要管住政府乱收费乱罚款的手，要从制度上解决问题。

对于地方政府真正有效的制约力量，来自地方社会的公众参与。只有社会公众广泛地参与，方可制衡政府权力的滥用。地方政府的管理行为与当地公众利益公民财产息息相关，公众有监督政府的积极性；而且公众人数众多，是多数人对少数人的监督。现在真正的问题是，应该落实公众的民主参与权，通过制度化的参政议政，使公众自下而上地监督政府成为可能。当公众监督政府成为一种制度，当公路收费的所有信息必须无条件地向社会公众完全公开，那时候，公路乱收费就没有横行的空间。

让公路回归它的公益属性，毋庸置疑是一份沉甸甸的民生期许，公众对公共议题有期待，政府便有责任给予诚恳的回应。公路收费问题之所以被屡屡热议，其最直观原因便在于，存活于这样的现实中，公路收费过高已经不是个别人的孤例体验，它收得重，收得频繁，收得无孔不入，与之对应的，则是账目的不公开，信息的不透明，而且对什么时候停下来给不出哪怕一个模糊的时间表。回应民意吁求，不能靠把总量数字换算成比例显示来实现，这充其量只能算是数字幻觉。公路要回归公益属性，要经得起公众感受的生活化检验，其必须要解决的问题在于，在大家身边的每一条收费公路，它的账目是清晰的，它收费的使命是有终结时间表的。既然“公路收费不以营利为目的”，那么动辄数十亿盈余、福利待遇好得让人眼红的路政企业就必须要有个交代。继续通过一系列可操作性强的制度设计，确保公路建设和维护不成为一桩难以割舍的生意，而是可以切切实实为民众提供交通服务。

中国过去15年来在高速公路发展上取得了巨大的成就，并形成了巨大的公路资产。随着中国国家高速公路网的建设发展，要求中央和地方各级交通部门进一步加强公路养护、安全、运营，同时加强投融资管理以实现均衡发展。过去15年成绩巨大，问题不少。有问题没关系，只要听取民众意见，放下“私心”，及时解决，那么交通道路的建设必将随着中国经济的增长而发展。

国外高速公路收费概况

日本

日本的第一条高速公路建于1963年，此后全国掀起了高速公路的建设热潮。日本的收费高速公路主要由国家和地方通过投资和贷款来完成建设。而管理方面则实行集中统一管理为主，地方和企业分管为辅的策略。日本道路公团直接负责全国干线高速公路的建设、养护，但具体的收费、养护业务则完全委托社会机构承担。

韩国

韩国1967年开始兴建高速公路，翌年汉城至仁川和釜山的京仁、京釜高速公路部分开通，此后陆续兴建了连接全罗道、中部地区、南海岸，以及岭东地方的高速公路。为纾缓经过首尔等大城市的交通，亦兴建了环城高速公路。揭开了韩国的“高速公路时代”。2007年韩国高速公路里数达3,368公里。大部分由国营的韩国道路公社负责管理和维护。

德国

德国是世界上最早修建高速公路的国家，也是欧洲少数几个对轿车不收取高速公路养路费的国家之一。德国公路总里程约65万公里，公路面积约占国土面积的4.8％，其中约1.8％为高速公路，高速公路总里程达1.1万多公里。但德国高速路不收费也不是绝对的。对于12吨以上的卡车，德国从2005年1月开始征收平均每公里15欧分的使用费。德国绝大部分的道路维修保养费用都是由政府从税收中支付。

美国

美国是世界上高速公路发展最早、路网最发达的国家之一。目前全美有超过10万公里的高速公路，只有不到1／10的路段需要收费。美国高速公路建设资金投入的比例为州政府19.6％，地方县市77.4％，联邦政府3％，平时维护费用主要由州政府负责。