试析公路收费权质押

公路收费权是公路经营者依照《中华人民共和国公路法》对过往车辆收取车辆通行费的权利。公路收费权属于一种不动产收益权。近年来，随着公路建设力度不断加大，出现公路建设资金短缺，仅仅依靠国家财政投入，已经远远不能满足公路建设资金的需求。所以，公路经营者以公路收费权作为质押，向银行借款就成为解决公路建设资金短缺的主要途径。

一、公路收费权质押的法律依据

公路收费权质押的提出，首先出现在《国务院关于公路项目贷款担保问题的批复》（国函[1999]28号）。该批复中对此作出规定：“公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款，以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权利证书，地市级以上交通主管部门作为公路收费权质押的登记部门。质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权，并实现质押权。”而《最高人民法院关于适用（中华人民共和国担保法）若干问题的解释》（法释[20__]44号）第九十七条规定：“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，依照担保法第七十五条第（四）项的规定处理。”该解释中列举了公路桥梁、公路隧道或者公路渡口的收益权，却将最主要的公路收费权遗漏，并未明确指明。但公路收费权作为不动产收益权中的一种，不存在任何争议。因此可以确定：（1）、以公路收费权向银行申请质押贷款，符合法律规定。（2）、公路收费权质押的合法凭证是省级人民政府批准的收费文件。（3）、以公路收费权向银行申请质押贷款，必须依法办理质押登记，登记部门为国家交通主管部门和省级人民政府。（4）、公路收费权出质之后，若出质人不能履行还款义务，则作为质权人的银行可依法行使权利，从而实现质权。

二、以公路收费权质押贷款存在的现实问题

（一）、公路收费权质押贷款的衍接问题

《中华人民共和国担保法》规定，可以用于抵押担保的财产是自己或者第三人所拥有的实物或权利，进行抵押担保之前，必须由具备资质的会计师事务所对拟抵押物进行价值评估，且所担保的债权不得超出抵押物的价值。就新建设公路项目而言，根据规定只能以建设后的公路申请收费，并经省级人民政府批准后才可以收取车辆通行费。公路在建设期间直至获得批准之前，公路经营者尚未取得正式获准收费批准文件，因此建设期间不能采取收费权质押担保。而现实存在的问题是，公路经营者如果在建设阶段不能有效投入足够的资金，公路建设就不可能进行下去，从而成为半拉子公路工程，不利于公路建设。所以，在建设阶段或者在受让收费权阶段，公路经营者需要以自身或者第三人的财产、资信进行担保。同时，公路经营者可以和贷款银行订立阶段性的担保合同，虽然订立分阶段担保合同，但前后的担保方式并不能是独立的，而应该作为一个整体，在公路建设阶段或者收费权过户之前，由投资人或者第三人提供财产、资信担保；当公路顺利进入收费经营阶段，即以收费权进行质押担保，也就是说，贷款银行可以在主合同中约定由公路收费权质押担保替换前一阶段的财产、资信担保。这样一来，就解决了前后阶段的衍接问题，既为公路经营者筹集了建设资金，又极大地降低了银行贷款风险。

（二）、政府信用风险对收费权质押的影响问题

公路经营者以公路收费权进行质押贷款，最终是依靠收取车辆通行费来偿还贷款本息。而收费的稳定性取决于政府行政许可的稳定性和政府是否遵守特许经营协议中的义务。虽然政府的信用是值得信赖，但也不是绝对的。有些政府出于这样和那样的原因，在中途收回或者取消某些特许经营权的情况时有发生，因此在特许经营中的政府信用风险是存在的。而一旦特许收费权被取消或者是政府违反特许经营中的协议，公路收费权将失去依据或受到损害，银行仅仅依赖于公路收费还贷的公路项目贷款则无法收回。虽然，在特许经营协议中可以约定政府回购，并在质押合同中约定由出质人所获取的补偿金应优先于偿还贷款本息，但关键是政府是否回购或者有回购能力。为了能够有效规避政府的信用风险，银行最好能够提前参与特许经营协议谈判，在协议中约定政府应当回购或者补偿的范围及标准，并要求政府为履行回购义务提供担保。

（三）、公路经营者的信用风险对质押的影响问题

借款合同的签订，是借贷双方在充分协商的基础上合意形成，用公路收费权质押借款，不仅要考虑政府的信用风险，而且要考虑借款人的信用风险。因为银行实行分业经营体制，不能直接参与公路通行费的收取。公路经营者作为借款人，同时又是直接收取车辆通行费的唯一主体，其信用程度如何，将直接影响到借款本息的偿还。因此银行作为质押权人，应该注重对公路收费经营过程的监督，可以派员监督公路经营者的经营管理情况、财务管理情况、重大资产处置情况及重大诉讼或者赔偿情况，也可以委托专门的监督机构代为履行监督职能。

三、公路收费权质押贷款的运作模式

（一）、公路项目申请贷款的必要条件

1、政府批文，其中包括（1）、立项、评估和批准开工的批文；（2）、政府对征

用土地、按比例承担出资和备用资金的承诺；（3）、收费权及其收费标准的批文。2、相关合同，其中包括建设承包合同、融资协议、技术咨询合同、原材料供应合同、保险合同、经营承包合同及响应的担保合同。

（二）、公路收费权质押的设立

1、公路经营者和借贷银行订立借款主合同之后，双方再订立质押合同。公路经营者将收费的权利凭证交贷款银行保管，这是至关重要的。因为质押合同与抵押合同最大的不同就是质押权人必须占有质物，否则质押合同不能成立。银行在接受此类质押时首先应审核出质人是否持有效的公路收费权权利证书，作为质押的权利凭证，该权利证书应交质权人银行占有保管。然而，笔者发现，有些银行对占有保管公路收费权权利证书的重要性认识不足，认为只要双方签订了质押合同，并不需要占有保管公路收费权权利证书，如果将公路经营者的公路收费权证书占有并保管，公路经营者则无法正常收费，从而会影响经营。所以，银行并未实际占有保管公路收费权证书，该证书仍然由出质人占有保管。这实际上不符合《中华人民共和国担保法》第七十六条的规定，从而影响到质押合同的效力。本来贷款银行享有对车辆通行费的优先受偿权，因为质押合同存在暇疵，导致的后果是贷款银行不能对抗第三人申请执行车辆通行费。如果车辆通行费不能优先偿还贷款本息，银行受到的损害最大。例如某建设银行营业部与某市公路收费管理处在签订借款2.1亿人民币的借款合同，用公路收费权进行质押担保。合同签订之后在履行合同过程中，因某市公路收费管理处拖欠一工程公司的建筑工程款，被判决败诉。该案在执行时，工程公司向执行法院申请强制划拨某市公路收费管理处设立在借款银行的车辆通行费帐户中的存款，为此某建设银行营业部向执行法院提出执行异议，认为该帐户内的资金属于质押资金，某建设银行营业部享有优先受偿权。而工程公司则提出，虽然有公路收费权质押合同，但银行并未实际占有保管公路收费权证书，所以质押合同存在暇疵，不能对抗第三人申请执行该帐户内的资金。最后某建设银行营业部积极完善了合同中的不足。因此银行不能不对此予以高度重视。

2、办理公路收费权的出质登记。《中华人民共和国担保法》第七十九条规定：“以依法可以转让的商标专用权、专利权、著作权中的财产权出质的，出质人与质权人应当订立书面合同，并向其管理部门办理出质登记。质押合同自登记之日起生效。”根据《公路法》及《公路经营权有偿转让管理方法》的规定，如果属于国道，其收费经营权的转让应该获得交通部的批准；如果为非国道，则其收费经营权的转让应该获得公路所在地的省级人民政府批准，并报交通部备案。因此公路收费权的出质登记部门为国家交通主管部门和省级人民政府。公路收费权质押没有登记的，则质押合同不能生效。法律对此有强制性规定。

3、贷款银行指定公路经营者开立唯一的车辆通行费收费专用帐户。因为公路收费权质押贷款是以公路项目的收益权作为银行的还款来源，银行必须控制其收益。因此应要求公路经营者将收费帐户设置在贷款银行，车辆通行费的收入及必要开支均通过该帐户存放、结算，贷款银行有权对此帐户监督并否决不合理的开支项目，甚至可以约定须经银行同意方可使用该帐户内的资金。

四、公路收费质押权的实现

依照担保法的规定，质押权的实现是以折价、拍卖、变卖质押物并以所得价金优先受偿。收费公路收费权质押的债权人都是金融机构，金融机构作为经营货币的专业机构，不可能受让收费权而自行组织收费。按照《收费公路管理条例》第十九条的规定，实现质权的方式应当由交通行政主管部门主持或者人民法院委托交通行政主管部门或依法设立的拍卖机构公开拍卖，而不能私下自行转让。因此，公路收费权质押的质权实现存在法律障碍：

1、如果要折价受偿，我国金融机构实行的是分业经营体制，银行不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。商业银行就银行折价受偿的不动产给予了二年的处分期限，因为收费权实际上是一种不动产用益物权，也应该遵守这一规定。所以，银行不能在折价受偿后通过实质性经营收费公路来获偿。

2、如果要拍卖、变卖受偿，公路项目的变现能力和价值不高。连公路经营者也无法成功经营的公路项目，要在市场上再找到经营公司的可能性很小，即使能够成功转让，转让价款也不能使银行足额受偿。与其它不动产相比，因为公路设施本身的价值集中体现在收费过程中而非公路固定资产本身，所以，收费权的交换价值对于债权的保护力度较小。用公路收费权进行质押主要起防御作用，防止债务人在其未来公路收费上再设定它项担保，损害原有的债权。

为了能够有效规避风险，实现质权，贷款银行可以通过以下方式保障其债权利益：

1、针对公路经营者的经营活动，建立整套的监督制度，积极进行贷后监督。尤其要侧重对贷款人的财务状况、资产重组等方面监督。从制度上积极落实还本付息事项。必要时亦可委托专门的监督服务机构代行银行的监督职能。

2、采用信托方式来实现质权。因为银行不能通过经营收费公路来获偿，但银行可以将质押的公路收费项目委托给信托公司进行经营管理。通过信托之后，该项目资产权属已经转移，信托公司作为经营或委托经营的主体，银行只需按照信托合同获取收益，不是实质性经营收费公路，因而没有违背金融机构分业经营体制原则。