法治视野下的新农村建设

摘要：在我国村民自治进程中，乡镇政权与村委会、乡镇政权与上级政府间存在着剪不清，理还乱的混沌关系，此中尤以基层政权与村民自治组织间的错位关系为甚。此种沉疴痼疾倘若不加以重视，将会束缚我国村民自治制度的真正实现及基层政权行政职能的有效履行，制约农村经济的稳健发展，影响到整个社会的安定局面。

关键词：基层政权；村民自治；错位

中图分类号：D62文献标识码：A 文章编号：1003－949X(2007)－12－0011－02

农村建设历来是中央关注的重点，目前，中央所首倡的新农村建设已取得了令人瞩目的成绩，但却依然遭遇瓶颈。笔者身处农村，对此感触颇深。无论从事涉百姓寻常生活的层面，还是从整个农村体制建设的层面看都存在许多亟待解决的问题：如农村自治组织如何规范运作、乡镇政权如何重整等等。本文所颉取仅是农村体制方面所存在的一个困扰已久的问题，即如何从法律层面健全和完善农村基层政权。

一、法律文本的厘清与现实推进的凝滞

随着政社合一的体制的解体，“传统的行政命令－服从型的乡村关系为新型的‘乡政村治格局’所取代”，质言之即在乡镇一级建立基层政权，行使国家行政管理职能，在行政村建立村民委员会，对与本村相关的事务享有自治权。反映在现实法律文本中即如宪法第107条与第111条“乡，民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。而在《村民委员会组织法》中对此则做了更为详尽的论述，该法第1至4条皆言明了村民自治组织的性质，且以第4条所述最为明确“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”

基于上述原因，我们将乡镇政府与村委会关系应定位为指导关系，乡镇政府与上级政府间则是领导关系。乡镇政府拥有的是行政权，村级组织享有的是自治权，但在现实的法律文本推进过程中，却陷入了凝滞不前的局面。基层政权作为农村自治组织与上级政权相联系的纽带，存在的”领导模式”与“指导模式”相互交叉的错位致使基层政权无法正确履行上级行政机关赋予的职能。一种情况是村民自治的推行有名无实，自治权被束缚在极小的范围内；另一种是基层政权对于上级政府的命令采取有保留的执行或当出现损害其利益的情形时加以抵制。上述仅为现实困境之概述，我们有必要对此种多重矛盾交错的情形具体予以说明。

二、基层政权的多重错位解析及其成因追溯

其一，基层政权与上级政府间之错位关系，包括两种相异情形：

一种是唯命是从型。此种形态的基层政权完全依附于上级政府，对于上级之命令予以全盘接受，是典型的以行政命令为导向的执政方式。由于某些上级政府缺少对农村情况的调研，其推行的政策有时严重脱离实际却仍得到严格贯彻；另一种是刚愎自用型。即基层政权以自身利益为出发点，进而取舍上级政府之命令。二者一致则皆大欢喜，倘若触及其利益，则将上级文件束之高阁。

其二，基层政权与农村自治组织间之错位关系，亦有两种不同之态势：

一为基层政权对村民委员会过度干涉之错位。在选举任命层面，乡镇政府干预村民选举，侵犯村民选举权利；在干部任命上，一些乡镇政府甚至违法委派、指定或撤换选举产生的村委会干部；在具体工作层面，乡镇政府不仅干涉村委会的财政权，还习惯用行政命令取代村委会的民主决策，给村委会干部工作设置障碍。总之，乡镇政府采取硬性控制或软性支配的方式限制村委会的自治权，使村民委员会越来越凸现行政化之趋势；再者为村民委员会过度自治化之错位。自治组织单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡政管理。实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说，村委会的这种行为在一定范围内，是合理合法的，因为《村组法》赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。但任何合理行为超出一定限度也可能变得不合理。村委会作为村民的合法代言人有权决定自己的内部事务。没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，如对本村村民的超计划生育不闻不问。从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。

最后，此种积习有着其深刻的历史及现实原因。中国作为一个发展中国家和比较落后的农业大国，需要经济的快速发展，而现代化进程又需要国家对开发进行有效的控制，对资源进行合理的抽取，对未来进行合乎实际的规划。随着农村改革的不断深化，一方面农村的财富急剧增长，国家抽取到更多资源；另一方面，农村的政治结构也发生了深刻的变化。农民相对从前处于一种相对分散的状态，这使得国家的方针、政策在农村难以贯彻，影响了国家对农村的社会控制。同时，诸如社会治安混乱，干群矛盾突出，农民预防的抵御市场风险的能力低下等新农村问题又在影响农村社会的稳定。就目前而言，国家仍然需要农村为整个国家提供粮食作物，工业原料以及廉价劳动力。为了达到这些目的国家必须加强在农村的控制。此时如何在保持国家对农村的控制的同时保障农民的合法权益就成了一看似矛盾的问题。

三、新农村视野下基层政权建设的调试之路与前景展望

目前理论界对于基层政权的职能定位之讨论无外乎两类：其一为“取消论”，即赞成废弃乡一级政权组织，其认为我国自秦汉以来，基本上以县作为基层政权组织，因此可撤消乡镇级的行政层级；与此对应，另一种则为“服务论”，即在承认现有政权层级合理性的前提下，对目前的基层政权进行压缩，“变控制决策型政府为服务型政府”。虽然我国基层政权职能错位现象严重，但出于我国具体的国情，“服务论”在现实操作层面更具意义。合理的做法即是对现行的乡镇予以改良，使其与上级政府和农村自治组织间能衔接的更为紧密。合理的调试、准确的定位才是未来乡镇政权发展的必由之路。理顺基层政权与村民自治组织及县级政府间的应然关系，必须结合中央所要求的建设新农村的目标进行调试。2006年初中共中央、国务院下发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，这份文件是中央改革开放以来关于“三农问题”的第8个一号文件，全面展示了中共十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的重大历史任务，其中也提出了加强农村民主的要求。在实际中需要我们更为精细地去落实中央政策，下文即为笔者的几点建议。

首先是提高现行法律的可操作性。上述问题存在的原因很大一部分归咎于法律制度的缺失，因此对于实践中曝露的弊病需以法律制度的完善予以解决。以目前的《村民委员会组织法》为例，该法规定村民委员会具有“公共服务职能、准司法职能、经济规划职能组织、管理经济职能及多方面的教育职能”。可见法律赋予了村民自治组织极大的权力，在法理层面上使得自治组织相对于村民有了先天的行政优势，依据法律这可能使得村民委员会有机会滥用村里的各种资源，进而将自治权]变为行政权。如果乡镇政府对此听之任之，将会使其异化为不受约束的组织，这当然有违建立此制度的初衷；但是如果乡镇政府事事都干涉，却又会出现另一极端的现象，即村民自治组织的自治权受到压制，其实际行使的自治权较法律规定之范围要小。

其次是政府与村民自治组织文化理念的革新。理念的更新能保证制度的快速落实。改革不可能一蹴而就，虽然目前理论届认可了“小政府，大服务”的说法，但在理解上却存在偏颇。笔者认为此中之“小”与“大”绝不能囿于形式，而应是观念上的换位。盲目的撤乡除镇，既不利于县级政府有效的进行管理，也不利于整个农村的稳定。在配套措施制定与完善之前，对基层政权进行大规模换血的条件还不成熟。但良好执政理念的培植却需要很长的时间，因而更应重视。“民为贵，社稷次之，君为轻。”便是民本位思想的贴切反映。目前的基层政权的工作人员往往以官自居，对寻常百姓的疾苦或漠视或推委，致使农村许多不法现象久拖未决。长此以往，一方面造成了民众对于政府的不信赖。当其权益受损时，若程度较轻，则息事宁人。即便是到了不得不向上反映的程度，通常也是越级申诉。关于上访村的报道便是此问题的突出表现。另一方面这势必也会使农村基层自治组织的工作理念发生异化。正所谓上行下效，虽然两者间不是领导与被领导的关系。但在现实生活中，后者无疑会以前者为模板，在问题的处理上效法前者，将本属自治范围的事项予以推脱。

最后则需使人民群众享有充分的民利，改变过去村干部选举徒具形式的问题。这一方面需要加强对于人民群众的文化教育，使其明了参政的手段、形式及重要性，从而让其真正融入到村务、乡务之中，对于周遭不公现象敢于言明，保护自身的合法权益不受侵害。目前实践中暴露的问题与群众消极应对自身权利的态度也有着千丝万缕的联系，后者实则无形中助长了农村地区的种种歪风邪气。新农村建设的主体必然是新时代的农民，必须从观念、素质结构及综合技能上逐步摆脱“传统农民”的束缚，形成一个新型农民阶层，其中观念素质的提升当然包括了农民参政意识的加强。

需要澄清的是，上述四点并非独立之因素，彼此间是一渗透促进的关系，相互间并无阻隔。新农村视野下的基层政权建设应将四者视作有机的整体，全方位的进行革新。

参考文献：

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