教育公平与和谐社会

一

党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的新命题。作为关涉全局、影响深远的历史进程，教育在其中扮演至关重要的角色。从根本上讲，没有公平公正，就没有和睦和谐。在当今中国，最大的社会公平就是教育公平。由此，如何确保教育公平就成了社会主义和谐社会建设的核心问题。教育公平是指国民在教育活动中地位平等和公平地占有教育资源，是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。教育公平早已成为世界各国教育制度的道德基础和教育政策的基本出发点。从这个意义上讲，教育公平是社会公平的基础和核心，没有教育的公平公正，就不可能实现真正的社会和谐。在社会主义和谐社会建设的历史进程中，理应把教育公平的实现摆在突出的位置上。

二

中国教育在改革和发展过程中，凸显的一些矛盾和问题，已成为社会大众关注的焦点，其中，最为突出的就是教育不公或教育失衡问题。这一问题主要表现在以下四个方面：

首先，城乡教育条件迥异。从生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费三项指标来看，城乡教育经费差距十分明显。以2002年为例，全年的各项教育经费投入，占40%的城市人口获得了其中的77%，而占总人口60%以上的农村只获得了其中的23%。城乡教育资源投入的差距直接导致了城乡居民受教育水平的悬殊。

其次，区域教育差别明显。现阶段，我国东部基础教育的各项教育经费指标平均是中西部的一到两倍，其中，教育公用经费差距最大。《缩小差距――中国教育政策的重大命题》课题组的研究报告表明：我国教育差距严重的程度和拉大的速度比经济差距更大、更明显。课题组以北京、天津、上海3个城市的平均数作为东部水平的代表，以广西、贵州、云南、甘肃、青海5个省区的平均数作为西部水平的代表，通过对居民消费支出与教育支出的比较发现：东部3市与西部5省区农村居民人均消费水平的差距从1995年的2.8倍扩大到2002年的3.73倍，同期农村人均教育支出的差距从3.71倍扩大到了3.88倍。从城乡差距来看，同期东部3市城乡居民人均消费水平的差距从1.9倍扩大到了2.34倍，城乡居民人均教育支出的差距从1.87倍扩大到了2.97倍。西部5省区的类似差距更大。这些年，生均预算内教育经费的差距也被拉大了，1995年至2002年，东部3市与西部5省区小学生均预算内教育经费的差距已从3.23倍扩大到3.85倍，普通初中生均预算内教育经费的差距从2.65倍扩大到3.39倍。

再次，群体教育差异加剧。群体教育的相距悬殊，加大了教育公平的恶化趋向。一方面，非义务教育阶段收费较高，造成许多城市和农村贫困家庭的子女因高昂的学费被拒之门外或因学致贫。在北大、清华、北师大等国家重点大学，20世纪90年代以来招收的新生中，农村学生的比例呈下降趋势，其中，北师大农村学生比例由1998年的30.9%下降到了2002年的22.3%。另一方面，在经济发达地区，由于同一地区校际教育资源的差别而引发的“择校热”愈演愈烈。一些家长宁愿掏数万元的择校费或者托关系，也要让子女就读重点学校。这使全社会公民本应公平享受的义务教育权力和机会，很大程度上沦为家长间权力和金钱的竞争。人们还发现，在重点中学，干部、知识分子和高收入家庭子女已占到学生总数的70%以上。一项涉及37所高校、7万名学生的调查表明，在高等教育阶段，农民子女的比例随着院校层次的升高而降低。

最后，教育类别差距拉大。重点大学与地方高校的生均拨款的差别从2000多元到7000多元不等；基础教育重点学校得到的专项经费常常是普通学校生均经费总和的一倍到几倍；普通教育与职业教育的差距也逐步增大，1998年以后，全国中等职业教育在校生占全国高中阶段的比例在逐年下降，2003年所占的比例（38.75%）比1990年的比例（45.70%）还要低。

中国各级各类教育的巨大反差固然与教育经费投入不足、教师队伍整体素质不高等因素密切相关，但更为重要的原因还是某些教育制度和教育政策的不合时宜。教育政策中，影响最广泛、最深刻的是在城乡二元结构背景下形成的城乡区别对待的教育政策，这种教育歧视性政策，直接导致了城乡教育发展水平的巨大反差以及城乡学生受教育机会和权利的不平等。如在享受优质教育的问题上，农村的孩子和贫困地区的孩子常常处于弱势地位，其中，最令人心痛的是城市农民工子女的上学问题。在进城的约1.2亿农民当中，有2000万孩子在6至14周岁之间，处于义务教育阶段，他们中，大约有10%的人没有接受义务教育，将近100万的孩子进城以后，就游荡在大街小巷。此外，中国社会日益加大的贫富差距，加剧了教育的不公平。在联合国开发计划署官员看来，中国的贫富差距不论从静态还是从动态看，都突破了合理的限度，已对中国的社会稳定构成现实威胁。专家认为，中国社会贫富差距的拉大，很大程度上不是因为选择了市场经济，而是由于选择了“效率优先，兼顾公平”的发展思路。

三

有识之士指出：“教育在任何时期都会有差距，差距是绝对的，没有差距是相对的，完全消灭差距是不现实也不一定是合理的。但是从公共政策的角度有两个问题特别值得关注，一是差距的边界在哪里，社会对差距的容忍度有多大：二是公共政策如何为缩小差距作出贡献。”就此，人们不禁要问，什么样的公共教育政策才能有效促进教育的公平，进而推进社会主义和谐社会的建设呢？结合我国的国情和教育发达国家的成功经验，我们应确立如下教育理念和政策制度：

一是把教育公平作为国家教育政策的基本价值取向和行为归宿。在义务教育阶段，牢牢确立公平优先于效率的观念，在非义务教育阶段，坚持公平和效率并重的方针，尽可能使儿童和青少年享有平等的受教育权。对每个公民而言，接受公平的教育，不仅是一种个人追求，而且是政府为减少失业救济、贫困补助等财政性支出所应当采取的战略措施。在我国教育资源特别是优质教育资源短缺的现实条件下，人们往往面临两难选择：是不遗余力的普及和扩大教育，使更多的人受到必要和基本相同的教育，还是牺牲多数人的平等教育而保证少数人接受尽可能优质的教育？社会主义和谐社会的理念为我们解决这一难题提供了新思路。

二是确立“教育是崇高的社会公益事业”的理念，明确政府的教育责任。通过建立公共教育财政制度明确各级政府的教育投入比例，加强教育执法监督，改变制度缺位状况。教育是公益性事业，在公平与效率的问题上，政府首要的职能是维护教育公平，而效率则可以更多地由市场去调节。

三是改变偏向城市的教育政策，努力实现城乡教育资源的统筹安排，合理配置。要有计划、分步骤地逐步消解城乡二元结构，加快城乡一体化进程。应该看到，为缩小教育差距，促进教育公平，我们不能采取放慢高水平教育发展速度，甚至将高水平拉向低水平的办法，而只能采取加快低水平教育发展的办法，特别是要把消除教育贫困、确保义务教育底线作为教育政策的优先考虑目标。我国当前乃至今后很长一个时期的教育工作重点，就是要坚持农村教育重中之重的地位不动摇。

四是确立义务教育的办学底线标准，并以国家强制力保证实施，确保受教育者的教育起点公平公正。当前，义务教育阶段的城乡办学条件差距太大，必须通过专门立法和强化执法的办法加以解决。

五是构筑各类学校公平竞争的平台，不断提高教育的整体竞争力。我们至今还没有一部《学校教育法》，各类学校办学水平的高低，很大程度上取决于学校领导者素质，这给学校的发展带来了极高的风险。

六是建立多元评价制度改变单一评价标准，鼓励、支持各级各类学校在坚持办学标准的前提下，发挥办学优势，争创办学特色。

七是改变教育歧视政策，确保民办教育的“国民待遇”，使民办学校真正享有与公办学校同等的待遇和政策，激励民间资金投入。

八是建立城乡、区域师资统筹的教师队伍建设机制，着力解决农村、贫困地区教师需求不足、整体素质不高的问题。通过采取城乡结对，加大扶持力度等措施，增强农村、落后地区的教育造血功能。客观地讲，很长一个时期以来，中国的社会、经济发展战略，就是以牺牲农村、农业、农民为代价，换取城市和工业的发展，这样的政策取向，导致城乡发展的巨大反差，使得我们今天建设社会主义新农村的任务显得异常艰巨。就农村教育发展来说，无论是师资素质、装备水平，还是人员待遇、生活条件，反差非常明显。从根本上来说，这是由制度和政策造成的。要显示公平，就必须在制度和政策层面上狠下功夫，创造条件，使得农村真正可以大有作为。为此，首先要大力提高农村教师的素质和待遇。切实增强农村任教的吸引力，注重农村教师的专业发展，提高农村教师的生活待遇。其次是进行教育手段创新。通过搭建教育信息资源平台，为教师的备课与教学，为学生的自主学习提供便利，以实现城市和乡村优质资源共享。第三是创立互换机制，鼓励教师流动。第四是结合全面实施教师资格制度，鼓励高等院校毕业生和其他优秀人才到贫困地区、农村地区和少数民族地区的中小学任教。高等院校毕业生就业，优先照顾农村学校、城市薄弱学校；城区教师评职和晋级时，应当具有在农村学校、城市薄弱学校不少于两年的任教经历。在此基础上，逐步完善校长和教师定期相互轮岗、交流制度，为推进义务教育均衡发展奠定重要的基础。