土地征收制度中的公共利益研究

[摘 要]在土地征收中对公共利益进行界定,既是法律的要求,也是现实的需要。立法机关与各路学者对公共利益问题也倾注了很多的心血,然而结果却总是不尽如人意。那么到底何为公共利益?如何根据中国国情对它进行合理的认定?笔者将在本文对此问题进行深入的探讨,并对有关问题发表自己的见解。

[关键词]公共利益;问题;界定方法;完善

中国经济的快速发展带来了城市土地的需要量激增,越来越多的农村土地被国家以征收手段划分到城市范围之内。公共利益目的是国家行使征收权的前提,是其行使征收权的决定性限制条件。但是我国相关立法并未对其作任何的法律解释,这很容易导致政府征收权的滥用,严重损害被征地原权利人的合法权益。因此,为保护被征方的合法权益,杜绝政府权力的滥用,有必要对公共利益进行合理界定。

一、我国土地征收制度中的公共利益问题

现代法治国家出于对私法主体合法财产权益保护的需要,通常将土地征收限定在“公共利益”范围内。我国也不例外。我国《宪法》规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。可以看出,我国法律承认公共利益是土地征收的唯一前提,但仍然存在以下几方面的严重问题:

1.公共利益缺乏明确的界定。除上述《宪法》对公共利益的涉及之外,其他下位法如《土地管理法》、《物权法》等也与《宪法》作了同样的规定。但这些法律规定也仅仅是点到即止,除此之外并无任何明确的界定说明,而实践中对于某一征收行为是否符合公共利益目的的决定权在于政府,并无其他被征权利人的参与。政府享有的巨大裁量权对于公众而言是极其危险的,极易造成土地征收权的滥用。

2.相关法律规定之间的矛盾。《土地管理法》规定土地征收的唯一前提是公共利益,但其又在第43条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”此条规定实际上是将土地征收权从公共利益范围扩展到了整个经济建设用地,将本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入国家土地征收权的客体范围。

3.缺乏公共利益的审查机制。公共利益的审查机制一般包括征前审查和司法救济。然而我国法律有关这两项规定却是空白。在我国征前程序仅有公告和听证两项,而听证和公告的范围也仅限于征收范围和征收补偿,对于征收目的是否合法性的审查并未在听证和公告范围之内。有关公共利益的司法救济手段主要是指有关公共利益的界定,在实践中遇到争议后,由法院来最终裁定。我国对于公共利益的司法救济问题并没有任何规定。与征地行为有关的唯一的司法界入行为是在土地征收行为已经结束之后,而此时损害行为已经发生。

二、国外发达国家公共利益界定方法

公共利益有着一张普罗透斯的脸,形象万变,令人难以捉摸,在不同国家,不同地区甚至在同一地区的不同时期人们对于公共利益的理解也不尽相同。诚然,对其进行完美的界定有很大的难度,这并不表示不需要对其进行界定。西方发达国家相对完善的法律制度还是为我们提供了宝贵的经验。借鉴其经验,对于完善我国的公共利益制度建设,保障经济的健康快速发展和社会的繁荣与稳定具有重要的意义。

纵观各国土地征收范围的相关规定,可以看出主要存在四种模式: (1)原则性规定,这类国家包括美国、英国、澳大利亚、加拿大等。这些国家在法律中对公共利益目的的范畴没有作明确的限定,但可以通过其他法律对私人财产给予应有的保护。以美国为例,在美国被征收方如果认为征收行为不符合“公共目的”的要求,可以向法院提出。(2)穷尽列举型,以日本为例,日本法律规定政府只能以35种理由发动公共利益征收,并且每一种都有相应的法律规定对其进行详细规定,政府不可任意发动行政权,也没有关于任何形式征收权的保留条款。(3)概括加列举型,大多数大陆法系国家如德国均是此方面的典型代表。(4)不作任何规定型,这类国家包括俄罗斯、乌兹别克斯坦等,这些国家没有任何法律对公共利益目的范畴作明确的限定,完全取决于政府的决定。

三、我国土地征收公共利益制度的完善

综合以上各种方式的利弊,考虑我国的国情,笔者认为可以综合国外原则性规定法和概括列举法两种模式。

1.公众代表参与立法表决界定公共利益的大概范围。公共利益的界定权力应掌握在公众手中,因为公共利益本身就是为公众服务的,只有公众才了解什么才是自身的共同利益。考虑到中国人口众多的情况,做一些全民性的调查几乎是不可能的。因此目前由公众决定公益内容的最好形式,莫过于通过人民的代表机关或代议机构来制定法律。可以认定凡是涉及公共安全、公共设施、公共福利等内容,都可以通过具体的法律规定将其纳入公共利益的范围。

2.公众参与听证程序界定是否符合公共利益。若公众对于政府机关的征地行为是否符合公共利益不能达成一致意见,就应当考虑适用程序的控制方法,涉及到公共利益的界定程序之一就是听证程序。听证程序在我国土地征收法律制度中有所涉及,但主要是针对土地征收补偿方面的听证。我国法律应将是否合乎公共利益加入听证程序之中。并以立法形式规定某一特定征收行为必须达到全体被征收人的2/3以上的多数才能实施。

3.被征地权利人能够得到及时有效的司法救济。司法是正义的最后一道门槛,司法机关要根据相关法律规定对土地征收的合公共利益性进行审查。我国应将司法审查提前至征前审批阶段,这样,司法机关将不再限于对征地补偿或者安置方式的司法介入,在审批阶段即可介入,可以以司法手段裁定某一特定征收行为是否符合公共利益目的。另外,为防止类似当今“野蛮拆迁”案件的发生,法律应明确规定,执行征收行为须在司法审判之后,任何处于司法审判期间进行的征收行为均属无效,将追究相关领导人的行政责任,并对相关行政机关处高于被征地市价若干倍的处罚金。最后还应建立法院的消极行为归责制度。对于法院责任制内的消极行为,如不及时履行其应尽的义务,应追究其责任。

公共利益是国家行使土地征收权的唯一理由,对其合理有效的规定是防止违法征地案件发生的前提。有了立法机关的实体法规定公共利益的范围,加上政府机关的征前公益审查和司法机关的救济,并且能够保证公众的全程参与,必能减少征地违法案件的发生,做到对被征地权利人的有效保护。

(作者系哈尔滨工程大学人文与社会科学学院2008级经济法专业硕士研究生。该论文是2010年度黑龙江省教育厅人文社科研究项目成果。)