城镇化需在体制机制改革上有突破

城镇化是一系列公共政策的集合，也期待着配套的改革突破。城镇化的健康发展离不开改革，离不开体制机制创新。我国过去30多年城镇化的快速发展与体制创新改革密不可分，城镇化存在的矛盾和问题也与体制机制不完善直接相关。今后一段时期推进新型城镇化健康发展，须把深化改革特别是体制机制改革放在突出位置，加大难题破解，在体制机制的重点领域和关键环节有突破。

统筹推进户籍制度改革

深化户籍制度改革，须以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央统一规划和部署下，加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度中的其他二元制度，分类整体推进。

首先要剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能。打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度。特大城市和大城市要合理控制人口无体量。

其次要建立健全深化户籍制度改革的配套制度。这也是户籍制度改革的难点所在。要继续弱化直至最后消解城市户口附加利益，须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等配套改革问题。

第三要改革公共财政体制，为户籍制度改革提供必要财政基础。进一步完善分税制财政体制改革，确保地方财政有稳定可靠税源，推动市民化的财力支持，调整城镇财政支出结构，户口登记与财政待遇相结合，以财政管理促进户口管理。

深化土地管理制度改革

按照解放和发展生产力，提高土地利用效率和城镇化的质量、保障农民利益的要求深化土地制度改革。

一是要切实保护农民合法土地权益。要按照有明确和保护土地用益物权的思路，建立以承包权为核心的农地产权制度，并完善土地产权法律制度。

二是要完善征地和流转制度。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高对农民的征地补偿标准。要在注重粮食安全和保护耕地的前提下，逐步放开农村集体建设用地流转后上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位，使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价。

三是要积极开展土地综合整治。在一定区域，按照土地利用总体规划的目标和用途，以土地整理、复垦、开发为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革。

四是要加强城镇化过程中土地资源集约利用。要制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，注重城镇内涵发展。小城镇发展应注意规模化，乡镇企业应适当集中。建立土地节约集约利用优惠政策，提高土地利用集约度。重视土地环境的整治与保护，实现土地资源的可持续利用。

完善住房保障制度改革

要以解决城镇中低收入群体和农民工保障性住房为重点，完善住房保障制度体系。一要坚持市场供应为主，加大保障性住房供给，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。二要完善住房保障体系，加大经济适用房和廉住房建设力度，大力发展公租房，增加对城镇中低收入群体住房供给。三要将住房保障纳入公共财政体系，建立稳定的住房保障资金渠道。四要多渠道多形式改善农民工居住条件，逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。

深化财税金融体制改革

要通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。

一是建立健全公共服务能力，调整财政支出结构，强化政府基本公共服务供给责任，推进建立包括农民工在内的基本公共服务体系，探索农业人口市民化的成本分担责任和时间安排。

二是加大中央财政转移支付力度，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重。

三是加快地方税收体系建设，培育稳定的地方收入来源，加快开征房产税，增强地方政府提供基本公共服务的能力。

四是合理确定土地出让收入在不同主体间分配比例，将政府土地出让收入纳入公共财政管理，提高土地出让收入使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖。在深化城镇建设投融资体制改革方面，根据城镇基础设施和公共服务性质不同，建立多元化、多渠道资金供给模式。放宽市场准入，鼓励民间资金进入经营性基础设施领域，加大公益性基础设施投入，政策性金融要予以支持，对介于公益性和经营性之间的城镇基础设施项目，拓宽融资渠道，通过特许经营、股权融资、项目融资等方式，鼓励和吸引社会资金和境外资金参与建设，严格规范地方投融资平台运作，稳妥发行城镇建设债券。

优化行政区划设置改革

加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制，行政区划优化设置越来越重要。通过加快市镇体制改革，提高社会管理能力，加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制。未来20年，需在以下方面努力探索：

第一，依法调整行政区划，促进地方政府层级向三级转化。调整的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。一是增加省级建置。从国外的经验和有效的公共产品供给出发，我国省级建置还要多增设一些。增加的办法有三个：第一，将一个省一分为二；第二，从几个省中划出一块设一个省；第三，以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。现在看第三种办法比较好，增加机构少、震动小。二是调整县域规模。我国现有2000多个县（市），存在数量偏多，规模偏小问题。可考虑适当整合规模过小的县。

第二，增设直辖市，实行合理布局。直辖市是城市政区中层次最高、规模最大、直隶于中央政府管理的一级政区，在国家政治经济生活中占有极其重要的地位。现在直辖市数量偏少，分布不平衡。4个直辖市京、津、沪集中于沿海，重庆直辖后消除了西南的空白点，但西北、华中、华南和东北仍缺少直辖市。国内外经验证明，特大城市作为国家或大区域的经济中心具有一般中小城市所不可替代的作用，特别是在人才、科技、信息、金融、管理和经济运行质量等方面，大城市具有独特优势。在中国特定的体制环境下，行政地位即政治权力因素对城市和区域发展的影响往往会超过经济因素的作用。重庆直辖以后的发展就是一个很好例证。当然，增设直辖市的数量不宜过多，要强调城市质量，注意合理布局，要有带动性。

第三，加快省域内的区域中心城市的形成，重点发展县级市。目前我国县级政区中市的数量太少，比例太低，县与县级市的比例为4：1，在一些地方制约了区域经济的发展，需要增设一些县级市。未来20年，应重点发展县级市。无论是整县改市还是切块设市，都是城镇化发展的客观要求。设市模式存在这样那样的缺陷应该改革、创新和完善，但不能因为设市模式的不足而长期停止设市工作。城市的数量应随着城镇化的发展而逐渐有所增多。在“十二五”时期重新启动县级市的审批条件已经成熟。

第四，尽快启动“镇级市”试点。我国小城市数量偏少，应该积极发展。对于经济实力较强，城镇化水平较高的城镇应该积极进行设市的改革，大胆探索“镇级市”的新模式。“镇级市”为县辖市行政体制。设立“镇级市”有这样一些理由：一是“镇级市”为建制镇和城镇型居民区向中小城市转型找到了新途径。二是“镇级市”是对我国城镇体系的完善，更是对中国乡村城镇化历史的充分尊重。