中国传播法制建设展望

新的一年，我国新闻传播法制建设将会以限制行政权力为发端，通过强化政府信息公开的责任，维护司法机关的独立审判权，加强对互联网络新兴媒体的法律监督，确保宪法上规定的公民基本权利落到实处。

2013年是中国经济2.0版元年，也是中国法制建设2.0版元年。2014年，我国新闻传播法制建设将会发生哪些变化呢？

问题一：政府信息公开制度是否会发生根本性改变？

《政府信息公开条例》既是政府信息公开的基本法规依据，同时也是我国行政主导立法的典型表现。这部行政法规强调政府信息公开的原则，可是在现实生活中，政府信息保密是基本原则，而政府信息公开则成为例外。

为了维护自己的知情权，一些公民向法院，要求判决行政机关信息公开。从新闻媒体披露的信息公开案件来看，公民胜诉的比例不到10%。这说明《政府信息公开条例》正在变成“政府信息保密条例”。之所以会出现如此尴尬的局面，一方面是因为这部行政法规强调的是政府主导，各级政府在信息公开方面拥有绝对的处置权；另一方面，《政府信息公开条例》系统地罗列了政府信息公开的事项，但是，由于缺乏具体的实施细则，因此，这部行政法规在某种程度上赋予了政府信息处置方面更大的权力。

为了应对突发事件，平息社会舆论，各级政府设立了新闻发言人，试图以新闻发言人制度弥补《政府信息公开条例》的不足。然而，从政府新闻发言人制度实施的结果来看，政府新闻发言人非但不能解决信息公开不足的问题，反而成为众矢之的，一些政府新闻发言人不负责任的言论，以及对公众提出的问题采取漠然处之的态度，使政府信息公开成为公众批评的对象。

能否将《政府信息公开条例》上升为全国人大常委会制定的法律，由全国人大常委会颁布专门的《信息公开法》，强化政府信息公开的责任，明确信息公开的内容和程序，从而使政府信息公开的基本原则落到实处，人们还需拭目以待。可以肯定的是，全国人大常委会将会通过修改现行的法律制度，使政府信息公开的基本原则贯穿到各项法律草案的审议过程中，通过修改和完善我国现行的法律体系，从而使政府信息公开常态化。

政府信息公开制度是新闻传播制度的核心内容，也是现代社会新闻媒体发挥监督作用的重要抓手。从世界范围来看，政府信息是权威媒体新闻作品的主要信息来源，也是新闻媒体体现国家意志、报道政府政策的基础性信息。政府信息公开的程度，反映出一个国家政治的文明程度，也反映出一个国家新闻传播的开放程度。正是由于政府信息公开不足，才导致各种谣言满天飞。因此，我们有理由期待国务院将《政府信息公开条例》法律化，向全国人大常委会提交专门的法律草案，由全国人大常委会平衡各方面利益，制定中国的《信息公开法》。

问题二：新闻媒体报道司法案件的乱象是否会有所改变？

2013年是中国司法新闻监督较为混乱的一年。凡是有影响的司法案件，新闻媒体都会一拥而上，群起而攻之。

司法案件新闻报道的混乱现象，践踏了法律的尊严，损害了司法机关的公信力；同时也扰乱了整个社会的秩序，人为地制造社会紧张关系。著名歌唱家李双江之子犯罪案件的报道就是一个典型的例子。在这起案件中，新闻媒体根据当事人辩护人、监护人的信息制作新闻作品，严重违背了新闻真实客观和平衡的原则。一些新闻媒体几乎成了案件当事人辩护人的传声筒。案件当事人的法定监护人充分利用新闻媒体释放信息，从而使司法机关承受了不必要的压力。

在现代法治国家，对于涉及未成年人的案件以及涉及公民隐私的案件，法院不能公开审理。在案件审理的过程中，法官有权颁布禁止令，禁止新闻媒体详细报道案情，或者对案件的性质作出揣测性的报道。如果新闻媒体从业者公然违反法官颁布的禁令，那么，法官可以藐视法庭罪追究行为人的法律责任。西方法治社会新闻媒体及其从业人员虽然在司法案件报道方面享有各种特权，但是，对于法官颁布的禁止报道命令，所有新闻媒体及其从业人员必须绝对服从。

之所以制定这样的法律规范，是因为在现代法治社会，必须坚守公平正义的底线，假定法官在案件的审理中会秉公办案，任何单位和个人包括新闻媒体不得干扰法官独立地作出判断。在案件审理的过程中如果引入了陪审团，那么，新闻媒体也不得向陪审团的成员施加压力，更不能采用特殊方式进入陪审团的内部，以陪审团成员的名义制作新闻报道。现代法治国家之所以这样做，一方面是要维护司法的独立性，另一方面是要为公众独立作出判断营造良好的舆论空间。可以设想，对于正在审理的案件，如果新闻媒体不加限制地加以报道，那么，有可能会导致公众作出错误的判断。

在《刑事诉讼法》修改过程中，曾经有学者主张，应当借鉴西方国家的有益经验，在中国的《刑事诉讼法》中增加“藐视法庭罪”的内容，让新闻媒体及其从业者遵从法官的指示，严格依照法官的要求制作新闻作品。然而，由于立法机关着重解决诉讼主体权利义务平衡的问题，无暇对新闻媒体及其从业者的行为作出详细的规范，以至于在过去的一年，在中国的司法史上掀起了前所未有的“新闻审判”。

可以这样说，新闻媒体的不当报道正在侵蚀着中国的司法独立。部分新闻媒体对于一些敏感案件无节制地报道，非但无助于实现社会公平正义，反而会产生更多的“新闻审判”。现在越来越多的案件当事人和律师，一方面将自己的诉状递给法院，另一方面寻找新闻媒体声援。这是一个非常危险的征兆，说明中国新闻媒体正在越过自己的底线，成为干预司法的重要工具。

比如，在一系列街头交通肇事案件中，由于新闻媒体偏听偏信，过分依赖互联网络使用者提供的信息，把一个权利义务分明的普通道路交通案件变成一个社会道德审判案件。新闻媒体正在抛弃职业道德，正在以自己的实际行动背离专业主义的精神，正在以积极介入的方式，干扰中国司法改革的进程。如何处理司法与新闻媒体之间的关系，如何在充分满足公众知情权的基础上，充分尊重司法机关审判的独立性，是2014我国新闻传播法制建设面临的重要课题。

问题三：网络立法能否跟上传播发展的步伐？

中国的互联网络正在以加速度的方式向前发展，互联网络产业正在成为中国新闻传播的支柱产业。现在越来越多的广告涌入互联网络，越来越多的传统新闻媒体正在实现艰难的转型。然而，由于我国互联网络的法律建设相对滞后，因此，随着越来越多的资本进入互联网络，互联网络新闻媒体的恶性竞争将会不可避免。

然而，法律制度的供给不足，已经严重影响到我国互联网络的健康发展。现在一些互联网站充斥着大量色情暴力的信息，一些互联网络经营者的作品，已经严重毒害了青少年的身心健康。尽管全国人大常委会针对我国互联网络侵权和损害公民隐私的行为制定了专门的规则，强化互联网络经营者的法律责任，但是，从目前的情况来看，由于互联网络规则十分零散，互联网络经营者的法律责任依然相对较轻，互联网络的混乱现象仍然难以改变。

2014年全国人大常委会能否针对互联网络传播中存在的问题制定专门的法律，我们还需拭目以待。笔者的建议是，要想从根本上维护我国互联网络的秩序，必须借鉴其他国家的经验，采用休克疗法，让那些刊登色情暴力血腥信息的互联网站关门倒闭，让那些直接危害未成年人合法利益的互联网络经营者倾家荡产。

问题四：新闻传播的基本法能否提上全国人大立法的议事日程？

早在上个世纪80年代，全国人大常委会就已经将制定新闻传播法列入议事日程。但是，由于当时特殊的政治环境，使得新闻传播法无疾而终。到目前为止，关于是否应该制定系统的新闻传播基本法，学术界尚未达成共识。部分学者认为制定新闻传播法的目的是为了限制公民的言论自由和出版自由，因此，不应该鼓励全国人大及其常委会开展相关问题的调研，不应该制定专门的传播基本法。但是，也有一些学者认为，我国宪法规定公民有出版自由和言论自由，但是，要想把宪法的规定落到实处，必须严格限制行政机关的权力，防止他们恣意妄为，以行政审批或者行政命令的方式粗暴地干涉新闻媒体的新闻报道权。制定新闻传播法的目的是为新闻媒体及其从业者的日常经营和采访活动提供明确的法律依据，以法律约束政府机关及其工作人员，防止他们打着各种幌子干扰新闻媒体正常的新闻报道活动。

新闻传播法的功能不是单一的而是多向的。一方面，新闻传播法可以重申维护新闻媒体及其从业人员的新闻报道权，以法律的形式赋予新闻媒体及其从业人员自我保护的权利；另一方面，则可以约束行政机关、司法机关以及其他社会组织干涉新闻采访报道的行为，从而使新闻媒体的采访报道权落到实处。

总而言之，新的一年，我国新闻传播法制建设将会以限制行政权力为发端，通过强化政府信息公开的责任，维护司法机关的独立审判权，加强对互联网络新兴媒体的法律监督，确保宪法上规定的公民基本权利落到实处。

作为一个长期从事传播法研究的学者，笔者深深地意识到，多元化社会不同主体之间的利益相互交织在一起，形成复杂的社会关系，如果依靠传统的行政主导思路解决传播中存在的问题，那么，就会“按下葫芦浮起瓢”，甚至有可能会把所有的问题集中到政府的身上。因此，必须尽快制定传播的基本法，系统解决我国社会转型时期传播领域存在的法律问题。当前这种零打碎敲的立法模式，已很难适应传播事业发展的需要，无论是从规范传播市场秩序的角度出发，还是从限制政府权力的角度考虑，都应该考虑制定传播领域的基本法。

（作者为中南财经政法大学廉政研究院院长、教授）