提高我国粮食主产区粮食生产能力的对策

摘要：提高粮食主产区粮食生产能力事关国家粮食安全的核心问题和战略问题，也事关粮食主产区粮食产业的发展和粮食主销区的粮食供给。为此，必须构建提高粮食主产区粮食生产能力的动力机制、保障机制和激励机制，并在此基础上制定国家粮食主产区粮食生产战略规划，充分发挥粮食主产区粮食生产的积极性，建立粮食主产区与主销区风险共担和利益共享机制。

关键词：粮食主产区；粮食生产能力；动力机制；保障机制；激励机制

中图分类号：F326.1

文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2013）03-0087-05

当前，我国粮食生产重心在粮食主产区，但耕地面积减少、生产投入不足、生产设施陈旧、生产方式落后、复种指数下降、生产规模偏小、生产利润偏低、政策效用递减等问题也集中在粮食主产区，在一定程度上影响了粮食生产能力的提高。粮食主产区粮食生产能力事关国家粮食安全，也事关粮食主产区粮食产业的发展问题和粮食主销区粮食供给的可持续性问题。因此，本文从动力机制、保障机制和激励机制等方面构建提高粮食主产区粮食生产能力的系统，为粮食主产区的发展提供参考。

一、构建提高粮食主产区粮食生产能力的系统

提高粮食主产区粮食生产能力需要把粮食生产的社会行为、市场行为、地方政府行为和农户行为共存环境作为约束条件，通过设计相关行动的规则和行为的具体形式，协同实现粮食生产能力提升。

提高粮食主产区粮食生产能力的行为机制设计需要考虑以下构成要素：一是提高粮食主产区粮食生产能力的动力机制，二是提高粮食主产区粮食生产能力的保障机制，三是提高粮食主产区粮食生产能力的激励机制。动力机制引擎粮食主产区粮食生产的社会行为、政府行为、市场行为以及农户行为等，并使其行为具有持续性和长期性；保障机制使粮食主产区粮食生产的基本需求条件得以满足，促进粮食生产安全；激励机制将增强粮食主产区粮食生产的积极性。粮食主产区粮食生产的动力机制、保障机制和激励机制的有机结合和目标指向构成了提高主产区粮食生产能力的系统机制（见图1）。

二、提高粮食主产区粮食生产能力的动力机制

提高粮食主产区粮食生产能力的动力既来自粮食主产区粮食生产的内生动力，也来自粮食主产区粮食生产的外生动力。正是内生动力与外生动力的相互作用、有机结合，成了提高粮食主产区粮食生产能力的动力机制。

（一）影响粮食主产区粮食生产能力的动力因素

首先，提高粮食主产区粮食生产能力的内生动力来自粮食市场的需求拉动力。粮食产品的市场需求使粮食成为商品，粮食商品的一般必需品特性使其既可获得生产收益与市场利润，但同时又隐藏着巨大的生产与市场风险。尽管粮食商品具有难以规避的风险，但通过市场需求实现的收益仍然是提高粮食主产区粮食生产能力最基本的原动力。

其次，粮食主产区的粮食供给能力是提高粮食主产区粮食生产能力的引动力。粮食主产区具有粮食生产的比较优势资源、较大的粮食供给能力、积聚和提升粮食产品的综合生产能力。粮食主产区粮食生产能力的提升可使粮食主产区粮食生产者即农户增加收入，形成产业化、规模化种植，从而促进粮食主产区经济社会的发展。

粮食产量在丰年和歉年有很大差别。因此，国家对粮食主产区的粮食生产能力和非粮食主产区粮食生产能力有不同的要求。同样，粮食主销区为了保障区域内的粮食供给，也对粮食主产区的粮食生产能力形成一定的预期，这些预期被称为提高粮食主产区粮食生产能力的外生推动力。因此，粮食主产区粮食生产能力的外生动力主要表现为中央政府的推动力和粮食主销区地方政府的推动力。其中，中央政府的推动力主要通过政治责任和经济责任以及积极的粮食主产区支持政策得以体现，粮食主销区地方政府的推动力主要通过产销合作和区域经济合作以及风险分担与利益补偿等实现。

（二）构建提高粮食主产区粮食生产能力的动力机制

提高粮食主产区粮食生产能力的内生动力与外生动力相互作用、有机结合，构成粮食主产区粮食生产能力的动力机制，其对粮食主产区粮食生产能力的系统构成起到引擎作用（见图2）。其中，提高粮食主产区粮食生产能力的内力系统由粮食需求产生的拉动力和粮食供给产生的引动力协同组成。提高粮食主产区粮食生产能力的外力系统由中央及地方两级政府共同组成。

三、提高粮食主产区粮食生产能力的保障机制

基于粮食生产的社会性、长期性特征，必须建立提高粮食主产区粮食生产能力的保障机制。

（一）提高粮食主产区粮食生产能力的保障机制的构成因素

提高粮食主产区粮食生产能力的保障机制的构成要素主要包括保障主体、保障方式、保障行为及目标指向等。总体看，政府是粮食生产的保障主体，包括粮食主产区政府、中央政府、粮食主销区政府等。对粮食主产区政府来说，必须充分利用国家促进粮食生产的政策和粮食主产区的禀赋资源制定积极的粮食产业发展战略，从规划层面保障粮食主产区粮食产业的发展。提高粮食主产区粮食生产能力的保障方式主要包括政策保障、制度保障、财政转移支付保障、财政补贴保障、安全风险保障、利益补偿保障等；对中央政府来说，可通过国家财政分配和转移支付等方式建立促进粮食生产的耕地、人力、技术、资金等保障制度；对粮食主销区政府来说，承担对粮食主产区粮食生产进行利益补偿的责任。

（二）构建粮食主产区粮食生产能力的保障机制

提高粮食主产区粮食生产能力的保障机制即为了保障粮食主产区粮食生产持续有效性而形成的关于粮食生产保障主体、保障行为、保障目标间相互联系、相互作用的运行体系。由于粮食主产区粮食生产保障主体或以政治或以经济的行为方式提供支撑和支持，因而粮食主产区粮食生产能力保障机制的形成和发展必然与现行的政治、经济制度相联系。当前，把粮食主产区粮食生产能力保障纳入国家粮食生产相关利益方和政府公共财政支出范围已经逐步成为化解全社会粮食生产问题的普遍共识。因此，粮食主产区粮食生产能力保障机制的设计重点应考虑中央与地方政府如何从政策、制度以及公共投入、风险分担、利益补偿等方面保障粮食主产区粮食生产能力的提高等。提高粮食主产区粮食生产能力的保障主体——中央政府，一方面需要通过制定国家粮食生产保障政策来保障粮食主产区粮食生产能力，另一方面必须通过财政转移支付为提高粮食主产区的粮食生产能力提供保障。同时，粮食主产区粮食生产能力的另一保障主体——粮食主销区政府必须通过补偿支付提高粮食主产区粮食生产的补贴。同时，粮食主产区粮食生产能力的最直接保障主体——粮食主产区政府应有效利用中央政府的转移支付和粮食主销区政府的利益补偿等资源，结合本地实际科学合理地设计粮食生产的保障制度，并通过财政补贴等方式保障本地区的粮食生产。以上三个不同保障主体间的协同作用形成提高粮食主产区粮食生产能力的保障机制，并作用于提高粮食主产区粮食生产能力的动力机制（见图3）。

四、提高粮食主产区粮食生产能力的激励机制

粮食主产区粮食生产行为具有委托——的性质，这是因为粮食主产区粮食生产事关国家粮食整体安全。因此，应对粮食主产区粮食生产进行激励，以促进其提高粮食生产能力。

（一）提高粮食主产区粮食生产能力的激励因素

激励因素即激励主体引致激励对象产生激励行为的因子或方式，它是委托人与人之间对策或博弈的约束条件或激励相容的条件。在中央政府与粮食主产区政府粮食生产行为博弈中既可以采用政治激励方式，又可以采用经济激励方式，还可以采用粮食主产区粮食生产绩效评价的激励方式。由于粮食主销区与粮食主产区之间是平等、互惠合作的关系，因而粮食主销区对粮食主产区的粮食生产的委托行为需要采用激励方式，才能在国家粮食安全责任战略下双方都实现各自的最优目标，这些激励方式包括粮食主产区与粮食主销区的区域合作、项目援助等经济激励方式，以及利用粮食主产区的良好信誉鼓励粮食主销区的经济主体参与粮食主产区经济活动的信誉激励等方式。

（二）构建粮食主产区粮食生产的激励机制

粮食主产区粮食生产的激励机制即中央政府和粮食主销区政府激励粮食主产区粮食生产，以实现国家粮食安全目标。粮食主产区粮食生产行为的激励机制由三部分组成：粮食生产的激励目标、激励因素和激励过程。粮食生产的激励目标是中央政府和粮食主销区政府对粮食主产区进行粮食生产激励的规定和方向；粮食主产区粮食生产的激励因素主要表现为中央政府的政治激励、经济激励和绩效评价激励等，粮食主销区政府的经济激励和市场信誉评价激励等。粮食主产区粮食生产的激励机制是提高粮食主产区粮食生产能力的行为机制的重要组成部分，它是在激励主体——粮食生产行为的委托人——中央政府和粮食主销区政府的激励因素的约束下激励粮食生产行为的人——粮食主产区政府围绕国家粮食安全目标和粮食主产区粮食产业利益目标而产生的多目标、多主体参与的长期性、重复性经济活动。同时，粮食主销区与粮食主产区之间也会通过多层次（省际问、县际间、政企间的合作等）、多方式（区域间、产业间、企业间合作等）的经济合作方式，实现产销区之间粮食生产目标的均衡。（见图4）

五、政策建议

提高粮食主产区粮食生产能力是一个巨大、复杂的系统工程，需要全社会的共同努力。具体对策为：

（一）制定国家粮食主产区粮食生产战略规划

必须明确界定中央政府与地方政府有关粮食生产的责任范畴，规范粮食主产区和粮食主销区的责任行为，突出粮食主产区的粮食生产地位，协调好粮食主产区与主销区利益之间的关系，从促进国家粮食安全的整体利益和长远利益高度做好粮食主产区粮食生产的战略安排。

（二）充分发挥国家粮食主产区粮食生产的积极性

在国家粮食主产区粮食生产的动力机制、保障机制和激励机制下，粮食主产区必须解决粮食规模经营和粮食综合生产能力提高等中长期问题，做好包括粮食生产的保障、激励、评价、监督等配套制度安排。

（三）建立粮食主产区与主销区风险共担和利益共享机制

粮食主销区是粮食消费和非粮产业发展的重要地区。粮食主产区与主销区在粮食产业发展上存在长期合作的关系，在中央政府统一组织和领导下，粮食主产区与主销区在粮食生产上存在长期的风险共担与利益共享关系。因此，粮食主销区必须做好与粮食主产区粮食生产的制度设计，着力推进粮食主产区粮食生产目标的实现。

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