中国劳务输出窘境

2月下旬，又一起与中国非法海外务工有关的事件引起了外界关注――来自英国的消息称，马来西亚华人穆阿财因协助300多名华人偷渡至英国，被英国曼彻斯特皇家法院判处七年监禁。

英国警方透露，过去数年，穆阿财和马来西亚的人蛇集团在报纸刊登广告，协助想要到英国打工的华人以观光客身份进入英国，然后再介绍他们到英国各地的中国餐馆打工。

近年来，与中国非法海外劳工相关的恶性事件层出不穷。从2000年的多佛尔惨案、2004年英国海滩拾贝惨案，到同年4月伊拉克武装分子绑架案，再至不久前解决的八名福建平潭人质在伊拉克被挟持案，汹涌澎湃的地下劳务输出潮 所映衬出的，是合法劳务输出渠道的困乏与无力，暴露出中国海外劳务输出存在体制问题。

海外需求反差中国劳务输出

劳动和社会保障部国际交流服务中心境外就业处负责人李告诉《财经》，目前中国劳动力非法出境赴海外务工，集中在东北和福建、浙江沿海这两个区域。前者多往韩国和日本，后者则走向全世界。

在福建省福清市，很多村庄都有漂亮的楼房、别墅，却大都空着――它们的主人都在国外打工赚钱。有些村庄三分之一甚至二分之一的人都出国打工了，只剩下一些老弱病残留守村庄。

中国是个劳动力相对富余的国家。来自劳动和社会保障部的数字表明，目前中国每年大约有1400万左右新增劳动力，加上现存的失业和下岗人员，每年要就业的劳动力达2400万人。此外，中国农村尚有1.5亿剩余劳动力需要转移。

与此同时，海外一些地区劳动力严重短缺。中国对外承包工程商会2004年对外劳务合作年度报告显示，目前全球每年的流动劳务约3000万－3500万人，比20世纪80年代初的2000万人增长了50%以上。随着发达国家出生率降低和人口老龄化，全球劳务的总体需求将更快增长。德国、法国、英国和意大利等国若按照当前的出生率，要维持1995年的劳动力水平和赡养比率（工作年龄段人数/退休者人数），每年共需要输入移民110万。而由于大规模接纳移民不现实，逐步扩大劳工输入数量便成为这些国家的必然选择。

正是在这样的背景下，国际劳工组织（ILO）在2004年国际劳工大会的报告中指出，目前世界范围内的外来移民总数约为1.75亿，其中活跃在各国的外籍劳工达8090万，并且“有现象确切表明跨国劳动力流量在逐年增长”。

但是，在这个庞大的国际劳动力市场，中国所占的份额却寥寥无几。据中国对外承包工程商会的统计，到2004年末，中国的海外就业人数仅为54万人左右。而总人口为8000万人左右的菲律宾，常年有800万人在海外就业。

据有关国际组织统计，目前全世界约有1.4亿人在国外从事工作。劳动和社会保障部有资料称，中国合法境外流动就业人口总量还不足国际市场份额的1％。

当然，上述有关中国的统计数字并不包括非法海外务工者。据福建省境外就业办公室工作人员透露，每年福建通过合法途径输往海外的劳工只有六七千人；至于通过非法途径出国打工的人数，则“永远无法确定”。

大门渐开

中国劳务输出人数偏低，与劳务输出渠道不畅有很大关系。

中国的海外劳务输出源于1949年后对亚、非、拉地区的援助。这种援助一般通过承包工程来进行，往往是国内企业拿到项目，需要劳动力，便由企业出面在国内招聘，然后成建制派出。那时主管此事的是外经贸系统。

1992年，经国务院协调，当时的劳动部开始介入海外劳动力输出。明确由外经贸部负责成建制劳务派遣，劳动部负责境外就业。其差别在于，前者是境内中介组织与务工者形成劳动关系，然后成建制派出；后者则由务工者直接和国外雇主形成劳动关系，劳务关系在境外。如此形成了劳务输出两家共管的局面。

此后，在劳动部内部，海外劳务输出管理机构归属不断变换。1998年之前，由培训就业司负责；1998年转到国际合作司。到了2002年，劳动和社会保障部成立了中国国际交流服务中心，其主要职能是参与境外就业中长期发展规划的拟定和实施，开展境外就业市场的调研和开发工作。

也正是在2002年，劳动和社会保障部、公安部、国家工商行政管理总局三家出台了《境外就业中介管理规定》。这个规定在规范中介机构行为的同时，最重要的变化是降低了行业门槛。除境外机构、个人及外国驻华机构不得在中国境内从事境外就业中介活动，其他所有制形式的企业经许可后都可以进行海外劳务中介业务。

对于海外劳务输出来说，这个《规定》可谓打开了大门。“在此之前，能够从事境外就业中介业务的基本上都是事业单位，计划色彩浓重。《规定》出台后，明确了中介机构必须企业化运作，必须具有独立的企业法人资格。” 李说。

据统计，《规定》实施之前，全国经劳动和社会保障部批准的境外就业中介机构只有58家，而且多数是劳动和社会保障系统的职业介绍机构。规定出台至今，经批准的境外就业机构增长了五倍多。“目前全国已有362家机构，每个省都有。所有制形式没有限制，劳务人员和国外的合同实施备案制。主要门槛就是不低于50万的备用金。”李介绍说。

大门既已打开，境外就业的人数有所增长。据劳动和社会保障部提供的数字表明，仅山东一省，2004年出境就业人数就接近了《规定》实施之前十年的全国年平均规模。

但劳动和社会保障部对劳务输出中介行业准入的开放，并未能大规模增加中国海外劳务输出数额。李承认，每年50多万人的海外劳务输出，由劳动和社会保障部批准的境外中介机构运作出去的，只有几万人。原因很简单：商务部监管的劳务合作企业有2000多家，仍然大多是国有企事业单位，它们既拥有海外劳务输出的传统优势，又可以便捷地使用中国政府在境外的商务资源。而在一些民营中介机构看来，由于缺乏竞争并在一定程度上专享政府资源，这些传统的国有企事业单位劳务中介公司，已经习惯于等待主管部门分配劳务输出名额，自身开拓市场的能力很差。

北京金吉利出入境咨询服务有限公司是一家仅成立了一年多的民营海外劳务中介公司，却在2004年成为国内惟一向雅典奥运会派送技术工人的境外就业服务机构。2004年6月，该公司向雅典输出近百名劳动力。金吉利公司总经理宫小平说，当时中国几乎所有的境外就业服务机构都知道雅典缺少劳动力的信息，但最后只有金吉利一家去开拓了这个市场。“他们已经习惯于等待。”

直到2004年7月，商务部才会同国家工商总局联合颁布了新的《对外劳务合作经营资格管理办法》。《办法》区分开对外劳务合作与对外承包工程，对劳务输出单独进行管理，并取消了对企业所有制形式的限制，不再要求国有控股，也不再将企业分成若干类型，所有企业按统一标准申请经营资格，并允许经批准的外商投资职业介绍机构或中外合资人才中介机构申请经营资格。

商务部负责对外劳务合作的行业组织――中国对外承包工程商会副会长刁春和在接受记者采访时说，在20世纪80年代末期曾一度实行配额管理，那时候是由原外经贸部和对方国谈判。现在配额制早已取消，劳务名额主要是靠公司自己开拓，市场是开放的。

行业管理：剪不断理还乱

不过，问题依然存在。

平潭人质事件发生后，福建省一位劳务主管官员在接受记者采访时表示，尽管海外劳务输出的大门已经打开，但目前正规渠道境外劳务中介存在着混乱局面，原因之一缘于商务部门和劳动部门的共同管理。

在商务部看来，经过多年实践，中国对外劳务合作已基本形成“商务部宏观管理、各部门协调合作、地方政府部门属地管理、行业组织协调自律、驻外经商机构一线监管、与有关劳务输入国共同管理”的体系。但在这样一个体系中，独独没有与具有劳动保护职能的劳动部门的合作。

有业内人士向记者透露，劳动和社会保障部监管的300多家境外就业公司，与中国对外承包工程商会管辖的企业，管理模式完全有所不同。商会管辖的中介公司，在劳务项目开始谈的时候就开始介入，负责务工者全程“一条龙”管理和服务。而劳动部下辖的公司只是中介性质，属‘红娘’模式，牵上线，收一笔中介费。这种模式简单，门槛低，收费低，比较好做，只是一旦出了麻烦很难处理。

不过，无论是中国对外承包工程商会，还是劳动和社会保障部国际交流服务中心，都承认自己监管的海外劳务中介机构中，有相当一部分“同时拿到了两家的经营许可证”。

为什么这些机构不怕麻烦，要同时获得两家颁发的经营许可证？部分业内人士认为，原因在于，商会对于协会会员公司管理严格，比如限制其高收费。“有一些公司想违反规矩，又怕受到处罚，所以就想办法拿一块劳动和社会保障部的牌，这样既可以高收费，又可以逃避管理，还能获得两家渠道各自的好处。”一位业内人士说。

而李则认为，在其他海外劳务输出国家，都由劳动部门代表政府主管海外劳务输出。在与越来越多劳务输入国进行的国际合作中，劳动部门都是对口合作机构。在这样的合作框架下，海外务工者的基本权益才有可能得到最起码的保障。“同时拿两家管理机构经营许可证的企业，正是看到了未来劳动部门监管企业的发展前景。”李这样说。

双方看法不一，但不可回避的现实是，不同的主管部门，近于交叉的监管事项，难免会造成冲突。比如，2003年韩国农林业协会准备与劳动和社会保障部国际交流服务中心签订一个项目，年雇佣劳工1800人。由于劳动部门和商务部门之间协调的问题，合同至今未能签订。政府部门的职能交叉、管理体制的缺陷，在一定程度上阻碍了中国境外就业的发展。

竞争力低下瓶颈

与政府部门之间利益冲突并存的是，中国劳动力开拓境外就业门路还面临竞争力低下的制约。

一位业内人士认为，如果走正规渠道赴境外就业，技术限制和区域限制是中国劳务输出两个绕不过去的难题。

一般来说，境外需要的劳工，大体可分为具有一定技能的专业工人和不具备技能的普通劳动力两类。在很多时候，劳务输入国在输入劳动力时，不仅有经济考虑，还有政治利益。因为对于任何一个政府，引进境外劳动力都需要承担国内劳动力市场的压力，不需要很高技能的普遍性工作，在任何国家都很难获得签证。

至于受教育程度高的专业人才，发达国家普遍持欢迎态度。欧洲、澳大利亚、美国和加拿大等都制定了专门政策，吸引高级专业人士来本国就业，如给予“优先配额”、加快就业审批手续、提供长期居留权、为其配偶提供就业许可等。过去五年中，美国高学历的外籍专才人数平均每年增加14%，在英国，这一数字更是高达35%。

与上述趋势相反，各国对普通劳务的限制逐渐增多。联合国有关国际移民的资料显示，在1976年，仅有18%的发达国家和3%的发展中国家出台了限制引进移民的政策和措施；到了2001年，则有44%的国家颁布类似限制措施。限制主要针对技术和专业水平不高的初级工人，手段包括限定市场范围、指定行业、配额管理、严格签证和工作许可证发放条件、限定最长工作年限等方式。比如，不久前一些国内中介机构了解到英国劳务市场需求司机，便与其有关部门协商。但英国的态度是，司机这一工种的技术含量较低，虽然市场有需求，仍不考虑从其他国家引进。

对于影响中国对外劳务合作的主要问题，中国对外承包工程商会曾在行业内开展问卷调查。调查结果显示，有75.8%的接受调查者认为，东道国外籍劳工政策限制是对外劳务合作行业发展的最大限制因素。列第二、三位的问题分别是劳务人员的外语水平和技术能力（53.4%）、管理体制的缺陷（37.9%）。

可是，中国目前的海外务工人员，恰恰主要以普通劳动力为主。素质和技能成为中国劳工赴海外就业的一个瓶颈性难题。

境外劳务输出还涉及国与国关系等复杂问题。出于方方面面的原因，目前中国劳务境外输出地集中在港、澳、台、新加坡，以色列、日本、俄罗斯的劳务市场也对中国有限开放。其他发达国家对中国劳务市场基本是封闭状态。

合法涉外劳务受到限制，给非法劳务提供了空间。对非法劳务中介来说，其在绕开国内监管的同时，往往也绕开了劳动力输入国的监管。

中国福州国际经济技术合作有限公司的经理游玉榕向记者介绍了黑中介的形成过程。上个世纪80年代中期，合法的劳务合作公司拿到项目后，短时间找不到合适的工人，需要通过二手中介招人。起初，往往是在熟人间传递信息；慢慢地，这些二手中介形成了自己的业务圈，在没有项目的时候，很多人也找到他们要求出国。

在巨大利益的促使下，这些中介与北京、广州、上海等地蛇头联合，以旅游、探亲等各种名义获取签证，转道第三国，出境打工。

宜需多管齐下

在国内就业形势日益严峻的映衬下，劳动力海外流动正成为解决中国富余劳动力出路的重要途径之一。许多专家学者认为，发展劳动力海外输出，既可以在一定程度上解决中国国内就业问题，还可以缓解人口老龄化压力，因此应该考虑把劳动力输出作为国家的一项战略性工作来安排。

劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣告诉记者，很多劳务输出大国，都把劳工海外就业作为政府工作的一项重要内容，“而我国驻外大使馆中，连劳务参赞都没有设。”（参见辅文《菲律宾海外劳工管理》）

他认为，中国目前劳务输出占全球劳务市场份额偏低，与政府不够重视有一定关系，比如存在多头管理问题等等。因此，政府有关方面对劳务输出问题应该有战略考虑和统筹安排，包括可以由政府出面和国外谈判，打消对方对中国劳务输出的疑虑，增加劳务输出配额。

劳动和社会保障部国际交流服务中心境外就业处负责人李则认为，中国劳务输出管理机构设立时间较短，大量事务还处于调研阶段，存在着以下不足――对国外相关法律法规了解不全面；获得国外劳动力市场信息不够充分及时；国内有针对性的人才开发滞后；中介市场管理松散混乱等。

“境外劳务输出是一个系统工程，你必须了解其他国家的劳动力缺口，了解其具体需求，还必须了解那个国家的相关政策。否则，即使对方有需求，你也难以输出劳动力。” 李说。

李认为，中国境外劳务输出必须改变以普通劳动力为主的状况。换句话说，政府必须根据不同国家的具体需求，寻找适宜的劳动力输出方向，并通过培训为劳务输入国培训特色劳动力。这样，合法途径的海外劳务输出渠道，才有可能逐渐畅通。

李认为，进行这些工作的前提是，必须理顺中国海外劳务输出监管机构，解决多头管理的复杂局面。他透露，中央编制委员会办公室已经开始对机构重叠的问题展开调研。

资料

近年来中国劳工海外遭遇

2000年6月19日，英国多佛尔港的海关人员在一辆货柜车的集装箱内发现60名中国非法入境者。58人被闷死，仅有两人幸存。 这批人员绝大部分来自福州地区。

2004年2月5日，英格兰西北部兰开夏郡莫克姆海湾拾贝工人被潮水包围，19人丧生，均是中国非法劳工。

2004年3月14日，天津华北有色建设工程公司工人李爱军、贾会鹏被苏丹反政府武装劫持。后贾会鹏逃脱险境，李爱军被救出。

2004年3月16日上午，土耳奇北部宗古尔达克省库兹鲁煤矿发生瓦斯爆炸，五名中国工人当场遇难，两名中国工人受伤。

2004年3月26日，苏丹南部一油田附近，两名中国工人魏庆会、马卫东被一伙暴徒开枪杀害。

2004年4月11日，七名中国人被不明身份的伊拉克武装组织绑架，第二天被释放。这七人均是来自福建省前往伊拉克“淘金”的劳工。

2004年6月10日凌晨，阿富汗昆都士南部盖劳盖尔工地，一伙武装人员闯入工地射击，11名中国工人丧生，四名中国工人受伤。

2004年10月9日7时30分左右，中国水利水电建设集团公司巴基斯坦经理部的两名工程师王恩德、王鹏被五名持枪分子劫持。后巴基斯坦军方采取解救行动，两名被绑架的中国工程师一死一伤。

2005年1月18日，八名来自中国福建平潭市的公民在伊拉克遭挟持。

2005年1月25日，在印度洋渔船上发生劳资纠纷的19名中国大陆籍船员乘飞机返乡。由于在长达一年半时间遭台湾籍船长及大副等人克扣工资及打骂，大陆船工向船主追讨欠薪，导致劳资纠纷。冲突中，一台籍人员受轻伤。

朱晓超/辑