绩效预算范文

绩效预算范文第1篇

2、我国长期以来面临着政府机构臃肿、行政经费过度膨胀等问题，并屡屡遭到广大群众的批评，但一直没有有效的办法解决。我国对行政事业经费历来采用基数加增长的方法，这成为财政和各单位之间讨价还价、互相博弈的依据，至于该机构的存在是否必要，经费支出的效益如何，却很少有人过问。这种以保障人头经费为主的财政支出管理制度，必须进行改革。

3、常规预算是按经验标准进行分配。随着社会事业的不断发展，各部门业务量也随之不断变化，为完成工作任务只好通过预算调整来解决经费的供需矛盾，而资金使用效果的好坏与其单位考评没有直接联系，这在很大程度上挫伤了部门工作的积极性。绩效预算可以通过将部门经费与工作绩效挂钩来鼓励各部门节省不合理的开支，调动各部门保质保量完成任务的积极性。与此同时，现行的预算编制过程实质上是各部门在预算经费指标上的博弈过程，绩效预算可以把预算的执行权还给各部门，在确定各部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在保证完成业绩指标的前提下，自行选择实现业绩指标的办法，从而极大地调动各部门的积极性，使他们能更好地进行资源配置。

在我国的预算管理实践中，不论实行增量预算还是零基预算，都是从投入的角度进行预算的编制与管理，而相对忽视绩效问题。自1998年我国提出建立社会主义公共财政体系以来，绩效评价与绩效预算问题开始引起理论界与财政部门的广泛关注，各级财政部门开始尝试绩效预算的编制工作。总结各国实行绩效预算的过程，大体可划分为这样几个步骤：根据总战略制定各部门发展战略——各部门年度计划——年度绩效计划指标——年度终了时对实际绩效进行评估——根据绩效完成情况调整下年度预算。理论上的一些基础技术问题，比如绩效评价内容和指标设计，近年来在参照国外经验的基础上均有所突破，但与我国国情相关实施绩效预算的一些基本制度供给还是不能满足全面实施绩效预算客观需要。比如，尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，绩效评价缺乏制度保障；没有明确的绩效评价执行管理机构；财政支出缺乏公开透明性，制度供给不到位是影响我国实施绩效预算的重要原因。以下是关于我国实施绩效预算的几点建议：

1、制定绩效预算的法律、法规。首先，要修改《预算法》及其实施细则，以法律、法规的形式把绩效预算确定下来，使开展绩效预算有法可依。其次，在认真总结各地实践经验的基础上，制定系统性、操作性较强的绩效预算准则。对绩效预算对象、目的、内容、指标、报告基本形式等加以规定。鉴于绩效预算具体情况比较复杂，可分门别类地制定出具有各个行业特点的准则。努力提高立法工作的科学性，按程序研究制定和完善财政基本法律，抓紧修订已脱离现实的法律法规，进一步加强法律法规间的衔接与协调，形成符合社会主义市场经济和公共财政要求的法律完备、结构严谨、内部协调、运行有效的财政法律体系，使预算部门能有法可依。同时，加大执法力度，做到有法必依，把预算工作纳入法制化、规范化轨道。

2、实行部分的权责发生制会计，全面反映政府绩效。要准确反映政府的绩效和成本，财政状况是一个重要的方面，政府财政报告不仅应反映当年的预算资金收支情况，还应反映政府的资产和负债的变动情况。但在传统的财政管理体制中，对政府的固定资产管理十分薄弱，部门拥有的资产数量与其工作绩效没有联系，各部门往往热衷于提出资产购置的要求，而部门中却常常有大量闲置的固定资产得不到充分利用。

目前，我国和世界上不少国家都在使用收付实现制的会计方法，这种会计方法存在的一个严重问题是，它可以通过提前或延迟支付现金，人为地操纵各年度的支出，同时，也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊。另外，这种方法忽略了投资的机会成本，不能正确完整地反映政府行政的成本。收付实现制与权责发生制之间的根本差异就在于会计确认的时间不同。收付实现制以款项的收付为标准记账；权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记账的标准。权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提品和服务所耗费的总资源成本，被广大企业普遍应用。

为了更全面地反映政府的绩效和成本，我们也应修改现行会计方法，在政府预算中实行部分的权责发生制会计，并建立政府财务状况报告制度。在每年的人代会上不仅报告本年度的预决算情况，还要报告政府的财务状况，包括固定资产权益和负债状况等。各部门的预算也应同时包括本部门的财务状况，这样才能更全面地反映政府各部门的真实绩效。在推行部门预算的过程中，很多地方和部门进行了比较彻底的清产核资，这为使用权责发生制会计打下了一定的基础，我们可以根据已有的条件和预算管理的需要，有选择地实施权责发生制会计。

3、构建科学的绩效评价机制。对公共支出而言，绩效评价是其整个绩效管理的核心和重要手段，也是政府编制绩效预算的前提。因此，政府绩效评价体系是绩效预算的基础部分。

制定统一规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范围、对象和内容。要改变目前对具体的财政支出项目进行绩效评价的做法，逐步将绩效评价的范围扩大到包括消耗性支出、公共工程支出等所有政府公共支出。绩效评价的内容应包括业务考评和财务考评，不仅要考评项目的资金落实、资金使用及财务管理状况等，更要考评项目绩效目标的合理性及项目目标完成情况。

探索建立绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。绩效评价首先要求建立完整的公共支出绩效评价指标体系和基础资料数据库，使项目的绩效目标能够量化、具体化，为评价各类项目的绩效提供技术支持。因此，要按照定性与定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的原则，在试点的基础上，逐步探索建立起一套绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。

4、作好绩效预算试点工作。在绩效预算实施步骤上，可以分三步走：第一步，对部分项目支出实行“项目绩效预算”试点改革。在全面推行绩效预算之前，可以先从部分具体项目支出的效益考核开始，并通过项目支出绩效评价来优化部门预算。各部门根据项目绩效预算编制办法和项目库编制年度项目预算。政府委托财政与审计部门对政府各部门的支出项目进行绩效考评。由政府根据绩效考评结果做出奖惩，对于年度项目绩效较好的部门给予奖励，对于年度项目绩效不好的部门，根据情况削减直到取消该项目的预算。第二步，在所有部门全面推开项目绩效预算。第三步，全面推行部门绩效预算。实施部门绩效预算，就是要树立一种绩效理念，以“绩效目标+部门+绩效成果”为对象，按效果和效率拨款，既强调绩效目标订立的效率，也强调绩效成果考核的效果，是一个“过程”与“结果”相结合的预算模式。

5、加强对预算管理的监督评价。公民是公共服务的最终受益者，对于公共服务的数量和质量最有发言权。因此，公民取向成了西方国家绩效预算改革的重要内容，无论是年度绩效计划的制定还是绩效评价的开展，都需要公民的广泛参与。虽然我国的预算管理目前尚处于加强投入控制的阶段，但提高公民的参与度，对于加强预算管理监督、强化部门管理者责任、提高预算资金使用效益，仍具有重要意义。具体改革措施包括：逐步向社会公开预算，自觉接受公民监督；向社会公开试点项目的年度绩效计划和绩效报告；提高公众在绩效评价上的参与度等。

6、以政府绩效审计为契机，大力推动绩效预算改革。目前我国虽然还没有实行绩效预算，但不少审计部门已经先行一步，开始在审计工作中不仅进行合规审计，还同时审计政府的支出是否取得了应有的效益。因此，我国在绩效预算的改革中，可以由绩效审计先行一步，以绩效审计推动绩效预算的实施。虽然各部门还没有制定确切的绩效指标，但政府的各项财政支出本来都有一定目的，通过绩效审计可以看出该项支出是否完成了预期的目标，与同类支出相比效率如何。实行绩效预算，人代会上不仅要报告关于财政预算执行情况的审计，还要报告对政府绩效的审计。通过这样的方法可使政府各部门的决策者增加在使用财政资金时的“压力”，更多关注如何降低行政成本，提高服务质量。

绩效预算是在上世纪五十年代初由美国联邦政府首先提出并应用于政府支出管理的预算模式，称为PerformanceBudgeting，是政府部门按所完成的各项职能进行预算，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。绩效预算作为一种公共支出预算模式，是由绩、效和预算三个要素构成的。“绩”是指财政支出所要达到的目标；“效”是指具体考评完成目标情况和取得的成绩；“预算”是指为实现支出目标提供的财政资金数额。

绩效预算范文第2篇

关键词：政府 绩效预算 存在问题

中图分类号：F81文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0013-02

首的国家绩效评价委员会，专门负责《政府绩效与成果法案》的监督与实施。而中国目前仅有各级审计机关在开展传统财务收支审计的同时进行政府绩效审计，缺乏系统性，是不够的。政府绩效审计是利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计组织在资源利用方面的经济性、效率性、效益性等方面进行的审查评价。虽然在某种程度上，二者的重要目标是相同的，那就是促进政府加强责任、改进管理、提高效率，但区别也是明显的。在实施主体上，绩效预算由财政部门的预算委员会来推动；绩效审计是由审计部门或受托的民间审计机构来执行。在实施的时机上，绩效预算主要是在预算资金拨付前和预算执行过程中；绩效审计则侧重于事后。此外，二者实施手段和工具也不尽相同，所以不能替代。预算委员会应设立专门的职能，负责制定各项相关的法律法规，建立全面的、规范化、制度化的评价指标体系，组织对各级政府部门财政预算支出行为的经济性、效率性、效果性进行监督。

3.以往预算评价没有与各级政府业绩考核挂钩。笔者在多年的基层工作中发现，在预算的申请以及执行中存在诸多问题，如采取欺骗手段骗取预算；夸大项目资金，多申请预算，造成资金浪费甚至侵吞；申请的预算未专款专用，挪用、侵占的现象屡见不鲜；在预算资金使用上大搞形象工程，急功近利，人为地造成社会福利的损失和其他严重的社会经济问题。而实行绩效预算，使评价体系与政府业绩考核相挂钩，会形成一种激励机制，促使各级政府考量投入与产出的关系，使预算资金发挥最大功用，改善政府与百姓的关系，在一定程度上减少腐败的发生。

4.缺乏实施绩效预算的专门人才。绩效预算是一项复杂而系统的工作，需要评估者掌握系统的理论知识和专门的方法技术。而中国在这方面仍处于摸索阶段，没有比较成熟、成功的经验可借鉴，进行此项应用研究的学者不多。此外，在中国部分落后地区，预算管理的手段还很落后，甚至未实行信息化办公，这在很大程度上都制约了绩效预算的实行与推广。

5.以往的“投入预算”模式惯性影响。中国长期采用“基数加增长”的预算模式，从计划经济时代一直沿用至今，导致各级政府机构只注重投入不重视效益。短时间内要推广制度严密、审核严格、责任明确的绩效预算会使得部分政府人员心存疑虑。因此，改变观念问题是中国要推行绩效预算面临的首要问题。

那么，如何推行绩效预算体系呢？笔者认为，应在相当长的一段时间内先点后面，先易后难，使绩效预算走向科学化、常规化、制度化。

1.改革现今的收付实现制，以权责发生制为基础。按支出类别确定预算绩效指标，将预算支出分为消耗性支出（类似于财务管理中变动成本）和非消耗性支出（类似于财务管理中固定成本）。对于消耗性支出，如工资、办公费、水电费、日常交通费、电话费、一般办公易耗品等，可设置人均指标进行考核，即可对绝对值（人均数）考核，也可对变动值（增减百分比）考核。这两种考核指标既直观，又易计算。对于此类支出考核有利于各部门节约日常经费开支。对于非消耗性支出（包括本单位的固定资产建设和承接的专项工程），固定资产方面应着重考核人均占有资产和使用寿命两方面，促使各部门既做到爱护资产，又能够厉行节约，减少公共资源的占用。对于专项建设方面，应在账簿中设置专项核算，重点考核建设资金结余、接待费比例、建成后使用年限及效益等指标，这些指标在申请预算时就应列入可行性报告，在项目建设期及竣工后多角度、多时点考核，核算投入与产出效果。

2.以推行项目绩效预算为起点，分阶段实施部门预算。在中国“九五”期间项目抽样调查结果显示，国家预算投入建设的基建项目中，有85%的项目超预算，有39%的项目未达到设计生产能力，有37%的项目建成后处于亏算局面。因此，有必要先从重大的预算项目入手，进行项目绩效预算分析。先选择试点地区的易于衡量评价的项目开始，先易后难，逐步实行政府会计改革，试行权责制。随着权责制的逐步修正和完善，从点到面，全面推行绩效预算。

3.强化预算过程的监控力度。绩效预算强调全过程监督和控制，审批机关要严格控制项目突破或追加，硬化预算的约束力，加强对预算项目绩效考评的控制和回顾。可采取以下方式对预算项目进行监控：一是建立定期检查机制；二是召开定期会议，向政府报告评价取得的结果、收到的反馈及建议；三是定期提供项目进展报告；四是建立质量标准体系，并采取监督和再评价，保证绩效评价的质量；五是建立奖惩机制，为了保证和促进财政资金的使用切实达到各预算单位的预期目标，提高资金的使用效益，财政可根据绩效考评结果对各预算单位实施奖惩。

4.以绩效审计为保障，促使绩效评价结果落到实处。绩效结果必须经审计部门的专业审查，以确保绩效数据的真实可靠。在实际工作中，为使评价结果得到运用，可编制评价结果的具体使用计划，并将其作为绩效预算的重要组成部分。评价结果的主要目标是为政府决策、改进现有管理和增强管理者责任感。同时，应采取相应措施，尽量规避消极结果出现。

目前，中国情况纷繁复杂，各地无论观念上，还是管理的手段上都存在较大的差异，而绩效预算的概念又从国外引进，怎样让它适应中国的国情，真正服务于民，又不成为经济发展的桎梏，是一个任重而道远的任务，尚需不断求索。

参考文献：

绩效预算范文第3篇

目前高职院实行预算绩效管理现状及存在的问题

没有相应的规章制度和实施办法细则作为指导性文件和约束机制，难以保证预算绩效管理工作的完成预期效果。尚未形成科学、合理、系统的绩效评价体系、绩效预算规范教育财政支出绩效评价是一个系统性的工作，目前还处在探索摸索阶段，正在试点项目绩效评价工作。在开展此项工作中还没有形成一个科学、合理、系统的绩效评价体系，来指导和规范。有些绩效评价指标不能切合实际反映情况，定量和定性指标不够科学合理，有些指标过于简单，有些指标过于繁杂。绩效自评报告按各人理解不同而五花八门，直接影响了绩效评价报告的真实性和有效性，而以此结果反馈至绩效预算，会造成预算绩效管理偏离初衷，使预算绩效管理工作达不到预期目的。对以绩效结果为导向的绩效预算重视不够预算绩效管理工作目前还未引起高职院校各级领导的高度重视。学习和宣传国家和财政部的相关文件精神工作还未做到位，一般都认为此项工作应该由财务部门负责落实就行了，如果没有学院领导的高度重视和支持，没有各院系部门的配合协作，预算绩效管理工作是做不好的。另外，预算单位主管部门及各高校没有在绩效预算管理工作开展之前，组织对高校领导和相关工作人员进行绩效预算工作知识的培训学习，提高对绩效预算工作重要性的认识。预算绩效管理监督考核机制不健全目前高职院校存在预算管理中对资金运行的过程监督环节缺失，考核评价机制不健全，只重视预算的编制下达和按计划支出，日常考核指标只看是否列有预算指标，是否支出超预算指标，而不重视资金的使用过程是否合规合法，缺乏有效的支出过程监督机制，很难及时发现资金运行中的绩效目标偏差和失误。财务管理和资金使用在事前、事中和事后的管理过程中，重两头轻中间现象的存在影响了预算绩效管理的工作效果，工作结果奖罚制度不分明，考核机制不健全。未建立专门的组织机构负责预算绩效目标管理工作由于现阶段我国预算绩效管理还处在试点摸索阶段，许多高校还未建立专门的组织机构来负责预算绩效管理工作，特别是对绩效目标的设定管理不够重视，容易造成在上级要求较短的时间内报送预算文本的情况下，由个别人员主观确定学院的年度项目预算绩效目标，特别是高职院校，办学规模相对较小，容易忽视对年度项目预算绩效目标的校内专班评审过程，使学院的预算绩效目标设定不科学合理，以至于影响到后期的预算执行和实施评价的管理工作，影响了有限的财政投入资金的使用效益和社会效益。现行的会计核算管理系统不能满足预算绩效管理要求高职院校现行的会计核算管理系统存在一定缺陷，不利于进行绩效预算管理和绩效评价工作。特别是在系统中的项目管理和科目设置中不能充分反映绩效预算管理的需求，会计信息的不完整导致信息失真，不能真实反映高校各项目的预算绩效情况，不利于发现问题和改进工作，必须加以改进。

加强和完善预算绩效管理的思路

组织相关工作人员学习中央的有关文件精神，学习财政部2003-2012年期间印发的关于实行和推行绩效预算工作的制度文件，提高各级领导及有关工作人员对于开展绩效预算管理工作的重要性和必要性的认识，提高学校对此项工作的重视程度，以保证预算绩效管理活动的正常有效开展。绩效预算管理是以追求财政支出最大绩效为根本目标，以教育财政资源合理配置为管理活动的衡量标准，贯穿预算编制、执行、监督全过程的管理活动。是按照党中央、国务院关于加强政府绩效和预算绩效管理的总体要求，强化预算支出责任和效率，逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，制定和改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本的绩效预算管理系统，是提高政府公信力和执行力的有效手段。建立健全教育财政支出绩效管理监督及考核机制根据绩效预算管理工作的需要，建立健全教育财政支出绩效管理监督机制。预算绩效运行的跟踪监督管理是预算绩效管理的重要环节，高职院校要结合本校预算绩效管理工作的实际需要，及时建立绩效运行监督控制机制，完善会计核算系统，对系统反映的绩效运行信息汇总分析，跟踪管理绩效目标完成情况，并及时监督检查，及时纠正目标偏差，扬长避短。同时要做好绩效预算管理工作的考核总结，奖优罚劣，提高相关工作人员的工作积极性和创造性，使其以高度的责任感和使命感来从事此项工作，保证绩效目标的顺利完成。健全机构，高职院应成立预算绩效管理工作专班高职院应成立由院办教务财务基建和审计等职能部门组成的预算绩效管理专班来组织完成该工作。预算绩效管理是一个由目标管理、运行跟踪监督管理、评价实施管理、评价结果反馈和应用组成的综合体系，预算绩效管理专班的任务就是要制定相关制度规章，按照学院教育事业发展的中长期规划组织好绩效目标的科学性、可行性评审设定工作，防止目标设定的随意性，对学院全年预算的执行和资金的运用进行监督管理，发现问题及时纠正。专班还需在年终进行常规校内预算绩效自我评价，整理相关资料，配合上级主管部门的绩效评价审计工作，并将评价结果反馈校领导班子，总结经验教训，提出改进意见，为学院的资金使用和提高经济效益和社会效益把好关，并为学院多争取上级的财政拨款创造良好的财务环境。改进目前高职院校的会计核算管理系统根据预算绩效管理的要求，改进与绩效预算管理不相适应的会计核算管理系统，在项目管理和科目设置上兼顾绩效预算管理要素，使其更加便于科学、合理、正确、真实、快捷提供学院资金运行全过程的会计信息，便于进行预算资金绩效评价工作，进而推动绩效预算工作的顺利进行。

作者：潘超英 单位：武汉铁路职业技术学院

绩效预算范文第4篇

优化高校资源配置。高校管理的重要特征之一就是将各种不同的高校资源，通过内部化来节约交易成本，优化配置资产结构，从而发挥规模经营效益。如何发挥这一效益，需要借助于各种管理机制与手段，其中财务预算扮演着重要的角色。财务预算能将高校资源加以整合优化，使资源浪费最小化而利用效率最大化。

支持高校战略管理。高校管理最为核心的是财务战略管理，它是对高校未来走向进行规划，具有前瞻性和综合性特征。财务预算本质上是对未来的一种管理，它通过规划未来的发展指导现在的实践，因而具有战略性，对高校战略起着全方位的支持作用。

协调高校经营管理。在高校经营管理过程中，高校各个部门之间及各部门与高校整体之间，存在着非常紧密的联系，这些联系往往又直接或间接决定着高校整体利益与各部门及教工个人的局部利益，这就要求为了完成高校整体目标和任务，各部门必须紧密配合，相互协调，统筹兼顾，合理安排，共同完成各自的任务，继而完成高校的总体目标。正是从这一层面来看，财务预算是一种制度化的程序，它通过制度的运行来代替管理，是一种制度管理。

调动全员参与管理。财务预算不是单一部门或单一个人的管理行为，财务预算过程涉及方方面面，涉及高校的各个部门及所有员工，那种将财务预算视为部门管理或权威管理的想法都是不正确的。管理的对象是人，但管理的主体同样是人，如何调动全方位的积极性，不是凭一句口号，而是必须付诸实施。财务预算通过设置各项定量指标，使教工的需要与高校的目标联系起来，调动各方面的积极性，将高校管理作为人人自发的一种管理。

考核高校部门业绩。财务预算为考核各部门及教工工作业绩提供了依据。高校各职能部门都根据预算的要求，有目的、有步骤的安排日常工作，组织教学科研活动，通过实际成果与预算目标对比，分析产生差异的原因，促使各部门及教工对差异及时采取措施，解决问题，完成任务。

加强高校财务控制。财务预算是一种控制机制，它将预算主体和预算单位的行为调和到“自我约束”与“自我激励”层面上，预算作为一根“标杆”，使得预算执行主体都知道自己的目标是什么，如何努力去完成预算，预算完成与否如何与其自身绩效挂钩等等，从而起到一种自我约束与自我激励相对等的作用。同时，对于财务预算主体，也有了明确的依据来考核执行主体，从而控制高校管理的运行过程，并保证结果的实现。

高校财务预算的方法

高校财务预算采用的方法是零基预算，所谓零基预算是指高校在编制预计支出预算时，不考虑以往会计期间发生的费用项目和费用数额，而是以所有的预算支出均为零为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。

零基预算的主要特点。可以促进高校合理有效地进行资源分配，将有限的资金充分利用；可以充分发挥各级管理人员的积极性、主动性和创造性，促进各预算管理部门精打细算，量力而行，合理使用资金，提高资金的利用效果；由于这种方法一切从零开始，对费用一视同仁，有利于高校面向未来发展考虑预算问题；这种方法一切从零出发，预算时需要完成大量的基础工作，势必带来极大的工作量，而且也需要比较长的编制时间。

零基预算的编制程序。高校内部各有关部门根据高校的总体目标，对每一项业务说明其性质、目的，以零为基础，详细提出各项业务所需要的开支或费用；组成预算委员会，该预算委员会对各部门提出的预算方案进行成本效益分析，划分不可避免项目和可避免项目、不可延缓项目和可延缓项目，确定各项目的轻重缓急和开支标准；结合可动用的资金来源分配资金，落实预算。

零基预算的编制方法。在立足现在，面向未来，创新思维，实施零基预算编制时：第一，高校党委和行政应初步确定预算年度的人员编制和事业发展的总体目标。第二，高校各部门根据学校预算年度的人员编制和事业发展的总体目标，从实际需要与可能出发，提出预算期内各项费用的内容、理由及其开支标准。第三，高校财务处按预算项目，汇总各部门上报的各项费用支出。第四，预算委员会根据高校的总体目标，审查每项费用对实现总体目标的意义和效果，并在“费用—绩效”分析的基础上，将各项费用按优先次序划分为A、B、C三类，即：必保、需要、更好。第五，预算委员会审定资金来源与可能，按照已认定的各项费用优先次序来安排资金。对赤字项目则建立滚动项目库，按重要性排序，视财力按顺序分步专项落实。第六，编制出高校年度预算收入和预算支出报表，实现收支平衡。

高校财务预算的执行

加强预算执行的控制。财务部门、审计部门和各预算单位要强化预算全过程管理，切实保证预算的约束力和严肃性。一是管理的重心要落在预算的执行上。严格预算管理的经济责任制，各预算单位经费使用必须按预算规定的项目执行，不得突破预算额度；财务部门应实时监控各单位预算执行，以规范和监督校内各种经济活动有序进行，对预算执行情况年终由财务处汇总分析做出评价，对重大经费项目由审计部门参与考核，并对其合理性和效益性做出评价。二是强化管理，特别要强化内部审计监督。财务部门应定期或不定期地开展财务收支检查和专项检查工作；审计、纪检、监察部门应建立起对财务部门、财务人员和全体教职工的内部综合监督机制，加强内部审计，强化审计责任意识。

建立考核和奖惩机制。建立考核和奖惩机制是严格执行预算的有效手段，高校每年应根据预算收支的项目、部门、重要性制订与预算执行相配套的考核和奖惩办法，实施每月考核、年终奖惩制度。对超预算收入和节约预算支出给予表彰奖励；对未完成预算收入和超预算支出给予批评惩处；对未完成预算支出项目应视未完成工作任务给予通报；同时将考核和奖惩的结果与行政考核、部门评优、下年度预算挂钩。通过考核与奖惩的结合，维护高校预算的严肃性和有效性，充分调动内部各方面预算管理的积极性，更好地做好高校预算管理工作。

畅通信息传递与反馈。建立一套上下互动、层层畅通的预算执行信息传递与反馈系统是预算执行管理的有效手段。高校应结合学校实际建立财务预算信息管理系统，利用计算机网络下达部门预算、部门用款申请预算、核准报销减少预算，实时监控部门的预算计划及执行情况。通过网络信息传递与反馈，一是可以提高机关作风和办事效率，二是可以大大提高管理水平，三是可以杜绝超计划或无计划用款现象，四是领导、财务部门和各预算单位能够随时掌握分析学校、部门的财务情况。这样高校的预算计划和执行，可以及时预警、禁止和总结，可以实施阳光操作与绩效分析，从而更好地做好高校财务预算的执行。

高校财务预算的绩效分析

本文借鉴企业财务分析方法，结合高校实际，从高校财务预算的目的出发，有针对性地对高校财务预算的绩效分析作如下探讨。

(一)高校财务预算绩效分析体系

对高校财务预算进行绩效分析，首先应研究高校财务预算绩效分析体系，研究高校财务预算绩效分析体系是一项十分复杂的工程，不同于企业。企业以经济效益为目标追求股东财富最大化，建立了一套以变现能力比率、资产管理比率、负债比率和盈利能力比率为主的财务分析指标体系。高等学校以教学、科研为目标，追求高校多维度效益，很难建立完整、系统的高校财务预算绩效分析体系，但是，高校必须实施财务预算管理，而高校财务预算管理的目的十分明确，因此，根据高校财务预算的目的建立高校财务预算绩效分析体系，是最直接和简便的。分析高校财务预算的目的，可建立如下高校财务预算绩效分析体系，如表1所示。

(二)财务预算绩效分析指标的计算

根据绩效分析的六大类十五项指标体系，各项分析指标可用以下方法计算。

1.资源利用率。高校资源利用率主要包括两类资源利用率。一是教学资源利用率，根据高校占地面积、建筑面积、师资数量、实验设施等硬件条件，计算出在校学生规模，根据在校生规模可以计算出应有预算收入，将应有预算收入和实际预算收入比较，就是教学资源利用率。

教学资源利用率=实际预算收入÷应有预算收入×100％

二是科研资源利用率，根据高校师资和设备能力可预测出科研服务收入，将实际科研服务收入与预算收入比较，就是科研资源利用率。

科研资源利用率=决算科研收入÷预算科研收入×100％

2.战略目标实现率。战略目标实现率从财务角度可理解为重点收入项目和重点支出项目实现率两类。

重点收入项目实现率=重点收入项目实现额÷重点收入项目预算额×100％

重点支出项目实现率=重点支出项目支出额÷重点支出项目预算额×100％

3.部门贡献率。部门贡献率是指部门实现预算收入的比率，另外根据部门贡献率还可以计算部门贡献差异率。

部门贡献率=部门实际预算收入÷部门预计预算收入×100％

部门贡献差异率=甲部门贡献率-乙部门贡献率

4.全员劳动产酬率。全员劳动产酬率包括预计劳动生产率、实际劳动生产率和劳动报酬率三个指标。

预计劳动生产率=应有预算收入÷全校平均教职工人数

实际劳动生产率=实际预算收入÷全校平均教职工人数

劳动报酬率=实际人员经费支出÷全校平均教职工人数

5.部门投入产出率。部门投入产出率是指按部门人员编制或学生数核定的预算支出与实际支出、完成事业的比率，包括部门预算使用率、事业完成率和部门投入产出率三个指标。

部门预算使用率=部门实际使用预算÷部门预算支出×100％

部门事业完成率=完成事业项目数÷核定事业项目数

部门投入产出率=部门事业完成率÷部门预算使用率

6.财务预算执行率。财务预算执行率包括预算收入执行率、预算支出执行率和生均培养成本率。

预算收入执行率=实际预算收入÷预计预算收入×100％

预算支出执行率=实际预算支出÷预计预算支出×100％

生均培养成本率=实际预算支出÷全校平均学生人数

(三)财务预算绩效分析指标的评价

某高校某年基本情况如表2所示，财务预算决算资料如表3所示。

根据以上提供的基本情况和资料，可对该高校财务预算绩效作一个总体评价。第一，教学资源利用率并不高；第二，科研资源没有充分利用，只发挥了80％(1，600/2，000)；第三，重点收入项目实现率为97.3％(10，700/11，000)，未完成预算收入目标；第四，重点支出项目实现率为101.9％(10，900/10，700)，超过了预算计划；第五，甲学院贡献率为106.7％(3，200/3，000)，乙学院贡献率为90％(1，800/2，000)，两个部门贡献差异率达到了16.7％；第六，预计劳动生产率人均13.3万元(13，300/1，000)，实际劳动生产率人均只有11.3万元(11.300/1，000)，劳动生产率相差了人均2万元，劳动报酬率人均为5.5万元(5，500/1000)，人均提供的贡献为5.8万元(11.3-5.5)；第七，甲学院预算使用率为95.8％(2，300/2，400)，乙学院预算使用率为100％(1，600/1，600)，甲学院事业完成率为100％(10/10)，乙学院事业完成率为80％(8/10)，甲学院投入产出率达104.4％(100/95.8)，乙学院投入产出率只有80％(80/100)，两个学院投入产出率相差了24.4％；第八，预算收入执行率98.3％(11，300/11，500)，预算支出执行率101.8％(11，200/11，000)，说明收入组织不力，支出控制不严；另外，生均培养成本达到1.12万元(11，200/10，000)。

绩效预算范文第5篇

关键词:部门预算;绩效预算;预算绩效评价

abstract:based on the strategic orientation of our country to push forward the budget performance evaluation system in the circumstance of unfit to performance budgeting and the condition of national macroscopic policy, theoretical research and experimental practice,this essay refines the domination and adjustment between the departmental budget and performance budget, the direction and allusion between the departmental budget and budget performance evaluation and the adaptability and foundation between the performance budgeting and budget performance evaluation;prospects the excellent path with double implement of the central department and basic unit,formats the rational frame of budget performance evaluation system towards performance budget.

key words:departmental budget;performance budget;budget performance evaluation

一、问题的提出

绩效预算作为一个古老而常新的概念,最早在1907年由美国纽约城市研究局提出,旨在协助管理与调控(shultze,1968)[1],以美国为典型代表?①的公共预算编制模式的发展历史,既是广义绩效理念融入预算管理机制的轨迹,也是绩效预算内涵演进与重归主流的演变历程。20世纪80年代以来,英国、澳大利亚、新西兰等经济合作与发展组织成员国持续推动了以产出和成果为导向的公共预算改革趋势。从2000预算年度开始的中国部门预算改革,随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步推进,借鉴西方公共预算改革的理性思潮,绩效预算被政策层面定位于部门预算改革的远期目标,预算绩效评价则被强调为夯实未来绩效预算改革的基础工作。依此,财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。与此同时,部分地方各级财政部门也制定了一系列绩效考评工作规范。然而,正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处,绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”[2],这也佐证了适应国家对预算改革的政策导向研究预算绩效评价的意义。

遗憾的是,在现阶段不具备实施绩效预算条件、又要全力推进预算绩效评价的现实背景下,对面向绩效预算的预算绩效评价的研究思路并没有引起充分的关注,进而导致疑惑、误区尤存,实践效果平平。“部门预算与绩效预算如何定位?绩效预算与预算绩效评价如何互动?中央部门与基层单位试点如何展开?”带着对上述问题的思索,本文提出面向绩效预算的预算绩效评价实现框架:围绕部门预算与绩效预算关系的推理、绩效预算与预算绩效评价定位的诠释、中央部门与基层单位双向试点的优化,形成一种双向互导效应模式。构建面向绩效预算的预算绩效评价实现框架,对于澄清关键范畴、把握政策基调、规划发展趋势具有重要的借鉴意义,从而也为完善宏观政策提供理论支撑。

二、绩效预算与部门预算定位的理性澄清

绩效预算不仅是预算方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是产出与成果导向,从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向,预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下,有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题:“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”,这也关系到当前预算绩效评价的客观平台是纯粹的事业发展成果抑或综合的部门预算成果。本文认为我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整,旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合,理由在于以下两方面。

第一,部门预算与绩效预算的预算管理角色差异性。部门预算是由政府各部门编制,经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过,反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件[3],是国家对原有功能预算的改革,旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式;绩效预算是使命驱动、结果定位的预算[4](national performance review,1993),本原是改变支出机构动机的预算编制模式。

美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革:预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程序改革与减少赤字改革;预算制度和程序改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架,改变了政府制定预算的治理结构,以便使预算权力逐渐平衡,这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因;绩效预算与项目-计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴,它建立在基本预算纪律的基础上[5]。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据,无论早期的分项预算、绩效预算、项目-计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架,都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时,自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来,各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性,例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划-项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。

从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看,几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用[6],可见部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色,绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力,是部门预算框架内的预算编制管理理念调整的结果。kelly(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异,“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目-计划预算、目标管理以及零基预算)一样,都属于过程导向型,最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”[1]。

第二,部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上,决定将一定数量的资金分配给a行为而不是b行为”[7],这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践,key的时期正是分项预算的盛行时期,控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目,各项支出被明确归属到各个政府单位,每个项目所需资金按年来确定。追朔分项预算的起源,几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的,自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。

schick(1966)[8]介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类,这与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处,也和马骏(2005)[9]基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。随后,无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划-项目预算,还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算,都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式,只不过是追求的重点不同而已。因此,美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。

预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革,同时也确立了部门预算对绩效预算的统驭性特征。远期绩效预算改革作为部门预算框架下的管理理念革新,理应实现二者的有机整合,在部门预算管理中逐步引入绩效理念。鉴于此,作为绩效预算的基础组成部分的预算绩效评价,必须立足于部门预算改革的客观现实,在部门预算的指导框架下以预算绩效为目标规划科学合理的绩效评价体系,旨在实现部门预算、绩效预算、预算绩效评价的整合,提升预算管理的综合绩效。简而言之,我们需要认识部门预算对绩效预算和预算绩效评价的统驭性与指导性,绩效预算和预算绩效评价对部门预算的调整性与针对性,从而为绩效预算与部门预算的互动改革指明方向。

三、绩效预算与预算绩效评价联系的有机契合

基于十六届三中全会建立预算绩效评价体系的近期工作部署和财政部关于绩效预算改革的远期战略规划,国内相关研究自然衍生为两个相互平行且交错的阶段:一类是研究预算绩效评价体系,旨在明确绩效理念、提高资金效益、夯实改革基础;另一类则是探索绩效预算改革,力图引进西方经验、剖析实施障碍、摸索实现框架。遗憾的是,对二者有机联系的忽略导致现有研究平行有余而交错不足。预算绩效评价研究明显缺乏对未来绩效预算改革可预见性的斟酌,使之易演变为公共事业部门绩效评价,导致评价目标与对象在部门预算与公共部门之间混淆;在突出绩效结果评价的同时又往往短视预算管理绩效的评价;不仅使得与部门预算特性结合松散的绩效评价效果大打折扣,也更无法适应绩效预算改革的切实需求。

面向绩效预算的预算绩效评价视角的提出有赖于重新审视我国政府对绩效预算渐近式改革的政策定位。为了贯彻落实十六届三中全会提出的改革预算编制制度,建立预算绩效评价体系等目标,深入探讨绩效预算改革,并在借鉴国际经验的基础上,尽快建立起中国特色的预算绩效评价体系,提高财政资金使用的有效性,财政部组织开展了绩效预算管理与改革国际研讨会(2004)[10],科学界定了绩效预算与预算绩效评价的逻辑关系:“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理,提高财政资金的使用效益,其核心是通过制定公共支出的绩效目标,建立预算绩效评价体系,逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”

财政部在财政预算报告解读(2005)[11]界定绩效评价为“运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。”在中央部门预算编制指南(2006)[12]明确“以绩效考评为突破口,探索科学合理的预算绩效评价体系,在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化,为将来推行绩效预算改革夯实基础。”最新的中央部门预算编制指南(2008)[13]鲜明指出绩效考评是加强部门预算管理的需要,归纳了预算支出管理中存在的问题,如在分配环节,预算执行偏离支出预算的现象仍然很大、科学性有待进一步提高;在执行环节,预算执行偏离支出预算的现象仍有发生,预算的严肃性有待提高;在监督环节,预算监督机制也不够健全,仍存在监督不到位现象,监督方式、方法有待改进。不难看出,政策方面聚焦于绩效预算改革的远期可预见性,预算绩效评价的近期基础性,预算绩效评价旨在满足部门预算管理需要、改变预算支出管理缺陷等关键问题。有鉴于此,我们能够从政策层面获知绩效预算与预算绩效评价有机联系的清晰证据。

绩效预算是以绩效目标为导向,凸现结果、责任、激励的一种预算管理模式,是涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次预算管理框架。预算绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。预算绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件,两者形成基础性与导向性的有机契合,同时也受统于部门预算的整体改革。基础性要求预算绩效评价适应部门预算推进的现实,提升评价体系的有效性和操作性,从而夯实绩效预算改革的基础;导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求,拟合部门预算管理流程,培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力,从而适应绩效预算改革的趋势。

预算绩效评价有别于公共部门绩效评价,评价目标是预算绩效而非事业运行绩效,评价对象是部门预算而非公共部门。纠正理论界与实务界对预算绩效评价认识误区的关键是建立面向绩效预算的预算绩效评价视角:明确预算绩效评价对绩效预算的基础性与适应性,提升预算绩效评价与部门预算管理流程的契合度;以预算编制、预算执行、预算决算的预算管理流程为基础;形成“预算绩优度”为总目标,“预算配置绩效、执行绩效与产出绩效”为内核的绩效目标体系;组合计划评价、过程评价、结果评价的实施节点与规程;科学界定指标的内涵与筛选手段,集成指标之间的多重勾稽关系,构建评价指标体系;提供评价标准的实际测度途径与实现方法,设计恰当的评价模型;规划预算绩效评价结果激励、指导未来预算资金配置的策略。上述预算绩效评价体系的设计不仅凸现了绩效目标驱动下的绩效过程管理的逻辑结构思维,又蕴含了实现绩效预算改革的核心目标——结果激励的潜能,也吻合了推进绩效预算改革的远期导向;基于对预算配置、执行与产出绩效的综合评价,不仅落实了预算绩效评价的目标规划,也为未来绩效预算改革提供了良好的基础。

四、中央部门与基层单位试点的双向推进

传统的功能预算采取自上而下的编制方式,部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标,代替基层单位编制预算。部门预算改革后,中央各部门的预算从基层单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位,预算层次进一步延伸,“二上二下”的预算编制程序避免了代编预算的随意性,编报内容也更加符合实际。以高校为例,教育部作为部门预算编制单位向财政部申请预算,各直属高校即是教育部的基层单位,基层单位预算汇总构成教育部部门预算的重要部分。基层单位预算绩效评价是中央部门对所属单位预算资金配置、执行与产出绩效的评价,旨在提高财政资金使用效益的绩效管理手段,也是推进管理重心下移机制、强化预算管理的重要内容。部门预算绩效评价是基层单位预算绩效评价结果的综合反映,基层单位预算绩效评价,为部门预算绩效考评提供基础。

《中央部门预算支出绩效考评管理办法(2005)》明确了绩效考评的职责分工:财政部负责制定统一的绩效考评规章制度,指导、监督、检察中央部门的绩效考评工作,中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即财政部不再直接负责组织实施,绩效考评工作的主体转移给了中央部门。原因在于财政部无法承担全部绩效考评的工作量,以及中央部门相对财政部更加了解本部门及下属单位的实际情况,为充分调动中央部门的积极性,把组织实施主体规定为中央部门。这意味着对基层单位预算绩效评价是一种政策趋势,但是近几年的预算改革进程却不尽如此。2003年以来财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作,取得了一定的成效。部分省市财政部门也以项目支出为切入点,开展了绩效考评的试点工作。

进一步审视中央部门预算绩效考评现状,我们发现:现阶段中央部门预算绩效评价工作的重心在于项目支出绩效评价,包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后,难以客观反映部门预算绩效的综合水平。仅有海洋局实施了以部门整体为考评对象的试点,这一试点的部署使得预算绩效评价与部门预算改革的深化呈现出一定层面的脱节。不仅如此,现阶段“将基本支出排除在绩效考评对象之外”?②的选择,使得财政部提出的“统一领导,部门实施”的绩效考评实施原则在试点工作中并未呈现清晰的实现路径。与此同时,现阶段国家对基层单位预算绩效评价也并未引起重视,这不能不说是一个重要的缺漏。国家政策层面的乏力,或许源于现阶段预算改革局限于中央部门为对象的整体思路。中科院在长期自我实践的基础上,结合国家对部门预算绩效评价的要求,实施了对下属研究所的绩效评价;海洋局也涉足了对下属二级单位绩效评价方案的设计与实践。这为基层单位预算绩效评价作了初始的尝试。

部门预算改革的深入,必须以基层单位预算改革为基础,部门预算绩效评价的实施必须兼顾基层单位预算绩效评价的推进,预算绩效评价要真正成为部门预算、绩效预算改革的基础,在以项目预算绩效评价试点为先导的同时还必须高度重视以部门、单位为整体的预算绩效评价机制的建立。依此,本文提出中央部门与基层单位双向推进的预算绩效评价实现路径:以中央部门、基层单位整体为对象(包括基本支出与项目支出),结合国家对绩效预算的远期目标,构建面向绩效预算的预算绩效评价体系。财政部代表国家作为中央部门预算绩效考评的主体,中央部门实施对所属基层单位的预算绩效考评。

综上所述,通过对部门预算、绩效预算与预算绩效评价关系的清晰界定,我们领悟到部门预算是我国预算改革的重大战役,近期容纳预算绩效评价机制,远期延展基于结果导向的绩效预算的资源配置理念。本文提炼了部门预算与绩效预算之间的统驭性与调整性、部门预算与预算绩效评价之间的指导性与针对性、绩效预算与预算绩效评价之间的导向型与基础性,提出了中央部门与基层单位试点双向推进的优化思路,构建了科学的面向绩效预算的预算绩效评价互动效应的实现框架。在预算改革的各个时期,必须契合部门预算与绩效预算、预算绩效评价与预算绩效、预算绩效评价与部门预算,明晰现实任务,展望远期目标。当然,理论层面的实现框架有赖于现实研究的支撑,面向绩效预算的基层单位预算绩效评价指标设计、评价模型规划等问题将是我们下一步的研究重点。

注释:

① 美国的预算编制模式历经分项预算、早期绩效预算、计划—项目预算、零基预算与新绩效预算五个发展阶段,对应五种占据相对主导地位的预算功能取向,也是广义绩效理念引入预算管理的实践过程。

② 财政部预算司.《中央部门预算编制指南(2008)》:p168.

参考文献:

[1] 沈春丽.论绩效预算[eb/ol].[2006-11-03]/0416show.asp?art_id=859.

[2] 财政部预算司.中央部门预算编制指南(2008年)[m].北京:中国财政经济出版社,2007:3.

[3] 李萍,刘尚希.部门预算理论与实践[m].北京:中国财政经济出版社,2003:16.

[4] albert gore.from red tape to results:creating a government that works better and costs less[eb/ol].[1993-09-07]..

[5] 陈小悦,陈立齐.政府预算与会计改革——中国与西方国家模式[m].北京:中信出版社,2002:85.

[6] 陈东,綦建红.美国预算编制方法的特点及其矛盾[j].经济理论与经济管理,2003(7):66-68.

[7]v. o. key.the lack of a budgetary theory[j].the american political science review,1940,34(6):1137-1144.

[8] allen schick.the road to ppb:the stages of budget reform[j].public administration review,1966,26(4):243-258.

[9] 马骏.中国公共预算改革理性化与民主化[m].北京:中央编译出版社,2005:52.

[10]财政部预算司.绩效预算国际研讨会观点综述[j].预算管理与会计,2004(11):9-11.

[11]财政部.财政预算报告解读(2005)[eb/ol]./news/20050307_1601_5841.htm.

[12]财政部预算司.中央部门预算编制指南(2006年)[m].北京:中国财政经济出版社,2005:29.

绩效预算范文第6篇

关键词:参与预算;预算松弛;组织绩效

预算管理是企业管理控制系统的核心要素,是提升企业绩效的管理系统被赋予了目标设定、资源配置、内部控制和业绩评价等多重功能。然而实践中预算管理遭遇了诸多批评,其效果不尽如人意。如何优化预算管理系统并使之发挥其应有之功能成为实务界和学术界共同的研究任务,只是两者的研究路径和方法不同而已。实务界的研究更多地是方法和技术的层面优化预算管理,分别提出原基础上改进(better budgeting)和超越预算(beyond budgeting)两种思路。学术界的研究则是更多地从行为层面寻找和验证影响预算管理成效的因素,行为层面的研究主题是参与预算(participative budgeting)、预算松弛(budgetary slack),它们成为预算管理乃至管理会计学术研究的主流。

预算管理是包含方法和行为的管理系统,方法的研究层次是“企业组织”,行为研究的立足点则是“人”,只有以“组织——人”相互作用作为研究立场,才能更好地认识和改造预算管理系统。目前,我国的预算管理研究基本属于实务界的思维,以应用性研究为主,针对预算管理实际运用中出现的问题提出建议和对策,研究的层次是“企业”。这类研究对于企业认同并应用预算管理起到了重要作用,而从行为角度研究预算改进尚不多见,本文的研究目的即为建立预算行为的研究框架,为进一步的实证研究提供理论基础。

一、参与预算、预算松弛与组织绩效框架

参与预算之所以成为预算行为研究,乃至管理会计研究的热点问题,brownell(1982)认为有两个因素的作用:一是参与是普遍承认的能够提高组织和个体绩效的管理方法;二是参与和绩效的相关性的实证研究结论存在相当程度的冲突[1]。参与式预算与绩效之间存在三种关系:有些研究显示预算参与和管理绩效之间呈正相关关系;有些研究结果则发现两者呈负相关; 而有的研究则显示不相关。两者关系的不确定说明还存在其它变量影响其作用过程。

参与预算是预算松弛的必要条件,但非充分条件。所谓参与预算(participative budgeting),是指允许下级经理卷入预算编制的过程,并能影响或决定与自身相关的预算水平,是企业分权式民主管理在预算管理中的具体运用。下属经理只有通过参与预算编制的途径才有可能建立对己有利“秘密准备”,即预算松弛。通常认为预算松弛导致企业资源配置的失衡,降低了资源配置的效率,大部分研究认为预算松弛对组织绩效有负面影响,也有一部分研究认为预算松弛在某种程度上提高了企业应付不确定性的能力(merchant,1985)[2],尤其在任务不确定性程度较高时,预算松弛提升了组织柔性,从而对于组织绩效有正向的作用(dunk,1995)[3]。所以,预算松弛的正面作用在于由于秘密准备产生的抗风险能力,负面作用则是降低资源配置的效率,对于绩效的影响取决于两者的权衡。

二、参与预算与组织绩效关系的分析路径

参与预算对组织绩效的作用过程是以激励作为中介作用的,其理论依据是组织行为学认为参与管理和决策能够提升员工的积极性,参与预算的激励作用必须是在具备三个条件的情境下才能有效发挥:一是员工的个性特征及其对参与激励的主观感知程度;二是企业让员工参与的客观需要,企业所处环境的不确定性和复杂性程度决定了企业对参与预算的程度;三是合适的组织氛围、组织权力模式、管理制度是参与预算提升组织绩效的有效保证。

(一)员工个性特征与激励感知

心理学中的控制点(locus of control)是界定个体特征的重要变量,罗特(1966)将控制点定义为内外控意味着一个人关于是他们或环境控制事情的信念。有些人将事件的原因和控制归于自己的力量,这些人被称为内控者(internal locus of control 或 internals);有一些人则认为事件的原因和控制是归于外部的环境,这些人被称为外控者(external locus of control 或 externals)。内控型的人倾向于自我控制和自我激励,对参与激励感知程度较强,让其参与预算管理的目标设定则有利于预算的完成;外控型的人则倾向于外部归因,习惯于外部为其提供目标,并受该目标控制,参与预算对其无激励作用。因此,参与预算对于外控型的人不能提高管理的绩效。brownell(1981;1982)证实了下列关系:以外部控制为主的个性特征和低参与程度配合产生高绩效;反之,若与高参与配合则为低绩效;以自我内部控制的个性特征与高参与程度配合会导致高绩效,若与低参与程度配合则为低绩效[1][2]。

(二)组织氛围与预算行为效果

个性特征决定了所需的主观参与需求,外部环境决定了客观参与的程度和两者的相互作用,并趋于一致是参与预算提升绩效的必要条件,但最终能否提升组织绩效还取决于组织氛围与参与程度的匹配程度、组织氛围包括组织文化类型、组织权力模式和绩效评价体系等要素。

1.组织文化类型。英国管理学家查尔斯•汉迪用古希腊四位神代表不同类型的管理文化模式:众神之王宙斯代表霸权管理文化,太阳神阿波罗代表角色管理文化,女战神雅典娜代表任务型管理文化,酒神与歌神迪奥尼索斯代表个性管理文化。霸权文化和角色文化是与理性官僚制组织相对应,特别强调权威和对权威的服从,在此文化中预算参与可能只是形式;任务管理文化和人本主义文化情境下的预算参与对绩效有正向的作用;实证研究中经常运用霍夫斯蒂德的文化差异理论中的权力距离作为测量文化的因素,权力距离与参与的激励作用成反比,只有权力距离较小的情境下,参与预算才能提升组织绩效[3-6]。

2.组织权力结构。集权和分权是企业经营管理权限的分配方式,集权是把企业经营管理权限较多集中在企业上层的一种组织形式,其特点是经营决策权大多数集中在高层领导手中,对下级的控制较多;分权是把企业的经营管理权适当地分散在企业中下层的一种组织形式,其特点是中下层有较多的决策权,是企业民主管理的一种形式。因此,参与预算管理是与分权组织相适应的,只有在分权组织结构的基础上,参与预算才有意义。在集权的组织结构中员工认知到参与仅仅是形式,参与预算不能起到应有的激励作用。实证研究结果表明,在高度分权的条件下参与预算与绩效正相关,而在低度分权情形下参与预算和绩效负相关(gul,1995)[7]。

3.预算评价重要性。预算指标在绩效评价的重要性(budget emphasis)是影响参与预算绩效的重要因素,当预算指标的重要性越高,员工和企业均非常重视预算参与和预算执行,双方在比编制和执行预算时会充分博弈,信息得到充分沟通,对提升组织绩效有正面作用。

(三)环境不确定性与参与预算的绩效

组织研究中将各种环境因素抽象为“不确定性”作为研究的变量,环境的不确定性对组织行为、组织结构和组织文化均有广泛的影响,环境的不确定性越高,分权的要求也越高,参与管理的客观需求越高。实证研究证明外部市场竞争越激烈,预算参与程度与业绩、工作满意度就越正向相关;环境的不确定程度越大参与预算就越有必要,参与的绩效也越好。在高不确定环境条件下,参与预算对减少预算松弛具有较大的作用,而当环境不确定性较低时,参与预算对减少预算松弛的作用相对较小(chong,eggleton ,leong,2005)[8]。

三、参与预算与预算松弛关系的分析路径

预算松弛可定义为在预算中有意低估收入和生产力而故意高估成本和完成工作所需资源,参与预算是预算松弛的必要条件,而非充分条件,对于参与预算和预算松弛之间关系的研究主要有两种基本思路:一是从的角度出发,认为下属有私人信息,如果报酬与预算挂钩,则下属会利用私人信息创造预算松弛;另一种思路认为参与预算过程中更多的沟通实现了目标的一致性,下属没有创造预算松弛的压力,两种思路各有实证研究的支持。

本文认为影响参与预算和预算松弛关系的因素可归纳为个体、组织和环境等三个层面的变量。

(一)员工因素

风险偏好是影响员工预算松弛倾向的重要因素,风险厌恶型的个体相对于风险喜好型的个体而言,其创造预算松弛的程度较强,以回避预算要求过高带来的风险。young(1985)和waller(2000)均证实个体风险类型对于预算松弛创造的影响,员工的伦理道德素质和对声誉态度也会影响预算松弛的程度[9];webb(2002)的研究表明对好声誉的追求会导致较低的预算松弛[10];stevens(2002)在研究了声誉、伦理对预算松弛的影响后发现,声誉和伦理对预算松弛这种自利行为的控制是有作用的[11]。

(二)组织因素

组织承诺感集中体现了组织的氛围和员工对于组织的态度,组织承诺感越强,对于组织的认同度和忠诚度越高,创造预算松弛的倾向就越低;反之则倾向于预算松弛的创造倾向,nouri、parker(1996)的实证研究结果支持这一影响因素的作用[12]。公司的激励和监控系统对于预算松弛有直接的影响,组织激励系统中如果以预算指标作为考核激励的依据,下属经理的预算松弛的倾向强化,治理的对策是建立“真实诱导型的报酬计划”,同时考核预算业绩和预算偏离度。组织监控系统的强弱,如上级发现松弛的能力较强,对于预算松弛有很好的抑制作用;组织内部的信息对称程度也直接影响预算松弛,信息不对称程度越弱松弛程度越小。

(三)环境因素

环境的不确定性程度越高,组织各部门所需的“秘密准备”就越多,以增强其抗风险能力,预算松弛的倾向就较高。

四、预算松弛与组织绩效关系分析框架

预算松弛对组织绩效的作用过程受到企业的行业特征、竞争战略和生命周期等重要因素的影响。

(一)企业的行业特征

企业所处的行业不同,其所面临的风险不同,决定了预算松弛对于组织绩效的影响不同。高科技行业由于市场风险、技术风险较大,适当的预算松弛是企业提高风险控制能力所必需的,对于组织绩效可能有正面的作用;传统制造业企业,由于其所处环境相对稳定,企业所面临的系统风险较小,资源配置效率是组织绩效的主要影响因素,预算松弛导致资源配置的低效率,从而降低了组织绩效。

(二)竞争战略类型

企业实施的战略类型是预算松弛经济后果的重要影响因素,波特(1980)将竞争战略分为差异化、成本领先和目标聚焦等三种类型,这三种战略类型对组织绩效的作用机理是不同的:成本领先战略是内向型的领先战略,内部资源的合理配置是成本缩减的重要路径。显然预算松弛不能支撑成本领先战略,对组织绩效有负面的影响。差异化和聚焦战略是面向市场的外向型战略,风险的有效控制是这类战略的关键,各业务单元适当的预算松弛与该战略的匹配是高组织绩效的保证。

(三)企业生命周期

阿迪兹认为组织就像所有的生物体一样,具有生命周期:出生、成长、老化、死亡;组织体系随着生命周期不断演变,将展现出可以预测的行为模式。企业初创成长时适当的预算松弛的抗风险作用强于资源的配置效率,对于绩效表现为正面的作用;企业成熟以后,预算松弛的资源配置效率负面效应会大于抗风险的正面效应,对于绩效可能表现为负面的作用。

参考文献:

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绩效预算范文第7篇

一、西方发达国家绩效预算的经验

绩效预算起源于20世纪30年代的美国，农业部提出“绩效预算”一词，当时的田纳西流域管理局采纳并实施了与项目和任务要求适应的预算分类计划，随后“绩效”理念开始深入人心。但战后绩效预算推行的成效并不显著，表明并不能适应当时公共预算发展趋势。1949年胡佛政府在“预算与会计报告”中提出要采用以功能、活动和项目为基础的预算，首次将成本理念引入了公共预算领域，但绩效预算并未得到广泛应用。直到20世纪80年代，美国政府由于开支过大、效率低下引发了公众与政府的各种矛盾。为了逆转这种形势，摆脱财政困境，以美国为首的西方各国纷纷开始研究一种适应历史发展的新型公共预算管理体制。1992年，克林顿政府提出“再造政府”；1993年，美国联邦政府成立国家绩效评估委员会并颁布了《政府绩效成果法案》，把绩效预算理念开始广泛在国内实行并进入了一个全面发展的新时代。

英国从20世纪70年代起开始进行绩效预算的改革，经历了从效率优先到质量优先的阶段。1994年开始，英国实施以权责发生制为核算基础的“资源会计与预算制度”，英国政府预算的重点转向成果和产出。2000年，英国议会通过了《2000年政府资源与账户法案》，真正确立了权责发生制在绩效预算中的地位。英国政府预算采取分权制度，各个部门制定预算实施细则，对财政部负责。这就给各部门合适的权力来列明本部门工作目标，并制定相应指标，来对部门的产出成果进行评价。英国政府绩效预算不断完善通过对各部门权限的制约来保持中央对预算执行效果的监控，把预算与绩效紧密结合起来。

意大利上世纪90年代进行了针对于公共预算管理的改革，对预算管理制度进行了更深的探讨和制定。其绩效预算管理跨度为3年，第一年主要是预算编制和议会审批；第二年是预算分配执行以及对预算执行完成后的决算报告；第三年提交最高审计法院，并为下一年度作参考。这是一种流程清晰、各阶段任务明确的预算管理方式，以绩效目标为手段，充分进行信息反馈，参与部委设立独立评估办公室，科学合理设计选择评估指标，同时在预算支出的完成和绩效目标的实现之间寻求一种平衡。意大利经济财政部是负责政策制定的部门，并组织协调好各部门之间的制约关系，对各部绩效评价报告进行审核，确保及时反映具体情况。

由此可见，西方政府绩效预算的发展有着一定的时代意义和现实意义，其规律有章可循。首先，通过立法方式推动绩效预算制度的改革。政府通过的法律有了一定的公众基础，作为其行使权力的依据。有助于减少改革阻力，增强社会认可度和政府透明度，便于公众监督政府行为。其次，改革的导向都是逐步建立以产出和结果为基础的政府绩效预算。传统的投入为主导的政府预算体系并不能满足复杂的公共管理体系对制度的需求。而把部门权力分配给专业部门进行预算管理，一方面使得信息反馈更有效率，另一方面也增强了各部门的自主性和创造性，实现了中央预算部门对各部门责任履行情况的监督和控制。最后，西方社会采用的权责发生制会计核算更加合理的测算出投入与产出的效果，为制定科学合理的规划和探索更好的预算管理模式提供了依据和保障。

二、我国政府绩效预算的探索

近年来，我国绩效预算管理工作也取得了一些进展。各级财政部门认真贯彻财政部提出的各项要求，并根据我国国情和各地区实际情况积极探索和改革绩效预算管理体制和方式，并在工作实践中不断完善。2009年，财政部出台了《财政支出绩效评价暂行办法》，对绩效评价的内容、对象、目标、指标、方法和程序等各方面进行了初步的设定，为之后的绩效预算体系创造了条件。2011年，又出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，对绩效这一理念进行了更深层次的解释和细化。2012年又草拟了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，这就更加明确了我国预算绩效管理工作的目标，任务和重点工作。

随着中央对预算绩效工作的不断推进，各地区财政部门也根据各自情况制定了一系列指导意见和实施细则，并设立了绩效预算相关部门进行监督和管理。全国已有多个省份财政部门专门设立了预算管理机构，部分省份的市县级财政部门也相应设立机构，为更好的推进预算管理工作提供了条件。

以河北省和江苏省为例。河北省财政局为更好实现财政科学化、精细化管理，不断加强对绩效工作的改革。2009年，部门市级单位开始进行绩效试点，对绩效评价开始投入尝试。2010年印发《关于深化推进预算绩效管理的意见》、《河北省预算绩效管理办法》、《河北省预算绩效管理问责办法》三个文件，把绩效管理的相关工作以文件的形式传达给各级财政部门，其中对内容、程序等方方面面都有了一定的细化。各级财政部门也都编制了《2011年部门预算绩效计划》，积极推进绩效改革。2012印发绩效管理办法进行试行，取得不少成效。充分调动市县财政部门，通过开座谈会等方式征求意见，并对相关工作人员进行了专业培训，不断完善评价指标，开展绩效问责制度、奖惩激励机制等。江苏省也是比较规范推行绩效预算省份之一，首先从各部委开始实行绩效管理工作，出台了《江苏省专项资金预算绩效目标管理暂行办法》，按照财政部相关文件的要求步步推进，其工作范围涉及到建设、农业、科技等各个方面，在积累经验的同时也根据本省情况做出了相应的改进。试点部门的预算按照“二上二下”编报的步骤，对专项资金的的绩效目标和标准进行审核，评分，调整或者取消。经过长时间的努力，把绩效管理工作从事后环节调整至事前环节，解决长期以来导致的监控无力、依据不足等问题，初步实现了对政府全过程绩效管理，为提高政府效率，节约政府成本，推进科学化精细化管理奠定了基础。

三、对我国绩效预算管理工作的建议

以上两省的绩效管理工作基本体现了我国大部分省份的绩效管理状况和近年来取得的成效和进步。为了更顺畅的执行绩效预算管理工作，使绩效理念更加深入人心，建立以结果为导向的绩效管理制度，可以从以下几个方面入手。第一，完善绩效规章制度，加强预算监督。通过财政部以及各省市对绩效工作的试点和推行，一个良好的制度约束是前提。总结各个绩效业务部门的经验，自下而上进行汇总，然后再通过上级部门的调研和考察，把制度进一步完善。第二，强调绩效结果的问责和披露，接受公众的监督。对绩效预算执行得力的单位进行鼓励和嘉奖，对未达到绩效效果的部门进行问责制度，通过批评、整改、取消资格等方式进行处分。把绩效理念真正融入部门工作中，并接受公众的监督，对降低行政成本和提高行政效率起到重要作用。第三，借鉴西方发达国家经验，完善政府会计制度。通过对西方国家绩效经验的学习，取长补短，赋予各部门相应权利，增强灵活性的同时加强上级部门的监督，并广泛接受公共部门和公众的监督，完善公共预算机制。第四，完善绩效评价指标体系。这是一个国际公认的难题，我国同样面临。政府部门作为一个公共部门，行为的成果时间周期长且并对某些领域并没有很强的控制力，短期难见其成果，衡量方式也不单单从其经济利益方面着手，这就需要财政部门对绩效全过程进行跟踪考察，制定一系列更贴合实际的绩效指标。第五，循序渐进按照步骤进行绩效工作。我国各省市政治经济各方面发展都不均衡，实行绩效预算不能生搬硬套，必须按照步骤执行。一些比较发达的省市率先进行试点，从本省市具体情况出发，以经验为基础，进一步提高公共预算管理的精细化和规范化，对我国的绩效预算管理工作进行更深一步的探索。

参考文献：

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[6]财政部国际司.意大利绩效预算改革及对我国预算绩效管理的启示[J].预算管理与会计，2013（1）.

绩效预算范文第8篇

关键词：提升；预算绩效

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-00-01

预算绩效管理既是政府绩效管理的重要做成部分，也是当前财政改革发展的必由之路。总书记在中央政治局第十八次集体学习时强调：要完善公共财政体系，提高财政管理绩效。因此，做好财政预算绩效工作，提升财政预算绩效是当前财政部门重要职责之一。

一、预算绩效管理的现状

1.预算绩效观念还未深入人心。什么是预算绩效，为什么要进行预算绩效管理，不要说普通公民，就算是有些财政人也未必能人回答清楚。当前，要进行财政预算绩效管理，就必须明确预算绩效是什么：首先，预算绩效是一种理财模式，是政府的财政支出与获得的有效公共服务之比，是预算资金所要达到的产出和结果，换句话说，预算绩效就是对财政投入，按照预先设定的目标效果所进行的环环相扣的管理，以期获得最大的经济和社会效益而进行的管理。预算绩效管理的目的就是改进预算管理，改变长期以来财政资金管理中存在的“重收入、轻支出；重分配、轻管理；重数量、轻质量”的问题。

2.预算绩效的基础工作还有待于进一步完善。基础工作是预算绩效管理的基石，为保证预算绩效评价结果的科学性和准确性，给绩效评价工作提供广泛认可的尺度，就必须建立强大的绩效指标体系，包括：预算项目绩效指标体系、部门职能单项和综合绩效指标体系、政府公共服务指标体系等等，总之构建科学规范、可操作性强、管理上实用的绩效指标体系是绩效管理的重中之重，没有一个完善的绩效考核指标体系，预算绩效就如无源之水、无本之末。

3.绩效管理还未彻底融入财政管理之中。虽然预算绩效工作从2004年就开始了，但是总的看来预算绩效管理工作还处于起步阶段，长期以来形成的“重收入轻管理；重支出、轻绩效”思想观念非常强大，绩效管理观念尚未深入人心，绩效管理工作还未真正纳入财政管理的轨道，绩效管理的有效工作机制还未真正建立起来。

二、提升预算绩效的建议

1.广泛宣传预算绩效管理，使预算绩效深入人心。政府的文件推动只是一个方面，作为财政人更要主动宣传，积极向上级汇报财政部门绩效管理的新思路、新办法，取得上级领导的重视和支持。更要利用利用报纸、广播、电视等新闻媒体的广泛宣传，提高全社会绩效管理意识，使绩效管理深入人心。

2.健全和完善严密的预算绩效管理制度体系，规范预算绩效管理。要强化预算绩效管理，使预算绩效管理顺利进行，首先要以科学发展观为统领，强化制度建设，只有建立了严密的制度，以制度来管人、管事，才能真正做到有法可依，才能有效地提高预算绩效。比如，设立财政预算编制绩效办法，财政支出绩效评价办法、预算绩效管理流程准则、部门预算绩效管理办法、预算执行与财政监控办法等，做到制度全覆盖，使各阶段预算绩效工作都有章，可循行之有效。

3.建立科学的绩效评价指标体系，完善预算绩效管理。预算绩效目标是预算绩效管理的基础，推进预算绩效管理，对所有财政资金进行绩效管理是财政预算绩效管理的最终目的，但是没有一个科学规范的绩效评价体系，预算绩效就是一纸空谈。一是预算绩效评价指标必须具有科学性，按照投入类、产出与效果类、社会效益程度类等进行划分。二是请专家学者和从事财政工作又比较熟悉此项工作的同志共同设计出科学规范的绩效评价指标体系，同时该指标还要具有可操作性，结合行业特征、行业口径等。三是该指标还要容易采集并容易辨别真伪。四是该指标体系在管理上还要有利用价值，要具有反映公共价值的尺度，具有明确的区分度，通过采集的数据分析发现管理中的长处和不足。

4.建立合理的绩效评价体系，找准切入点。绩效管理的结果通过绩效评价而获得。绩效评价是政府和财政部门依据“花钱买服务”的效率原则，借助于一定的程序和指标对公共支出效果做出评议和估价的制度。它的逻辑分析模式是：“投入---过程---产出---结果---影响”，通过对投入---产出的分析得出价值评价；通过对投入---结果的分析得出绩效评价；通过对投入---影响的分析得出政绩评价；通过以上模式不难看出，建立合理的绩效评价体系非常重要，因此，绩效评价一定要遵循价值中立的原则，以事实为依据，不附带任何主观价值以确保评价结果公正；还要遵循公开、公正、透明的原则，本着尊重事实、公开结果、透明过程的原则进行评价。同时评价报告还应以公示的方式广泛听取公众意见。绩效评价还要遵循回避原则，财政部门是资金的管理者，通常是财政部门主持、专家评价，这样就不能做到真正意义上的客观公正，凡与绩效评价有利害关系的人员都应回避，以确保绩效评价结果客观公正。

5.建设预算绩效监督体系，找准突破点。绩效监督是确保绩效实现的关键环节。预算编制重点监控的是看该指标是否符合绩效预算规定的绩效目标；预算执行监控的重点是按照批复的预算指标，加强对预算执行绩效监控，定期采集预算运行信息并汇总分析，发现问题及时纠正，为保证预算运行不偏离绩效方向，这就必须建设一套完善的绩效监督体系，以及时纠正绩效管理中的偏差。同时各级财政部门要督促分管部门强化预算执行绩效管理，及时掌握和分析各部门分管资金、项目的绩效情况，定期进行考评通报，向领导反馈预算执行绩效信息，提高预算绩效参考依据。另外还要建立绩效问责制度，本着“谁花钱、谁负责”的原则，强化部门绩效管理意识，督促部门实现自觉绩效管理。

绩效预算范文第9篇

[关键词] 绩效导向；预算改革；综述

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 05. 003

[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）05- 0007- 03

从20世纪70年代末、80年代初以来，西方开展的政府体制改革，其最实质内容就是提高政府行政效率，引入结果导向的绩效管理理念，建立以政府公共支出绩效评价为基础的绩效预算制度。

1 国外研究综述

1.1 20世纪70年代以前的研究――旧绩效预算阶段

绩效预算，无论是作为预算管理制度的具体方法，还是作为一种预算组织形式，最早起源于美国。

1949年，胡佛委员会（原名为政府行政组织委员会）在其《预算与会计报告》中指出：联邦政府的整个预算观念应当更新，采取以功能、活动和项目为基础的预算，在预算编制过程中融入绩效信息，注重成本的测量和工作量的估计，即采用“绩效预算”（Performance Budget，PB），这就是早期的绩效预算。但由于那时对某些部门的支出项目难以进行评估和成本―收益分析，所以绩效预算在当时没有得到普遍推广和运用。

20世纪50年代开始，各种版本的绩效导向预算被开发出来，大体上经历了3个阶段：艾伦・希克（Schick，1966）在其经典文章“通向计划项目预算之路”中讨论了：“随着时间的流逝，预算的重心从控制转向管理，即20世纪50年代的规划预算（program budgeting，PB）；再过渡到计划，即20世纪60年代的规划―项目―预算（即planningCprogramming-budgeting system，PPBS）；为使预算程序“合理化”而进行的努力一直持续到20世纪70年代，即20世纪70年代的零基预算（zero-base budget，ZBB）。”虽然这些预算组织形式预算不断地促进了政府预算活动更加合理化，持续改进了政府预算活动的效率，但它们的作用机制更多的还是体现在预算活动的程序管理方面。至于对预算活动的绩效管理实践，则或是处于无可奈何状态，或是处于积极探索状态。虽然这几次探索最后都归于失败，但为后期实施的新绩效预算改革奠定了基础，积累了宝贵的经验。

1.2 20世纪80年代以来的研究――新绩效预算阶段

20世纪80年代初以来，为了摆脱财政困境、提高政府效率，应对全球化、信息化带来的挑战，西方国家纷纷开展了政府改革。美国里根政府就曾任命专门委员会审查政府在公共供给方面的绩效，并将私营企业的管理方法和技术运用到公共部门。被人们称之为追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness）的改革，是以提高政府行政管理效率，特别是预算资源的配置效率，包括“总量配置效率” （aggregate allocation efficient）、“配置效率”（allocation efficiency）、“技术效率”（echnical efficiency）和提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”（New public Management，NPM）。健全良好的政府预算制度是实现这3种效率的关键，因此，OECD各国先后实行了以产出和成果为导向的预算制度改革。

20世纪90年代，美国在“政府再造”运动中，努力在政府管理领域引进更多的绩效信息，1993年《政府绩效和结果法案》（GPRA）公布后，联邦政府致力于在预算和管理中增加绩效信息的使用。Philip G.Joyce（1993）认为绩效评价想要达到所预想的结果，不是那么容易做到的。人们对评价政府绩效的担心，暗含了人们对其评价方法正确与否的关注。如果使用错误的方式，其最终结果可能比根本没强调绩效评价更差[1]。Cheryle A.Broom（1995）研究了佛罗里达州、明尼苏达州、俄勒冈州、得克萨斯州以及弗吉尼亚州这5个州的总结得出，将绩效信息纳入预算并不意味着改变预算决策制定的方法。不过她认为发展基于使命、目标的绩效测量方法也算是组织的进步。因此，即便绩效信息并未被直接用于项目拨款的决策，人们也已经形成关注绩效的习惯，有助于绩效政府的形成。[2]

国外对绩效导向预算的研究主要有下几个方面：①对绩效、绩效导向预算的界定。英国财政部认为绩效是一项特定目的、任务或功能所取得的成就。包括经济性、效率性和有效性等3个方面。美国总统预算办公室对绩效预算的定义是“绩效预算是为了达到目标请求拨款，首先要拟定计划，确定需要花费多少钱，还要确定可量化的指标，衡量计划完成的效果如何。”[3] ②对衡量绩效如何――即对绩效评价的研究。20世纪60年代开始，西方国家开始对财政支出进行评价，最早只针对项目支出。到了20世纪八九十年代，各国越来越重视对财政资金的评价。Allen（1997）提议将效率作为衡量公共服务质量的重要指标。他认为，监督和测评对于真正好的公共服务是不可或缺的。仅仅有好的意图可能会使人误入迷途，但政府进行效率评估能够“极大地增强那种对同时代人来说可持续的价值”。Behn （2003） 把绩效评价的目的分为8类，认为绩效评价是控制和激励以达到绩效的有效手段[4]。Berman和Wang（2000）认为绩效评价可以针对结果和质量，也可以针对工作任务[5]。Julnes和Holzer（2001）、Behn（2003）、Sean（2006）等学者都对绩效评价类型进行了研究，由于计划项目不同，还要考虑绩效评价与组织特征的匹配。他们的研究对绩效导向的预算改革有很大意义。③注重绩效信息的使用，采取实证研究的方法，研究绩效导向预算的实施效果及对结果的使用程度。PART（项目评估分级工具）是一种新型的用于预算项目绩效评价的技术（工具），也是近年来绩效预算发展的新提法，PART的主要目的是将预算决策与绩效信息连结在一起。GAO （2004）、Olsen & Levy （2004）、Gilmour & Lewis （2006） 分析美国2004财年预算中的绩效评价数据，发现美国的绩效评价结果对执行的预算变化有统计上的显著影响。Gilmour & Lewis（2006），在他们后来的研究中，分析了美国绩效评价数据对2005财年预算的影响，得出了相同的结论， 通过对2006财年的绩效评价结果的分析，发现可以通过分析绩效评价结果与立法预算增减之间的相关性， 来分析国会使用PART的研究成果。Frisco & Stalebrink（2008） 调查了近7 000名国会委员的报告，重点是随着时间的推移委员会成员是否在预算审议中使用绩效评价的信息。他们的结论是，绩效评价信息很少用于预算决定的立法。Heinrich （2011）研究了2002-2007财政年度美国卫生和人类服务部管理的95个项目的绩效评价过程，并声称，国会没有在制定预算决策中使用绩效信息。与此相反，Blanchard （2008）认为国会在制定预算决策中使用了绩效信息。④绩效导向预算在运用过程中面临的困境。Frank A.Schimidtlein（1999）、Dong Sung Kong（2005）等学者从不同角度分析了绩效导向预算所面临的制度难题。这些制度约束基本上涵盖了法律、制度、观念、技术等层面的因素。为绩效导向的预算改革指明了方向。

综上所述，当前西方发达国家的研究趋势主要表现为：通过重视预测性评估，增添项目绩效评估新的元素来不断挖掘绩效评估的潜能；通过完善权责发生制，强调预算责任与责任评估结合，推出承诺控制以增强绩效预算的执行能力；通过完善绩效战略、绩效信息和绩效审计，与绩效管理系统工程构成联动作用。实践证明，预算资源分配以绩效为基础是最合理的配置方法，在预算过程中充分考虑绩效评价信息也是不证自明的。OECD国家在将两者相联系的改革方面付出了半个多世纪的努力。

2 国内研究综述

20世纪90年代以来，我国开始对绩效导向的预算理论及实践进行研究，国内学者一方面借鉴国外的先进经验，另一方面对国内各省市县试点情况进行分析。主要可以归纳为以下4个方面。

2.1 国外相关理论的介绍及借鉴

陈穗红（2001）较早地研究了国外绩效导向预算的实践情况，并对我国如何开展绩效导向预算，提出了相关政策建议[6]。范柏乃 等（2005）介绍了澳大利亚政府服务绩效评估指标体系的设计思路、评估指标体系等[7]。贾康（2005）、成丽英（2005）研究了新西兰绩效预算的实践进展。张志超（2006）分析研究了美国绩效预算的法律依据、管理模式、管理过程及内部控制制度，通过研究美国的经验介绍，分析了我国政府预算绩效管理的途径。财政部国际司（2013）分析了意大利绩效预算改革对我国预算绩效管理工作的启示[8]。

2.2 我国实施绩效预算面临的问题及挑战

10年来，中国绩效改革模式共形成了以事后绩效评价来改善财政资金使用效果、从人为分钱到制度分钱、以绩效预算促进民主理财3种模式。在地方政府那里取得了很大的成功，但是，目前中国的绩效预算改革距离真正意义上的绩效预算还有很大的差距。随着改革的深入，下一步的绩效导向预算改革将面临更加严峻的挑战。刘继东（2009）通过分析我国典型地区（广东省南海区、上海市浦东新区、闵行区等）的绩效改革实践，认为导向的预算改革还存在绩效评价的有效性和准确性问题、专家专业能力的整合及预算决策中的激励机制等亟待解决的问题[9]。王雍君（2008）认为在中国，虽然预算改革的具体目标是多元的，不仅要强调“合规性”控制，而且还要强调“绩效”，但目前预算改革的局限性在于强化合规性控制和建立“预算与政策的联结机制”方面较弱，也表明目前的预算准备过程依然十分薄弱和松散。如何将良好的政府治理理念融入预算过程，再将绩效信息融入预算资源分配是改革者面临的主要挑战，使预算成为政府治理的有力工具，尤其要完善受托责任、透明度、参与和预见性，使其构成良好治理的“四大支柱”[10]。牛美丽（2012）总结了绩效预算改革的成果，主要有：①有效抑制了部门的支出需求；②提高了资金分配效率；③预算更加透明，预算沟通得到改善；④绩效意识增强，项目管理得到改善；⑤更好地落实政策意图；⑥加强了预算监督等。但目前我国的绩效预算改革离真正的绩效预算管理还有很大的差距，随着改革的深入，暴露出许多深层次的问题：①确保评价工作本身的绩效较难；②很难建立有效的激励机制促进绩效；③预算权力结构难以调整；④与政策过程衔接很难做到位；⑤预算改革与会计制度改革难以衔接等[11]。

2.3 对绩效评价的研究

与国外相比，我国绩效评价工作起步较晚，但从项目支出评价到对财政支出的总体评价，从制定相关法律规范到指标体系如何构建及绩效评价的方法方面，都进行了深入的研究和探索。陈文学（2003）、卢静（2005）认为，财政支出绩效评价具有多层次性的特点，主要包括4方面：即综合绩效评价，部门绩效评价，单位绩效评价，项目绩效评价等。岳海洋 等（2006）、杨文明 等（2007）认为我国财政支出绩效评价还存在很多问题，如绩效评价法制建设落后，评价指标设计存在信息不足，评价结果没有与预算过程挂钩等。邓毅（2011）认为绩效评价指标设计得科学与否，关系到评价结果的科学性，是进行绩效导向预算改革要解决的关键问题。在设计绩效评价指标时，要在合理运用成本―效益理念的基础上，除了关注结果信息之外，还要处理好指标与环境的关系，以及绩效与责任的关系。

2.4 对绩效信息的研究

绩效信息是绩效评价的基础，可以用于政府的战略规划，还可以用在预算过程、标杆、公众调查、项目和绩效监督、绩效审计等方面[12]。将会强（2005）认为要实现产出、效果为基础的预算，需要较高的信息条件，绩效信息的采集、储备、运用是绩效导向预算改革的基础[13]。而绩效信息的使用者和提供者经常是不一致的，这就会存在信息不对称，为避免绩效信息失真，应加大对不诚实信息的处罚力度，提高信息使用者的业务素质和能力水平，建立完备的政府绩效信息采集系统，并从根源上改革现行的目标责任制和领导干部考核方式，只有这样才能保证政府绩效评价获取绩效信息真实性，才能使绩效评价结果更加真实地反映信息提供者的绩效水平[14]。要获取更准确可靠的绩效信息，需要政府定期公开预算方面的信息（保密除外），盛明科、杨玉兰（2012）认为政府信息公开的途径主要有3个：①要我国政府绩效信息公开方面的法制建设较落后。要在国家的调控和指导下，完善制度建设，对于哪些信息应该公开，哪些信息不予公开，法律方面要有明确的规定。②绩效信息属于公共资源的组成部分，要建立绩效信息资源共享的机制。例如，可以建立专门的信息资源管理网站，把政府各方面可以公开的信息进行整合，尤其是预算信息，使公民可以通过网络途径了解到所需的政府绩效信息；为了扩大信息的覆盖面，还可以通过广播、电视、报纸和政务微博等渠道，提高政府绩效信息获取的效率；③除了政府部门加强信息建设外，还可以借助社会力量。随着政府绩效评价的广泛开展，政府绩效信息也被用于政府预算的制定与管理控制上。预算的使用和控制情况是政府绩效信息很重要的构成部分[15]。马媛、卓越（2013）认为绩效预算中影响绩效信息使用质量的主要因素有预算参与主体之间信息是否对称、绩效信息传播效率、绩效信息传递手段，由于财政支出的性质多样，指标体系设计的复杂性较高，如设计不科学会直接影响绩效信息的使用质量；目前绩效理念还没有贯彻到预算管理的全过程中，预算执行难免存在僵化、松弛现象，也会对绩效信息有一定负面影响；绩效预算报告是绩效信息的载体，其完整性和透明度也是影响绩效信息使用的重要因素[16]。应采取制定绩效评价专门框架、预算方法的精细化、科学地制定绩效评价指标、改进绩效信息传递和公开的手段等方式提高绩效预算中绩效信息质量。

3 述 评

主流文献虽然大量探讨了绩效预算问题，但对预算过程的各个阶段，特别是前期的准备阶段（包括预算编制）――如何应用绩效信息驱动绩效的讨论仍不充分，也很少被关注。相关的机制和方法究竟是解决什么问题，在很大程度上被忽视了。研究不充分还表现在：地方政府在预算过程中尝试应用绩效信息驱动绩效的努力，遇到了哪些主要困难和障碍？积累了怎样的经验与教训？

从上述国内外研究现状可见，绩效导向预算及绩效评价的理论研究取得了很大进步，对绩效导向预算的实践起到了很好的指导和促进作用，但尚存在以下不足：

（1）虽然学术界对绩效预算的相关研究很多，但对如何采集绩效信息，并将其应用于预算管理的全过程，以使绩效评价更具参考意义，使评价结果更好地用于下一阶段政府支出方面研究较少。

（2）在实践研究方面，针对经济发达省市的研究较多，而对少数民族地区的研究相对较少，少数民族地区由于其特殊的地理位置和财政经济情况，更需要加强财政资金的使用效率。

（3）绩效导向的预算改革是一项系统工程，既涉及到公共管理、政治学、经济学、会计学等很多学科的内容，还涉及到政府治理的很多方面，现有文献的研究视角单一，缺乏对绩效预算的全面把握。

（4）国外在绩效信息的应用以及绩效评价结果的应用方面研究较深入，但受经济政治环境的影响，我国目前对国外的理论应用不足。

预算过程的各个阶段应用绩效信息驱动绩效程序、机制和方法，要着重解释“预算”的焦点在于依次循环的过程，简要描述预算准备、审查、执行与评估阶段的目标和任务，还要表明预算准备在预算过程中包含了最重要的公共决策程序与机制，所以绩效信息融入预算过程，关键在于前期的准备阶段的基础工作要到位。

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