税收制度的构成范文

税收制度的构成篇1

    [关键词]税种结构;优化策略;国民经济运行;优化税制理论

    一、新时期税种结构优化的基本标准

    税收作为“体现着表现在经济上的国家存在”①,它天然就和政治与经济两大问题联系在一起,因而研究税收问题自然离不开政治和经济,必须以此为基本出发点,税种结构优化也应从政治与经济这两个层面来界定。检验一种税收是否优化的传统标准是帕累托效率标准,并以此为依据从经济效率和社会公平两个方面来定义最优税收,但其舍象掉了两个重要因素②:一是舍象掉政府税收收入充裕与否因素,从而在税收收入既定的假设前提下来探讨税收对经济效率目标与社会公平目标的实现程度;二是舍象掉税收征收管理技术可行与否因素,从而在税收征收成本既定的假设前提下来探讨税收制度设计对其需要的满足程度。因此,从政治与经济两个方面来界定税种结构优化,更为直观和科学。政治方面的内涵除了税收负担分配最符合社会公平准则以外,还应包括国家机器运转所需收入的最大满足;经济方面的内涵除了税收对经济运行的扭曲程度最小以外,还应包括税收征管效率的最大提高。根据税种结构优化的内涵界定,其包含的内容主要从以下六个方面来确定:一是政府所需要税收收入如何通过各税种来实现,每个税种应承担多大的税收份额才最为科学;二是现行税制应该设置多少税种,每个税种应如何分布才最为合理;三是现行税制中应包含哪些税种类型,某一类税如何设计才能最好地实现某一税收政策目标;四是税种的税率高低应如何确定,怎样设计才能在收入与激励上寻求最佳的均衡点;五是税种的征管构成是否科学,现有的征管技术水平是否与税种设计的要求达到高度的一致性,理论与现实是否同时兼顾;六是税种与税种之间的关系如何科学地协调,以达到最大合力的发挥而不致于相互抵消。如果能同时达到以上要求,则税种结构才能称得上是优化的税种结构,否则就是一种非优化态势。由此可见,税种结构优化也就是通过税种及其各要素的设计来使税种数量、税种类型、税负高低、税种关系科学化与合理化,从而形成一个多类型、强功能、广税网的税种体系,最终达到实现诸税收政策目标的目的。

    ① 《马克思恩格斯全集》第四卷,人民出版社1958年版,第342页。

    ② 许建国:《中国经济发展中的税收优化目标与改单思路》,载于《管理世界》1996年第6期。

    二、目前税种结构优化的相关理论依据

    (一)国民经济运行与税种结构优化

    税收作为经济运行的一个子系统存在于国民经济运行的总系统之中,它通过对货币资金分配的介入来影响和作用于国民经济的运行。美国财政学家马斯格雷夫首次从市场经济条件下国民经济中的社会流转过程入手,对税种在国民经济运行中的税种分布点以及课税对象选择进行的研究,则为科学搭配税种和正确选择课税点提供了基本思路。马斯格雷夫认为:在由企业部门和家庭部门所组成的整个国民经济系统中,货币资金以要素市场、资本市场、消费货物市场、资本货物市场为媒介,形成周而复始的货币流量循环,政府税收就产生于这个循环系统之中。在各不同循环路径上选择课税点或课税环节进行征税,而形成不同类别的税种,并对经济运行产生不同的经济影响。根据这些影响可设计出组成税制的主要税种,如个人所得税、公司所得税、营业税、社会保障税、消费支出税等,进而构成一个有机的税种结构。然而,具体到现实的税种结构中,因为在不同课税点上设计的不同税种可能会产生相同的课税效果。一方面存在税收等效现象,如对货物市场上的买者与卖者征税、对要素市场上的供给方与需求方征税,都会对税收收入、毛价与产量产生相同的效果,进而会产生交叉征收或相互替代的可能;另一方面,两部门经济运行流程图只能展现主要的税种,而不能完全揭示整个税种体系中的所有税种,未能体现对财产持有和转移的课税以及对受益行为和外部不经济行为的课税。

    (二)税收负担分配与税种结构优化

    税收负担分配是税收理论与税收实践中的一个永恒话题和争论焦点。纵观税收理论的发展历史,在税收负担分配问题上主要存在两种不同的主张:一是税收利益税。这一主张认为,税收是对市场价格机制的模拟,故又称税收价格,社会成员所负担的税收份额是对政府提供公共服务所付出成本的一种补偿,因而个人应按在国家保护下所获得的收益大小来按比例负担政府税收,做到受益大者多纳税,受益小者少纳税。二是支付能力说。认为要达到公平负担状态,社会成员必须依据各自的纳税能力大小按累进税率来负担国家税收,做到能力大者多纳税,能力小者少纳税。在以上两种理论主张中,均是以所得作为衡量受益大小或支付能力大小的标准,因而得出两种不相容的政策主张。按照受益原则,对所得的大小必须按比例税率进行课征,而按照负担能力原则,对所得的大小又必须按累进税率进行课征,同时由于对所得的协调而不承认财富的自然分配状态,因此其片面性是显而易见的。而现代财政学理论认为:在税收负担分配问题上,既不能单纯以受益原则为依据,也不能单纯以支付能力原则为依据;在税种的设计上,既要存在按受益原则为依据而设计的税种,又要存在按支付能力原则为依据而设计的税种;在受益或支付能力的衡量标准上,不能仅仅局限于所得标准,对受益原则采用消费标准,而对支付能力原则则应采用所得与财富的综合标准。因此,从税收负担分配的角度得出税种体系与结构的设计原则:税种体系与结构只能由流转税、所得税和财产税等3个系列所构成,流转税体现受益原则,所得税和财产税体现支付能力原则。

    (三)有效税制理论与税种结构优化

    有效税制理论是由任国际货币基金组织财政事务主任的维托。坦兹所提出的衡量税制的有效性的8个质量特征所构成①。其目的是为了估价税制的有效性,提出诊断税制的检验方法。具体可归为三大类:一是反映税种收入结构的指标,如集中性指标、分散性指标;二是反映税种要素设计的指标,如从量性指标、客观性指标;三是反映税收征管:质量的指标,如税基侵蚀指标、征收时滞指标、强制执行指标、征收成本指标。具体内容体现在三个方面:一是在税种收入结构方面,有效税制理论认为:在一个良好的税制中,相对少量的税种和税率就能承担筹集大部分税收收入的任务,在整个税种体系中存在不到4个主要税种或税率来确保大部分税收收入的获得。与此同时,还必须减少小税种对税制的干扰,将收入少的小税种数量保持在最低限度。通过收入集中度的提高和分散度的降低,可以提高税制的透明度。二是在税种要素设计方面,有效税制理论强调:从量税在整个税制中的比重严重影响税制的收入弹性以及抗通货膨胀干扰的能力,对从量税的高度依赖会对税制产生较大的负面效应。同时有效税制理论也指出,为提高税制对经济波动的适应性,应减弱对从量税的依赖以及淡化主观评税的色彩。三是在税收征管质量方面,有效税制理论主张:一要减小税基的侵蚀程度;二要降低税收征收时滞;三要加强税收征管;四要降低税收征收成本。总之,一个有效的税制所应达到的质量标准是:高的集中性指标;低的分散性指标;低的税基侵蚀指标;低的征收滞后;高的客观性指标;低的从量性指标;适当的罚则;低的征收成本。

    (四)优化税制理论与税种结构优化

    从古典学派到现代供应学派,许多西方经济学者一直致力于研究和探讨优化税制问题。真正意义上的“优化税制理论”的贡献就在于系统研究了不对称条件下的税收激励理论问题。优化税制理论认为:充分、完全、对称信息条件下的优化税制形态只能是一种理想化的参照系,在不对称信息的现实条件下,无法获得完全“中性”的税收工具,运用“扭曲性”税收具有不可避免性。在“最优税收”不能满足的条件下,我们的现实选择就是通过对各种不同扭曲程度的税收工具进行比较,从而选择扭曲程度最小的税收,运用“次优理论”来指导税制的设计。在公平与效率问题上,优化税制理论突破了传统研究方法中顾此失彼的现象,即从理论上探讨了效率、公平与财税收入这三大方面的协调问题,又在实践中同时运用公平与效率原则来指导税制建设,强凋信息对税收征管的约束同样也是优化税制理论的一大特色。

    ① 维托。坦兹:《有效税制的质量特征》,载于《税收译丛》1998年第3期。

    三、现阶段我国税种结构的优化措施与途径

    我国的税收制度自改革开放以来进行了两次较大规模的改革。通过这两次税制改革,尤其是1994年的工商税制改革,使得我国的税种结构得到了较大程度的优化,初步形成了与社会主义市场经济相适应的税种体系与结构。总的来看,我国税种结构仍存在一些不足之处:一是税种在国民经济运行中的分布不甚合理。现有税种对捕捉经济活动税源的能力十分有限,有许多重要的税种仍处于严重的缺位状态。税种之间的协调性较弱,税种与税种之间的冲突、税收的交叉征收以及经济性双重征税现象在全国税制中仍普遍存在,某些税种对国民经济发展产生了较大的负面影响。二是我国税种结构框架存在较大的缺陷。—个优化的税种结构中所包含的税种只能是流转税类、所得税类和财产税类。财产税类的税种过少,调节功能明显呈弱化状态,开征与设计具有较大的随意性,不同类别的税种对效率目标或公平目标的偏向不是十分明显。三是我国税制与有效税制的几个质量标准还存在相当的差距。税制的分散度指标偏高,税基侵蚀较为严重。税种中的从量税过多,简化定额征收现象较为严重,征管力度仍显疲软。四是整个的税制建设及税种设计对信息需求的考虑不很充分,使得税收征管的理论与现实难以达到均衡。针对以上状况,近期优化我国税种结构的思路是:

    (一)协调商品税与所得税的比重,提高其运行与征管效率

税收制度的构成篇2

（一）据预算内财政收入口径计算的宏观税负水平低，不能满足政府支出的需要

政府提供公共产品和实现宏观经济目标，必须以一定的支出为前提。就我国的财政支出与财政收入比较来看，如表1所示，1994年分税制改革以来，几乎年年存在财政赤字。尤其是1998年以来，为扩大总需求，发挥财政支出乘数效应，有赖于政府支出的扩张。然而，由于我国宏观税负低从而财政收入有限，只能依靠扩大国债发行来为政府支出融资。这使我国的债务依存度特别是中央政府债务依存度迅速提高。当然，国债的还本付息最终只能靠税收。因此，为了满足政府支出的需要，实现政府对经济的宏观调控，以及在我国市场化程度提高的前提下，提供公共产品和引入社会福利目标，都要求我国宏观税负水平有所提高。当然，宏观税负的提高应以促进经济发展为前提，不能使宏观税负提高造成的效率损失大于政府支出带来的效率利益。

①无论与转轨国家还是与低收入国家、下中等收入国家相比，我国各项指标均较低。一国政府的收入水平是否适度，最终取决于一国公共部门和私人部门之间资源配置的对比状况，并没有一个统一或绝对的标准，且由于统计口径的不同，数据可比性可能较低，但是通过国际横向比较，还是能够表现我国政府收入水平相对较低的状况。从我国历年财政收支的平衡状况更能表现出当前较低的实际税负水平不能满足政府支出的需要。

（二）政府收入形式不规范对经济发展的消极影响日益明显

这可以从政府收入内部结构和税收内部结构两方面分析。首先，从政府收入内部结构来看，2001年我国政府预算内收入为16386.04亿元，占GDP的比重为16.7%；除此之外，我国预算外收入为3826.43亿元，占GDP的比重为3.93%，其中中央级预算外收入占预算外总收入的5.3%，地方占94.7%.此外，我国还存在数量庞大、总额难以估计、使用方向难以控制的制度外收入。在预算内收入中，税收收入所占比重为93.79%，表面看来收入形式十分规范，但是如果考虑预算外和制度外收入后，政府收入形式就变得相当不规范了。不规范的收入形式会使收入规模和使用方向超出中央政府的控制，造成公共部门资源配置不当，侵蚀税基，政府总收入可能超过纳税人的负担能力，而且各种不规范收入具有不确定性，不同地区负担者负担不均，也可能扭曲私人部门的资源配置，从而对经济发展造成消极影响。

③因此，经济发展的需要和政府支出的需要要求对税费进行综合改革，规范政府收入形式，提高政府支出的税收依存度和客观税负水平。

④（三）目前税制是渐进经济改革和税制改革的产物，存在对经济发展的扭曲效应，随着市场化程度和开放程度的提高，其扭曲效应越来越大

1998年出现通货紧缩以来，税制对经济增长的消极影响尤为明显。我国目前税制是1994年税制改革时确立的，其原则是“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”。在当时通货膨胀的宏观经济形势下，税制改革体现的宏观政策取向：一是要保证政府税收收入至少不下降，以满足政府支出的需要；二是要抑制通货膨胀，其中重在抑制投资，因此，税制设计对投资课以重税。1998年以来，为促进经济增长和经济结构调整，我国税制已有所调整，如暂停征收固定资产投资方向调节税，对符合产业政策的技改项目的国产设备投资按40%抵免所得税，对高新技术企业实行6%的增值税，提高内资企业的计税工资标准等。但调整后的税制对经济增长仍有消极影响。

首先，我国税制结构无法实现自动稳定器的作用机制。1994年税制改革后，我国形成以间接税为主体税种的税制结构，企业所得税和个人所得税占税收收入的比重不足20%，个人所得税仅占6%～7%，所得税特别是个人所得税比重偏低削弱了税制的自动稳定器作用，当经济总量失衡时，只能更多地依赖相机抉择的财政支出。较低的宏观税负水平和不完善的个人转移支付制度使政府缺乏财力基础和制度基础向低收入者转移支付。传统的社会福利制度解体而市场经济中社会保障制度不完善强化了居民收入预期的不确定性，居民会增加预防性储蓄，降低即期边际消费倾向，从而降低消费支出对经济增长的贡献率，导致经济增速下滑。

⑤资本密集度高的行业，增值税税负重，这不但抑制了企业固定资产投资，而且阻碍了技术进步，不利于资本替代劳动。若实行消费型增值税，并普遍征收，则不但会增强增值税的中性，而且会对投资产生正效应，提高私人部门投资支出对经济增长的贡献率。

再次，内外资企业所得税制度有违效率与公平原则。1994年税制改革未统一内外资企业所得税，为吸引外资，外资企业所得税保留了名目繁多的税收优惠政策，这些税收优惠政策是否有效值得进一步测算。然而明显的政策效应是，这些政策造成内外资企业处于不公平的税收环境中，特别是国有企业税负过重，“假合资”成为“合法”避税的方式之一，从而扭曲了资源配置，这既不公平又没有效率。

总之，通过我国财政收支平衡状况的纵向比较以及与转轨国家、发展中国家宏观税负的横向比较来看，我国宏观税负水平较低，不能满足财政支出的需要。我国政府收入的内部结构表明我国政府收入形式不规范，政府支出的税收依存度和宏观税负水平有待提高；税收收入的内部结构表明我国税制有待改革。随着市场化程度的提高，我国税制本身的转轨性日益明显，其承担改革成本造成的扭曲效应日益增大。以上各点都表明，我国宏观税负水平与税制结构都或直接或间接地对经济发展造成了消极影响。

二、合理确定宏观税负水平，优化税制结构，促进经济持续稳定增长

依据政府支出需要决定因素，我国宏观税负水平需要提高。税收的改革效应要求我国规范政府收入形式和收入规模，以适应改革的进程。税收的纯经济效应也要求我国税负分配和税制结构适应国内公平与效率的替代。我国已成为世贸组织成员国，这也要求我国宏观税负与税制结构适当考虑国际税收竞争与国内公平的替代。总之，我国低收入国家和转轨国家的国情决定了我国宏观税负与税制结构主要受制于经济发展水平，这就要求建立以效率为中心的宏观税负水平与税制结构，促进我国经济的长期增长和经济的持续发展。

（一）既要适度减税，又要适当提高税收收入占GDP的水平

减税已经成为世界税制改革的一种趋势。在中国，一方面由于税费之和占到财政收入的25%左右甚至更高，超过了发展中国家的水平，因而存在着一定的减税必要性和空间；另一方面，即使在经历了税收收入的连续多年超常增长的情况下，税收收入占GDP的比重也不过16%左右，比发展中国家或同等人均GDP国家的宏观税负要低，因此又存在着适当提高税收收入占GDP水平的必要性。如何处理这一对矛盾呢？

显而易见，过高的税负会加大企业或居民的负担，妨碍经济效率的提高，不利于经济持续增长；而过低的税收水平则使政府无法履行其正常职能，特别是在经济转轨期间难以承担起改革的巨额成本。因而，当前如何在适度减税的情况下适当提高税收收入占GDP的水平，就是一个不可回避的问题。可选择的措施主要有：优化税制结构，提高税制弹性；加强预算管理，清费立税，减轻企业和农民的税外负担；强化征管，减少税收流失等。具体措施主要有以下几点：

1.规范政府收入形式是提高宏观税负水平的首要选择。对现行的税外收费进行科学分类，取消不合理收费；对符合收费性质的收入予以保留并纳入预算内管理；对具有符合税收性质的收入应将其纳入税收制度，由税务部门依法征收。可见，宏观税负的提高是将部分“费负”转化为“税负”，而不是新增私人部门负担。

2.适应经济发展状况进行税制改革，实行结构性增税与减税改革，以发挥税收的改革效应、纯经济效应和潜在竞争效应，这将在下面具体分析。随着经济发展水平的提高，税基扩大，政府征管能力提高，宏观税负水平也将提高，从而使经济发展水平对宏观税负与税制结构的最终决定作用通过税制改革得以发挥。

（二）提高税制适应市场化及对外开放程度提高的要求，进行税制结构改革，通过改革效应促进纯经济效应和潜在竞争效应的提高

1.适当提高所得税比重

考虑到促进我国经济长期增长的目标，在国内效率与公平的替代方面，在保持流转税的主体地位的同时，适当提高所得税比重，并力求在条件成熟时构建起双主体税种。

人们通常所说的积极财税政策下的减税手段，是在所得税占主导地位条件下才有可能产生的效果。因为，减税即减少所得税收，使厂商的利润和个人的收入增加，由此达到刺激消费和鼓励投资的功效。为此，我国的积极财税政策要想获取更大的效用，必须及早转换税制结构模式，从流转税为主体模式先转向流转税和所得税双主体模式，待条件成熟时再转向所得税为主体模式。目前，我国的生产力水平已为第一步的模式转换提供了坚实的经济基础。从国外经验看，一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式，其经济条件为人均国内生产总值700美元左右。如日本转换时的水平为789美元，美国815美元、英国717美元。我国目前的人均GDP已达1000美元。这还是根据市场汇率计算出来的，如果根据购买力平价理论，我国的经济实力远超出该水平。所以，我国税制结构模式的转换，既有必要，也具备了基本的经济条件。

2.流转税的改革

增值税、营业税、消费税构成我国税收收入的主体。以流转税为主体有利于实现效率目标，但这三税中许多规定却违背了效率原则，应进行改革。增值税是流转税的核心，应扩大其征收范围，将与生产联系密切的交通运输业、建筑安装业纳入增值税征收范围，并在适当条件下，实现增值税从生产型向消费型过渡。

3.企业所得税的改革

⑥此外，在我国企业所得税法中应加强对跨国纳税人的转让定价和国际税收抵免的有关规定，以适应税收的潜在竞争。

4.适应WTO自身框架不断完善的需要，培育新的税源，开辟新的税种

WTO自身框架的不断完善，已将知识产权保护、服务贸易、与贸易有关的投资问题及贸易与环境问题纳入其管理框架之中，以迎合人员、资本和技术跨国流动性日益提高和全球环境问题日益严峻的趋势。加入WTO，意味着知识与技术的跨国流动的增加。这种流动性的增加必将导致：与其有关的知识产权交易和技术转让、许可交易的增加；人员与服务的跨国流动速度加快，会使居民个人跨国收入和非居民个人本国所得都相应增加；与贸易有关的资本跨国流动增加，则会使金融资产和直接投资的跨国所得增加等等。税源的变化及贸易的变化必然要求我们开辟新的税源，调整税种结构。例如，基于金融资产交易不断增加的考虑，可设立金融资产所得类税种。

（三）为了增强增长的可持续性，应适时开征环境保护税

税收制度的构成篇3

关键词：税收管理创新

伴随着新税制的实施和税收征管改革的不断深人，我国税收管理取得了历史性的进步。但是。税收管理中一些深层次的问题和矛盾，还没有得到根本解决，特别是加人WTO后，传统的税收管理理念、管理模式和管理体制正面临新的挑战，迫切要求加快税收管理的改革创新，实现传统型管理向现代型管理转变。

一、税收管理的理论创新

理论创新是社会发展和变革的先导。创新税收管理理论是变革税收管理的前提。由于历史的原因。长期以来，我国对税收管理理论研究不够重视。税收管理理论的发展远远落后于税收改革与发展的实践，也落后于其他一些重要社会科学领域。

我国税收征管改革摸着石头过河走了10多年。税收征管改革从一开始就缺乏科学的理论准备和理论指导。税收征管改革基本上是凭经验和直觉进行。在解决改革出现的新情况和新问题中徘徊。无论是20世纪80年代末，进行的“征、管、查”三分离或二分离的摸索，还是新税制实施后，对传统专管员制度全面改革，所形成的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，以及进人21世纪后，采取科技加管理措施，以信息化推进专业化的深化税收征管改革，基本上都是在理论准备不足的情况下进行的，未能从理论上对税收管理改革目标体系进行深人系统地研究，在科学把握税收管理的本质、规律、原则等基本理论问题的基础上，形成税收管理改革的基本理论框架，给予税收管理改革坚强有力的理论指导。因此，在改革的目标方向上，缺乏准确清晰的定位。目标设计缺乏系统论证，征管改革的框架和基本模式一直处于变化之中，对征管改革的方向经历了反复探索和较长时间的认识过程；在改革的思路上。始终循着相互制约的指导思想，沿着职能划分的思路。把分权制约过多地寄望于征、管、查职能的分解上。追求税收征管的模式化；在改革的范围上，侧重于税收征管的改革，忽视税收行政管理的改革。未能把对以纳税人涉税事项为主要管理对象的税收征收管理和以征税机关、征税人为主要管理对象的税收行政管理作为改革的整体进行系统设计，忽视人力资源的配置管理和开发利用；在改革的进程上，对不同地区制约征管改革的因素研究不够，缺乏整体规划。常常处于走一步看一步，造成各地改革进度不一。带来征管业务的不规范、信息技术应用的不统一。由此导致税收管理改革走了一些弯路，浪费了不少人力、物力和财力，增大了改革成本。

当然，税务部门在改革实践中也进行了一些理论探索，但主要还是停留在对改革方案的修修补补。疲于寻求解决具体问题的措施上，缺乏在税收管理改革实践基础上理论创新的自觉性和主动性。要解决税收管理改革中的问题和矛盾，加快建立现代化税收管理体系，提高税收管理水平，必须创新税收管理理论。

推进税收管理的理论创新，首先要转换传统税收管理的理论视野和研究方法，注意在改革实践中进行税收管理的理论探讨，善于总结经验教训，把成功的经验系统化、理论化；其次，要注意研究借鉴当代西方公共管理理论和工商管理领域发展起来的管理理念、原则、方法和技术，结合我国税收管理的实际，创造性地加以吸收和运用，形成适合中国税收管理特点的新思想、新方法、新体系，并在指导税收管理改革实践中加以丰富和发展；还要注意不断研究税收管理的内在规律、原理和发展趋势，善于抓住揭示税收管理内在客观性的发现性认识，创造税收管理科学的前沿理论。通过寻求税收管理理论突破与创新，推动税收管理的组织创新、技术创新和制度创新。彻底改变我国税收管理改革目标不明、方向不清的被动局面，彻底改变税收管理理念僵化、管理方式陈旧、管理手段单一的落后局面，实现传统税收管理向现代税收管理的根本转变。

二、税收管理的技术创新

科学技术是税收管理发展的重要推动力量。创新税收管理离不开现代科技手段的支撑。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。信息技术的迅猛发展，对税收管理正产生着革命性的影响，为创新税收管理开拓了广阔的发展空间。创新税收管理技术，以信息技术和通迅技术为基础，实现税收管理信息化是深化税收管理改革，提高税收管理质量和效率，实现税收管理现代化的必由之路。

伴随着税收征管改革的深入，我国税收管理信息化经历了从无到有、从人脑到电脑、从单机运作到网络运行的历史性跨越，信息技术对税收管理的支撑作用日益显现，税收管理技术有了重大突破。但不容忽视的是，我们不惜重金投入，购置相当数量和一定档次的计算机技术装备，与应达到的应用程度和应用效果仍有相当差距。

在推进税收信息化建设过程中存在着不少问题，突出表现在税收信息化建设缺乏总体规划，软件开发应用杂乱无序，信息系统平台不统一，数据处理缺乏层次性和综合性，形成许多“信息孤岛”；信息资源利用不充分，集中分析监控能力不强，导致高技术与低效率并存，高成本与低产出共生，造成人财物的极大浪费。对此，我们应当认真总结和吸取过去在税收信息化建设中留下的深刻教训，从战略高度推进税收管理的技术创新，加强对信息化建设工程组织学的研究，克服盲目性和随意性，加强对税收管理技术的理论研究和应用研究，彻底改变机器运作模拟手工操作的状况，挖掘信息网络技术的潜在效能。

创新税收管理技术，实现税收管理信息化，是科技与管理相互结合、相互促进，推动税收管理发展，实现税收管理现代化的过程。目的是要使人工管理与机器管理组成的整个管理体系效能最高。实现税收管理的技术创新，推进税收管理信息化应突出四个重点：

其一、坚持按照一体化原则，遵循“统筹规划，统一标准，突出重点，分步实施，保障安全”的指导思想，进一步完善优化信息化建设的总体方案和具体规划，逐步实现业务规程、硬件配置、软件开发、网络建设的一体化，在税收管理信息化建设整体推进上求得新突破。

其二、从管理思想、管理战略上突破传统观念和管理方式的束缚，适应现代信息网络技术发展的要求，实现技术创新与管理创新的互动，在现代技术和科学管理有机结合上求得新突破。通过税收管理的技术创新，改造管理流程，重组职能机构，变革管理方法，优化资源配置，规范权力运行，把整个税收管理工作有机地联系和带动起来，形成上下级之间、同级之间的互动响应机制，构建起与信息技术发展相适应的管理平台。

其三、利用先进的通讯和网络技术，建立多层次有针对性的税收服务技术体系。一方面大力推进网上申报、电话申报、磁盘申报、银行卡申报等多种电子申报方式，大力推进税、银、库联网，实现纳税申报和税款征收信息的网上流转，最大限度方便纳税人及时快捷申报纳税，为实现集中征收奠定基础。另一方面全面建立税法咨询、税收法规、涉税事项的计算机管理系统，包括提供电话自动查询和人工查询系统，电子化的自动催报催缴系统；利用电子邮件向纳税人定期提供税收政策法规信息，向特定纳税人进行有针对性的纳税辅导。利用互联网提供税收法规查询，与纳税人沟通交流，实行网上行政，网上办理涉税事项，接收对偷税违法行为和税务人员廉政问题的举报、投诉等等，使信息技术在方便纳税人，提高办税质量和效率，降低税收成本方面发挥重要作用。

其四、以先进的信息技术和网络技术为依托，把税收管理全过程纳入完整、统一、共享的信息系统，实施全方位的实时监控。一是建立高度集中的数据处理系统。在统一数据结构和标准的基础上，逐步实现征收信息向地市局和省局集中，进而再向省局和总局两级集中，克服信息传递中封锁、变异和沉淀，提高征收入库操作的规范度，实现数据管理效率和质量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用为重点的税源税基监控系统。从信息经济学角度分析，管理薄弱是与信息获取能力不足相伴而生的，只有信息完备才能实施有效管理。因此，在加强纳税申报信息采集管理的同时，要加快与工商、银行、技术监督、海关、公安等部门的信息交流和共享，以增强税务机关获取外部信息的能力。三是建立以依法行政为重点的管理流程控制系统。在将税收管理全过程纳入计算机管理系统的基础上，利用信息技术控制业务处理流程，减少自由裁量的环节和幅度，落实行政执法责任，参与税收管理质量的控制和改进，实现对执法行为的监督制约，使税收管理全过程每个环节责职、每个权能行使、每项工作绩效，都能通过网络透明地呈现在管理决策平台上，提高依法行政的透明度。

三、税收管理的组织创新

税收管理机构是根据履行国家税收职能需要，围绕税收行政权力设置、划分和运行而形成的组织体系。设计科学的税收管理组织结构是有效实施税收管理的组织保证。税收管理组织结构是否合理，直接关系到能否履行好国家税收职能，能否为纳税人提供优质高效的纳税服务，影响到税收管理质量和效率的高低。

回顾我国税收征管改革历程，有关方面一直在寻求建立一个科学高效的税收管理组织体系。每次征管改革几乎都离不开对征管组织机构的撤并调整，特别是新税制实施后，征管组织机构处在不断的调整变化之中，有的撤销税务所，按区域设置全职能分局；有的在分局下还设有中心税务所；有的很快又取消全职能分局，按征、管、查职能外设征收局、管理局和稽查局等专业局；有的仍留存着一直游离于机构改革之外的外税局、直属局。总的说来，这些改革措施始终没有打破原有征管机构的层级，没有跳出按征、管、查设置机构的框框，没有冲破地区行政管辖范围的界限，没有发挥运用网络技术构造组织结构的优势。税收管理组织机构庞大臃肿，管理层级环节过多，机构设置不统一，职能部门交叉重叠，权力结构过于集中，管理组织过于分散，资源配置不讲成本效益，组织结构效率低下的问题依然不同程度地存在，甚至有些更为突出。

要从根本上解决征管组织结构问题，提高税收管理组织合理化程度，必须大力推进税收管理机构的改革创新。随着国民经济和社会信息化建设步伐的加快，税收管理信息化水平的日益提高，税收管理机构改革创新的着力点应放在依托信息网络技术，打破部门约束和层级限制，根据税收管理的内在规律，优化管理资源的配置，使传统封闭的机械式组织向现代开放的网络化组织方向发展。

一要减少管理层次，收缩征管机构，确立税收管理机构改革的总体目标和基本框架。现代管理组织理论和发达国家的实践证明，要提高组织结构效率，必须减少行政管理层次，精简管理机构，实现组织结构的扁平化。我国目前税收管理组织结构，从总局、省局、市(地)局、县局到基层分局有5个层级，除基层分局外，有4级行政管理层。世界上很少有这种5级架构的征管组织体系。要创新税收管理组织结构，必须打破这种僵化的5层“宝塔”结构，冲破行政区划的约束，根据经济区域、税源分布、规模大小，设置税收管理机构。从改革的渐进性考虑，税收管理机构改革的近期目标可以定为实行总局、省局、市局、县局4层组织结构。今后条件成熟时，对省级局还可以进一步考虑打破行政区划，根据经济区域进行撤并，设置跨省大区局，如像人民银行跨省设置分行机构。

二要统一征管机构设置，实现基层征管组织结构的扁平化。根据企业组织理论学的研究，企业管理组织机构设置通常有四种模式，即以产品为基础的模式、以职能为基础的模式、以客户为主的模式和融合前三种的矩阵模式。按照前述税收管理机构的改革目标和国外税收管理机构设置的做法，适宜采用按税种类型和职能分工相结合的模式设置内部机构。在基层局(县、区局和将来实现征管实体化的地市级局)适宜按职能分工和纳税人类型相结合的模式设置机构，除稽查局可作为外设机构外，其它专业局都应全部转为内设机构，同时还应撤销过去外设的直属局、外税局，实现对内外税、不同行业、不同预算级次企业的统一管理。基层局的主要职能是对辖区内税源税基的控管。分类管理是专业化管理的基础，对纳税人实施分类管理是国际上许多国家的成功做法。

三要构建与信息化相适应的税收征管运行机制，实现税收征管的信息化。利用信息技术改变税收管理的流程和组织结构，建立一种层级更少基层管理人员权责更大的管理体制。在县(区)局内部，根据税收征管和信息化的内在规律，重新设计和优化税收征管业务和征管流程，将咨询受理等纳税人找税务机关办理的涉税事项集中到前台办税大厅实行全方位服务，解决纳税人多头多次跑的问题；将纳税评估、调查执行、稽查审计等税务机关找纳税人的所有管理事项，集中到后台实施分类管理，解决税源税基控管薄弱的问题。

四、税收管理的制度创新

深化税收管理改革，既需要消除不适应现代税收管理发展要求的制度，更需要针对解决新情况、新问题作出新的制度安排。优化税收管理制度设计是税收管理改革与发展重要内容，也是从制度层面解决当前税收管理存在问题的必然要求。税收管理的制度创新应当紧紧围绕提高纳税人税法遵从度和税务机关管理效能，降低税收风险即法定税收与实际税收之间差额这一税收管理目标，在税收管理制度体系优化设计上求得新突破。

当前税收管理制度创新应当突出两个重点。

(1)要着眼提高纳税人的税法遵从度，促使其如实申报纳税，解决税务机关与纳税人信息不对称的问题。

一要建立以纳税人为中心的税收服务制度。税收服务是保证纳税人依法纳税的重要条件，必须按照新征管法的要求，尽快将税收服务从过去的道德范畴上升到行政职责，构建起以纳税人为中心的税收服务制度体系，为纳税人提供享受各种税收服务的制度保障，包括设立多渠道政策的制度，确保所有公民享受和获得税收知识的权力，使纳税人有能力自觉、及时、准确申报纳税，减少无知性不遵从；设立以客户为导向的程序制度，确保办税公平公开，程序简便规范“一站式”服务到位，使纳税人减少“懒惰性”不遵从；设立完善的权益制度，确保客观公正开展行政复议，主动实施行政救济，保障纳税人合法权益，减少情感性不遵从。

二要建立以纳税评估为基础的纳税信用等级制度。纳税信用度的高低直接体现着税法遵从和税收管理水平的高低。实施纳税信用等级制度，根据纳税人纳税诚信度实行差别管理，对信用等级低的纳税人严加管理。制定鼓励诚信守信，制约惩处失约失信的政策措施，促使纳税信用成为与纳税人生存发展紧密相联的无形资产。让依法纳税者受到社会广泛尊重，使诚信纳税者得到实惠，增强忠诚性遵从的荣誉感；让失信违法者付出利益代价和荣誉代价，促使纳税人诚信纳税。

同时要把建立纳税信用等级制度与建立纳税评估制度紧密结合起来，建立起科学的纳税评估机制。

三要建立“轻税重罚”的违法处罚制度。增大违法成本是强化税收管理的重要举措。对外要健全偷逃税处罚管理制度，增大偷税成本；严惩知法违法者，对不按规定履行纳税义务，该罚的要罚，该判刑的要判刑，减少纳税人自私性不遵从，增加预防性遵从。

(2)要着眼提高税务机关内部管理效能，约束税务人员寻租，对工作业绩进行有效激励，解决管理者与被管理者信息不对称的问题。

一要建立科学的税收管理绩效考核制度。考核税收管理绩效是促进税收管理水平不断提高的重要手段。税收管理绩效考核导向至关重要。要彻底扭转过去绩效考核重收入轻管理，重上级机关对下级机关轻机关内部考核的倾向，从组织收入型向执法保障型转变。要以正确实施国家税收政策，降低税收风险为目标，将绩效监控和评价贯穿税收管理全过程，使绩效考核成为加强管理的有效手段。可以考虑从上级机关对下级机关和机关内部两个层面建立绩效考核制度。上级机关对下级机关的绩效考核，应从税收风险、执行政策、服务质量、人力资源利用、成本效益等方面，通过客观科学地制定考量目标和指标体系，准确评价下级税务机关税收管理的成效和不足，激励先进，鞭策落后，使之明确税收管理的改进方向。对机关内部工作人员的绩效考核，应重点围绕行政行为、行政过程和行政结果等方面进行考量，可采取事项与岗职相结合的绩效考核办法，通过定岗位、定职责、定事项、定人员、定目标、定指标、定奖惩等方法，充分运用计算机网络对税务人员工作业绩进行有效的监控和评价，使个人工作绩效与集体组织绩效高度关联，激发个人和群体奋发向上的活力。

二要适应税收管理信息化要求建立各种新的制度规范。根据税收管理技术发展的要求，进一步完善税收管理的制度环境，为现代科学管理扫清制度。除了要从法律法规上对电子申报数据合法性、电子签名不可抵赖性等重大问题作出新的规定外，特别是要针对税收管理信息化的要求，及时废除不合理的规章，尽快改变传统纸质条件下信息流转的各种制度设计，以新的视角、新的理)念和新的方式，重新设计优化以计算机网络为基础的各种税收管理制度，从制度上保证税收管理整体效能的发挥。

税收制度的构成篇4

一、税收管理的理论创新

理论创新是社会发展和变革的先导。创新税收管理理论是变革税收管理的前提。由于历史的原因。长期以来，我国对税收管理理论研究不够重视。税收管理理论的发展远远落后于税收改革与发展的实践，也落后于其他一些重要社会科学领域。

我国税收征管改革摸着石头过河走了10多年。税收征管改革从一开始就缺乏科学的理论准备和理论指导。税收征管改革基本上是凭经验和直觉进行。在解决改革出现的新情况和新问题中徘徊。无论是20世纪80年代末，进行的“征、管、查”三分离或二分离的摸索，还是新税制实施后，对传统专管员制度全面改革，所形成的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，以及进人21世纪后，采取科技加管理措施，以信息化推进专业化的深化税收征管改革，基本上都是在理论准备不足的情况下进行的，未能从理论上对税收管理改革目标体系进行深人系统地研究，在科学把握税收管理的本质、规律、原则等基本理论问题的基础上，形成税收管理改革的基本理论框架，给予税收管理改革坚强有力的理论指导。因此，在改革的目标方向上，缺乏准确清晰的定位。目标设计缺乏系统论证，征管改革的框架和基本模式一直处于变化之中，对征管改革的方向经历了反复探索和较长时间的认识过程；在改革的思路上。始终循着相互制约的指导思想，沿着职能划分的思路。把分权制约过多地寄望于征、管、查职能的分解上。追求税收征管的模式化；在改革的范围上，侧重于税收征管的改革，忽视税收行政管理的改革。未能把对以纳税人涉税事项为主要管理对象的税收征收管理和以征税机关、征税人为主要管理对象的税收行政管理作为改革的整体进行系统设计，忽视人力资源的配置管理和开发利用；在改革的进程上，对不同地区制约征管改革的因素研究不够，缺乏整体规划。常常处于走一步看一步，造成各地改革进度不一。带来征管业务的不规范、信息技术应用的不统一。由此导致税收管理改革走了一些弯路，浪费了不少人力、物力和财力，增大了改革成本。

当然，税务部门在改革实践中也进行了一些理论探索，但主要还是停留在对改革方案的修修补补。疲于寻求解决具体问题的措施上，缺乏在税收管理改革实践基础上理论创新的自觉性和主动性。要解决税收管理改革中的问题和矛盾，加快建立现代化税收管理体系，提高税收管理水平，必须创新税收管理理论。

推进税收管理的理论创新，首先要转换传统税收管理的理论视野和研究方法，注意在改革实践中进行税收管理的理论探讨，善于总结经验教训，把成功的经验系统化、理论化；其次，要注意研究借鉴当代西方公共管理理论和工商管理领域发展起来的管理理念、原则、方法和技术，结合我国税收管理的实际，创造性地加以吸收和运用，形成适合中国税收管理特点的新思想、新方法、新体系，并在指导税收管理改革实践中加以丰富和发展；还要注意不断研究税收管理的内在规律、原理和发展趋势，善于抓住揭示税收管理内在客观性的发现性认识，创造税收管理科学的前沿理论。通过寻求税收管理理论突破与创新，推动税收管理的组织创新、技术创新和制度创新。彻底改变我国税收管理改革目标不明、方向不清的被动局面，彻底改变税收管理理念僵化、管理方式陈旧、管理手段单一的落后局面，实现传统税收管理向现代税收管理的根本转变。

二、税收管理的技术创新

科学技术是税收管理发展的重要推动力量。创新税收管理离不开现代科技手段的支撑。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。信息技术的迅猛发展，对税收管理正产生着革命性的影响，为创新税收管理开拓了广阔的发展空间。创新税收管理技术，以信息技术和通迅技术为基础，实现税收管理信息化是深化税收管理改革，提高税收管理质量和效率，实现税收管理现代化的必由之路。

伴随着税收征管改革的深入，我国税收管理信息化经历了从无到有、从人脑到电脑、从单机运作到网络运行的历史性跨越，信息技术对税收管理的支撑作用日益显现，税收管理技术有了重大突破。但不容忽视的是，我们不惜重金投入，购置相当数量和一定档次的计算机技术装备，与应达到的应用程度和应用效果仍有相当差距。在推进税收信息化建设过程中存在着不少问题，突出表现在税收信息化建设缺乏总体规划，软件开发应用杂乱无序，信息系统平台不统一，数据处理缺乏层次性和综合性，形成许多“信息孤岛”；信息资源利用不充分，集中分析监控能力不强，导致高技术与低效率并存，高成本与低产出共生，造成人财物的极大浪费。对此，我们应当认真总结和吸取过去在税收信息化建设中留下的深刻教训，从战略高度推进税收管理的技术创新，加强对信息化建设工程组织学的研究，克服盲目性和随意性，加强对税收管理技术的理论研究和应用研究，彻底改变机器运作模拟手工操作的状况，挖掘信息网络技术的潜在效能。

创新税收管理技术，实现税收管理信息化，是科技与管理相互结合、相互促进，推动税收管理发展，实现税收管理现代化的过程。目的是要使人工管理与机器管理组成的整个管理体系效能最高。实现税收管理的技术创新，推进税收管理信息化应突出四个重点：

其一、坚持按照一体化原则，遵循“统筹规划，统一标准，突出重点，分步实施，保障安全”的指导思想，进一步完善优化信息化建设的总体方案和具体规划，逐步实现业务规程、硬件配置、软件开发、网络建设的一体化，在税收管理信息化建设整体推进上求得新突破。

其二、从管理思想、管理战略上突破传统观念和管理方式的束缚，适应现代信息网络技术发展的要求，实现技术创新与管理创新的互动，在现代技术和科学管理有机结合上求得新突破。通过税收管理的技术创新，改造管理流程，重组职能机构，变革管理方法，优化资源配置，规范权力运行，把整个税收管理工作有机地联系和带动起来，形成上下级之间、同级之间的互动响应机制，构建起与信息技术发展相适应的管理平台。

其三、利用先进的通讯和网络技术，建立多层次有针对性的税收服务技术体系。一方面大力推进网上申报、电话申报、磁盘申报、银行卡申报等多种电子申报方式，大力推进税、银、库联网，实现纳税申报和税款征收信息的网上流转，最大限度方便纳税人及时快捷申报纳税，为实现集中征收奠定基础。另一方面全面建立税法咨询、税收法规、涉税事项的计算机管理系统，包括提供电话自动查询和人工查询系统，电子化的自动催报催缴系统；利用电子邮件向纳税人定期提供税收政策法规信息，向特定纳税人进行有针对性的纳税辅导。利用互联网提供税收法规查询，与纳税人沟通交流，实行网上行政，网上办理涉税事项，接收对偷税违法行为和税务人员廉政问题的举报、投诉等等，使信息技术在方便纳税人，提高办税质量和效率，降低税收成本方面发挥重要作用。

其四、以先进的信息技术和网络技术为依托，把税收管理全过程纳入完整、统一、共享的信息系统，实施全方位的实时监控。一是建立高度集中的数据处理系统。在统一数据结构和标准的基础上，逐步实现征收信息向地市局和省局集中，进而再向省局和总局两级集中，克服信息传递中封锁、变异和沉淀，提高征收入库操作的规范度，实现数据管理效率和质量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用为重点的税源税基监控系统。从信息经济学角度分析，管理薄弱是与信息获取能力不足相伴而生的，只有信息完备才能实施有效管理。因此，在加强纳税申报信息采集管理的同时，要加快与工商、银行、技术监督、海关、公安等部门的信息交流和共享，以增强税务机关获取外部信息的能力。三是建立以依法行政为重点的管理流程控制系统。在将税收管理全过程纳入计算机管理系统的基础上，利用信息技术控制业务处理流程，减少自由裁量的环节和幅度，落实行政执法责任，参与税收管理质量的控制和改进，实现对执法行为的监督制约，使税收管理全过程每个环节责职、每个权能行使、每项工作绩效，都能通过网络透明地呈现在管理决策平台上，提高依法行政的透明度。

三、税收管理的组织创新

税收管理机构是根据履行国家税收职能需要，围绕税收行政权力设置、划分和运行而形成的组织体系。设计科学的税收管理组织结构是有效实施税收管理的组织保证。税收管理组织结构是否合理，直接关系到能否履行好国家税收职能，能否为纳税人提供优质高效的纳税服务，影响到税收管理质量和效率的高低。

回顾我国税收征管改革历程，有关方面一直在寻求建立一个科学高效的税收管理组织体系。每次征管改革几乎都离不开对征管组织机构的撤并调整，特别是新税制实施后，征管组织机构处在不断的调整变化之中，有的撤销税务所，按区域设置全职能分局；有的在分局下还设有中心税务所；有的很快又取消全职能分局，按征、管、查职能外设征收局、管理局和稽查局等专业局；有的仍留存着一直游离于机构改革之外的外税局、直属局。总的说来，这些改革措施始终没有打破原有征管机构的层级，没有跳出按征、管、查设置机构的框框，没有冲破地区行政管辖范围的界限，没有发挥运用网络技术构造组织结构的优势。税收管理组织机构庞大臃肿，管理层级环节过多，机构设置不统一，职能部门交叉重叠，权力结构过于集中，管理组织过于分散，资源配置不讲成本效益，组织结构效率低下的问题依然不同程度地存在，甚至有些更为突出。

要从根本上解决征管组织结构问题，提高税收管理组织合理化程度，必须大力推进税收管理机构的改革创新。随着国民经济和社会信息化建设步伐的加快，税收管理信息化水平的日益提高，税收管理机构改革创新的着力点应放在依托信息网络技术，打破部门约束和层级限制，根据税收管理的内在规律，优化管理资源的配置，使传统封闭的机械式组织向现代开放的网络化组织方向发展。一要减少管理层次，收缩征管机构，确立税收管理机构改革的总体目标和基本框架。现代管理组织理论和发达国家的实践证明，要提高组织结构效率，必须减少行政管理层次，精简管理机构，实现组织结构的扁平化。我国目前税收管理组织结构，从总局、省局、市(地)局、县局到基层分局有5个层级，除基层分局外，有4级行政管理层。世界上很少有这种5级架构的征管组织体系。要创新税收管理组织结构，必须打破这种僵化的5层“宝塔”结构，冲破行政区划的约束，根据经济区域、税源分布、规模大小，设置税收管理机构。从改革的渐进性考虑，税收管理机构改革的近期目标可以定为实行总局、省局、市局、县局4层组织结构。今后条件成熟时，对省级局还可以进一步考虑打破行政区划，根据经济区域进行撤并，设置跨省大区局，如像人民银行跨省设置分行机构。

二要统一征管机构设置，实现基层征管组织结构的扁平化。根据企业组织理论学的研究，企业管理组织机构设置通常有四种模式，即以产品为基础的模式、以职能为基础的模式、以客户为主的模式和融合前三种的矩阵模式。按照前述税收管理机构的改革目标和国外税收管理机构设置的做法，适宜采用按税种类型和职能分工相结合的模式设置内部机构。在基层局(县、区局和将来实现征管实体化的地市级局)适宜按职能分工和纳税人类型相结合的模式设置机构，除稽查局可作为外设机构外，其它专业局都应全部转为内设机构，同时还应撤销过去外设的直属局、外税局，实现对内外税、不同行业、不同预算级次企业的统一管理。基层局的主要职能是对辖区内税源税基的控管。分类管理是专业化管理的基础，对纳税人实施分类管理是国际上许多国家的成功做法。

三要构建与信息化相适应的税收征管运行机制，实现税收征管的信息化。利用信息技术改变税收管理的流程和组织结构，建立一种层级更少基层管理人员权责更大的管理体制。在县(区)局内部，根据税收征管和信息化的内在规律，重新设计和优化税收征管业务和征管流程，将咨询受理等纳税人找税务机关办理的涉税事项集中到前台办税大厅实行全方位服务，解决纳税人多头多次跑的问题；将纳税评估、调查执行、稽查审计等税务机关找纳税人的所有管理事项，集中到后台实施分类管理，解决税源税基控管薄弱的问题。

四、税收管理的制度创新

深化税收管理改革，既需要消除不适应现代税收管理发展要求的制度，更需要针对解决新情况、新问题作出新的制度安排。优化税收管理制度设计是税收管理改革与发展重要内容，也是从制度层面解决当前税收管理存在问题的必然要求。税收管理的制度创新应当紧紧围绕提高纳税人税法遵从度和税务机关管理效能，降低税收风险即法定税收与实际税收之间差额这一税收管理目标，在税收管理制度体系优化设计上求得新突破。

当前税收管理制度创新应当突出两个重点。

(1)要着眼提高纳税人的税法遵从度，促使其如实申报纳税，解决税务机关与纳税人信息不对称的问题。

一要建立以纳税人为中心的税收服务制度。税收服务是保证纳税人依法纳税的重要条件，必须按照新征管法的要求，尽快将税收服务从过去的道德范畴上升到行政职责，构建起以纳税人为中心的税收服务制度体系，为纳税人提供享受各种税收服务的制度保障，包括设立多渠道政策的制度，确保所有公民享受和获得税收知识的权力，使纳税人有能力自觉、及时、准确申报纳税，减少无知性不遵从；设立以客户为导向的程序制度，确保办税公平公开，程序简便规范“一站式”服务到位，使纳税人减少“懒惰性”不遵从；设立完善的权益制度，确保客观公正开展行政复议，主动实施行政救济，保障纳税人合法权益，减少情感性不遵从。

二要建立以纳税评估为基础的纳税信用等级制度。纳税信用度的高低直接体现着税法遵从和税收管理水平的高低。实施纳税信用等级制度，根据纳税人纳税诚信度实行差别管理，对信用等级低的纳税人严加管理。制定鼓励诚信守信，制约惩处失约失信的政策措施，促使纳税信用成为与纳税人生存发展紧密相联的无形资产。让依法纳税者受到社会广泛尊重，使诚信纳税者得到实惠，增强忠诚性遵从的荣誉感；让失信违法者付出利益代价和荣誉代价，促使纳税人诚信纳税。同时要把建立纳税信用等级制度与建立纳税评估制度紧密结合起来，建立起科学的纳税评估机制。

三要建立“轻税重罚”的违法处罚制度。增大违法成本是强化税收管理的重要举措。对外要健全偷逃税处罚管理制度，增大偷税成本；严惩知法违法者，对不按规定履行纳税义务，该罚的要罚，该判刑的要判刑，减少纳税人自私性不遵从，增加预防性遵从。

(2)要着眼提高税务机关内部管理效能，约束税务人员寻租，对工作业绩进行有效激励，解决管理者与被管理者信息不对称的问题。

一要建立科学的税收管理绩效考核制度。考核税收管理绩效是促进税收管理水平不断提高的重要手段。税收管理绩效考核导向至关重要。要彻底扭转过去绩效考核重收入轻管理，重上级机关对下级机关轻机关内部考核的倾向，从组织收入型向执法保障型转变。要以正确实施国家税收政策，降低税收风险为目标，将绩效监控和评价贯穿税收管理全过程，使绩效考核成为加强管理的有效手段。可以考虑从上级机关对下级机关和机关内部两个层面建立绩效考核制度。上级机关对下级机关的绩效考核，应从税收风险、执行政策、服务质量、人力资源利用、成本效益等方面，通过客观科学地制定考量目标和指标体系，准确评价下级税务机关税收管理的成效和不足，激励先进，鞭策落后，使之明确税收管理的改进方向。对机关内部工作人员的绩效考核，应重点围绕行政行为、行政过程和行政结果等方面进行考量，可采取事项与岗职相结合的绩效考核办法，通过定岗位、定职责、定事项、定人员、定目标、定指标、定奖惩等方法，充分运用计算机网络对税务人员工作业绩进行有效的监控和评价，使个人工作绩效与集体组织绩效高度关联，激发个人和群体奋发向上的活力。

二要适应税收管理信息化要求建立各种新的制度规范。根据税收管理技术发展的要求，进一步完善税收管理的制度环境，为现代科学管理扫清制度。除了要从法律法规上对电子申报数据合法性、电子签名不可抵赖性等重大问题作出新的规定外，特别是要针对税收管理信息化的要求，及时废除不合理的规章，尽快改变传统纸质条件下信息流转的各种制度设计，以新的视角、新的理)念和新的方式，重新设计优化以计算机网络为基础的各种税收管理制度，从制度上保证税收管理整体效能的发挥。

税收制度的构成篇5

    关键词:税收;征管;税制结构;优化

    1 税制结构优化与征管水平的关系

    现代商品经济社会中的每个人都是理性的经济人,为追求自身利益的最大化,作为知情者的纳税人,很可能会在税收制度实施中隐藏自己的涉税信息?隐瞒自己的涉税行为而使具体的纳税行为偏离税制规定,达到其偷逃纳税义务以增加自己当前利益的目的?因此,必须通过税收征管才能实现税收收入,实现税制设计目标,而纳税人的文化水平?征管机关的自动化?电子化水平等都会影响税款的征收,因此这就需要政府建立起有效的税收征管机制,保障税制的准确实施?

    1.1 税制结构优化需要考虑税收征管的成本和征管能力

    税制优化和税收征管是密不可分的,税收征管是保证税收制度有效运行的手段,税收制度目标依赖于税收征管来实现?目前纳税成本主要有两个方面,一是征税机关从事征税?管理等活动所产生的成本;二是纳税人在缴纳税款时所付出的人力?物力及所花费的时间等造成的成本?因此,优化税制应当考虑到税务机关的征管费用和纳税人的依从费用 [1]?因此,税收征管成本对优化税制目标的实现,产生了较大的影响,其影响在一定条件下可能大到足以扭曲优化设计的税制目标?

    税收征管能力对税制结构优化有制约作用,所使用的税制模式只有当它与政府征管能力相适应时,才具有实际应用价值?也就是说,税收征管所具备的相应的技术手段?征管水平?征管队伍所具备的相应素质,对税制的实施必不可少?因此,必须避免不顾自己的征管能力,片面追求税制优化,虽然税制结构设计理论上可能比较好,但由于没有当前的征管能力作支撑,反而可能导致税收征管中的税收流失,不能达到税制的既定目标?因此,在政府征管能力许可限度内选择和调整税制结构才是最符合实际的?政府征管能力并不是一成不变的?政府的征管能力通过充分发挥主观能动性也是可以提高的,政府征管能力的提高给税制结构的选择提供了更大的空间,有助于税制结构的更加合理?更加完善?更能适应市场经济的发展?因此努力提高政府征管能力是我国税制改革与征管改革长期发展的重要任务?

    1.2 税制优化有助于税收征管效率的提高

    税收征管能力对税制结构优化有制约作用,但反过来,政府税收征管能力?税收征管环境等因素影响优化税制设计的同时,税制结构的优化设计又有助于税收征管效率的提高?评价税收征管效率要从两方面考虑,一方面要考察取得定量收入所耗费的征管成本;另一方面也要衡量由于政府征管能力不足以及纳税人逃避纳税而造成的税收损失;同时还应考虑税收征管能够征收多大规模的收入,以满足政府必要支出的需要,又不会对经济产生过大的消极影响?因此过于简化的税制虽然其征管成本很低,纳税人也难以逃税,但集中的收入有限,又不够公平?而符合实际的合理的税制结构,一方面有利于征集到适度规模的税收收入,满足了政府必要的支出,发挥了税收的职能;另一方面也使税收征管部门有能力承担征管任务,做到应收尽收,能较好实现税制结构设计的目标?同时,合理的税制结构也有利于减轻纳税人的抵触情绪,有利于纳税人对政府职能部门的监督,有利于纳税人之间的相互监督,这一切无疑会提高税收征管效率[2]?

    2 提高征管水平的措施建议

    2.1 建立健全税收法律体系,不断改进和完善税源管理?税种管理

    税收征管是以完备的法律制度为依托的,税收的缴纳在一定程度上是纳税人的非自愿行为,税收征管的实施需要有确实?明确的法律依据?因此,税收征管程序?方法?手段及相关措施都应有明确的法律规定,使税收征管的一切行为都在法律的框架内进行,有法可依?我国应尽快制定和颁布适合我国情况的税收基本法,作为我国税收工作的根本大法?鸦提升现行各税收法律的级次?鸦加强税收法律对征税人的约束,对税收征管手段?措施和操作规程在法律上做出明确规定,保证税务机关依法行政,做到有法可依?有法必依,从而健全税收征管实施的法律依据,真正使各行为主体的任何税收行为都根据法律的规定来进行?

    同时应进一步加强税收经济分析,以税收弹性和税负分析为突破口,有针对性地开展各税种?行业?地区?纳税人的税收与经济的对比分析,找出管理中的薄弱环节和问题,提高征管的质量和效率?积极探索建立税收经济分析?企业纳税评估?税源监控和税务稽查的互动机制[3]?还要切实加强户籍管理,充分运用经济普查?工商登记等数据资料,强化对纳税人户籍信息的动态管理?落实税收管理员制度,制定工作规范,狠抓责任落实,充分发挥其在税源管理中的作用?加强纳税评估,完善评估指标体系,规范评估结果的处理,提高纳税人依法纳税的遵从度,促进纳税人如实申报纳税?通过落实增值税申报纳税“一窗式”管理操作规程,规范增值税网上申报管理,强化票表比对及推行增值税防伪税控“一机多票”系统,将增值税普通发票纳入防伪税控系统管理?进一步完善对“四小票”和税务机关代开增值税专用发票抵扣的清单管理,继续采取加强商贸企业增值税管理的一系列措施,使国内增值税收入大大高于工商业增加值增长?深化企业所得税管理,完善管理办法,堵塞管理漏洞,实行新的纳税申报表,改进汇算清缴工作,规范税前扣除标准,改进汇总纳税管理办法?加强个人所得税征管,建立高收入者纳税档案,强化企业?机关事业单位代扣代缴,推进个人所得税全员全额扣缴申报管理工作等?

    2.2 加速建立符合我国国情的税务管理信息系统,进行管理创新,实现人机的最佳结合

    建立符合我国国情税务管理信息系统,是我国税收征管历史上具有划时代意义的大事,将使我国税收征管水平提高到一个新的层次?1995—1997年间,增值税发票存在很多问题:假发票满天飞?虚开发票的案件年年层出不穷,但通过信息化就控制住了,增值税的生命线保住了,新税制也保住了?近年来,我国逐步建立的税务管理信息系统,其基本模式是以税务总局?省?地?县局四级为主干网,以统一规范的征收管理系统为平台,以税收企业管理应用系统(包括公文处理?税收法规查询?财务管理?人事管理?后勤管理等系统)外部信息应用管理系统(包括互联网?各级政府和有关部门以及纳税人信息的采集和使用等)?税收决策支持应用系统(包括建立在综合数据交换处理系统之上的税收预测?分析等辅助决策应用系统)为子系统?通过积极整合各项信息资源,进一步强化和拓展数据分析应用,依托信息化开展纳税评估工作,提高各税种税源管理水平?通过加强信息化基础建设,构建数据处理分析体系,提供支持各税种管理部门的数据分析应用平台,为查找征管工作的薄弱环节和加强税收科学化?精细化管理提供了有效帮助?税务管理信息系统的建立客观上要求税务机关加强管理,并在管理观念?管理体制?管理方法上进行创新,不断提高税务人员的业务水平和能力,真正做到人机的最佳结合,充分利用机器设备,最大限度地发挥人的潜能?

    2.3 大力整顿和规范税收秩序,加大涉税违法案件查处力度

    税务部门应深入开展整顿和规范税收秩序,重点查处涉税违法案件和组织税收专项检查,加大对涉税违法行为的查处和打击力度,对房地产业及建筑安装业?服务娱乐业?邮电通信业?金融保险业?煤炭生产及运销企业?废旧物资回收经营企业及用废企业和高收入行业(企事业单位)及个人的个人所得税等进行税收专项检查,并选择一些重点地区和征管薄弱领域进行税收专项整治?要建立起有效的税收稽查机制,确定合理的税收稽查面,提高税收稽查的针对性和准确度?鸦提高税收稽查的技术水平,提高税收检查人员的业务水平,使税收检查人员能够适应当前税收征管模式条件下对税收稽查的要求?进一步完善税收征管机制以达到税收征管的目的,即促使纳税人依法纳税?但目前我国税收处罚力度较弱,税收稽查技术和稽查水平不高?如个人所得税逃税现象十分严重的主要原因之一,就是我国个人所得税法对逃税的惩罚太轻?虽然在《税收征管管理法》中,对偷税做了较为严厉的处罚规定,但实际对个人偷逃所得税发现率较低,实施处罚往往较轻,使偷税机会成本较低,偷税比重较大?针对此种情况,我国应加大税收处罚的力度,提高纳税人偷逃税的机会成本,对依法纳税起到应有的激励作用?

    3 结束语

    税制结构优化设计涉及很多方面,征管能力和征管水平只是影响优化税制结构的一个方面,但征管水平的高低对设计税制结构的目标实现具有极其重要的影响,因此,进一步加强税收征管水平,对设计优化我国税制结构,实现税收职能都具有重要的现实意义?

    参考文献:

    [1] 龙卓舟.税制结构优化与税收征管的关系[N].中国税务报2002-04-02.

    [2] 贺海涛.论税制与征管的协调[J].财政研究,1995(5).

税收制度的构成篇6

一、税制优化必须考虑征管因素

1．税收征管的成本不容忽视

优化税制理论往往在税收导致的经济效率损失与增进社会公平之间进行权衡，以寻求社会福利的最大化。然而，税制优化和税收征管是密不可分的，税收征管是保证税收制度有效运行的手段，税收制度目标依赖于税收征管来实现。但税收的课征并不是一种不花钱的活动，相反，税务当局征税要消费资源。与此同时，纳税人奉行税制要付出代价，包括会计师和税务师费，还有纳税人在填写税收申报表和作记录时所花的时间价值。

优化税制应当考虑到税务机关的征管费用和纳税人的依从费用。目前发达国家的税收成本一般是1％～2％，而我国是发展中国家，征管水平较低，因而税收征管成本更高。税收征管成本对优化税制目标的实现，产生了较大的影响，其影响可能大到足以扭曲优化税制设计时的初衷。

2．税收征管能力制约税制优化

政府征管能力是税制结构选择和调整的重要约束条件。在短期内，一国政府的税收征管能力总是有限的，税制结构的选择与调整不能超越这个限度。税制模式只有当它与政府征管能力相适应时，才具有实际应用价值。也就是说，税收征管所具备相应的技术手段，征管队伍所具备的相应素质，对税制的实施必不可少。如果一个国家不顾自己的征管能力，片面追求税制优化，反而可能导致税收征管中的税收流失，从而降低税制的可信度，使税制的既定目标落空，最后得不

偿失。因此，在政府征管能力许可限度内选择和调整税制结构才是最切实可行的。

3．税制优化必须考虑税收征管环境

良好的法制环境是税制得以贯彻落实的根本保证，而较强的国民纳税意识则有助于税制的优化。一国如果不考虑自己的法制建设水平，盲目地追求税制的优化，使税制繁琐复杂，结果极有可能适得其反。同样，国民的纳税意识及纳税观念也不容忽视，例如，在一个纳税意识淡薄的国家，实行简便的税制应是明智的选择。

我国是一个正处于从计划经济向市场经济转轨进程中的发展中国家，应该说我国的征税环境并不理想，当然这一切随着市场经济的发展都是可以改变的，但非一日之功，我国税制优化设计时不能不考虑这一因素的影响。

二、税制优化有助于税收征管效率的提高

考虑了政府税收征管能力、税收征管环境等因素影响的优化税制设计，事实上又有助于税收征管效率的提高。评价税收征管效率既要考察取得定量收入所耗费的征管成本；也要衡量由于政府征管能力不足以及纳税人逃避纳税而造成的税收损失；事实上还应考虑税收征管能够征收多大规模的收入，以满足政府必要支出的需要。过于简化的税制其征管成本肯定很低，纳税人也难以逃税，但集中的收入也有限，显然并不足取。合理的税制结构，既有利于征集到适度规模的税

收收入，又使税收征管部门有能力承担征管任务。同时，合理的税制结构也有利于减轻纳税人的抵触情绪，有利于纳税人对政府职能部门的监督，有利于纳税人之间的相互监督，这一切无疑会提高税收征管效率。

三、税收征管能力的提高可以促进税制结构的优化

税制的优化无疑会受到政府征管能力的制约，但政府征管能力并不是一成不变的。政府的征管能力通过充分发挥主观能动性也是可以提高的，政府征管能力的提高给税制结构的选择提供了更大的空间，有助于税制结构的更加合理、更加完善、更能适应市场经济的发展。因此努力提高政府征管能力是我国税制改革与征管改革长期发展的重要任务。

税收制度的构成篇7

关键词：新加坡；香港；税制结构；避税地

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2017.11.057

1新加坡与香港税制结构的历史变迁

1.1新加坡税制结构的历史变迁

依据新加坡几次较为重要的税制变革，其税制结构的变迁可以大致划分为以下三个阶段：

第一阶段：20世纪60年代至20世纪80年代。

新加坡于1965年独立，独立后相当长的一段时间内实行了以间接税为主的税制。1980年以前，由于新加坡的经济主要依赖转口贸易，因此，在税制结构中比重最大的是关税和消费税。随着工业化进程的不断推进，新加坡的产业结构发生了较大变化，转口贸易不再是经济结构的主体，因而关税与消费税在税制结构中的主体地位逐渐被所得税所取代。

第二阶段：20世纪80年代至90年代初。

20世纪80年代中期，新加坡政府开始着手进行税制结构的调整，试图降低所得税的税率，进行了一系列的税制改革，大幅度调整了政府的税收结构。新加坡政府为促使企业采用机械化以减少对外国劳工的依赖，于1982年开征外国劳工税；为扩大税基并使税收更公平合理，于1994年4月1日开征货物与劳务税。此后，货物与劳务税在新加坡税制结构中占了一定比重，但所得税在税制结构中仍占主导地位。

第三阶段：20世纪90年代中期至今。

在这一阶段，新加坡税制结构仍以所得税为主，但货物与劳务税所占比重上升，主要调整的对象为已设税种税率。如2004年将个人所得税的最高税率从22%降为20%；2005年起把公司所得税税率降到20%。目前，新加坡的税制结构主要有所得税、货物与劳务税、财产税以及其他税课税组成。

1.2香港税制结构的历史变迁

任何制度的形成与发展都离不开历史的原因，香港税制也不例外。总体而言，香港税制结构的变迁大体经历了以下三个阶段：

第一阶段：1841年至第二次世界大战。

二战以前，香港的税种很少，只开征警捐（现在改称差饷）、印花税、牌照税等几种间接税；二战中，为战争需要在原有税种的基础上，新开征了物业税、薪俸税、利得税以及利息税等直接税。

第二阶段：1947年至香港回归。

1947年香港颁布了一部重要的税收法规――《税务条例》，设立了各项入息税项。《税务条例》所规定的征税方法基本上沿用了1803年英国税法所实行的征税模式。

第三阶段：香港回归后至今。

1997年7月1日香港回归祖国，按照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的规定，依据“一国两国”的方针，为保持香港特别行政区的稳定与繁荣，香港实行包括税收政策制度在内的有关法律、经济、对外交往等方面的高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。现行的香港税制由逐步修正与发展的《税务条例》及其附例与税务规则构成。

2新加坡与香港税制结构的现状

2.1新加坡税制结构的现状

2.1.1税种设置

与城市国家相适应，新加坡税制结简明合理，目前其开征的税种主要有所得税、商品劳务税、财产税、印花税、关税和税等。新加坡税制以所得税为主体，并未开征地方税与市政税，目前新加坡政府所开征的税种见表1。

2.1.2税收负担

一国税制的税收负担，我们通常以其宏观税负水平衡量，宏观税负水平在一定程度上反映了税收制度设计的合理性。2005年至2015年新加坡宏观税负水平如下表2所示。从表中列示的宏观税负水平的变化情况可以看到，近十年来新加坡的宏观税负水平较低，最高宏观税负水平仅11.44%，波动差距较小，且近十年来的平均宏观税负水平仅为10.75%。

2.1.3税法体系

新加坡有健全完善的税收法律体系，几乎每一种税种都有专门的立法，从而明确各个税种的具体征收规定和责任。目前，新加坡的税收法律体系包括《所得税法》、《货物和劳务税法》、《财产税法》、《印花税法》、《遗产税法》等多种单项税法，此外，还包括与他国签订的税收协定以及一些管理雇员的辅助法规，如技术开发法和工资税法。

2.2香港税制结构的现状

2.2.1税种设置

香港现行的税种按性质划分可分为直接税与间接税，但间接税税类中并未设置与商品生产流通环节有关的税种，主要税种详见表3。

2.2.2税收负担

香港2005年至2015年的宏观税负水平情况详见下表4。从表中的计算结果可以看到，近十年香港的宏观税负水平虽略有波动式上升，但总体来看其宏观税负水平还是比较低的，平均宏观税负水平仅为1106%。

2.2.3税法体系

香港的法律属于英美法系，虽香港政府也制定一些成文法法规，但仅是一小部分，大部分的法律由判例积累而成。严格而言，香港并没有一套单独、全面的税法体系。目前香港课税所依据的税收法律源于1947年制定的《税务条例》及其附属的税务规则。

3新加坡与香港税制结构的特点

3.1新加坡与香港税制结构的共性

3.1.1税制结构变迁路径相同

作为避税地的典型，香港与新加坡税制结构的主体税种都经历了由间接税到直接税的转变（变迁路径详见下表5），并在以直接税为主体的税制结构下趋于稳定，经过不断发展，直接税在税制结构中的地位得到加固。

3.1.2主体税类相同

从主体税类层面来看，新加坡与香港两者的税收主要来源皆源于所得课税，即针对流量所得课征的税收收入占税收总额的较大比重（详见下图1）。自2005年至2015年间，新加坡与香港两者的所得税类占税收总额的比重约在50%～70%之间，远超过剩余税种税收收入之和所占比重，可见所得税类对新加坡与香港税收收入的贡献程度之高，也说明了流量所得为新加坡与香港的税收提供了稳定而宽广的征税基础。

3.1.3宏观税负水平

作为避税地的典型，低税负是新加坡与香港税制结构的一大特点（详见下图2）。虽然2005年至2015年香港的宏观税负水平略高于新加坡，但香港宏观税负水平最高时也并没有超过14%，其平均税负水平为11.6%，而新加坡的平均税负水平为11.44%，说明两者的宏观税负水平波动差距很小，两者总体的宏观税负水平在同一个层次。

3.2新加坡与香港税制结构的差异性

3.2.1间接税主体税种不同

新加坡最主要的间接税税种为货物与劳务税，该税类似于我国征收的增值税。但香港政府并未就商品生产销售环节或资本增值方面征收税项，即没有开征增值税、消费税，在商品全部的生产和流通环节，基本上都不征税。

3.2.2直接税课征方式不同

新加坡主要实行分类所得课征，对纳税人依据每一种税的规定税率、课征范围分类课征；但香港对物业税、薪俸税、利得税这三种主要的直接税在采用分类所得课征方法的同时，又允许纳税人选择各种应税所得

合并计算缴纳税收，即可以选择将应纳的物业税、薪俸

税以及利得税合并计算缴纳，称为个人入息课税。

4新加坡与香港税制结构特点成因分析

4.1新加坡与香港税制结构共性成因分析

4.1.1相似的经济发展历程

新加坡与香港有着相似的经济发展历程，两者的经济发展模式都大致经历了这样一个变迁过程：从典型的转口贸易商埠到以制造业为主导，进而有发展为国际上一个重要的贸易金融中心。虽然两者所经历的经济发展变迁时点不同，但相似的变迁路径使其税制结构的变迁也大致经历了一个以间接税为主的税制过渡到以直接税为主的税制的变迁。

4.1.2较高的税收征管水平

税收征管水平也是影响税种选择的一个重要因素，在征管水平与税种选择不相匹配的情况下，税制结构不会达到理想的效果。随着经济的发展，经济活动形式越来越多样化，设计多样的税率、复杂的交易形式以及宽泛的税源都要求更高水平的征管能力。新加坡与香港的税收制度经过不断地发展和完善，从税源监控、税收评估、纳税申报、税收征管等方面已经形成了较为完整的体系，为所得课税的征管提供了完备的条件。

4.2新加坡与香港税制结构差异性成因分析

相似的经济发展历程与较高的税收征管水平解释了新加坡与香港制结构的共性，但并不能解释两者的税制结构差异性。因而需要从历史文化角度分析其税制结构的不同。因为相对于经济因素，历史文化等方面因素的影响更具有内在性与长期性，以及更多主观性。新加坡与香港虽都是世界闻名的避税地，但两者的历史文化存在不小差异。历史文化对税制结构的影响主要体现在其会影响政府的职能范围以及社会对税收功能的偏好方面，从而影响税制结构的特征。新加坡与香港虽都曾经沦为英国殖民地，但其后的历史文化发展路径却大相径庭。从新加坡与香港的税法体系的差异可以看到，殖民地时期对两者后续的税法制定产生的影响差异明显：香港的税法体系属于英美法系，严格而言并没有一套单独、全面的税法体系，缺乏成文法法规，以判例法为主；新加坡则拥有一套完整的税法体系，几乎每一种税种都有与之匹配的单独税法。新加坡与香港在税制结构设计上的差异与两者政府对税收政策的功能安排不同相关：香港税收政策的制定尽可能不影响香港内部的成本与价格结构以及投资决定，并且最大限度吸引外资，征税面较窄，这也使得香港并未开征与商品生产流通环节相关的流转税。

5结语

从新加坡与香港的税制结构比较来看，可以发现避税地的税制结构具有以下几点共通的特点：一是税制结构简单，税种较少；二是以直接税为主，宏观税负水平低；三是对所得课税坚持来源地原则；四是有较为完善的税收法律管理体系。

参考文献

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[2]黄晓虹，李顺明，邓文勇.新加坡税收制度简介与借鉴[J].税务研究，2008.

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[4]项怀诚，高强.新加坡税制[M].北京：中国财政经济出版社，2006.

税收制度的构成篇8

当前及今后一段时期我国全面深化财税改革的基本约束长期以来，我国税收结构以货物与劳务税为主，税收通过市场通道扩散，与价格高度嵌合，导致税负归宿不明确、商品比价关系扭曲、价格传导机制不通畅，并推升一般物价水平，使得削减“税楔”与税收中性成为税负调整的基本取向，由此从总量上诉求税负水平的稳定而非增加，从结构上诉求税负分配由初次分配环节的支出流，转向再分配环节的动态收入流与财产的静态存量，以减低税收对市场配置资源的干扰，拓展市场有效配置资源的作为空间。

二、当前我国宏观税负、税负结构的实际状况与“稳定税负”的实质内涵

（一）当前我国宏观税负的实际状况及形成机理

鉴于我国政府收支的现实国情，学界对我国宏观税负的统计口径公认有宽窄之分。如表1所示，从收入角度看，2013年我国小口径宏观税负，即税收收入占GDP的比重为19.42%，中口径宏观税负即财政收入占GDP比重为22.7%，全口径政府收入（公共财政收入、政府性基金收入、社保基金收入和国有资本经营收入）占GDP比重为37.94%；从支出角度看，2013年我国窄口径宏观税负即公共财政支出占GDP比重为24.56%，宽口径宏观税负即全部政府支出（公共财政支出、政府性基金支出、社保基金支出和国有资本经营支出）占GDP比重为39.43%。由于税收是纳税人消费公共品的价格，单从宏观税负数字大小的形式层面无法判断一国税负水平的轻重，因此，从实质的层面，即从纳税人通过让渡税收（包括非税负担）所获得的公共品的质量与实效角度来判断，则更切中宏观税负问题的要害。当前，囿于制度体系与治理能力的不健全，我国公共品供给的税收价格相对昂贵。具体而言：一是纳税人与政府之间的需求表达与回馈机制不顺畅，推高了公共品价格。当前，就政府激励而言，公共权力内部上级对下级的激励，要远大于纳税人对其激励效应，由此导致政府行为的“对上优先”模式，即政府更多供给能够满足其政绩考核要求的公共品（如经济乘数较大的基建投资），而纳税人的真实需求偏好却难以成为政府提供公共品的刚性依据，从而导致有效公共品供给不足。正是由于政府收入更多地投向“对上”公共品，而“对下”公共品供给的财力不足迫使政府产生汲取更多收入的冲动，从而推升公共品的实际价格。二是政府间纵向财政责权划分不明晰，推高了宏观税负水平。自1994年分税制改革以来，我国政府间逐步呈现支出责任层层下放、财力逐级上移的配置格局，导致地方政府尤其是基层政府的治理能力弱化。为筹措公共品供给所需的财力，地方政府对上“跑部钱进”，对下则利用其掌握的各种要素资源“竭地开源”，导致缺失刚性制动机制的国TaxReform税制改革

（二）当前我国税负结构的实际状况及形成机理

当前，我国税负结构呈现出非税收入规模偏大、间接税与企业税比重畸高的基本格局。从税收收入与非税收入关系看，2013年我国实现税收收入110497亿元，占全部政府收入的比重为51.19%，非税收入为105355.29亿元，占全部政府收入比重高达48.81%（见表1）；从间接税与直接税关系看，2013年我国具有间接税性质的税种占税收收入比重高达70%，企业所得税与个人所得税占税收收入比重仅为26.2%，财产税比重更是微小；从企业税与居民个人税关系看，2013年我国来自企业缴纳的税收占税收收入比重高达90%，由居民个人缴纳的税收占比不足10%(见表2)。而上述税负分布失衡格局的存在，具有深刻的制度与管理成因。一是税权与“费权”的错位配置。前已述及，1994年分税制改革使得财力逐级上移，导致地方政府尤其是基层政府的财力薄弱，由于税权高度集中于中央，地方政府无税收决定权，为弥补公共品供给的财力缺口，地方政府通过收费、卖地、发债等方式筹措资金，实际导致在税权缺失下地方政府拥有“费权”，而对纳税人而言，费与税均构成其实质意义上的财政负担，且费的地方执行力更强，由此导致非税收入规模偏大甚至“费挤税”的格局。二是偏收入取向的税制体系构建。长期以来，在效率优先的价值取向下，我国税制建设高度重视税收的收入筹措功能，对税收的调节职能则相对关注不足，我国历次税制改革均是在维持原税负不变的基础上进行的，尤其对于税源丰富的货物与劳务税和相对易于征管的企业税更是偏爱有加，而对于有土地出让收入、各种费类收入、债务收入等快速增长，由此不仅增加公共资金运行的交易成本，而且在正税之外为宏观税负的任意增加划开了口子，并使得制度内的减税效应被制度外的增收措施削减甚至消解。三是政府间横向财政责权划分不合理，变相推高了公共品价格。长期以来，我国各级政府部门的财政责权配置过于分散，各部门大都拥有一定的财政资金支配权与财政政策制定权，导致专项资金过多过散、政出多门、各自为政的“诸侯经济”困境。而财政资金被政府部门过度分割的结果是：政府支出的部门化与资金配置的“咸淡不均”，即有的部门资金过剩，导致低效、无效支出，而有的部门资金不足，又产生新的增税要求。且正是部门支出的效率损失与税负的额外增加，使得部分公共品的供给“质次价高”。四是财政治理水平薄弱，削弱公共品供给的公平性与实效。当前，对于纳税人需求强烈的民生性公共服务，我国政府的欠账较多、供给不足，而即便是在有财力支撑的民生公共品供给上，由于无法对受益人的相关信息进行通透有效的管理，无力区分真实受益人与虚假受益人，从而导致部分公共品的分配（如经济适用房、低保、医保等）存在强者受益的贫富“倒挂”现象，公共品享用的实效欠佳。因此，不难得出结论：从税收是纳税人消费公共品价格的角度分析，当前不健全的制度体系与治理能力导致了我国公共品供给价格相对昂贵；而结合全口径政府收支占GDP的比重分析，我国的宏观税负无疑已经进入相对偏高的状态。可能对经济、税收增长产生“挤出”效应的资源环境税与资本利得税等税种的改革则较为谨慎。三是涉税信息管理能力薄弱的钳制。长期以来，我国税收信息治理处于分散管理、单边管理、多头重复管理的格局，未能实现对纳税人收入、支出、财产、行为等多元涉税信息的综合、协同、归户管理，导致个人所得税无法实现对纳税人多元收入的综合课征，并削弱现代房地产税、遗产税开征的实践基础，最终导致我国直接税与居民个人税收入增长及改革滞缓。

（三）“稳定税负”的实质内涵

综上可知，“稳定税负”从形式上看是保持宏观税负水平的总体稳定，从实质层面而言，则是以稳定政府收支规模为约束，通过对税负分配进行“有保有压”、有增有减的结构性调整，公平税收负担，优化分配结构，提升公共服务水平，激发市场活力，以推进国家治理体系与治理能力现代化的基础性、支柱性、系统性制度改革与创新。具体而言：在目标导向上，“稳定税负”以推进国家治理体系与治理能力的现代化为根本目标。与1994年财税改革不同，我国当前的财税改革是从国家治理的顶层维度定位的，稳定税负的目标并非仅限于稳定市场预期与税负调整，而是通过稳定、优化政府的收支规模与结构，厘清政府与市场的边界，合理配置政府间的财政责权，公平市场主体的税负分配，提升税收购买公共品的质量，以更好地发挥政府作用，最大限度地激发市场活力，即稳定税负是一场旨在导向国家治理能力提升的整体系统改革与体制机制创新。在实质上，“稳定税负”意味着税负结构的深度调整。在当前全面深化改革的背景下，稳定税负并非意味着维持原税负不变，而是在总量控制的基础上，按照改革的实质导向，降低特定主体、主要税种的税负，调增相关主体、重要税种、辅助税种的税负，调整某些主体、税种的税负布局与课征环表22013年我国税收收入规模与结构单位：亿元、%税种国内国内进口增值税营业税车辆企业个人地方税收增值税消费税与消费税购置税所得税所得税其他税种收入收入额2880382301400317217259622416653110701110497占税收收入比重26.077.4512.6715.582.3520.285.929.68100资料来源：财政部网站。节，通过税负分配的结构性优化，公平税负，激发市场活力，促进经济转型升级。在操作路径上，“稳定税负”侧重基础制度改革而非短期政策权宜。2009年我国推出的结构性减税政策沿循了税制优化与宏观调控两种不同的操作路径，其中，宏观调控向度的结构性减税是基于反周期的总量均衡管理，以数量繁杂的税收优惠为主导，具有相机抉择、临时权宜与时效约束的短期特征，不仅导致税收优惠过多、过滥，更重要的是，其未能与税制改革的基本方向相对接。当前，对“稳定税负”的实践操作应摒弃短期应急之举，应在国家治理的新平台上，通过理念重塑、税费制度改革、税收治理能力提升，构建现代税收制度，实现总体税负稳定下的税负结构性调整。在实践有效性上，“稳定税负”诉求系统、联动改革。即稳定税负不应仅限于税制改革的“单兵独进”，而应从国家治理的系统性层面上，协同推进纳税人需求表达回馈、政府间责权配置、财政管理等各项改革，避免因配套改革不到位引发宏观税负反弹。

三、稳定税负基调下我国深化税制改革的目标定位与操作指向

（一）目标定位

在稳定税负的现实约束下，我国深化税制改革的基本目标是构建结构优化、负担公平、可持续的现代税收制度，推进我国税制体系与税收治理能力的现代化。在理念上，矫正过度偏重效率的税收观，将公平置于更加突出和重要的位置，凸显现代税制的公平禀赋；在税制建设上，既注重宏观层面直接税与间接税的协调均衡，又注重中观层面的税种协同与联动，也注重微观层面税种构造的科学与规范，以形塑规范合理、协同有序的现代税制体系；在税收治理上，全面提升税制管理能力与税制TaxReform税制改革实施能力，以既实现对税收优惠的规范、科学与法治化管理，又有效统摄、即时追踪纳税人的涉税信息，切实做到有税尽收与课税公平。

（二）操作指向

第一，税收负担与非税负担的结构性调整。如前所述，不规范的“费权”导致我国纳税人的费类负担偏重、税费结构失衡。而非税负担的比重过大，不仅削弱了税制实施的税基厚度，也制约着税制改革的拓展空间，典型如当前房地产类与资源类收费等，名目繁杂、政出多门，多环节收费、重复收费，不仅增加纳税人的奉行成本，也挤占了房地产税与资源税改革的税源基础。因此，进一步清理、规范非税收入，降低费类收入比重，清洁税基结构，是稳定税负约束下税负结构性调整的首要指向。第二，直接税与间接税的增减改革。长期以来，我国税制结构由间接税主导，畸高的间接税比重加大经济运行的“税楔”成本、加剧收入分配失衡、推升一般物价水平，而直接税具有税负分配公平、归宿明确、推进法治等优点，是现代税制的基本构成。因此，在稳定税负下，降低间接税比重，提升直接税比重，是我国现代税制构建的基本施力方向。第三，流量税与存量税的税负布局优化。受税收治理能力薄弱所限，我国长期将税负分布于收支流量环节，税收收入长期依赖增值税、营业税、企业所得税等主体税种，而财产存量环节的税负轻微，基本处于空缺状态。近年来，随着房地产市场的快速发展及收入分配差距的持续拉大，丰裕的存量房地产税源已成为税制建设亟待开掘的“黑土地”，在调减流量环节尤其是支出流环节税负分布的同时，合理调增财产存量环节的税负布局，是稳定税负基调下税负结构性调整的应有内涵。第四，一般税与特别税的税负配置优化。如上所述，我国税制建设长期高度重视税收的收入筹措功能，对收入功能强大的增值税、营业税偏爱有加，对特别调节税的建设相对不足。在当前我国收入分配差距拉大、资源环境约束日益趋紧的背景下，强化消费税、资源环境税等特别税调节，构建收入与调节并重型税制体系，是稳定税负下我国现代税制构建的内在要求。第五，非标准化税制的规范与优化。长期以来，我国高度重视标准化税制的建设，而对以税收优惠为核心的非标准化税制建设则处于“放任”状态，导致税收优惠，尤其是区域性税收优惠过多、过滥，税制上“补丁上面打补丁”，且对税收优惠的总体规模测度不明，对其实施效果及公平性评估不足，形成一本“糊涂账”。而繁杂的税收优惠不仅侵蚀了税基，也使得名义税率居高不下，对整体税制改革形成制约，亟待清理、规范与优化。

四、稳定税负约束下我国现代税制体系的构建路径

（一）完善预算管理，全面清费正税，优化税基结构

一是实施全口径预算管理。针对当前我国公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算四类预算单轨运行的现实格局，应以规范力推透明，以透明倒逼规范，尽快将四类预算以及债务预算归并纳入统一审批、统筹安排的公共预算的“总盘子”，真正实现公共资金的“全口径”管理，将财政资金的收支及管理全面公开透明化。二是全面清费正税。当前，应继续通过行政简政放权的方式大力清减行政事业性收费，并在将全部政府收入纳入统筹管理的条件下，按照法治、受益与成本补偿原则，全面清理、规范各项收费项目，取消不合理的收费，清理无对等服务的收费，整治、归并多头收费、多环节收费，减轻过重的收费，将具有税收性质的收费改为税收，切实降低纳税人的费类负担，明晰税基结构，为全面深化税制改革拓出空间。

（二）全面提升涉税信息管理能力，健全直接税体系，提高直接税比重

一是全面提升涉税信息管理能力，夯实直接税改革与征管的实践基础。在当前由国土部门主导统合不动产登记的基础上，由国家税务总局主导统筹全国纳税人的收入、支出、动产、行为等多元涉税信息的综合归集，建立健全纳税人税务号码制度、支付方强制扣税制度、规范现金交易制度等，并与不动产信息实现对接归户，形成全国统一集中的涉税资料信息库，突破长期以来制约直接税改革与征管的信息严重不对称“瓶颈”。二是深入推进综合与分类制个人所得税改革。在对纳税人多元收入信息进行综合归户、即时跟踪的基础上，对当前彻底的分类制个人所得税进行综合制改革，将纳税人除利息收入外的所有收入进行统合归并，实行综合累进征收，改变长期以来个人所得税主要由工薪阶层负担的失衡格局，加大对高收入阶层的综合计征分量，有效提高直接税收入及其占税收收入比重。三是加快推进现代房地产税改革。在对不动产信息充分掌控的基础上，清理、归并房地产流转环节税费，由全国人大统一立法，尽快在全国范围内开征居民个人房地产税，本着首套住房轻税、二套及以上住房、大户型房、别墅重税的原则，科学设定标准税率、递增税率与税收优惠，具体免税范围、税率水平等可依据差异化原则，由地方在法定框架内自行确定，以培育地方主体税源，调节收入分配差距，增加直接税与存量税占税收收入比重。四是适时开征遗产与赠与税。遗产与赠与税以纳税人的综合性收入、财产为课税对象，综合分类制个人所得税与房地产税的开征运行，将为遗产与赠与税开征确定税制基础，三税之间紧密的勾稽关系，形成现代直接税公平税负分配的税种协同体系。

（三）规范、整合、完善间接税体系，降低间接税比重

一是加快推进“营改增”改革。当前，“营改增”作为降低间接税比重的主要抓手，应按照积极务实、统筹平衡、“有进有保”的原则，在积极总结试点经验的基础上，加快推进生产业的“营改增”进程，进一步规范税制、完善抵扣链条、消除重复课税。同时，对与增值税链条关联度低的生活业、难以按规范增值税课征的部分行业（如金融业）、适用简易征税办法的小规模纳税人可继续保留营业税，并合理调整税率，以防止全部“营改增”所导致的征管成本高增、税收执法风险加大、地方财政收支紧张等负面效应。在“营改增”后，简并税率结构，实施标准税率与优惠税率两档税率，并将标准税率适当降低，以与直接税比重提升形成呼应。二是进一步完善消费税制。“营改增”后使得消费税的一般税税基扩大，应加大对高档消费行为（赛马、打高尔夫、高档餐饮住宿娱乐等）、资源浪费行为与环境污染行为的特别调整力度，扩大并强化对新兴高档消费品（私人飞机、高档服装皮具等）、资源紧俏品（红木家具等）、不可再生品的消费税征收，并取消部分当前已成为生活必需品的税目（如一般化妆品、汽车轮胎、医用酒精等）。同时，将消费税征收环节由生产环节改为零售环节，并将价内税改为价外税。三是改革完善资源税制。在当前能源资源紧约束的条件下，应进一步扩大资源税的调节面，将征收范围进一步扩大到不可再生、难以再生、再生周期长的资源以及稀缺性的可再生资源，并与消费税协同联动，强化对部分稀缺性绿色资源品的征收。同时，以定额税率与比例税率相结合，对居民需求弹性小的资源品（如盐）实行定额税率，对紧密关系产业结构调整、与价格联动的资源品实行比例税率，提高资源税的税率水平，强化特别税调节力度。

（四）清理、规范、整合税收优惠，健全非标准化税制

一是明确税收优惠的原则、依据与决定程序。由全国人大统一立法，明确税收优惠的法治、公平、效率、实效原则，明晰税收优惠的公共政策依据及一般化标准，改变当前由行政主导的因人设法、因事设法的不规范格局，确定由国务院拟定、全国人大及常委会审核的税收优惠决定程序，并确立税收优惠的事前评估、事中跟踪与事后反馈的绩效评价机制。二是全面清理、整合、规范税收优惠。着力清理当前已经不合时宜的区域性税收优惠政策，清理因人优惠、因事优惠的个别化税收政策，取消无效、低效的税收优惠政策，整合散落的、重复的、冲突的税收优惠政策，实施规范、公平、有效、各税种联动的科技、产业、中小企业税收优惠政策，减少税基侵蚀，为进一步降低名义税负、拓宽税基、规范税制确立基础。