集体土地收益分配办法范文

集体土地收益分配办法篇1

针对这一现象，国土资源部1999年开始，陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行农村集体建设用地流转试点。由于各地的经济发展水平及区位的不同，各个试点在集体建设用地管理制度改革及市场建设方面亦有所不同。本文重点分析了无锡市在这方面的探索，并与常州市的实践作了对比，试图找出经济发达地区农村集体建设用地管理制度改革的方向，为其他地区的改革探索提供一定的参考。

市场发育情况

自2007年1月《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》实施以来，无锡市集体建设用地流转面积13.19万亩，涉及金额13.57亿元，其中一级市场出让、租赁土地4863宗，土地面积6.2万亩；二级市场转让土地26759宗，土地面积2.73万亩，转让金额3.98亿元；实现银行抵押1462宗，土地面积3.64万亩，抵押金额6.40亿元。引人注目的是，无锡市以挂牌方式公开出让了7亲集体建设用地，开创了集体建设用地直接进入土地一级市场的先河。

无锡市集体建设用地市场呈现出以下特点：第一，集体建设用地流转方式仍以出租、转让、抵押为主；第二，虽然集体建设用地流转数量呈上升趋势，但在整个土地市场中的比例仍然很小；第三，集体建设用地市场渐趋规范化和准合法化。

与无锡相比，常州市集体建设用地流转的规模和范围比较小，并且没有对相关数据进行统计。现以笔者调研的武进区湖塘镇为例，管中窥豹。武进区湖塘镇是常州市经济较为发达的区域之一。当地的集体建设用地流转也有较长的历史，上世纪80年代末、90年代初，随着乡镇企业的发展，集体建设用地的流转频繁起来，当时的管理程序较为简单。90年代后期，在外资企业进入，乡镇企业改制、“退二进三”等因素作用下，越来越多的企业开始办理“集转国”，通过征收转为国有土地。作为工业企业用地的集体建设用地规模相对减少。

目前，湖塘镇建设用地(包括国有和集体建设用地)总量约16000余亩。在镇辖范围内工业企业集中所在的三个园区中，只有城西园区主要是集体土地，总规模约500多亩。但在保持集体所有性质不变的前提下，农转用的集体建设用地还是保持了一定的规模，从2001年到现在，由农地转用的新增集体建设用地共计1500余亩。集体原有的存量建设用地中，可用于工业企业利用的总体规模很小，绝大部分仍然是宅基地，新发生使用权流转的主要还是农转用的土地。

政府管理措施

在2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》启发下，无锡市加快了集体建设用地使用制度改革的步伐，主要体现在以下三个方面：

第一，制定了《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，推进和规范集体建设用地使用权健康有序流转。《办法》在以下三个方面取得突破：

首先，明确了集体建设用地使用权流转方式。土地所有者可以将土地使用权出让、出租给单位或个人使用；单位或个人以出让、出租方式取得的集体建设用地使用权，可以按规定以转让、转租、抵押等再次进行流转。

其次，明确了集体建设用地使用权流转的用途。允许集体建设用地流转后从事经营性项目建设，但是明确规定不得用于商品住宅建设开发。

再次，明确了集体建设用地流转收益分配办法。规定对于集体土地所有者出让、出租集体建设用地所产生的土地收益，主要归该集体经济组织；由于环境改善或土地改变用途所产生的土地增值收益，政府可以参与分成，但分成比例不得超过土地收益的10％；集体土地的转让、转租收益全部归原土地使用者。

第二，建立了集体建设用地流转工作平台和集体建设用地流转工作操作办法，推动集体建设用地流转规范运作。充分利用国有土地市场已有的工作机制及信息渠道，从受理审核到流转地块的公告、公示到招、拍、挂出让再到签约及规费收缴，真正实现了“两种产权，―个市场”的操作模式。

第三，制定了《无锡市土地使用权抵押管理实施意见》，为集体建设用地使用者拓展了资金筹措渠道。从实际出发，结合有关法律、法规的规定，由市人民银行与市国土资源局联合拟定了《无锡市土地使用权抵押管理实施意见》，对集体建设用地使用权的抵押作了明确规定，同意农村集体建设用地流转后可以用于抵押担保，为集体土地的使用者构建了完善的资金保障平台，为集体经济发展拓宽了资金渠道，体现了公正、公平的原则。

与无锡市相比，常州市集体建设用地使用权改革步伐相对较慢，《集体建设用地使用权流转管理办法》正在研究制定当中，集体建设用地直接进入一级市场的情形还没有出现。通常情况下，对集体建设用地使用权的流转，存量土地只要村(镇)所有者同意，就可以办理相关变更登记；新增农转用土地则需要通过土地利用规划审批和承包户的同意，再经村民大会或村民代表大会2／3以上多数同意并取得建设用地批准书后，才能以此为据最终办理集体建设用地使用权证书。集体建设用地的流转原则上限制在本集体经济组织内部，但事实上2000年以后，本行政范围内的用地单位都可以跨村(镇)范围使用集体建设用地并取得集体建设用地使用权证。尽管使用范围超出了《土地管理法》的规定，但前提是所有权不变。与国有土地一次性取得规定年期以内的土地使用权不同，集体建设用地使用权证书上没有年期限制，但事实上按照企业与集体所有者之间签订的用地合同，大多数企业用地的取得更类似于按年进行的租赁，一次性付清相关费用取得若干年使用权的情况比较少见。

在集体建设用地使用过程中，政府收取的相关税费主要是城镇土地使用税；涉及农转用的，参照土地征收收取耕地占用税、新增建设用地使用费、农业重点开发基金和开垦费等。集体所有者向用地者收取的主要是年租金，以前也称有偿使用费。

集体建设用地使用权的抵押融资这项业务，只限于农村信用社办理。法律上的限制是一个因素，但更主要的是办理这项业务需要熟悉农村基本情况，交易成本比较高，而且一旦出现清偿问题，处置往往比较困难。具体说来，在信用社办理这项业务过程中，土地的使用权价值通常由中介机构评估，所用的评估方法大多是成本逼近法，评估价值扣除其他已有债务后构成可抵押价值。在抵押清偿时需要征询所有者(通常为村委会)的意见，由信用社、村委、原用地单位和新用地单位共同协商清偿方案。

集体土地流转过程中形成的村级收入，正常情况下主要用于集体内部的公益事业建设、村民社会保障的办理、村民分红以及村级集体经济的发展积累等。但缺乏明确的村级收入管理办法。

两地实践的比较分析

通过对无锡和常州两市集体建设用地市场发育现状及政府管理措施的对比分析，可以发现：虽然两地同属苏南

经济发达地区，在制度环境和市场需求方面有着某些相似性，但在改革力度和具体措施方面还存在一些差异。

1　共同点

第一，法律限制成为集体建设用地管理制度改革的最大障碍。1998年《土地管理法》建立了建设用地使用的基本格局，那就是，非农建设用地主要靠国有土地来满足；农民集体建设用地可以创办乡镇企业、可以从事乡镇公共设施和公益事业建设、可以建农民住宅；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这就限制了集体建设用地使用权流转。尽管广州、南京、无锡等地制定了《集体建设用地使用权流转管理办法》，但由于地方规章、政策和法规与国家法律冲突。无法从根本上保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利。在目前的法律框架下，政府和用地单位推动集体建设用地流转的意愿并不十分强烈。对地方政府来说，当引进投资较大的项目时，零星的、规模较小集体建设用地无法满足项目要求，地方政府更倾向于通过征地方式取得大片土地，因为这样可以节省时间和交易成本；对用地单位来说，即使在集体建设用地价格相对较低的情况下，用地单位也是倾向于使用具有法律保障的、可抵押融资的国有土地。

第二，在集体建设用地流转过程中，土地的集体所有制并没有改变；在各种集体建设用地流转形式中，仍然以二级市场的租赁为主。

2　不同点

第一，在改革力度上，无锡市不仅制定了《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》和《无锡市土地使用权抵押管理实施意见》，建立了集体建设用地流转工作平台和集体建设用地流转工作操作办法，而且以挂牌方式公开出让了7宗集体建设用地，开创了集体建设用地直接进入土地一级市场的先河。而常州市《集体建设用地使用权流转管理办法》正在研究制定当中，集体建设用地直接进入一级市场的情形还没有出现。

第二，在流转形式、主体、范围以及收益分配上，无锡和常州的做法均有些差异。特别是在收益分配上，无锡明确规定了“流转收益主要归该集体经济组织。由于环境改善或土地改变用途所产生的土地增值收益，政府可以参与分成，但分成比例不得超过土地收益的10％。集体土地的转让、转租收益全部归原土地使用者。”常州市则缺乏明确的村级收入管理办法。

政策启示

第一，非农产业的发展是发展农村经济、改变农村面貌、让集体经济发展壮大最有力的着眼点。以集体建设用地的盘活为起点，通过土地要素的市场化配置，优化土地、资本、劳动、管理等多种要素的有效配置，不仅为农村非农经济的发展创造了机遇，也给传统农业向现代、高效、高附加值农业的转变提供了可能。

第二，好的制度能够降低交易的不确定性和机会成本。无锡市通过制定《集体建设用地使用权流转管理暂行办法》使得集体建设用地流转的机会成本相对较低，而原有的产业积累又为企业发展创造了良好的环境，促进了集体土地市场的发育。

第三，乡村规划和用途管制是集体建设用地市场健康发展的重要保障。在集体建设用地流转现象较早出现且相对活跃的地区，由于当时的规划和监管措施没有及时跟上，导致土地的集约利用水平较低，致使现有的存量集体建设用地极为紧张。因此，合理的乡村规划、用途管制对集体建设用地市场的健康发展具有重要的基础性作用。

集体土地收益分配办法篇2

土地增值收益，是指农用地转为建设用地并进行相应的开发后，达到建设用地的某种利用条件而发生的增值收益。随着土地市场的规范化，学者对土地流转中的增值收益来源的研究也越来越多，其中，陈志刚，施小明，谢青等认为，土地增值收益主要是由投资、用途变更及供求变化引起的，归根结底，也就是地租的增加。地租又分为绝对地租和级差地租，对于用途变更及供求变化引起的土地增值，实质上是绝对地租的增加，而投资性的土地增值的实质则是级差地租的增加，而且针对这样的论点，也有相关的学者用经济学模型进行更深层次的分析研究。

对于农村土地流转，收益分配的主体为中央政府、地方政府、集体、企业或农民。目前，我国存在着几种分配方式：周诚在借鉴国外经验后认为，土地增值收益应该“公私共享”，即原土地所有者、相关土地所有者和国家之间共享，共享的份额按照“所拥有的土地开发权”决定。在马克思地租理论的基础上，有学者认为政府应该取得绝对地租的增值，由于级差地租带来的增值收益，则应该按照“按贡献分配”和“按需要调节”的原则，在政府和土地使用者之间进行合理的分配，并且提出其分配的模式应以土地持有阶段增值的分期征收模式为主。当然，也有学者认为应该由农村经营者集体来分享。周建春则认为，这部分的土地增值收益应该由原土地所有者和使用者来分配，因为原来的规划对原土地所有者和使用者对土地的使用做了限制，使其不能获得更多的收益，再基于公平的原则，给予农村集体和农民补偿，土地增值收益的10%-20%由农村获取。而在农村土地流转中产生的土地增值收益分配过程中，比较常规的分配方式为周诚的“公私共享”方式，其中共享的比例则因各地情况而定。农民按照村民的身份以及其他要求获得相应的股份，并进行分红，从而将土地级差收益保留在农民集体中，进行农村集体的公共建设和发展。

二、土地增值收益分配中存在的问题

（一）流向政府及农村集体的土地增值收益的使用非公开化

经调查发现，土地增值收益分配的几大主体中，农民只获得了5%-10%的土地增值收益，土地增值收益的25%-30%由农村集体获得，而剩余的60%-70%则由政府获得。对于这些收益，原则上是要求用于农村集体建设，用于公共设施、基础设施、道路、通讯设施的建设和保护，用于提高农户本身的生活质量，保证农户离开土地之后，生活仍能生存下去。但正是因为流向政府及农村集体土地增值收益的使用未进行公开，使其可能被歪曲使用，出现贪污腐败，甚至会导致农户和政府之间的不信任，不利于社会稳定和谐。

（二）法律对农村土地流转过程中出现的违规行为的惩治没有明确的规定

目前，并没有出台关于农村土地流转过程中的土地增值收益分配相关的法律法规，各省、自治区、直辖市在启动农村土地流转的同时，制定了相应的暂行办法或者是试用办法。其中规定了可以流转的农村集体建设用地的范围、对象、流转的审批权限等，但并未对出现违规的情况、程度、惩罚等作出解释说明或者规定。这使得个别经济组织或者企业与政府打着农村土地流转的旗号，为谋求自身利益而使农户、农村集体经济组织甚至是国家的利益受损，导致社会风气下降，甚至会造成社会的动荡和不安。

三、针对土地增值收益分配中存在的问题的对策建议

（一）建立第三方监督组织，增加农村土地增值收益分配过程透明度

第三方监督组织，必须建立在公平、公正、客观的基础上，对农村土地流转过程中土地的增值收益的分配情况进行监督。从具体的土地增值收益的来源、土地增值收益的分配比例的确定、分配过程的实施及后续跟进情况、流入政府和农村集体组织的土地增值收益的利用情况，都要进行相应的监督，并且将每个阶段的进程状况进行公告公示。第三方监督组织的构成可以是完全独立的第三方监督机构，也可以从参与土地增值收益分配的主体中抽派代表以及相关的专业人士组成第三方监督组织。如在监督过程中，发现有违规，伤害农户、农村集体甚至是国家利益的行为，第三方监督组织应该按照公正、公开的原则，向相关部门进行举报，并协助纠正错误，维护社会和谐。

（二）政府降低税费标准，处理好政绩和可持续发展的关系

集体土地收益分配办法篇3

【关键词】集体土地；国家征收；土地流转；开发模式

1 国家法律规定的一般模式――实行土地征收制度，国家垄断土地一级市场

我国实行生产资料的社会主义公有制，而土地作为生产资料中的重要因素，具有社会主义的公有性。因此，在我国的土地管理体制中，无论是国有土地还是集体土地，为了维护土地公有的基本制度，保护耕地和其他农业用地，保持国家对地产市场的调控能力，国家禁止所有权的流转交易。土地所有权的不可交易性，意味着国有土地的所有权是唯一的和不可出让、不可改变的，国有土地所有权在任何情形下都不得转为集体所有权；集体土地除了被依法征收而成为国有土地外，其所有权性质也是不能改变的。

所有权是民事主体对物的全面的支配权，是物权体系的根基，也是物权法许多规则的基础。但是，出于公共利益的需要，国家依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为，是物权变动的一种极为特殊的情形，是所有权的一种被动流转方式。征收导致所有权的丧失，对所有权人造成损害的应给予合理的补偿。根据《物权法》规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益（图1图2）[2]。

2 法律一般模式的局限性

2.1 不利于自下而上的城市化进程

土地所有权流动具有单向性，使得我国土地所有权正常转化的唯一法律形式为国家征收。与此相适应，法律规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地。国家垄断了土地一级市场，农村集体土地使用权不得直接进入市场流转。

这样的管理模式，对于我国自下而上的城市化进程十分不利。其对于农用地的非农业建设限制以及其流转管理的单一方式，直接导致了村办企业、乡镇企业的发展困境。另外，为乡镇承接周边城市产业转移形成了障碍，不利于打破我国的“二元经济体制”。

2.2 限制了农民对于集体土地的平等使用权力

虽然通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但农村土地使用权流转有诸多限制。如《农村土地承包法》规定土地承包经营权采取转让方式流转的，应当经发包方同意；《土地管理法》规定集体土地使用权不得出让、转让和出租用于非农建设；《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，不利于土地资源的有效配置和市场化运作。这就相当于剥夺了农民土地的所有权，阻碍了非农经济的发展和乡镇企业资产存量盘活。政府作为农地转为国有土地的唯一仲裁者，拥有获得农地并将其转给城市使用者的垄断性权力。而农民作为集体用地的实际使用者，其使用权力没有得到公平的体现[2]。

3 集体土地使用权的流转开发模式

3.1 政府主导型模式

3.1.1 编制建设规划，确保集体土地的有计划流转

乡镇政府根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划。农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转。放开了对乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、私营或者联户办企业以及村民自建住宅等对建设用地流转的限制。集体建设用地由乡镇人民政府统一开发，采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。

3.1.2 建立《集体土地流转许可证》审批管理制度，规范土地流转市场

通过《集体土地流转许可证》管理制度的建立，规范农村集体用地的流转开发。土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请并填写《流转申请表》，然后市、县土地行政主管部门对申请进行审核，填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准，颁发《流转许可证》，流转双方按合同约定支付转让费等有关费用并办理土地登记。

图 3 土地流转及土地增值收益分配

3.1.3 合理分配土地流转收益，保障各方利益

在土地收益的分配上，土地所有权人与市、县、镇人民政府等共同参与。农民集体所有建设用地使用权发生流转时，土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。以芜湖为例，对于土地流转收益和土地增值的收益，按土地所有者、镇、县(区)、市各2：5：2：1分配。这样的分配方式，保障了各方的利益，在土地所有者与管理者之间形成共同利益关系，能有效的推进集体土地的流转开发[3]。

3.2 自下而上推动型模式

与政府主导模式相对应的，还有自下而上的，由企业来推动集体土地流转的开发模式。在经济较为发达的地区，大城市周边的乡镇受到核心辐射力的影响，承接了部分产业的转移，形成了“离土不离乡，进场不进城”的城市化局面。这些地方的集体土地流转发生最早，具有典型的自下而上性。

3.2.1 以行政村和村民小组作为土地安排的主体

以行政村和村民小组为单位，建立集体经济组织，在不改变土地所有权性质的情况下，对集体土地进行规划，分为农田保护区、经济发展区和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。以广东省南海县为例，由村民小组将集体土地进行统一规划安排，然后以土地使用权流转或物业出租的形式进行开发，避免了国家征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。

3.2.2 以政府的相关政策管理作为后续手段

在由村民组织进行用地安排的同时，为了规范土地流转的市场，还需要同时有政府的政策手段对其进行约束，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，避免土地流转的混乱，保障经济的正常发展。以广东省为例，对于自下而上的土地流转过程，其于2005年6月出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》这一地方规章，同年10月1日起在全省范围内实施以对省内大范围的集体土地流转市场进行规范。其中明确指出允许流转的开发用途，如兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业(包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业)，联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅等。另外，对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定，并且明确了其相应的管理形式[4]。

3.2.3 以合理的利益分配作为最终保障

自下而上的推动模式，村民小组作为推动的主体，其土地出让利益需要首先受到保护。而政府作为后续市场的管理者，需要处理好在同村民小组进行利益分配时的协调，保障广大农民作为最终受益者的目标实现。以广东省为例，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得土地收益的管理和使用方式。要求将其纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上存入银行专户，专款用于农民社会保障安排，不得挪作他用[5]。

4 结语

集体土地流转是当前我国经济发展过程中遇到的重要问题。对于集体土地流转的绝对限制对于在市场经济下我国城镇的建设十分不利。以自上而下、自下而上两种方式作为突破口，适时将集体土地流转纳入社会主义市场经济体系，完善土地流转制度，规范流转方式，合理分配流转收益，保障农民利益，是当前集体土地流转迫切需要解决的问题。

参考文献

[1]胡同泽, 文晓波. 城市化中农地征用制度的残缺与创新研究[J]. 重庆建筑大学学报, 2006,28(3):24-28.

[2]赵民, 吴志城. 关于物权法与土地制度及城市规划的若干讨论[J]. 城市规划学刊, 2005(3):52-58.

[3]谭启宇, 王仰麟, 赵苑, 等. 快速城市化下集体土地国有化制度研究--以深圳市为例[J]. 城市规划学刊, 2006(1):98-101.

[4]许华珂. 浅议我国农村集体土地使用权流转问题[J]. 北京电力高等专科学校学报(社会科学版), 2010,27(12):26-27.

[5]王炳荣. 我国城乡结合部集体土地非法流转问题研究[D]. 南昌大学土地资源管理, 2010.

作者简介：

集体土地收益分配办法篇4

内容提要： 现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度。伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，集体建设用地隐性市场普遍存在，许多地方也在进行集体建设用地进入市场的探索。但是，地方政策和法规无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行。农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破，必须从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”；尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文；充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利；改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。

在现行的制度框架下，我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，但它要变为集体建设用地，除了要办理农地转用审批手续外，还被严格限定在农民自用或以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围，而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。事实上，集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实，据统计，全国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.4倍。集体建设用地的流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾，在政策层面，国土资源部早在1999年开始，就陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行试点。Www.133229.cOm本文将回顾集体建设用地在法律上的演变，并结合全国几个集体建设用地的试点，探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。

一、集体建设用地的法律空间

（一）集体建设用地管制之变迁

改革开放之前，集体建设用地实行集体所有、集体统一经营；集体建设用地的流转局限于所有权人之间且完全依靠行政权力进行划拨和平调。[①]虽然这一时期集体建设用地基本上由社队自行管理，但在计划经济的严格管制下，并无土地市场的生存空间，更无集体建设用地进入市场之可言。

20世纪70年代末至80年代，农民在集体所有的土地上创造了两项奇迹。一是通过土地的集体所有集体经营转变为集体所有农户承包经营，创造了农业生产增长和农民收入大幅增加的奇迹。另一是农民利用集体的土地创办乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁河山的奇迹。遗憾的是，支撑这两项奇迹背后的土地制度安排却面临完全不同的命运。

当农村集体土地作为农用时，经由20世纪70年代末以来的以包产到户为核心的农地制度变革以及相关的法律政策演变，现行法律对土地使用者的权利已有很高程度的保障，且权利的取向也越来越明确和清晰，具体体现在2004年颁布的《农村土地承包法》和新近向全民征求意见的《物权法（草案）》[②]中。

20世纪80年代中期以后，面对土地承包到户后产生的大量剩余劳动力的严峻形势，在城乡分割的户籍制度壁垒下，农民在集体所有的土地上办起了企业。乡镇企业的兴起改变了传统的国家工业化模式，让几亿中国农民以自己的土地、劳动力参与到工业化的进程，因而也得到中央政策的许可与支持。应当承认，那个时期乡镇企业的高速发展，也得益于当时在建设用地管理上相对宽松的环境。

当乡镇企业于20世纪80年代初在沿海及大城市郊区发轫时，我国直到1986年才有第一部《土地管理法》（以下简称1986年《土地管理法》）。这部法律经历过1988年的第一次修正，但直到1998年通过新的《土地管理法》（以下简称1998年《土地管理法》）之前，对集体建设用地还是采取了与国有建设用地相对平等的态度。它在国有建设用地和集体建设用地的处置上，按照《宪法》的精神，将土地国有制和土地集体所有制并立，如“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”；将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分别用两节来做出管理规定。

尽管1986年《土地管理法》中有“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，以及“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠”的规定，埋下了由于未对公共利益作明确限定、国家进行任何建设用地都可征地、且被征地单位都必须服从的种子，但是，农村集体建设用地的使用还是比较容易的。具体表现为：乡（镇）村建设用地的批准权主要在县及县以下。农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等，只要符合乡（镇）村建设规划，就可进行。如果使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地进行建设，只需乡级人民政府批准，只是在使用耕地时才需报县级人民政府批准；农民建住宅，也只原则性地提出不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。对于乡（镇）村企业建设用地，也是由县级人民政府土地管理部门批准，县级以上政府只是规定了一个不同企业规模的用地标准而已。乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，则是经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请。应该说，在当时大力提倡发展乡镇工业的大政策环境下，乡村建设用地审批权主要在县乡两级，对农村集体建设用地的使用、尤其是乡镇企业发展用地的管理还是有利于农民利用集体土地发展经济的。

（二）现行制度之解析

相比于1986年《土地管理法》，1998年《土地管理法》对集体建设用地则施加了明显的限制，大大缩小了农村集体建设用地的利用空间。尽管1998年《土地管理法》仍然维持了《宪法》对“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区土地属于农民集体所有”的二元格局，但对两种性质土地的管理的表述则改变了1986年《土地管理法》将其并立的做法，如1986年《土地管理法》中的“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，在1998年《土地管理法》中已变成了“土地使用权可以依法转让”；1986年《土地管理法》中将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分节处理，在1998年《土地管理法》中则合并成了“建设用地”一节。除此之外，1998年《土地管理法》在关于集体建设用地管理的具体细节上也作了严格的限制。在关于“建设用地”部分的第1条，就明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这就把“任何单位和个人”使用集体建设用地从事非农建设的路给堵住了；当然，它还为农民留下了一个尾巴，那就是，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。（第43条）

从1998年《土地管理法》来看，保留给农民集体将农地转为集体建设用地的范围包括：①农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业；②村民住宅建设；③乡（镇）村公共设施和公益事业建设。就是在这些许可的范围内，还有两条约束着农民对集体土地的使用，一个是用途管制制度，另一个是上收农地转为建设用地的审批权。以上两条是1998年《土地管理法》与1986年《土地管理法》相比最为不同的地方。用途管制和审批权上收，是针对农地转为所有建设用地的，也就是说，所有建设占用土地，只要涉及农用地转为建设用地的，就应当办理农用地转用审批手续，当然包括转为集体建设用地。因此，与1986年《土地管理法》相比，在1998年《土地管理法》生效后，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，乡（镇）村兴办公共设施、公益事业建设使用土地的，农村村民建住宅时，除了要得到有关批准外，就是增加了占用农地时的审批。而占用基本农田和占用一般农田35公顷的审批就要上报国务院，在地方重点工程和产业优先发展项目的建设用地都要经过严格审批才能获得的现实下，农民利用集体土地从事建设在政府的考虑中无疑处于不利的地位。我们可以从1998年《土地管理法》中提出的对“兴办企业的建设用地必须严格控制”，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定中，感到政府对农村集体建设用地供应的从紧倾向。

因此，20世纪80年代和90年代初，农民利用集体建设用地发展经济、以及土地农转非相对较便利的环境，到了1998年《土地管理法》实施后发生了根本改变。1998年《土地管理法》框定了建设用地使用的基本格局，那就是，非农建设用地主要靠国有土地来满足。由于该法对公共利益没有任何规定，国有土地实际上通过征收农民集体土地来满足。尽管保留了农民集体建设用地可以创办乡镇企业、可以从事乡镇公共设施和公益事业建设、可以建农民住宅的权利，但是，由于对“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”和农民宅基地只允许一户一宅的规定，加上建设用地的指标管理和农转非时的审批中的弱势地位，就决定了集体建设用地规模和比例不断缩小的现实局面。由此不难理解，1998年《土地管理法》实施以来，尽管保留着农民利用自己的土地进行非农建设的空间，但由于1998年《土地管理法》的种种限制，这个空间已越来越缩小，农民利用土地办企业更难得到批准，农民盖房的指标也越控越严，以致出现土地农转非进程中的国有化趋势。

同时，法律的例外规定为集体建设用地隐形入市提供了变通的路径。1998年《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”由此可见，我国法律在原则上禁止集体建设用地直接进入一级市场的同时，例外地允许集体建设用地在特定的情况下（企业破产、兼并等情形）进入二级市场。

二、浙江湖州：规范存量集体建设用地的流转

存量集体建设用地的管理问题是集体建设用地制度改变之后土地管理部门所要面对的主要问题之一。20世纪90年代末，随着乡镇企业的改制，这一问题变得尤为突出。此前，乡镇企业资产属于集体财产，企业建设用地虽然没有计价并反映为企业资产，但由于两者权利主体均为村集体，原有制度之实施并无大碍。但是，一旦乡镇企业改制，企业的资产不再属于村集体所有，企业所占用的集体土地的处置即成问题。对此，许多地方采取的方法是由企业与土地管理部门补办手续，直接将集体建设用地转为国有用地，在程序上先由企业补交相关税费和土地出让金，然后办理国有土地证。

浙江省湖州市是浙江省和国土资源部存量集体建设用地的流转的试点地区之一。试点工作以解决乡镇企业土地资产处置为出发点，其间主要采取了以下做法：

1．乡镇企业改制的前提条件之一是企业拥有合法的土地使用权，不具备此条件的，须依法补办用地手续，并取得土地使用证书。

2．乡镇企业改制进行资产评估时应包括土地资产的内容。

3．乡镇企业改制方式不同，办理用地手续的规则也不同。（1）企业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的，由受让者依法办理土地征收、出让手续，补交土地出让金和造地专项基金等国家税费；（2）集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的，集体所有权性质不变，土地管理部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》，承租企业向出租方支付租金。（3）乡（镇）、村以土地使用权作价入股的，集体土地性质不变，乡（镇）、村每年收取红利。（4）以划拨方式取得国有土地使用权的乡（镇）、村集体企业改制时，由乡（镇）资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后，可以转让、出租给改制企业，补交的出让金要返回乡镇80%.

在处置转制乡镇企业土地资产的基础上，湖州市又将这一探索延伸到存量集体建设用地的流转。1999年，在该市善琏镇进行试点。善琏镇个体私营经济发达，形成湖笔、纺织、机械三大产业，用地需求剧增。由于使用国有土地成本太高，而原有乡镇企业许多处于关、停状态，存在大量闲置建设用地，市国土局决定在该镇进行试点，保留集体土地所有权不变，允许集体土地在符合如下原则时进行流转：（1）已经依法取得镇、村集体非农建设用地使用权（即办理过相关使用手续）；（2）符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件（一般村镇规划区内的流转，原则上征为国有；规划区外的，实行集体土地内部流转）；（3）流转形式包括转让（含作价入股或出资）、出租、抵押；（4）土地收益分配，谁所有谁收益，土地管理部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。

随后，湖州市又在此基础上形成了集体建设用地流转办法。该办法将流转适用的范围限定为工业园区和城市重大基础设施建设用地，不适用于建城区和规划区范围的建设用地，也严禁利用集体建设用地从事商贸和房地产开发。用地者通过一次性转让和作价入股取得集体建设用地使用权。集体建设用地流转所得收益全部纳入乡镇专户，乡镇提取15%用于乡镇基础设施，剩余由土地所有者分到各户。

应该说，湖州市集体建设用地进入市场的试点为当地小规模个体私营企业的发展提供了便利，农民集体也从中获益。到2004年，已办相关许可项目604个，总面积521.82公顷，农民集体取得收益1.5亿元。同时，我们也注意到，该市在集体建设用地上的试点相当谨慎，集体建设用地的流转受到了严格限制，如只允许在规划区外进行集体建设用地的流转，集体建设用地不能用于商业性开发，而且该市集体建设用地流转试点局限于存量建设用地的流转，仍然在1998年《土地管理法》的框架下进行，其经验得失尚不具有普遍意义。

三、安徽芜湖：为国土资源部改革做政策和法律储备

1999年11月24日，国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。在各地进行的农村集体建设用地进入市场的尝试中，安徽省芜湖市是第一个经过国土资源部批准、并在其直接领导下进行的。由此可见，芜湖市方案最能代表国土资源部在集体建设用地流转上的意图，而国土资源部的倾向在很大程度上会左右集体建设用地的政策走向。正如芜湖市的《试点方案》在其试点宗旨中所明确表述的：“通过农村集体所有建设用地流转的试点，探索在社会主义市场经济和贯彻新《土地管理法》确立的各项制度的条件下，农民集体所有建设用地流转的条件和形式，管理方式和程序，以及土地收益分配制度等，从而建立起农民集体所有建设用地流转的运行机制和管理模式。”

在试点前，农村集体土地自发流转在芜湖市就已普遍存在。[③]当时，市政府正筹划利用中央发展小城镇的政策和安徽省政府以芜湖市为重点融入长江三角洲的政策，通过“让农民加快向小城镇集中、土地向规模经营者集中、工业向小区集中”，来推进该市的工业化和城市化进程。在被国土资源部确定为试点地区后，芜湖市委、市政府高度重视，成立了芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点工作领导小组，近三个月时间就形成了《试点方案》，并得到国土资源部的认可，正式付诸实施。

芜湖市方案的主要内容可归纳如下：

1、乡（镇）村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设用地的取得可以不改变集体所有权性质，只需符合土地利用总体规划、城镇（集镇）建设规划和土地利用年度计划。

2、集体建设用地由乡镇人民政府统一开发，采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。

3、集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划，并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议，并报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列。

4、集镇建设使用农村集体经济组织所有土地，在涉及占用农用地时，须按规定办理农用地转用手续。

5、农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转；在流转时，要征得土地所有者同意，并由土地所有者与使用者签订书面协议。

6、农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流转，土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件，向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，经批准后，方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证，办理土地登记。如发生再次流转，流转双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件，向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

7、农民集体所有建设用地的土地收益，要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建设用地使用权发生流转时，土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。首次流转时，应当按照有关规定和流转合同的约定，如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。再次流转的，则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。

8、允许分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换，促进建设用地向小城镇集中和土地

在确立上述基本原则后，芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》，对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸：

1、集镇建设依法使用农民集体所有的土地，按农用地的土地使用权基准地价，对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者进行补偿。

2、农民集体所有建设用地首次流转的程序依次为：第一，土地所有者与流转方签订同意流转协议；第二，流转双方签订流转合同；第三，土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，并填写《流转申请表》；第四，市、县土地行政主管部门对申请进行审核，填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准，颁发《流转许可证》；第五，流转双方按合同约定支付转让费等有关费用，及办理土地登记。如发生再次流转，流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

3、农民集体所有建设用地使用权流转的土地可用于：居住用地（70年）；商业、旅游、娱乐用地（40年）；工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地（50年）。

4、农民集体所有建设用地使用权流转时，土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益，其标准分别有：3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益，在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的成本费用后按一定比例进行分配。土地流转收益和土地增值收益，在土地所有者、镇、县（区）、市之间按2：5：2：1进行分配。

根据我们对芜湖县清水镇、繁昌县三山镇、南陵县三里镇、鸠江区大桥镇和马塘区鲁港镇进行的实地调研，农民集体所有建设用地使用权流转的步骤和方式如下：

第一，试点乡镇编制土地利用和集镇规划，是集镇土地开发的第一步。各镇对1996年的土地利用总体规划和村镇建设规划进行了修编。以南陵县三里镇为例，2002年4月，镇政府修改了1996~2010年的土地利用总体规划，将城镇用地从12.12公顷增加到2010年的250公顷。引人注目的是，这次修改调减了基本农田保护区面积，增加了一般农田面积，基本农田从3558.12公顷改为3248.24公顷，一般农田从244.92公顷改为528.79公顷。从规划图上看，该镇规划区范围内的农地全部划成了建设用地和一般农地。

第二，土地的流转实际是村集体组织从农民手中收回承包地，再流转给镇政府。土地流转的具体步骤为：第一步，由村负责从农户取得土地。以三里镇孔村与农民王小旦签定的“收回土地承包经营权协议”为例，“为加快三里镇小城镇建设，甲方需使用乙方的承包土地，因此，需要收回乙方的土地承包经营权，经双方协商达成如下协议：一、甲方收回乙方的土地承包经营权为1.6亩，年限为土地承包合同书的剩余年限23年。二、甲方付给乙方每亩土地补偿费7000元（其中含劳力安置费、青苗补偿费），计11200元。三、乙方自签订本协议后，即放弃土地承包经营权，并由甲方流转用于三里集镇建设。”第二步，由村将收回的农民承包地流转给镇政府。以三里镇孔村、西岭村村委会流转给三里镇土地开发公司的一块地的合同为例：“乙方从甲方流转16431平方米（246.6亩），用于建公路站，文化美食城，农民住宅小区。转让期23年。”

第三，各试点乡镇成立镇政府建设投资公司，对集镇建设用地成片办理土地使用或征用手续，开发形成建设用地后，采取协议、招标、拍卖等方式转让或出租农民集体所有建设用地使用权。

第四，缴纳土地流转收益。这几个镇规定，属于土地使用权转让的，一次性缴纳转让年限内的土地流转收益；以土地使用权作价入股或出租的，可一次性或逐年缴纳土地流转收益。

第五，流转收益和增值收益在土地所有者、镇、区、市人民政府之间按2：5：2：1进行分配。2002年，明确市级不参加分成，将县、乡、集体经济组织分成比例调整为1：4：5.

从国土资源部直接介入的这一试点来看，我们可以了解到一些积极的因素：集体建设用地可以在不改变土地所有权属关系的前提下，以出租、出让、抵押等方式进行流转，农民集体可以分享土地流转的收益，这与现行《土地管理法》有根本性突破；在制度建设上规定了集体建设用地流转的程序和规则，还对集体建设用地首次和再次流转及其收益分配进行了规定，这体现了主管部门在集体建设用地进入市场方面的努力。这一试点也体现了主管部门在形成建设用地统一市场方面的努力，那就是农村集体建设用地进入市场严格以《土地管理法》为依据、按照土地进入国有建设用地市场的方式进行，表现为先编制土地利用规划和集镇规划，给农民的补偿与征地补偿相当，土地的出租、转让、拍卖由镇政府进行。因此，芜湖市方案尽管在农地变为建设用地过程中，保留了农民集体土地所有权属关系，但是，在土地出让期满之前，农民土地所有权在收益上的实现与国家征用并没有什么不同，仍然采取向农民一次性支付补偿款的方式。对农民的最大安慰是，在土地合约期满之后，农民仍然保留着集体的土地所有权，但是，农民如何分享工业化和城市化进程中土地价值的升值，将是芜湖市方案面临的最大挑战。

四、广东：从基层创新到地方立法

（一）集体建设用地流转的基层创新——以南海市为中心

与芜湖市相比，广东省的集体建设用地流转具有明显的自下而上特征。它首先在南海市（现改为佛山市的一个区）、中山市、东莞市等地，由农民集体自发进行。南海是这场制度创新的发源地。1992年前后，为了应对农村工业化对建设用地的需求，当时的南海县政府的做法是，以行政村和村民小组为单位，对集体土地进行“三区”规划，分为农田保护区、经济发展区和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。这种模式，避免了国家征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。[④]

南海做法在当时没有遇到太大的政策阻力，因为它与当时的法律并不相违背，1988年4月第六届全国人民代表大会将《宪法》第10条第4款“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。而且按照1988年修订的《土地管理法》，农村居民住宅建设、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施和公益事业建设等，只要按照乡（镇）村建设规划进行即可，且县级人民政府就有权批准。对南海地方政府来讲，他们唯一要应对的是集体经济组织内每个农民的财产权利。南海做出了如下制度安排：用集体土地股份制替代原来的农户分户承包制。具体办法是，将集体财产及土地折成股份，以社区户口作为配股对象，并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红，农民手上的承包权证被置换成了股权证。

实行土地股份制后，农民不仅没有损失农地分户经营下的财产权益，而且随着土地的非农化经营，这份权益的价值还在不断增大。因为在新制度安排下，农地承包制时分配土地的基本原则得以保留，它将分红权严格限定为集体经济组织的合法成员，并对因婚嫁、入学、入伍等各种因素引起的人口变动所导致的成员权变化引起的股权调整做出了严格规定；在分红原则上，既体现了“人人有份”，凡“属本村的常住农业人口”每人一份“基本股”，又兼顾到“贡献大小”，将集体经济组织的成员从16周岁到56周岁以上分为四至五档，每档一份“年龄股”。另一方面，农民的土地收益权不仅得以保留，而且还有所延伸。在承包制下，土地承包权是农民对所承包土地投入使用后获取收益的权利凭证；在实行股份制后，股权则是集体组织成员所应享有的红利分配的权利证明。他们将土地的使用权让渡给了集体经济组织，但他们对土地的收益权以红利的形式得以保留，而且在土地作非农使用后他们还可分享土地的级差增值收益，因而使农民土地收益权的量增加了。因此，将农民的土地承包权变成可以永久享有的股份分红权，既保留了家庭承包制的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程，使农民分享到土地非农化进程中土地级差收益上涨的好处。1993~2005年，南海农民每年通过股份分红平均达3000多元。

与农民以土地分享工业化的好处相比，受益更大的是集体经济组织。因为在土地非农化进程中，集体经济组织已全面负责土地的规划、开发、出租与收益，成为一个实实在在的土地经营者。为了经营土地，南海对原有的农村集体经济组织进行了改造，以村为单位成立了股份公司，形成股东代表大会、董事会、监事会的组织结构。股份公司主要负责土地开发，商业铺位建设和出租，鱼塘投包，土地投包，其中土地开发和商业铺位出租是主要的收入来源。在股份公司没有经济实力之前，一般是先出租土地，待通过这种方式积累了一定的经济能力之后，便开始盖厂房来出租，以使土地的附加值提高。股份公司的经营纯收入，在扣除国家税收、上缴各种费用、弥补上年度亏损、以及提留10%作为福利基金后，剩余部分留51%作为发展基金和福利基金，另外49%作为土地分红。1993~2005年，每个集体经济组织（村组两级）从土地和厂房出租获取收益每年高达5000~6000万元，高的达上亿元。

集体经营土地收入成为社区提供公共产品和为村民提供福利的主要来源，公共产品和福利包括修建道路、桥梁、自来水、下水道、村容整治、医药费补助、建校和学校日常支出补助、养老补贴等。以全市实行土地股份制的村统计，每年用于公共投资和福利提供村均500~600万元。

总起来讲，土地股份制的最大好处是，将土地非农化的级差收益保留在了集体内部，让农民集体分享到土地非农化进程中土地级差收益上涨的好处。与国家征地相比，在土地股份制下，在扣除土地有关的各项税费以后，土地级差收益的大部分由集体和农户享有。在南海，集体将一亩土地租给企业使用，一般年租金为8000~10000元，企业至少要先交五年的租金。这样，集体和农民不仅可以一次性获得地租收益每亩4~5万元，而且由于土地的集体所有权关系未变，他们还可以不断分享土地的级差收益。这种以土地启动的工业化，降低了企业创办的门槛，为农村工业化开辟了道路。对一个初始创办的企业来讲，如果通过征地方式取得土地，企业不仅会因手续繁杂而影响开工进度，而且还要支付高昂的土地交易金和土地出让金。在南海，一亩农地要转为非农建设用地，如只办农地转用手续，牵涉到的费用有：耕地占用税4000元，征地管理费1500~1800元，复垦基金1万元，农业保险基金6000元，农田水利建设费1333元。如办出让手续，除了上述费用外，还要再加上土地出让金（工业用地为1~2.5万元，商业用地12.5万元，住宅用地以前为8~10万元）。在工业较发达的地方，企业用地费用比这要高得多，如在大沥镇，要办国有工业用地，农田为13万元，综合用地22万元，房地产用地达25万元。南海通过租地的方式，使企业创办的费用大大降低。正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在南海落户、生根，形成珠江三角洲地区著名的工业带。

但是，这种以集体经济组织为主体经营集体建设用地的办法，也面临困境。一个是传统集体经济的“囚徒困境”。主要表现为，由于集体经济实力过于庞大，给集体经济的运行和资金的有效管理带来一些隐患。政权机构和集体经济组织庞大，政府开支巨大，加上各机构人员交叉任职，使集体组织的当家人的行为缺少制衡和监督，难免出现村干部以权谋私，占用集体资金等行为，也减少了农民以股份分享土地级差收益的比例。从这点来讲，南海土地股份制并没有摆脱集体所有制造成的农民土地财产权的残缺，必然影响农村社区的长期发展。

更大的问题是，集体建设用地入市面临无法逾越的法律障碍。南海的集体土地出租发生于20世纪90年代初，他们的做法在当时的法律中还可以找到说法。但是，随着1998年《土地管理法》的实施，尤其是明确规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，农民利用集体土地从事非农建设处于两难境地，尽管法律还允许农民自用土地或以土地入股从事乡镇企业，但是在90年代末以后，随着乡镇企业改制，这条路已缺乏现实基础。其一，集体利用自己的土地办乡镇企业，由于产权天然不清，且缺乏有能力的企业家，这类企业个个负债累累，纷纷改制，当地人不会再去仿效。其二，用土地入股合办企业也不成功，集体产权所有者缺位，资金入股方常常按内部人控制。企业赢利，土地方得不到分红；企业亏损，股东还要背债。

尽管面对法律的限制，农民集体为了生存和发展，还是大量从事着将土地出租或者在土地上建厂房、仓库、店铺出租的行为。为了避开同法律的正面冲突，农民集体采取应对办法，使出租地、厂房表面合法化。①“以假乱真”。在办土地转用手续时，上报的合同是合作、合资合同。背后合同都是土地使用权租赁、转让合同，合同期少则5年，多达50年。也有的表面是自用，由集体经济组织提出申请用地办企业，土地使用权证办申请方名下，出资人实际是承租方，凭一纸租赁合同取证土地使用权，政府管理部门很难发觉。②“无证用地”，出租土地和厂房店铺等，根本不到国土部门办理登记转用手续，完全黑市行为。该市平洲区上报给国土部门的非农建设用地统计数为2000亩，而实际保有达8000亩，漏报达3倍之多。在南海市，农民不愿讲，集体不愿办手续的非农建设用地大量存在，使近一半以集体建设用地入市的建设用地处于非法状态，为此出现了大量法律纠纷。2001年，该市法院房地产庭受案780件，农村集体非农建设用地案78件，占10%；2002年上半年受案110件中，涉及这类案件33件，占30%.农村集体非农建设用地案件呈激剧上升态势，而这些案件都与非法出租土地、厂房有关。

这种大量的、普遍的、查不完、禁不止的非农建设用地的自发流转，对现行法律法规形成倒逼之势。据我们了解，除了南海市外，浙江省温州市，广东省顺德市、东莞市等地，江苏省苏州市、昆山市等地，凡是民营企业和外资发达的地区，集体出租土地现象都较为普遍。集体组织出租非农建设用地不受法律保护，既损害农民集体的财产性收入，又影响了中小企业发展的后劲。根据《土地管理法》规定，农民集体出租、转让非农建设用地是违法行为，所立合同是属于《合同法》第52条规定的以合法形式掩盖非法目的的无效合同。由于合同双方对合同的无效均有过错，其处理结果一般都是：将土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。尽管建筑物是以土地所有权人的名义合法报建的，但承租方为出资建筑方，作为不当得利，集体还得向他们返还建筑物的价值，承租方反而能从集体拿回投资。一些人开始钻法律空子，有的企业在合同期满之前，故意不交租金，以此起诉讼，坑害农民和集体。这种社会现象违反了法律的公平原则。此外，因集体建设用地的流转违反了现行《土地管理法》的规定，银行不愿意承担法律风险而接受集体建设用地使用权作为担保物，很大程度上限制了集体土地的融资能力。尽管中小企业租用集体土地创办时门槛低，但到了发展时期，许多资金都用在租金、厂房和设备，变成了不能流动的财产，他们成天为流动资金发愁，为扩大企业规模发愁。

（二）集体建设用地流转的地方立法

为了解决农村集体建设用地的管理，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障经济正常发展，广东省政府于2003年出台《关于集体建设用地流转的通知》，并于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》（以下简称《办法》），于该年10月1日在该省范围内实施。

这部地方规章开宗明义，旨在规范集体建设用地使用权流转，明确集体建设用地可用于：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业），联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定，“集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资）的，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。”集体建设用地使用权在出让、出租时，由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证，集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料），向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租，且应签订书面合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同，到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。

更有意义的是，这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同，并向市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的，在申请办理抵押登记时，应当提供其全体村民三分之二以上成员同意抵押的书面材料。”另外，它还规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益的管理和使用方式，要求将其纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上存入银行专户，专款用于农民社会保障安排，不得挪作他用。

《办法》的出台，在我国土地制度改革、尤其是土地市场的发展方面具有革命性意义。

第一，有利于实现土地的“同地、同价、同权”，打破政府垄断土地一级市场。在现行《土地管理法》下，同一块土地分属两种权利体系（农地集体所有制和建设用地国有制），受到两种不同对待（集体土地只享有在承包期间农业范围内的种植权、收益权和转让权，国有土地享有建设用地使用权、土地增值收益权和转让权），尽管这种二元格局为快速城市化和工业化提供了便利，但也引发了一系列问题。《办法》实施后，一方面，农民的集体土地可以不需要事先变成国有土地，从而享有了与国有土地同等的出让权、出租权、转让权、转租权和抵押权，真正实现了国有土地与集体土地的“同地、同价、同权”。另一方面，作为土地的使用者，它们无论是“兴办各类工商企业（包括国有、集体、私营、个体、外资、股份制、联营）”，还是“兴办公共设施和公益事业”，或是“兴建农村村民住宅”，都不必唯一使用国有土地，集体土地也纳入它们的可选途径，从而打破了国家垄断建设用地独家供应一级市场的局面，有利于以市场为基础的城乡统一土地市场的形成。[⑤]

第二，有利于土地市场的规范化，合法保护土地交易双方的利益。《办法》颁布与实施后，无论是集体建设用地的出让、出租，还是转让、转租，其相关的土地权属证明、出资合同等都在市、县人民政府备案，因而有利于合法保护土地交易双方的利益。

第三，有利于农民以土地权利参与工业化和城市化进程，分享土地价值增值的成果。《办法》实施后，由于大量的建设用地不必非得先转为国有土地，农民就可以通过他们的集体所有土地，直接参与工业化和城市化进程；由于保留了土地的集体所有性质不变，农民集体还可以以此长期分享土地非农化后的级差收益。事实已经证明，与国家征地不同，集体流转的建设用地在上交了与土地有关的各项税费以后，土地级差收益的大部分由集体和农户享有。

第四，有利于降低工业化的门槛，加速农村工业化进程。在国家征地制度下，企业使用国有土地，除了交纳各项税费外，还必须交纳一笔不菲的土地出让金。而企业与农民通过租地的方式，使企业创办的费用大大降低。这个模式不仅对广东省农村工业化意义非凡，而且对于正在启动工业化、且储备着大量剩余农村劳动力的中西部地区，意义更大。这种模式除了因土地费用低导致工业成本降低外，另一个对使用集体建设用地的企业的好消息是：《办法》允许在集体建设用地使用权上设定抵押权，突破了《担保法》上关于集体建设用地使用权不能抵押的规定。这一规定意义非凡，企业可以以其依法取得的集体建设用地使用权到银行抵押，获得金融支持；在发展壮大的过程中，他们又可以利用集体建设用地使用权抵押获得更大的资金，有利于企业资金周转和规模的扩大。

但是，由于《办法》只是一部地方规章，不可能根本突破国家大法，在一些规定上还留有现行法律的缺陷，如，其规定，“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”，对于城郊结合部主要靠房租收入为收入来源的农民来讲不利，对于农村宅基地的商品化也不利：“国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从”，在目前国家征地范围过宽的现实下，这对集体建设用地入市的规模和集体所有权的长期保持带来威胁；等等。所有这些有待国家土地法律法规的修改和土地制度改革的深化，这样，才能真正形成城乡统一的土地市场，发挥市场对土地这一最稀缺资源的配置作用。[⑥]

五、昆山车塘村与南海洲村：农民集体土地进入市场的新途径

在南海制度创新中，我们提到它仍然面临的“集体所有制困境”。即，它在面对土地非农化进程中的价值增值时，通过成员权分享土地级差收益，将土地级差收益留在了集体内部。但是，这种以成员权为基础建立的土地收益分享机制，又成为土地资本化和社区发展的桎梏。农民在分享土地级差收益的进程中，如何从这一桎梏中走出来，是城市化和工业化进程中农村发展中面对的根本挑战。好在农民的实践显出了解决这一问题的端倪。

1992年以前，昆山基本上是个农业县。从1992年开始，随着一个个台商在这里开厂创业，这块仅77平方公里的版图上就吸引了448家外商和台资企业，给这个县级市创造了2053亿元的财富。在昆山的发展中，土地的作用功不可没，即以土地的招商引资，成为大批台资和外资企业选择这个比上海和周边县市硬环境相差很远的县落户的秘密。那么，在昆山以土地富县、强县的进程中，农民如何分享到发展的好处呢？昆山的办法是，靠激活集体土地流转，让农民以地生财，以地致富。1998年，由于建设用地审批仍处于冻结，而正处于腾飞的昆山又急需土地，当地国土部门便将目光盯在了存量建设用地上，出台了《关于集体存量建设用地流转管理的意见》，全市先后盘活内资企业存量土地200余宗，面积5583.9亩，盘活土地资产6.4亿元，农民的就业也有了出路。在昆山开发区8万多亩工商用地当中，未经国家征地、由农户转让使用权的土地约2万亩。

盘活存量建设用地之后所面临的一个问题是，在土地大幅度增值情况下，当地农民如何分享土地的利益。[⑦]昆山市陆家镇车塘村是比邻昆山经济技术开发区的一个村子，该村农民集体就面临以上问题。该村仿效地方政府的做法，通过买土填平村头村尾的烂泥塘、沟渠的方法来获取建设用地指标，仅在1997年，该村就通过这种方式“复垦”出40亩土地。1999年，村民陈振球提出向村里租一亩地，联合村民投资建厂房出租，得到了村委会的首肯，于是，他联合4户村民，出资15万元，建造了一个432平方米的标准厂房。厂房出租后的第一年，他们就获得了12%的投资回报。这种方式迅速为其他村民所仿效。到2001年12月，车塘村共成立了9个投资协会，总计投资679万元，参加投资协会的农户总数为105户，接近总户数的1/5.除了15栋标准厂房，协会兴建的项目中，包括两座打工楼（宿舍楼）、一座农贸市场和66间店面。昆山市委把车塘村的做法称为“农村专业股份合作制”，并作为该市的一个试点。后来，昆山市委在出台的一个富民政策文件中，明确提出：发展农村专业股份合作制经济，是富民的主要手段之一。到2002年，昆山市已经有1600余户村民自发加入各种以土地收益为目的的合作社，投资总额已经超过了6000万元。

有意思的是，车塘村的做法，在以推行集体土地股份制闻名的南海下辖的罗村、洲村等村也出现了。洲村隶属南海里水镇，与广州市的白云区仅一水之隔，1994年开始搞社区股份合作制，股份按年龄分配，满股10股，2004年每股分红300元，2005年每股分红400元，每人平均分红3060元。股份制企业收入主要来自土地和厂房出租。到了2005年初，村里干部意识到，土地租一亩，少一亩，剩下的土地已经不多，而这里靠近广州市，广州市的一些企业正向这里转移，土地愈显金贵。另一方面，集体土地股份制的弊端也越来越显露出来，一个是其福利性使农民分红额达不到预期水平，另一个是参与分配的成员只关心股份分配，无法也不关心股份公司的管理。而2003年，该村有5个合伙组织从集体租地，获利甚丰，他们从村里以每亩10000元租地，盖好厂房后出租每平方米7.5元，比村里厂房出租租金每平方米1.8元高出许多。2003年以来，全村已有200亩地以此形式出租。村里认为，对村里剩余的寸土寸金的土地开发不能用租地的方式，但也不能用老的福利性很强的社区股份制。于是，从2005年初开始，发动村里人以资购股，每人可购一股，每股1万元，股份的分红按资分配，经过一年的动员，先收1000元认股，全村2395名村民，入股的达到85%.收认股资金200多万元，第一期开发50亩地，向集体租地以每亩1.4万元交地租。村干部认为，这种新型的股份制，必将发展壮大，因为每个股民对资产的运营更为关心，也不会被高额的福利所拖累，每个股民的股份分红会更高。待这种新型股份制发展壮大以后，由它来收购老的社区股份制，从而走出集体经济的泥沼。

六、集体建设用地进入市场须解决的政策和法律问题

经过20多年的改革，伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，农民的土地权利意识越来越强，集体建设用地隐性市场普遍存在。许多地方也在进行农民集体建设用地进入市场的探索，但是，地方政策和法规由于与国家大法冲突，无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行，为此，农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破。

（一）从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”。

由于土地制度的二元性，城市化和工业化推进到哪个村庄，就意味着该村的土地被强制征用，农民对土地的权利被剥夺，他们也相应失去了利用土地发展非农产业的机会。因此在政策上应尽快结束因土地所有制不同就被赋予不同权利的二元结构，让农民以土地权利参与工业化和城市化。

我国法律上将土地所有权的主体不同分为国家所有权和集体所有权，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制，只不过公有制的层次有所区别。有学者即据此认为国有土地所有权是“上级所有权”，集体土地所有权是“下级所有权”，两种所有权在等级上和本质上存在差异。[⑧]在实践中，受这种观念的左右，许多人主张国家土地所有权应予特别保护，集体土地所有权则应给予差别待遇。[⑨]

我们认为，土地所有权的主体不同，并不表明国家土地所有权与集体土地所有权之间的不平等，相反，法律作如此规定，体现了对主体之间经济成分不同的肯定，同时赋予不同主体之间相同的法律地位，并受平等的法律保护。同时，无论是权利的来源，还是现行的制度设计，国家土地所有权并不是集体土地所有权的上位阶概念，两者之间并不存在隶属关系。因此，既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权且建设用地使用权可以依法流转，逻辑上的推论应是集体土地所有权之上亦可设定集体建设用地使用权且集体建设用地使用权亦可依法流转。

因此，我们建议在《物权法（草案）》“所有权”中增加国家保护农民集体土地所有权的条款。具体为：（1）增加“国家对农民集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护”，“农民集体土地和城市建设用地实行‘同地、同价、同权’”的条款，结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态。划分农用地与非农用地、公共利益与非公共利益用地、经营性用地与非经营性用地的标准，只能按规划要求，不能依所有制性质。农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让的权利。（2）增加“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。”必须正视住宅商品化是城市化进程中实现农民财产权利的不可分割的部分，尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。

（二）尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文。

集体建设用地进入市场乃不争之事实，由于现行法律的严格限制，集体建设用地大多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转。这种隐形流转虽然有地方政府默许，其隐忧是明显的： 第一，与现行法律冲突，既不利于保护农民利益，也影响企业发展的长远预期；第二，形成竞相压价，利益流失，和土地市场不规范；第三，由于集体土地的地权初始形态模糊，在级差收益的分配上造成集体部分过大，农民分红缺乏制度保障。[⑩]所有这些都呼唤集体建设用地流转全国性立法的出台。

我国《宪法》规定，农村土地属于农村集体所有。基于所有权的基本原理，“农民集体”自然就享有在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下处分集体土地的权利，其中包括集体建设用地进入市场的权利。同时，我国《宪法》和《民法通则》均明文规定土地使用权可以依照法律的规定转让，条文中并未将集体土地使用权排除于适用范围之外，也未就转让设定任何具体的附加条件。必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅减低了法律的权威性，也不利于保护集体建设用地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，删除这一禁止性条款已成必须。与此同时，应当总结近些年各地开展试点的经验，制定规范集体建设用地入市的法律法规，引导集体建设用地在合法的轨道上进行，以保障农民的土地权利，促进统一的土地市场的形成。

（三）充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利。

在现行制度之下，农村土地进入市场须先转为国有土地，农民所获的征地补偿仅与其土地农作有关，土地征收、转用过程中的级差收益被政府拿走。国家在自利动机的诱惑下，就会倾向滥用其行政权力和垄断地位以不正当分享甚至完全剥夺集体土地所有权来聚敛财富。[11]集体建设用地进入市场的立法宗旨就是让农民分享土地级差收益的成果。农村集体建设用地市场之所以普遍存在，反映了农民分享工业化和城市化中土地级差收益的要求。集体建设用地的立法应在坚持规划和用途管制的前提下，充分保障农民集体获得土地级差收益的权利，包括让农民集体土地直接进入工业用地市场；在完善税制的同时，尝试农民集体建设用地进入经营性开发；突破农民宅基地“一户一宅”的限制，推进宅基地的商品化，让农民分享城市化进程的房租收入。

（四）改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。

反对集体建设用地进入市场的学者往往认为，在集体建设用地进入市场后，真正受益的是代表集体经济组织的少数“内部人”，将造成对农民权益的剥夺。在农村社区民主不够健全的情况下，这种担心是有道理的。但只要建立和完善农村村民自治制度，保证集体建设用地公开、公平地进行流转，即可避免这一现象。如在流转程序上可以规定集体建设用地的流转应经村民会议讨论同意，并在依法成立的土地交易机构以公开招标、拍卖、挂牌、网上竞价等方式公开进行。尝试以农户或农民以自愿入股形式从事厂房的投资与开发。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利和流转收益上的分配；在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用；将土地流转收益的集体部分最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。

注释：

[①]参见黄小虎主编：《新时期中国土地管理研究》（下），当代中国出版社，2006年版，第118页。

[②]本文所提及的《物权法（草案）》系指2005年7月8日全国人民代表大会常务委员会办公厅公布征求意见的《中华人民共和国物权法（草案）》。

[③]据不完全统计，1997年至1999年，芜湖市共发生集体土地自发转让1234宗，面积1528亩。叶红玲：《在确立财产权上突破——芜湖集体建设用地流转调查与思考》，《国土资源报》，2003年6月6日。

[④]到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半，这个数还不包括一些集体经济组织将宅基地、村边地和部分果园改成的非农用地。以平洲区为例，区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际数达8000亩，比上报数高出3倍之多。事实上，集体非农用地的实际数字很难统计，农民不愿讲，集体也不愿报，经济发达的区镇此类现象较突出。

[⑤]参见刘守英：《同地、同权、同价——评》，《国土资源报》，2005年11月9日。

[⑥]参见蒋省三、刘守英：《打开土地制度改革的新窗口——从广东说起》，《学习月刊》，2006年第1期（上）。

[⑦]随着台资和外商到昆山开发区买地建厂，土地越来越值钱。种稻谷油菜，一亩地一年仅800来元，而政府从农民手中征地后再转租给外商，一亩地的年租金就有6000多元，如果是出让，一亩地则达到20多万元。可是土地收益的上涨跟农民没有任何关系，他们仅仅得到微薄的一点补偿，最多也就2万多元。

[⑧]参见王卫国、王广华主编：《中国土地权利的法制建设》，中国政法大学出版社，2002年版，第39页。

[⑨]柳琳：《论我国集体土地所有权的性质》，《广西社会科学》，2005年第3期。

[⑩]蒋省三、刘守英：《农村集体建设用地进入市场势在必行》，《决策咨询》，2003年第10期。

集体土地收益分配办法篇5

论文摘要：伴随我国工业化和城市化进程，农村土地尤其是城市郊区农地价值不断提升，而农村建设用地流转依然受到现行法律的严格限制，农地流转的隐形市场普遍存在，导致了农村建设用地流转的失序与混乱。本文通过对农村建设用地流转中存在的问题进行分析，指出应从产权及相关法律上寻求根本突破，深化农村集体建设用地使用权流转的制度变革，规范并促进集体建设用地流转市场的发育。

随着我国工业化和城市化的加速发展，农地的价值属性日益凸显，农村集体建设用地使用权的流转已成为不争之事实，甚至在数量、规模及地区覆盖上有不断扩大之势。这一既成事实与我国现行立法明显冲突。使用权流转中存在的诸多问题不容忽视，这关系到我国国家粮食安全、新农村建设以及国民经济健康发展。为此，农村集体建设用地流转市场亟待规范。

一、我国农村集体建设用地流转市场的低效与失序

(一)农村建设用地流转中的违法、违规现象严重

1998年《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地；第63条还规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。可见我国法律从土地审批权和用途管制两方面严格控制了农地使用权流转。但实践已走到法律之前，农村集体为了避免同法律正面冲突，采取了许多应对办法。例如，在办理土地转用手续时，“以假乱真”上报的是合作、合资合同，实际却是土地使用权租赁、转让合同；一些村集体组织未经国土部门批准，“无证用地”。北京一些郊区普遍存在的小产权住宅现象就是一些村集体组织和村民未经规划和土地部门批准的黑市用地行为。

(二)集体建设用地利用率低下，土地资源浪费严重

首先，农民建设用地布局分散，土地利用粗放，难以形成规模效益。农村双重占地现象较为普遍，甚至出现一户多宅、多利·占地，严重地区还出现“空心村”现象。其次，政府不断扩大建设用地范围，大批兴建各类开发区和工业园区。由于开发区布点多，相互竞争，造成企业收入低，新建厂房的建筑密度低，出现大量土地撂荒现象。再次，集体建设用地规模大，但产业发展不足。即土地投入量与经济产出量不成比例，集体建没用地上产业发展不足，产出效率低下，而且农村建设用地的大量增加在吸纳农民就业方面也明显不足。

(三)集体建设用地流转收益分配不规范，农民权益难以保障

农村集体建设用地流转过程中缺乏保护农民权益的机制，这是集体建没用地流转中的突出问题。首先，土地流转收益多由少数权力分子支配，农民权益严重受损。一部分农民在土地流转后，陷入失地、失业、失去社会保障的“三失”困境。其次，集体建设用地流转的收益分配关系比较混乱。大部分收益除用于基层组织日常开支外，主要用于发展经济和公益事业，小部分用于对农民的土地补偿。再次，集体建设用地流转收益缺乏保障。由于目前大多数土地流转属于私下交易，既没有规范的合同文本，也没有合法报批手续，一旦发生法律纠纷，农村集体建设用地所有者和使用者的权利都无法得到根本保护。

二、农村建设用地使用权流转市场诸多问题的产权与法律根源

(一)农地承包经营权的产权残缺

在农村集体土地产权界定不清晰下，农村土地流转的支配权主要集中在乡镇政府。大多数集体建设用地流转的去向、收益和年限等事项，未经村民大会或村民集体大会讨论通过，农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。我国农民拥有的土地产权只能用于农业经营，禁止用于非农业用途，不是一种可用于投资、进行增值的资产，从而使农民只有对土地的部分使用权，即“农地农用”；其次，现行国家征地制度下，国家垄断城市土地一级市场，价格机制被排除在农地市场之外，农民只获得较低的土地增值收益；另一方面，由于农地使用权不能转让、出租等，农民的土地转让收益缺失。另外，政府在寻租利润的驱使下，普遍存在“与民争利”现象，农民收益权严重受损。另外，农地使用权流转严格受限，不能自由进入市场买卖、租赁、抵押等，导致土地交易范围狭窄。

随着土地职能的转变和外部潜在巨额利益的诱导，农户对产权权益实施产生新要求，土地收益权和处分权在产生职能中日益凸显。农地使用权流转制度的不健全，导致农民分散低效使用土地；农村集体和农民个体分享]：业化和城市化中土地级差受益的要求，也会驱使其冲破法律法制进而不规范用地。

(二)现行法律制度仍待完善

第一，我国《土地管理法》的制定存在漏洞。制度有漏洞，就会有人钻空子；而漏洞不补，钻空子的人会越来越多，潜规则也就变成显规则。第二，现有相关法律程序与集体建设用地流转相比缺陷明显。现行征地制度的供地方式较之集体建设用地流转，成本高，手续繁杂，加之建设用地指标管理和农转非审批中农民的弱势地位，农民集体便倾向于直接通过土地“灰色市场”进行流转。

(三)外部潜在利润的诱导

对于地方政府而言，土地是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，在土地流转过程中，地方政府不仅具有招商引资增加财政收入的内在动力，而且面临政绩考核的外在压力。所以地方政府对集体建设用地的流转往往采取默许态度，实际上也鼓励村集体组织以此形式兴办工业园区，加快本地区经济发展。

而对于村集体组织，由于农村建设用地的价值高额性，其流转可为集体经济组织带来较高收益，村集体组织作为农地和财产的统一管理者，也便于他们利用职权从中谋利，“以地生财”。尽管面对法律限制，农村集体也会从自身利益出发，大量从事土地出租或自建厂房等行为。

农民获得的土地流转补偿也一般高于现行制度下的征地补偿，土地租金日渐成为农民收入的重要来源。此外，利用集体建设用地兴办企业，当地农民可以凭借到企业就业来获得工资性收入。因此，面对现行经济运行中潜在的巨额利益，随着农民土地权利意识的增强，农民个体也一定程度倾向于非法或不规范用地。 转贴于

三、我国农村集体建设用地流转的制度变革

(一)完善农地产权，消除农地产权歧视

在土地产权上．严格界定集体经济组织与农民在土地权力和流转收益上的分配，严格界定赋予土地产权的物权性质，实现土地产权物权化，让农民拥有更加充分支配土地资源且不受他人支配的权利。还要在此基础上确立农民的其他权利。针对土地征用过程中大量侵犯农民土地权利和农地流转不规范现象，建议增设土地发展权，即在符合土地利用规划下，允许改变农地用途，允许集体建设用地直接进人市场交易，这样可以提高土地配置效率，保护耕地，保护集体农民土地权益；增设抵押权，充分实现农民与土地权力相联系的潜在经济机会。

(二)修改和重新合理安排我国现行土地制度

第一，修改现有国家垄断的征地制度，逐步把征地范围严格限制在“公共利益”用地范围内，同时在法律上准确界定“公共利益”，可采用明确规定不属于公共利益用地名录的方法。第二，法律上允许和鼓励农民以土地人股、产权交易、租赁等方式进行土地开发与建设。第三，由于农村集体建设用地占建设用地总量比重较大，建议增加对集体建设用地使用权的一般规定，允许在不改变集体土地所有权性质的前提下，在符合土地规划和用途管制下进入市场进行交易。第四，宅基地的出租已成为城乡接合部和发达地区农民的重要收入来源，建议修改宅基地使用条款，适当允许宅基地的转让、抵押，促进农民宅基地的商品化。

(三)规范土地流转收益分配，确保农民成为土地流转收益的主要获得者

第一，在流转收益分配关系上，加强对集体经济组织土地收益资金的管理，界定土地流转收益的合理分配比例。在以市场价值为基础的土地流转下，政府除收取土地交易税外，不应从土地交易中获利；集体农民作为土地所有者应当公平分享土地流转收益，充分保障农民获得集体建设用地流转收益权。第二，确立平等的交易主体。地方政府应逐步退出土地征购市场，转而变为市场交易仲裁者和交易弱势方的保护者。第三，建立公正、公开的交易制度。成立多种土地流转中介服务机构，为交易主体提供专业化服务。

(四)完善现代土地税收制度，合理调节土地主体利益和行为关系

针对现行地方政府作为建设用地的主要调整力量和土地直接经营者角色从中寻租的不合理做法，探索征收以市场价值为基础的土地财产税体系，以保障地方政府从土地级差收益中获得稳定收入来源。第一，征收土地增值税。因为农地转为建设用地的增值收益是社会经济发展的共同结果，所以农户从有关政府或开发商取得地价款后，须向政府交纳一定比例的土地增值税。第二，征收土地保有税。大圈占土地的成本，变相限制农民、开发商和其他组织乱占、多占土地，有效控制土地浪费现象。第三，开征土地用途调节税。对开发商的土地开发行为进行调解，有利于土地向最有价值最有效的方向使用。

(五)加强政府对集体建设用地流转的监督和管理

集体土地收益分配办法篇6

路线图

在确权基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源市场化配置，促进城市化

概括地说，成都的试验展示了一幅土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。

这场改革实践需要调动各方的积极性：农民及其集体积极开展土地综合整治;城市则把更多的土地收益返回新农村建设;政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成政府、城市、农民和农村之间良性互动的新局面。

挂钩与转型

扩大增减挂钩半径，可以实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，而为推进这项综合性很强的政策，成都也加快了向服务型政府的转变

成都的做法是在城乡统筹实践中加快向服务型政府的转变。

2008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，代表市委、市政府协调整合国土、农业、建设和规划等相关部门的工作。这为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、加强协同服务，提供了保障。

不仅如此，成都还逐步以农户和农民集体取代基层政府和部门作为项目申报和实施的主体，在规划先行的基础上，通过公开招标,引入社会资金进行项目运作，由农民和社会投资方自主协商确定各方权益分配。

政府从挂钩项目的直接组织者，逐步转向监管者和服务者，提供立项审批、工程验收、质量监管以及纠纷协调等服务。这更好地保障了农民和社会资金各方利益，也使政府从财政垫支、项目运作等事务中抽身，专注于提供市场运作所需的配套服务。

成都的经验说明，土地制度的变革并不是单一的经济改革。它涉及政府在城乡统筹中地位和角色的根本性变化，涉及政府从直接控制资源、亲自实施项目的“投资公司式的政府”，转向承担规划、第三方监管等公共功能的服务型政府。

这势必牵动利益的调整、权力的重新分配，以及机构、职能和官员作风的转变，因而不仅仅是经济体制的改革，也具有行政体制和政治体制改革的深刻内涵。

“蛟龙模式”

为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认

成都蛟龙工业港的做法是：在农村集体建设用地的基础上，筹资建造厂房提供给中小企业。这种直接利用集体建设用地的模式，降低了中小企业用地的门槛。截至2008年，总占地5平方公里的蛟龙工业港，已发展为500家中小企业入驻、带动就业10万人、年创造GDP过10亿元、缴税1.5亿元以上的大型民营工业园区。

在“蛟龙模式”中，工业园区与农户和村组的土地关系，与政府征地模式截然不同。第一，保持土地性质不变，不改变农民土地的集体所有制;第二，当地农民可以永久分享工业化带来的土地收益增加，按变动的市场租金提高农民收益。当地农户虽然不再自己使用土地，但有长期分享土地转让收益的保障，等于为当地农民保留了土地发展权。

但是，在集体土地上兴办规模如此巨大的工业园区从无先例，加之现有土地制度对于集体经营性用地权利的承认、规范和保障远不明确，蛟龙工业港也面临政策法规方面的风险。

成都市政府的处理办法是，在现行土地制度和政策的框架内，主动根据实际情况调规，把蛟龙工业港纳入土地、产业和城市建设发展规划，承认其合法地位。这就显著降低了农户、农民集体、园区创办公司与入园中小企业等各方的风险。

由此，成都探索出一条通过集体土地流转发展工业园区、推进工业化和城市化的新路。

首创集体建设

用地“招、拍、挂” 更加直接的集体建设用地流转方式，是在市场上公开出让集体建设用地

2008年10月，成都锦江区用出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地，以每亩80万元价格，由一家民营公司竞得，并获颁“集体建设用地使用权证”。

这是自1987年中国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来，首次经由公开竞价实现的集体建设用地转让。此后，锦江又进行了数次集体建设用地直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，直到突破200万元。

锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。“锦江模式”便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。

成都锦江区公开出让的集体土地，尚不具备抵押融资等权能，其价格仍然低于周围同类国有土地地价的30%-50%。随后，成都市拟定方案，让进入市场的集体建设用地获得抵押功能。

最近，央行和银监会通知，允许农村经营性财产进行抵押的试验。这就向集体土地和国有土地的“同地同权”，又前进了一步。

成都的农户和村组集体经济组织，已逐步成为主动、平等的出让方，而不再被动接受国家征地。这是“锦江模式”最有价值的历史意义。

搭建土地交易平台

为逐步实现集体土地和国有土地在转让权方面的“同地同权”创造条件

为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，成都市搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台。

2010年7月7日，成立了成都农村产权交易所(对外挂牌“成都农村产权交易所”)，进一步探索和发展土地指标的市场化交易。

为此，成都农村产权交易所搭建了土地指标交易平台，其思路是：把挂钩涉及的拆旧、建新两阶段分开处理，取消对指标出让方和受让方的事先行政配对，将拆旧产生的用地权利高度抽象为标准的土地指标，通过“招、拍、挂”公开竞价，由市场机制来决定指标价格，以此吸引社会资本参与国土综合整治。

2010年8月12日，成都农村产权交易所还以土地整治项目预计可节约的土地指标为投资标的，举办了“蒲江县农村土地综合整治项目挂牌融资交易会”，为49109.1亩的农村土地整治项目融得投资1.246亿元，所节约的土地指标则用于城市发展所需的建设用地。通过建立规范可靠的交易平台，成都土地资源配置的市场机制正逐步形成。

概括起来，成都经验的要点在于，逐步松动征地制度，收缩以行政方式配置土地资源的范围，转而强化市场在资源配置中的作用，从而探索出一条集体建设用地入市流转的可行路径。

集体土地收益分配办法篇7

一、实施征地留用地制度的目的

实施征地留用地制度，是指在征用农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，留给被征地的村集体经济组织，用于发展非农产业经营性开发，为失地农民提供就业岗位和股金分配，长期保留村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权，从而使被征地农民的收入真正随着城市化的进程而“水涨船高”。

二、实施征地留用地制度的操作办法

（一）征地留用地的比例

实施征地留用地以村为单位，以**年起，将按规划可转为建设用地的实有土地，原则上按5—10%的比例留给村集体经济组织。各区县可以根据上述原则制定具体标准。征地留用地面积按比例确定后，可以实行一次规划选址，分期实施。规划面积确定后，具体实施面积应按每次实际征地面积比例配给指标，逐步实施。

按照“三个集中”要求，凡全村耕地按城市（镇）总体规划和土地利用总体规划划定为基本农田的，可以按该村农用地5%左右的比例配给留用地指标，由乡镇帮助在经批准的各类工业园区中调剂。具体实施办法可由各区县制定。

（二）征地留用地的选址

征地留用地的选址要服从城市总体规划、土地利用总体规划。要按照区县域总体规划，从有利于村级经济发展出发，实行统一布局，合理安排，相对集中，集约使用。本村确实无法落实留用地的，可以在本乡镇内异地安排。

（三）征地留用地的用途

留用地主要用于能使农民获得长期稳定收益的项目开发，如标准厂房、商铺、仓储等不动产项目。征地留用地不得用于商品住宅房开发，不得用于风险担保。留用地开发的项目可以由集体经营，也可以采用承包经营、租赁经营等形式。村级集体经济组织选择留用地开发项目、经营形式，必须先征求村级集体经济组织成员的意见，实行民主决策。留用地的收益主要用于增加农民收入和本集体经济组织公益性事业。

（四）征地留用地办理

征地留用地应依法征为国有，并通过出让方式由村集体经济组织取得土地使用权。村集体经济组织应依法办理土地使用权的初始登记。

三、鼓励实施征地留用地制度

（一）坚持“多予、少取”

村集体经济组织在留用地被征为国有并通过出让手续获得使用权过程中，可以免交上缴地方政府的各项规费，土地出让金扣除有明确规定上缴中央的新增建设用地有偿使用费等资金后，市和区县所得部分全额返回。

（二）明确留用地的性质

村级集体经济组织依法通过出让方式取得的留用地使用权，归本集体经济组织和全体成员。为维护村集体经济利益，防止资产流失，留用地原则上不得转让。因特殊原因留用地确需调剂转让的，须经所在村集体经济组织成员或成员代表三分之二以上讨论通过，方可按规定办理转让手续。转让“村留用地”获得的资金应用于购置有增值潜力的不动产，一般情况下，不得把资金直接分配给个人。对经批准的村留用地，在规划许可证和土地使用证上分别注明“村留用地”字样。

（三）配套建立社区股份制

实施征地留用地的村，应深入进行农村集体资产产权制度的改革，进一步明晰产权，把包括征地留用地在内的各类村级集体资产，按规定量化到村级集体经济组织每个成员，使农民能够享受长期的股权和股金分配。对于涉及撤制的村，也要参照上述办法配套建立社区性合作经济组织，并把资产按股份量化到人。

四、市和区县有关部门的职责

实施征地留用地是一项事关农村征地制度改革、保护农民权益、增加农民收入的大事，工作难度大，政策性强。市和区县有关部门需要明确分工，共同推进：规划部门要根据规划要求，积极帮助村集体经济组织做好征地留用地的规划选址和审批工作；土地部门要认真做好征地过程中给集体经济组织留用地指标的核定工作，及时办理留用地的有关审批手续；农村集体资产管理部门要积极配合，指导和帮助涉及留用地的村集体经济组织搞好农村集体资产产权制度改革，以确保农民的权益。

集体土地收益分配办法篇8

[关键词]小城镇；集体；建设用地；流转

在当前快速经济发展阶段，由于受到土地供给的瓶颈约束，小城镇集体建设用地流转大量出现。然而由于产权不清、相关法制不健全，导致了集体建设用地流转无法可依，难以进行土地登记，流转后土地产权不能得到有效的保障，土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现。因此，迫切需要对小城镇集体建设用地流转进行深人的研究，为规范和完善集体建设用地流转制度提供良好的理论和实证基础。

一、建立完善的集体土地产权体系

1.明确集体土地所有权和使用权的产权内容

集体土地所有权

集体土地所有权是农民集体拥有的与国家土地所有权相平行的一种土地所有权，土地所有权由土地占有权、土地使用权、土地收益权、土地处分权等四项基本权能所构成。从法理上讲，为了发挥土地最大经济^和社会效益，实现集体和国家的协调发展，对集体土地所有权进行限制是必须的，但这种对所有权的限制需满足三个条件：第一，基于公共利益的考虑；第二，公益考量的必要性，即在所有能够实现公共利益的方式中，必须选择给权利人带来损失最小的方法；第三，须以法律来限制（陈新民，2001）。

集体建设用地使用权

集体建设用地使用权源于土地所有权，是集体土地所有权权能在一定条件下分离而形成的一项权利，以他人土地为设定对象，属他物权范围，并具有用益之特色。

集体建设用地使用权的权能，取决于集体土地所有者对哪些权能可以出让，即可出让产权束是什么。集体建设用地使用者的"可获产权束"包括占有权、使用权、部分收益权、部分处分权。

2.予集体土地产权和国有土地使用权相等的权利地位

我国国有建设用地市场运行的产权基础是国有出让土地使用权，集体建设用地市场运行的产权基础是土地使用者事实上拥有的集体建设用地土地使用权。在符合土地利用总体规划、城市或村镇规划的前提下，农村集体建设用地所有权权能应与国有土地所有权权能基本一致，同样具有占有、使用、收益和处分的权利，尤其是处分权应包括转让、租赁、抵押、作价出资（入股）以及联营等。参照国有土地使用制度改革的做法，农民集体建设用地也适用土地所有权和建设用地使用权相分离的原则。土地的所有权由农村集体经济组织行使，建设用地可以实行有偿、有期限可流动的使用制度。承包经营权可以视为农用地使用权.办理农用地转用手续后，享有建设用地使用权。并在此基础上设定他项权利，如地役权、抵押权等。

3.完善集体土地产权登记制度

土地产权登记制度是土地产权管理的核心内容，是土地管理部门对土地市场进行规范管理的重要手续，是集体土地流转管理基础之基础。土地流转产权明晰和价值显化必须以科学的地籍管理为基础，集体建设，地流转应以产权登记和发证为前提。在村庄和集镇，土地产权多元化，权属复杂，集体建设用地流转中，涉及各类企事业单位、经济组织以及个人等众多利益主体，必然要求建立完善的土地产权登记制度。

二、集体建设用地流转条件和范围

集体建设用地与农用地相比，存在较大的比较效益，如果对集体建设用地流转的条件和范围不加以必要的限制，无疑会导致集体建设用地的人为扩大和农用地的减少，集体建设用地流转必须具备以下几个前提条件：

一是以土地利用总体规划、城市规划和村镇规划为依据，严格管理。

二是权属合法，四至清楚，没有纠纷。

三是已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。

四是集体建设用地不得擅自搞商业性房地产开发。另外，再次流转有偿取得的集体建设用地，需在集体建设用地有偿使用合同中约定其投人开发建设的资金必须达到工程建设总投资的一定比例之上。

三、实行“两种产权、统一市场、统一管理”的模式

在保持集体土地所有权不变的前提下，仿照国有土地有偿使用管理的方式，将集体土地使用权按一定年期转让、出租、入股、联营等，并收取土地收益、租金或股息，土地收益原则上按土地所有权隶关系予以返还，绝大部分留给集体经济组织的管理模式。将集体建设用地与国有土地纳人同一土地市场，实行国有和集体土地“两种产权、统一市场、统一管理”的模式。

四、流转方式和年期

从各地集体建设用地流转实践中可以明显看出，从流转的主体分，流转可分为初次流转和再流转两个层次。初次流转是指集体土地所有者与使用者之间建立的流转关系，集体土地所有者将土地使用权与所有权分离，并赋予土地使用者。土地使用者取得集体建设用地使用权具体的流转方式包括集体建设用地使用权出让、出租、抵押、作价出资或入股，合作、联营等方式。再流转是指依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人，在土地使用年期内，将余期土地使用权转让、出租、作价出资（入股）或抵押，并取得相应土地收益补偿的行为。

集体建设用地的流转可以参照国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的程序和办法，采用招标、拍卖、挂牌出让等方式出让土地使用权。

五、收益分配制度

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制。理顺集体建设用地流转的收益分配关系，正确处理国家、集体土地所有者和土地使用者三者利益关系，是集体建设用地流转管理中的关键问题，也是焦点和难点。土地价格无非是土地权利的购买价格。土地拥有不同的权利就会有不同的价格表现。小城镇集体建设用地在目前的权利主要表现为农民集体所有权和使用权：其他的他项权利，如地役权、抵押权、租赁权等，在增量集体建设用地所有权中还包含着在符合规划控制的前提下对集体土地进行开发建设的权利，即发展权。本研究认为集体建设用地流转的收益分配的理论依据是集体建设用地的权利价格理论.但在权利价值之外，土地价值还会因为对土地本身和环境的投资多少好坏而发生波动，这种波动在此称为投资增值。因此，在分配中要兼顾土地产权价值和投资增值的流转收益分配模式。这一分配方式主要依据土地上所体现的各种权利和投资所带来的增值来确定的。集体建设用地收益分配，主要涉及国家、集体和原建设用地使用者三个方面，在这三者的分配关系中，参照家庭联产承包制的分配方式，采取“交给国家的，留足集体的，剩下都是自己的”模式。

参考文献

[1]丁瑜.城市土地经营中地方政府责任研究[D].南昌大学，2010.