宏观调控的基本特征范文

宏观调控的基本特征篇1

【关键词】：税收法定原则 征税权 税收调控权

一、问题的提出：行政立法在税收调控中的作用

近年来，为了应对错综复杂的国际国内宏观 经济 形势，我国政府频频出台宏观调控举措，其中税制调整亦发挥了重要作用。无论是2007年5月30日和2008年4月24日的两次证券（股票）交易印花税税率调整，2007年7月1日开始的大范围出口退税率调整，还是2008年11月10日公布、并自2009年1月1日起施行的修订后的《增值税暂行条例》，都对经济运行产生了重要影响。而上述税制调整都是以行政立法的形式做出的。根据《立法法》第8条，对于财政、税收的“基本制度”，只能制定 法律 予以规范。《立法法》第9条并规定，上述事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的“部分事项”先制定行政法规。但何为税收制度中的“基本制度”，何为可以授权国务院先行制定行政法规的“部分事项”，《立法法》并未明确。WWW.133229.COM因而如学者所言，上述规定无疑为国务院争取税收立法权预设了缺口，[1]构成行政立法大范围介入税收调控的制度背景。

问题在于，依“税收法定”原则，税收要素只能由法律规定，并依此确定纳税主体纳税义务的有无及大小。行政机关不得以行政法规对税收要素作出规定，部委规章更不得越雷池半步。[2]因此，学理上首要面对的是“通过行政立法来实施税收调控究竟是否具有正当性”？需要澄清的是，不应将“对税收调控中行政立法的评价和控制”等同于“调控行为是否具有可诉性”的问题。这是因为我国规定抽象行政行为不可诉，更重要的是，司法机关不应对宏观调控决策的正当性予以实质性审查。[3]因此，期望通过司法来评价税收调控中的行政立法，是不切实际的。可行的研究路径是，厘清税收调控中的行政立法与税收法定原则的关系，并基于规范论立场来分析行政立法介入税收调控的适当范围。

二、为税收调控中的行政立法正名

（一）税收目的之拓展与国家的双重身份

我国目前的税法体系中，除《个人所得税法》、《 企业 所得税法》和《税收征收管理法》三部法律之外，其余均是国务院的行政法规、财政部和国家税务总局的部门规章等效力层级较低的规范性文件。这是行政立法介入税收调控的制度背景和重要表现，另一方面又被学者指责为税法体系背离税收法定主义的典型例证。作为一项闪耀着法治主义思想光芒的宪政原则，税收法定原则的价值历久弥新。因为税收是 现代 国家的主要财政收入来源，故而必须预防和避免国家滥用征税权力、侵犯公民的财产权。从这个意义上说，宪政国家确定税收法定原则是限制国家对公民私有财产无度征收的重要措施。[4]

然而，现代国家的税收早已非仅限于财政收入之目的，而是在此基础之上承担起经济目的和社会目的。后二者甚至反然超越财政收入目的而成为某些税收之主要目的。例如，早期的德国联邦宪法法院曾认为社会政策或经济政策只是租税之附带目的，租税之主要目的仍为收入，如果超出此种界限，而以税法之外形行干预市场经济之实质时，即为法律形式之滥用，应为违宪之宣告。但随着现代 工业 社会之 发展 ，德国联邦法院转而承认租税须扮演国家社会经济政策之积极角色，只要其具有充作一般收入之目的，纵为附带目的，亦不失为租税。与上述观念转变相呼应，1977年修正之德国《租税通则》第3条，在税捐要件中“以收入为目的”之下附加了“亦得仅为附带目的”。[5]

由此可见，现代国家在税收关系中具有双重身份：一方面是作为收入的获得者，通过获取无对价的金钱给付来满足自身开支需求；而另一方面则是作为公共利益的代表者和公共产品的提供者—通过规范和调整税收行为来进行宏观调控，这正是国家提供的一种公共产品。这两种身份固然具有内在统一性，但也存在明显差异、甚至是矛盾。在税收调控中，为了维护公共利益，国家须不惜牺牲自身收入。例如在经济衰退时实行减税政策，即是以税收收入减少为代价的。就此，有学者甚至认为，财政政策上引入过多经济政策目的之租税优惠，加深了税收的短缺，导致国家债务失去控制之事实。[6]

（二）国家职能演进与行政立法扩增

如果说国家作为公共利益的代表者和维护者的角色定位古已有之，那么宏观调控则是国家在现代市场经济的背景下所特有的职能，是国家经济职能演进的 历史 产物。[7]由此，现代市场经济条件下的行政机关也就无可选择地承担起具体实施宏观调控的职责。这是由行政机关自身的定位所决定的，因为在分权制衡的宪政结构中，立法权构建制度，行政权负责将制度推向实践、获得效能，因而被认为是一种执行性权力。行政权的执行性特征，使其最直接地连接着社会，而现代化所引发的社会变迁，以及社会问题的复杂多变，都要求行政权力具有较高的效率和实际功能，要求行政主体总是积极、主动、及时、实效地把权力渗透到社会生活中去，以实现行政目的。此即行政权力的“效能性”。[8]在此意义上说，对于政府宏观调控和对于宏观调控正当性的诉求，正是行政权力效能性的要求和体现。

虽然对于宏观调控应当实行“规则之治”抑或“相机抉择”，经济学理论上仍存有争议，[9]但在最一般的意义上，关于“固定规则与相机抉择”的争论可以归纳为：灵活决策的优势是否会被由自由决策带来的不确定性和滥用权力的潜在可能性所抵消并超越。[10]由此可见，无论基于何种理论主张，宏观调控的本质均在于灵活决策，而绝非简单的执行。至于“固定规则抑或相机抉择”的理论分歧，则仅仅影响到决策的自由程度。故此，为了使得行政机关能够有效实施宏观调控，行政权力就不应被严格地限定于狭义的法律执行，而是必须获得适当的规则制定权。

事实上，如果说行政权力本身的效能性是现代社会中行政机关越来越多地介入经济运行的理论根源，那么在另一方面，由于现代化所带来的社会关系及行政事务的复杂化，迫使人们在潜移默化中逐渐改变了对行政权执行性的理解，执行法律不再局限于采取具体行动，而是包括制定次级的抽象规范及政策，立法机关的工作方法开始适用于行政机关的执行工作。[11]于是，授权立法（行政立法）开始大量涌现，而行政立法在税收调控中的积极作用，实际上正是此种趋势的一个缩影。

（三）税收立法权之归属—基于征税权与税收调控权的区分

1．征税权与税收调控权的区分。从宏观理论视野来看，国家权力的总量是伴随着现代化的进程而不断扩增的。权力总量之所以会不断增加，是因为现代化导致了人与 自然 关系的复杂化、人与人关系的复杂化，具体表现为新型社会关系和社会事务的剧增，而理性化则在客观上要求这些社会关系和社会事务应得到有序的安排。因此，权力作为一种管理能力，其扩增就成为一种合理的客观需要。[12]

在此意义上，征税权这一古老的权力类型本与国家相伴而生，其理论基础可以从两个层面来阐释：首先，公民基于社会契约而向国家让渡部分自然权利（财产权）。其次，在特定时期内社会财富总量恒定的前提下，公民的财产权益与国家的财政收入是此消彼长的关系，二者博弈的结果是必须对公民个人和国家的财产权予以界分（其本质是对社会财富的分配）。前者即作为私权的公民财产权，而后者则体现为国家的征税权。正因此，征税权是从国家“获取”财政收入的角度来体现的。征税权的权力内容是决定公民税收负担的多少。但是，国家通过税收实施宏观调控的权力则是在国家干预经济的方式和广度不断扩展的前提下产生的一种新型权力，笔者谓之“税收调控权”。它出现的现实原因在于市场经济条件下总需求和总供给的非均衡已经成为影响经济发展的重大问题，且市场自身无法解决。其理论基础在于此种背景下，国家与人民之间所达成的具体的宪政契约，即全体人民授权（而非让与）国家代表他们行使调控经济的权力。[13]这种宪政契约在我国《宪法》上有明确体现—《宪法》第1条第2款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”该条款构成税收宏观调控的法律依据。与征税权不同，税收调控权是从国家（或政府）“运用”或“调整”财政收入以影响经济运行的角度来体现的。税收调控权的内容是判断税收调控的目的是否正当合理、拟采取的税收政策与目的是否符合比例原则。

2．税收立法权的归属。征税权与税收调控权在理论基础和性质上的差异，决定了在确定税收立法权的归属时应遵循不同的原则：如果税收的作用主要是国家获取收入，那么税收立法权须由立法机关所保留。因为财产权乃是宪法所确认的基本人权，宪政制度实施以来，私人财产权一直被作为划定政府权力的合法范围与受保护的个人自由之间的界限。[14]税收法定原则（即税收立法的法律保留）从本质上说即意味着征税权必须由立法机关保留（或曰垄断）。但是，如果税收的主要作用在于调控经济运行，那么，如何合理、有效地发挥税收的宏观调控效应，则是确定税收立法权归属的主要考量，惟其如此，才能最大程度地维护和促进社会整体利益。如前所述，行政权力在宪政结构中的定位决定了行政机关总是最为直接地连接着具体社会，并负责感知和回应经济形势的变动。如果说税收调控直接来源于特定的经济或社会政策，那么行政机关正是经济和社会政策的制订者和实施者。所以，只有行政机关最能够判断税收调控的目的是否正当合理、税收政策与该目的的关系是否符合比例原则等。为此，由行政机关直接行使有关税收调控的立法权实属必然。事实上，我国《宪法》赋予国务院以较大的经济调控权，根据《宪法》第89条第6项，国务院负有领导和管理经济工作的职权；《立法法》第56条同时规定，国务院制定行政法规，除了基于执行法律之需要外，还可基于《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权。由此，税收调控中的行政立法，是行政机关行使税收调控权（非征税权）之表现。

综上所述，“税收法定原则”的实质在于要求“征税权应由立法机关保留”。但是，基于税收调控权自身的性质及其与征税权的区别，税收调控权不应由立法机关垄断，行政机关应直接参与税收调控，并享有有关的立法权。因此，税收法定原则不能用来一概否定税收调控中的行政立法。

三、税收调控中的行政立法之规范

（一）行政立法的调整范围

从理论上说，如果税收行为以获取财政收入为主要目的，那么应当通过狭义的法律来予以规范，而如果税收行为以经济调控为主要目的，则宜于通过行政立法来规范。但是问题在于，无论对于何种税收而言，即使其主要目的在于调控经济，但终究须以国家收入为附带目的。否则，如果仅具有经济管制诱导性目的，而与国家收入目的无关者，即非为税收。[15]且在多数情况下，财政收入目的和经济调控目的乃是水乳交融，难以廓清。因此，如何在整个税收法律体系中界定法律与行政立法各自的调整范围，亦即行政机关介入税收调控的范围与方式为何，就成为学理上亟待解决之难题。

笔者认为，虽然税收政策作为宏观经济政策的一部分，其实现方式具有多样性，但总体来说，税收政策对于经济的调控作用可以归结为宏观和中观两个层面：从宏观层面上看，税收政策可以通过调整政府财政收入、国民收入等宏观经济变量来影响国民经济运行。[16]这主要是通过调整所得税、增值税等主体税种的各项税收要素来实现。例如个人所得税起征点、税率的调整，以及增值税由生产型向消费型转型的改革等。从中观层面上看，税收政策可以通过对特定产业、特定区域、特定社会群体的税负予以调整，进而对整个宏观经济运行产生影响。这种调控方式的实施又可经由以下两种路径：其一是针对某种消费品开征、停征或调整消费税，进而影响该种消费品背后的相关产业。其二是在特定产业、特定区域减轻或加重所得税、增值税或营业税等税种的税负来实现经济调控目标。例如，为支持东北地区等老工业基地加快调整改造，中共中央、国务院专门制定了《实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从2004年7月1日起，在东北地区部分行业率先推行增值税制度转型，允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣，从而将生产型增值税改为消费型增值税。

相对而言，前一种税收调控方式对于经济运行的影响具有根本性和普遍性，全体纳税人均受其约束，也正因如此，该种税收调控会对国家财政收入的增减产生直接的、重要的影响。第二种税收调控方式虽然也关乎纳税人的财产权利，但由于其调整范围较窄，从其影响上看仅涉及特定产业、特定地区或部分纳税人，且调制受体也可以通过放弃从事特定行为来规避税收负担的加重（或通过从事特定行为来享受税收优惠），从而充分体现出税收调控“管制诱导”的功能。基于此种考虑，笔者认为，有关所得税、增值税、营业税等主体税种基本制度的立法应以避免无度征税为第一要务，同时须考虑由于税率单一所可能造成的税制不公平现象。为实现以上目的，相应的立法权应由立法机关保留；至于财产税等其他财政收入目的较强、调控意义较弱的税种，其基本制度自须法律规范；有关消费税基本制度之立法应以贯彻实施特定的经济社会政策为首要考量，因而相应的立法权宜由行政机关享有。既然消费税的基本制度由行政立法予以规范，那么利用消费税进行经济调控自然得通过行政立法之制定、修正或解释实行。而所谓其他税种的基本制度应当由法律规范，则意味着从原则上说，相应的税收调控行为须由立法机关以法律修订的形式实施。但尤为重要的是，即使对于所得税、增值税、营业税等主体税种，如果仅涉及在特定产业、特定地区的税收优惠或重课，亦可认为属于前述中观意义上的税收调控方式，因其管制诱导性目的、且影响面较小而可通过行政立法来实施。当然，由于所得税、增值税、营业税等税种的基本制度由法律规定，因此即使行政立法仅针对特定产业或特定地区来调整课税对象、税率、减免税等税收要素，也须法律授权。笔者认为，可以考虑通过未来之宏观调控基本法或产业政策法，对行政机关在特定产业、特定地域实施税收调控的权力予以授权和规范（下文详述）。

（二）对行政立法的制约

对于通过行政立法实施税收调控的批评，来自于“税收中性原则”。该原则要求在市场能自我调节时，税法制度不能超越市场配置资源的基础性地位而对市场运行施加不当干预，而税收调控法恰恰就是要保障国家通过税收去干预市场。因而二者间看似存在矛盾。[17]税收中性原则直接关涉市场经济条件下经济自由的根本理念：如果说市场和政府是资源配置的两种基本方式，那么，通过税收政策实施宏观调控，必然是以压缩市场在资源配置中的比重为代价。因此，过度或不适当的税收调控，可能窒息乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性，损害经济自由，最终可能动摇市场经济体制运行的基础。然而，何为税收调控的“适当程度”？如何实施正确的税收调控？对于上述问题，无论在经济学理论抑或实践层面均无法达成完全一致的观点，因此，期望通过法律制度来确保税收调控达到预期效果，是一个不可能完成的任务。政府与市场在资源配置中的关系，以及政府在干预经济中的有限理性，乃是市场经济条件下的永恒话题。只是由于宏观经济运行的复杂性和多变性、决策者主客观因素的制约，以及经济全球化带来的经济风险，使宏观调控的复杂程度远胜于微观的市场规制措施，进而使“政府失灵”的可能性大大增加。由于政府的宏观经济政策往往并不能取得预期的积极效果，这就使税收调控中的行政立法似无合法性基础，或者说，政府在税收调控中的“试错”应受到必要限制。

1．宏观调控委员会对税收调控的审查。在美国，根据《充分就业与平衡增长法》( full employmentand balanced growth act of 1978)，在总统每年度向国会所作的经济报告（the economic report）中，须对经济发展的短期目标、中期目标、实现方式进行分析，[18]应包括以下评估，即现行税率、财政支出政策、规制政策、国际贸易政策、科技发展支持政策等方面的政府政策对于商业投资的影响。[19]国会在收到总统报告之后的30日内，先由参众两院的常务委员会、参众两院中具有立法管辖权的各专门委员会，以及国会各联合委员会分别阅读报告，并向国会联合经济委员会（the joint economic committee）提交建议。然后由联合经济委员会在每年3月1日之前向参、众两院的预算委员会提交一份报告，内容包括对总统经济报告中确定的各项短期和中期经济目标的分析和政策建议。[20]联合经济委员会的报告是美国国会决定在宏观经济政策方面是否有必要进一步制定法令（包括有关税收的法令）的最重要依据。由于总统经济报告须接受国会各委员会的审查，而国会各委员会的成员均来自参众两院，尤其是参议院的议员代表着各州的利益，因此，对于总统经济报告的审查体现了广泛的代表性和各利益团体的博弈，而审查结果将直接关系到国会是否实施、以及如何实施税收调控。在德国，根据《经济稳定与增长促进法》第2条第2款，联邦政府如欲采取个人所得税法和企业所得税法中的相关措施来调控经济，事先须同时向联邦议会和联邦参议会说明理由。该法第18条规定，在联邦政府设立国家经济增长委员会。委员会的组成包括：联邦经济部长和财政部长；每个州的一名代表；四名来自乡镇和联合乡镇的代表。委员会负责对实现调控目标的一切经济政策措施进行定期咨询。[21]可见，虽然美、德两国行政机关在利用税收政策实施宏观调控的过程中所起的作用有所不同，但二者均须受制于本国立法机关对于宏观经济形势的整体判断，均须接受具有广泛代表性的专门委员会的审查。

对于行政立法的此种制约， 自然 是以促进税收调控的 科学 性为题中之意：首先，通过广泛的代表参与、听取各方面意见，可以拓宽决策所依据的信息获取渠道，避免“以偏概全”，起到汇集民智的作用；其次，民主决策和监督机制有助于防止政府借宏观调控之名行自身利益扩张之实、或被特定利益集团所“俘获”；再次，从 经济 学理论上说，过于频繁和随意的行政立法，将会打破 法律 制度的稳定性以及社会公众对政府宏观经济政策的预期，最终很可能导致宏观调控由于“动态不一致”而偏离预期的目标—这是因为，宏观经济政策的制定就其本质而言是灵活的，然而这就产生了政策前后不一致的问题。如果社会公众无法对政府的宏观经济政策形成稳定的预期，他们就很有可能选择不相信政府的政策，或者不按照政府的政策引导从事，从而导致政府调控目标落空。[22]所以，只有通过限制政府权力、控制税收调控中的行政立法，才能避免上述情况的发生。但在另一方面，应当承认，立法机关的决策较之行政机关而言，并不见得更为理性，或者更有效率。之所以强调立法机关对于宏观调控的决定性作用，是因为在 现代 社会，人们一般都接受这样的观点，即在民主体制中，代议机构代表了公民与公众的利益，由代议机构确定国家干预经济的权力符合民主精神。[23]在人类智识有限的前提下，在政府常常不得不使用“试错法”来补充理论上的严重不足和选择宏观经济政策的现实语境中，民主决策、法律授权的机制同时又是赋予宏观调控决策以“合法性”的最佳途径。

综上所述，我国未来的宏观调控基本法应在全国人大的框架内组建具有广泛代表性的宏观调控委员会。行政机关在税收调控中的行政立法，无论是通过行政立法来规范特定税种之基本制度（包括开征新税种），还是其余税种的局部调整，均须就其目的和必要性向宏观调控委员会说明。非经委员会审议通过，不得实施。鉴于税收调控的时效性，委员会应为常设机构，随时接受相关的审查请求。

2．法律对税收调控的授权与规范。德国《经济稳定与增长促进法》第2条第2款授权联邦政府在一定条件下采取个人所得税法和 企业 所得税法中规定的措施。而德国《个人所得税法》第51条则对政府的调控措施、幅度及其前提条件分别做出了具体且明确的规定，即联邦政府在获得联邦参议院和联邦议会的同意后，被授权可以条例的形式规范，对个人所得税作出最高不超过10％幅度削减、或最高不超过10％幅度提升的决定。所得税削减的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，营业额或者就业量已经产生持续性走低的后果或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现明显衰退；提升的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，已经出现明显的价格攀升或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现实质性的上涨。[24]德国《企业所得税法》第23条第2款同时规定：个人所得税如果按照《个人所得税法》第51条第3款的规定被授权削减或者提升，企业所得税将参照其作相应的减少或提高。[25]

与德国立法异曲同工的是，我国 台湾 地区通过“促进产业升级条例”（性质上为产业政策法）对行政机关在特定条件下实施税收减免予以授权和规范。[26]该“条例”尤其注重列举政府可采取的调控措施（例如加速折旧、投资抵减、五年免税等），及其适用的条件。依本文之构想，所得税、增值税、营业税等主体税种的各项税收要素均应通过法律来规范，行政立法原则上不能予以改动，但是，如果税收调控的影响仅涉及特定产业或地区，则行政立法可以对主体税种的部分税收要素进行局部性调整。同时，行政立法可以规范消费税的基本制度。为此，极有必要借鉴德国和我国台湾地区的立法经验，在宏观调控基本法或产业政策法中对于行政立法的调整范围、前提条件、调控措施及其幅度等问题予以明确规定。这既是对行政机关实施税收调控的授权，又对行政机关在税收调控中的自由裁量构成必要的约束，同时也是对行政立法调整范围的限制。

四、问题的实质：税收调控权的分配

依本文观点，税收调控中的任何一项行政立法，均须经由全国人大宏观调控委员会的审议和批准，从而使其与我国现有的行政立法存有不同。再结合关于所得税、增值税、营业税等主体税种的基本制度须由法律规范的观点，就得出结论：税收调控权应由全国人大（及其常委会）、全国人大宏观调控委员会和国务院共同行使。然而这就使得对于税收调控权的定性颇费思量—很难将其界定为行政权抑或立法权。笔者认为，这恰恰揭示出一种新的研究视角：所谓税收调控权，并不是立法权或行政权的下位概念，亦非与传统三权相并列的另一种权力类型，而是以一种“横截面”的视角来展开的。正如凯尔森所指出，即使在宪法明文规定分权原则时，立法职能也是分配给几个机关的，只不过仅给予其中之一以“立法机关”的名义，但这一机关也决没有创造一般规范的垄断地位。[27]这就是说，“国家”只是法学理论上的抽象概念，国家权力总要由特定的国家机关来行使，因而权力划分的本质在于对国家权力的分配。如果说税收调控权是现代国家权力总量扩增和行政机关工作方式扩展的体现，那么所谓税收调控权之共同行使，亦即意味着将该种权力依据一定规则在立法机关和行政机关之间进行分配。

在此意义上，可看到行政法与经济法的交融。如果说早期的税法本质上即为行政法，以限制政府无度征税为主要考量，那么随着税收目的之拓展和国家角色之扩充，税收关系同时被纳入经济法的调整范围。而经济法之要义在于科学运用国家干预来弥补市场缺陷。因此，所谓“税收调控中的行政立法”，恰是经济法与行政法调整之交错处，本文即是面对限权与行权的紧张关系，提出征税权与税收调控权之界分，以及税收调控权之合理分配方案，以期探求政府运用税收政策干预经济运行之适当方式。

[1]刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社2007年版，第154页。

[2]参见刘剑文：《财税法专题研究》（第2版），北京大学出版社2007年版，第190-191页。

[3]桑斯坦教授将这种现象描述为“司法最低限度主义”：因为社会系统是极为复杂的，法院往往缺乏必要的能力去进行干预，一次简单的司法干预，往往会带来一系列无法估量的坏结果。参见桑斯坦：《就事论事—美国最高法院的司法最低限度主义》，泮伟江等译，北京大学出版社2007年版，第12页。我国学者则专门针对司法机关在宏观调控中的被动消极角色进行了研究。参见鲁篱：《论最高法院在宏观调控中的角色定位》，载《现代法学》2006年第6期。

[4]王世涛：《税收原则的宪法学解读》，载《当代法学》2008年第1期。

[5]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第72页。

[6]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第69页。

[7]参见汤在新、吴超林：《宏观调控：理论基础与政策分析》，广东经济出版社2001年版，第30-31页。

[8]参见孙笑侠：《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第51页。

宏观调控的基本特征篇2

内容提要: 面对金融危机及政府救市措施，宏观调控法关于目标、原则、价值、主体、责任等诸多研究成果却缺乏适用性。因此，迫切需要变革研究范式，构建程序主导模式的宏观调控法，并具体拓补宏观调控动议程序制度与退出程序制度。

面对金融危机，各国政府秉承凯恩斯主义理论，以货币和财政手段强力干预经济，试图熨平经济周期。我国政府积极应对，适时把宏观调控的首要任务从“防经济过热、防明显通胀”调整为“保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨”，后又果断地把宏观调控的着力点转到“防止经济增速过快下滑”上来，并实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，推出了四万亿元的经济刺激计划。在经历了初期的恐惧、震惊和暂时的成功之后，人们进入了对危机及其挽救措施的冷静与理性反思阶段。经济法学界也从经济法理论、金融监管法、竞争法等视角对金融危机的产生、扩展和解决展开了深入研究。但是，面对上述“眼花缭乱”的宏观调控措施变化，与之相关的宏观调控法（或认为是经济法的核心）在这一进程中却几近“失语”。宏观调控法研究中取得的“理论成果”面对复杂的宏观经济世界为何显得如此“贫困”？

一、危机中的危机：宏观调控法理论研究的困惑

我国政策上明确使用“宏观调控”一词始于1988年2月。（注释1：学者一般认为1989年11月中共中央十三届三中全会上明确提出，据笔者掌握的资料，1988年2月10日国务院《关于广东省深化改革扩大开放加快经济发展请示的批复》中已经明确提出这一概念。）法学界对宏观调控法的研究也始于这一阶段，初始研究带有明显的注释法学倾向。20世纪90年代后，宏观调控法研究逐步在价值、主体、权利配置、运行、责任等多层面展开。但回顾危机进程及政府救市措施，我们储备的这些知识却未能在危机“大考”中取得优异成绩，我们“错”在哪里？

（一）宏观调控法的价值目标

一般认为，宏观调控的具体目标即减少失业和通货膨胀，防止经济衰退或过热。但不同的目标又相互矛盾，如反通货膨胀和反失业，往往需要痛苦的权衡与抉择。宏观调控法研究中往往又区分宏观调控的目标和宏观调控法的目标，认为宏观调控法的价值目标与宏观调控法的目标是截然不同的两个概念。或认为宏观调控法的价值具有层次性：即理性价值和实践价值。通过宏观调控法的实施，能够直接保障宏观调控行为的安全、科学和有效率，能够间接保障经济危机的克服和避免、宏观调控总供给与总需求的平衡以及社会经济的可持续发展。[1]或认为发展公平与经济安全是宏观调控法的价值定位[2]，等等。如此定位宏观调控法目标似乎是对宏观调控目标的法学超越，使其更具有法律品味。但这一论断也使目标进入了更为不确定性的层面。众所周知，即使宏观经济学领域用了大量数模或实证研究方法，其对同一宏观经济政策目标实现的判断也总是争论不止。而现在，宏观调控法的价值目标被界定为诸如经济安全、公平、平衡等更加不可计量的目标。假若，我们自问一下：此次危机应对政府实施的宏观调控中宏观调控法价值目标实现程度如何？我们又该如何作答呢？

（二）宏观调控法的基本原则

经济法学似乎有一种天然的对原则研究的偏好，宏观调控法也没逃脱这一定律，也一如既往的出现了诸如三原则、四原则、五原则、六原则现象[3]。当然，原则的主要功能是指导意义，是政府进行宏观调控基本准则。但是，此次政府救市宏观调控法这一原则是否实现了指导功能呢？政府救市是干预过度，用“高压水枪灭小火”呢，还是“果断及时准确”呢？这一结论还依赖于时间的验证。

（三）宏观调控法的主体

宏观调控法的主体是宏观调控法研究领域内又一长期争议的话题。或者认为宏观调控法主体仅限于中央政府及其职能部门；或认为应包括地方政府；或认为应包括全国人大；甚至有的学者走的更远，论证了最高人民法院的宏观调控主体地位[4]。理论上的成果并未为本次政府救市作贡献，倒是救市的实践为理论研究提供了启示。

（四）宏观调控法的调整方式

对于宏观调控法调整方式或认为只有财政政策和货币政策；或认为应该涵盖计划、产业政策、税收调控、财政调控、金融调控等。本次危机中，政府自2008年9月开始，在两个半月的时间里，央行五次下调人民币存贷款利率，三次下调存款准备金率。除此之外，国家还采取了印花税单向征收、暂免征收储蓄存款利息所得的个人所得税、调整出口退税率等措施。大规模增加政府支出，实施总额四万亿元人民币的两年投资计划，实行结构性减税政策；大范围实施产业调整振兴规划等。显示了我国宏观调控的中国特色，也提示我们宏观调控法的研究更应立足于中国转型经济的特征。

诸如上述等等，宏观调控法的特征也许是为上述困惑提供了最好的注解，为什么在政府进行宏观调控的基础上制定宏观调控法呢？简而言之，是宏观调控法研究对象上的经济性、专业性或技术性特质弱化了其制度性色彩和法律品味，使其在追求“实体真实”中遇到了难以逾越的障碍，使我们对宏观调控法理论前景充满希望的同时，也陷入了实务操作上的困惑。

二、程序主义消解：宏观调控法的出路

宏观调控法的理论与实务“悖论”是现实存在的。如果我们仅用“经济法的模糊性”[5]进行注解显然并非是一种解决方案，其根本出路首先在于对我们既有的研究进行整理。实际上，我们始终遵循的“主体—权利（权力）—行为—责任”的研究范式，根本上是在一种实体法框架下展开的。尽管，我们一再声称：宏观调控法是实体法与程序法的统一。但是，程序法始终未能成为宏观调控法的一个主导问题加以讨论。这主要是由于三个原因所致：一是大陆法系长期以来偏爱于通过法典化的实体法来规范和调整社会行为；二是我们传统观念上对法律程序总是以诉讼法为核心；三是宏观调控中调控主体与被调控主体之间，由于宏观经济变量或参数的介入使得调控中往往并不存在双方当事人的直接争端。

行文至此，笔者试图表达这样一个观点：宏观调控法本质上是程序法，或者说程序主义是宏观调控法解救自己的最好路径。这就如一枚硬币的两面，宏观经济政策是一面，宏观调控程序规范又是一面，宏观经济学与宏观调控法各自主导其一。倘若越界过大，各自在对方领域中话语权的消失也就在所难免了。一如本次政府救市过程中我们所闻：有关宏观经济政策的调整时机、救市措施的实效等实体性问题的争论并无法学界的参与，有的只是律师提出程序上的质疑（注释2：上海律师严义明分别向发改委和财政部提出了公开财政预算与四万亿投资计划的信息公开申请。）。程序之于法治的意义，学者已有很好的解读：其一是对于恣意的限制；其二是作为理性选择的保证；其三是将其作为国家与公民个体间联系纽带的功能；其四是其反思性整合的特性。尽管这完全能够运用到宏观调控程序法框架之内，但程序之于宏观调控法的特殊价值仍有必要在现有成果基础上进一步证明。[6]

（一）信息选择价值

宏观经济经济关系纷繁复杂、变动不居。任何决策都会受到众多要素和系统的干扰。一个精巧的宏观调控程序将通过角色定位分工、时空限制、内容集中、专业判断等造就一个中立的过滤机制。通过对信息与理由的加工、分析，选择最有效和最相关的数据信息。

（二）说服价值

宏观调控作为国家干预经济的一种行为，具有明显的外部输入性，而非当事人的合意，客观上具有遭遇阻力的可能。程序的民主设计则具有疑虑与对抗的消解功能。正如日本学者谷中安平所言“世界已变得越来越错综复杂，价值体系五花八门。常常很难就实体上的某一点达成一致。一个问题的正确答案因人而异，因组织而异。程序是他们唯一能够达成一致的地方。而且他们能达成一致的程序是能够保证程序公正的程序，因为他们一旦同意了程序，则无论结果如何，都必须接受所同意的程序带来的结果。”[7]

（三）教育价值

由一系列晦涩而抽象的专业术语构成的宏观调控，远非一般公众所能理解，假若一个政策或立法的出台受到其影响的法律关系主体甚至难以去读懂它所表达的内容，那将是一件灾难性的事件。宏观调控法所论及的术语、内容迫切需要进行反复学习与认识。程序天然的直观性加上信息公开与参与机制的配合，将会使任何一次宏观经济政策的变动成为一个宏观调控教育最好的范本。

三、纯粹程序正义：宏观调控程序法的定位

“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[8]正义包括程序正义和实质正义，约翰·罗尔斯提出并分析了程序正义的三种形态：完善程序正义、纯粹程序正义以及不完善程序正义。完善程序正义具备两个特征，即具备结果正义的独立标准，并可以设计一种保证达到结果正义的程序；纯粹程序正义是不存在对正当结果的独立标准，但是存在着有关形成结果的正当性和合理性过程或者程序，只要这种正当的程序得到人们恰当的遵守和实际的执行，由它所产生的结果就应被视为是正当的；不完善的程序正义的基本标志是，当有一种判断正确结果的独立标准，却没有可以保证达到它的程序。显然，是否存在一个正当结果的独立判断标准成为三种程序正义形态划分的关键，宏观调控程序法的定位也就主要取决于此。

从理论上讲，宏观调控结果体系是一个包括但不限于经济增长、增加就业、物价稳定、国际收支平衡的多重判断标准。其中，经济增长是对效率的追求，增加就业则意味着公平，物价稳定则关乎秩序。可见，结果并非唯一，各种结果之间也难以孤立的判断。

从实践上看，宏观经济政策也并非如操作机器一般的简单，我们也无法对一次宏观调控对国民财富的影响进行一次物理学似的实验，各种调控手段的选择意味着该路径的各种可能结果的概率分布。

从判断上看，这样的一个概率分布，也需要一个长时间的等待去验证，甚至长时间等待后的结果评价仍然是分歧不止。因为解释同一经济问题具有不同的理论与模型，不同的经济学家又有着不同的模型偏好，不同的模型选择又意味着不同的结论。

因此，宏观调控过程中我们无法寻求一个确定的结果标准，宏观调控法律程序具备了纯粹程序正义的基本标志。这一判断也可从之前我国历次宏观调控后效果总是“众口难调”的事实中得到验证，也一如本次金融危机中政府救市成效的再次分歧；这一判断也再次印证了宏观调控间接性特征而无法溯及每个市场具体主体特殊利益的论断；这一判断也能为解决宏观调控程序制度构建中的若干分歧提供一个解释工具。当然，这一判断的前提是决定结果正当的程序必须被严格而实际的执行。

四、宏观调控程序法构建之拓补

在纯粹程序主义形态之下，具有独立要求的宏观调控程序法如何建构？学界已有不少研究成果，以下尝试在既有研究的基础上，对其不尽完善之处略做“拓补”。

（一）宏观调控程序法构建之模式转换

法学角度分析，程序是从事法律行为、作出某种决定的过程、方式和关系[9]。仅就文本意义而言，我国现有宏观调控法也并非毫无程序的“影子”，但这些文本意义上“程序”无不总是体现出这样一个共性的特点：程序中审批事项总是按照政府级别高低、抑或官员职级大小“逐级申报”，政策落实总是遵循“上级传达，下级执行”的路径。这样的调控程序与其说是法律程序，倒不如说是一种封闭于机构之内的上下级之间的“手续”。宏观调控的专业性与技术性也决定了绝不是“职级越高越可能达到理性”。宏观调控不仅仅需要“程序”，更需要一种具有现代意义上的“法律程序”。

整体而言，未来宏观调控程序法的构建需要两个模式转换：一是由“行政机关主导决策”向“权力机关主导决策”转换；二是由“纵向权力分配”向“横向权利分配”模式转换。

第一种模式转换不难理解，被广泛支持。纵观本次金融危机救助中，没有哪个法治国家在如此重大的关于国计民生的问题完全是靠行政权力决策的。这不仅有违基本法理，而且也与国际通行做法相背离。

第二种模式转换要求在宏观调控全过程中，由纵向权力对权力的负责转为宏观调控参与权利的分配。比如，过去受控主体主要通过被动服从的方式接受调控；而模式转换后，受控主体通过知情权、建议权等方式参与调控执行过程，化解了消极抵抗的因素，有利于宏观调控的顺利施行；此外，横向权利的配置上，还可以考虑赋予权力机关质询权、监督权和公共媒体的监督权等。

（二）宏观调控程序法之具体制度补缺

从宏观调控手段的角度，宏观调控程序法之具体制度可按照计划程序、产业政策程序、货币政策决策程序、财政预算程序、减税程序和政府投资项目程序进行划分。这也构成了宏观调控秩序法的具体内容。实际上，我国在没有一部宏观调控法典的情况下，上述程序规范也主要散见于各实体法规范之中。但从宏观调控法研究的共识来看，学者们更偏好依据宏观调控程序法的过程进行概括性分类，即宏观调控程序制度主要包括宏观调控决策法律程序、宏观调控执行法律程序和宏观调控救济法律程序、宏观调控监督法律程序。

1.宏观调控程序法过程尚需完备

就整个宏观调控过程来看，上述程序尚存缺陷。从过程的完备性和科学性角度而言，还应包括宏观调控的动议和终止，因而需要设置并完善动议程序和终止（退出）程序。

动议程序的设置应把握一个原则，即要保持与决策程序的独立性和“对抗性”，就调控方案进行充分论证，从源头最大程度地保证宏观调控的科学和完善。因此，该程序的具体制度设计上，应包括以下内容：其一，动议主体与决策主体保持独立（注释3：比如，《预算法》中，预算草案的制定主体与批准主体之间独立；《中国人民银行法》中，货币政策动议主体与决定主体应保持独立。基于该法第十二条规定，“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用”。我们认为，可通过动议程序的独立性，赋予货币政策委员会在宏观决策中更加独立的地位。）。其二，动议方案作出所依据的信息来源及其完备性要求；（注释4：这一问题至关重要。就做出政府大规模经济刺激方案而言，其动议的做出不能仅靠决策部门的主观判断，或者政府部门的简单统计资料，信息的来源必须可靠、完备。要求动议主体通过一定的程序广泛获取信息，征集民意，尽可能掌握全面、客观的材料信息。这里还体现了宏观调控的广泛参与问题。公众可以在动议阶段即对宏观调控提出建议。）其三，宏观调控方案中明确调控的基本目标及期限设定。尤其是针对本轮政府大规模救市方案而言，这种前置性程序显得尤为重要。应当对刺激经济的目标和时效有明确的规定，避免随意性；动议程序的设置对政府救助方案的科学性提出更高要求，并保证在执行前得到充分的论证，最大程度做到决策的科学性。

终止（退出）程序是整个宏观调控程序中不可或缺的一环。任何宏观调控措施不能无期限、无休止地反复进行。因此，应当设置宏观调控的终止程序，并详细规定终止的条件。比如，宏观调控设定的目标已实现；客观经济环境已发生变化，继续调控已无必要；预定目标无法实现等（注释5：基于本文将宏观调控程序界定为一种纯粹的程序正义，因而我们可以设计完善的程序，但由于宏观调控面对的经济形势异常复杂，并不必然能够保证调控目标的实现。而当预定结果无法实现时，应当为宏观调控设置一种及时退出的程序。）。我国政府金融危机救助计划中预设了总额为四万亿的资金支持。但是，当预设目标已经实现，或者客观无法实现时，应当适时终止计划，避免资金等资源的浪费。

2.救济程序的再思考

救济程序完善的逻辑起点是对宏观调控可诉性的认识。对于宏观调控可诉性的问题，一直是学界争议的焦点。（注释6：参见邢会强：《宏观调控的不可诉性探析》，载于《法商研究》2002年第9期；胡光志：《论宏观调控行为的可诉性》，载于《现代法学》2008年第2期。）我们认为，除了理解宏观调控的本质以及现有诉讼制度的供给之外，还可从宏观调控程序法本质的角度作为切入点，作为支持国家宏观调控不可诉的理由。基于宏观调控程序法是一种纯粹的程序正义，经济形势的复杂多变性和决策主体认知的相对有限性，决定了其目标的实现具有不可预见性。因此，只要确保宏观调控主体严格依照程序行事、谨慎克己，则调控结果免受法律追究。这便对程序提出了更高的要求。我们需要通过宏观调控的程序正义，充分保证决策的民主性和科学性。

尤其在应对金融危机这样的重大问题时，调控主体无法保证一定出现期待的结果。过分苛责法律责任的追究，可能由于调控主体出于顾虑过分犹豫从而影响调控的最佳时机。当然，免受法律追责，并不代表不承担责任。救济程序的完善，还有赖于其他制度的配合，比如消极不作为或滥用权力的行政责任承担、政治责任担当、权力机关的监督等等。

总之，本次金融危机政府救市为宏观调控法研究反思提供了很好的一个契机。假若论证中的宏观调控基本法是一部程序主导的立法，应该不会再被讥笑为是“很好玩的事”（注释7：在谈到宏观调控法立法时，一位经济学家认为进行宏观调控法立法不可行，并认为是一件“很好玩的事”。）；我们也期望它更应该是一部具有强制拘束力和可执行的程序性的基本规范，不再是一部仅仅宣示性经济活动纲领性的一个“软法”文件。

注释:

[1]李昌麒，胡代光.宏观调控法若干基本问题的法理分析[J].中国法学，2002，（2）：1011.

[2]叶珊.发展公平与经济安全是宏观调控法的价值定位——试析宏观调控法的价值定位[J].行政与法，2007，（11）：39~41.

[3]刘定华，肖海军，等.宏观调控法律制度研究[M].北京：人民法院出版社，2002.61~62.

[4]鲁　篱.论最高法院在宏观调控中的角色定位[J].现代法学，2006，（6）：107~111.

[5]陈云良.经济法的模糊性研究[J].法学家，1998，（4）：68~73.

[6]季卫东.法治程序的建构[M].北京：中国政法大学出版社，1997.15~19.

[7][日]谷中安平.程序工争论[A].宋　冰.程序、正义与现代化——外国法学家在华演讲录[C].北京：中国政法大学出版社，1998.376.

[8][美]约翰罗尔斯.何怀宏，等，译.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1998.1.

宏观调控的基本特征篇3

[关键词]社会主义 市场经济 宏观调控 必要性

从目前世界各国的经济体制现状来看,实行市场经济的国家占绝大多数,市场经济具有平等性、竞争性、法制性和开放性等一般特征,通过市场可以有效的调节社会资源的分配,引导企业按照社会需要组织生产经营,并且可以对商品生产者实行优胜劣汰的选择。因此市场经济是实现资源优化配置的一种有效的形式。但真正实现繁荣经济目标的,都是建立起规范和有效的市场经济体制的国家。

一、社会主义市场经济

社会主义市场经济体系是是把市场经济与社会主义制度相结合,它不仅具有市场经济的一般规定和特征,同时又是与社会主义基本制度相结合的市场经济,由相对独立又相互联系的各类市场构成的有机统一体。社会主义市场经济是市场经济发展的一种新的历史形式,也可以说是市场经济发展的新阶段。其基本特征主要表现在: 一是在所有制结构上,以公有制为主体,多种所有制经济共同发展,一切符合“三个有利于”的所有制形式都可以而且应该用来为社会主义服务。 二是在分配制度上,坚持按劳分配为主体,多种分配方式并存的制度。把按劳分配和按生产要素分配结合起来,坚持效率优先,兼顾公平的原则。 三是在宏观调控上,由于公有制为主体,因而国家对市场的调控具有较雄厚的物质基础,又有牢固的政治基础和广泛的群众基础,所以能够把人民的当前利益与长远利益、局部利益和集体利益结合起来,发挥计划与市场两个手段的长处,把市场调节和宏观调控结合起来。完善的社会主义市场经济应具备以下特征:独立的企业制度、有效的市场竞争、规范的政府职能、良好的社会信用、健全的法治基础。

二、宏观调控目标及手段

我国社会主义市场经济中宏观调控的基本目标是:第一,促进经济增长。经济增长是经济全面发展的重要指标,既体现经济总量的增加,也体现人均收入增长和人民生活质量的改善,同时也建立在比例协调、结构优化和效率提高的基础之上。第二,增加就业。在我国,存在着劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大但素质不相适应的矛盾,这个矛盾将长期存在,因此,要把增加就业作为长期的战略和政策。第三,稳定物价。保持物价总水平的大体稳定是经济健康、平衡发展的保证。价格的紊乱,必然会对社会稳定和经济发展产生负面影响。第四,保持国际收支平衡。国际收支在经常项目和资本项目中出现顺差和逆差都需引起高度重视和警觉。它会影响本国经济的发展,削弱国家抵抗经济风险的能力,甚至可能会导致经济危机。因此,政府必须采取有效的汇率政策和资本流动管理等手段,保持国际收支的健康和平衡。为了实现宏观调控的基本目标,必须借助一定的调控手段。宏观调控手段主要有计划手段、经济手段、法律手段和行政手段。

三、社会主义市场经济条件下宏观调控的必要性

邓小平同志指出:“计划和市场都是经济手段”。首次深刻地揭示了现代市场经济两手并用的运行模式,明确地展现出现代市场经济的新特点。这个经济理论观点,使我们深入认识市场经济与国家干预的关系,特别是国家干预,是当今时代任何市场经济国家都是存在的。市场机制虽具有巨大的活力,但不是万能的,存在着失灵的缺陷,必须需要国家予以干预,使国家制定的计划通过宏观调控手段来实现。 当代,不论社会主义市场经济还是西方资本主义市场经济,都是计划与市场两种手段并用的市场经济,国家干预与市场作用同时并存。

我国是发展中国家,加强发展经济的任务迫切而繁重。我们既要充分发挥市场的缺陷和防范其可能引发的经济大波动,努力实现国民经济又好又快的发展。这就决定了国家在促进经济发展方面,必须发挥更积极、更主动的作用。我国的社会主义市场经济是在国家宏观调控之下的市场经济,必须深刻明确这一点,而且还要认识到我们社会主义制度更有利于发挥市场经济的巨大作用。把计划与市场、干预与自由共融一体,两手并用运作的新特点,转变传统的市场经济观念,是科学发展观指导社会主义市场经济发展的重要方面,应予以深化认识。社会主义市场经济条件下实行宏观调控的必要性主要体现在

(一)宏观调控是社会化大生产的客观要求,国家经济职能的充分发挥要求国家对经济进行宏观调控

社会化大生产又称生产的社会化,是指同小生产相对立的组织化、规模化生产。其基本规律的内容,是社会各生产部门之间必须保持一定的比例的规律。社会主义市场经济的物质技术基础是社会化大生产,社会化大生产的发展要求国家对经济进行宏观调控来保持各企业、各部门之间按一定的比例协调发展,为经济发展创造各种基础条件,如交通、通讯、能源、基础设施等。随着社会化生产力的不断发展,社会分工协作关系日益密切,各部门、各地区、各企业以及社会再生产各环节之间的联系不断加强,从而使整个国民经形成一个相互联系、相互依赖的有机整体。此外,在开放经济条件下,国际分工协作关系不断扩大,世界经济的依存度越来越高,这些都需要国家作为社会的代表,对国民经济进行宏观管理,调节各种经济关系,保证社会再生产顺利进行并促进国民经济协调发展。

(二)宏观调控是社会主义公有制的客观要求,是实现公平分配的需要

社会主义公有制与私有制相区别的本质特征在于:私有制使生产资料的所有者可以单纯凭借生产资料所有权不劳而获地取得一份收益;社会主义公有制的主体不是个人而是劳动者群体,劳动者个人无权以生产资料所有者的身份索取不劳而获的收益。由于生产资料公有制主体地位的确立,使整个国民经济的主体成为一个统一的有机整体。这就需要通过国家的宏观调控,把社会主义公有经济的各部门、各地区、各企业很好地联系和组织起来,使之成为一个协调发展的有机整体;需要通过国家的宏观调控,充分发挥社会主义能够集中力量办大事的优势;需要通过国家的宏观调控,协调和处理好整体利益和局部利益的关系、长远利益和眼前利益的关系、经济效益和社会效益的关系。在市场经济条件下,市场分配是以效率为原则进行的,但由于每个人所拥有的资本、天赋、才能和技能等是不均等的,以此为分配依据的分配结果是不平等的。收入不公将带来严重的社会后果:富裕阶层中财富的浪费、社会冲突、低收入者得不到发展和改善自己处境的机会等。因此,进行收入再分配是必要的,而且这一任务只能交由政府来对市场调节的结果进行再一次高层次的调节。就我国收入分配情况来看,由于主客观方面的原因,收入差距主要表现在:一是城乡之间收入差距较大;二是区域之间收入差距较大;三是行业和部门之间收入差距较大;四是阶层之间收入差距较大。收入差距过大,就可能引起不同阶层人们之间的利益冲突,从而破坏社会的稳定与和谐。公平分配的基本要求就是所有人能够共享社会主义改革发展的成果,这就要求加强政府的宏观调控在社会再分配中的调节作用,缩小这种差距,使收入差距保持在一个合理的范围之内。这里,一要完善税收制度。通过税收调节收入过高者的收入,同时取缔非法收入。二要通过财政转移支付使分配倾向贫困地区,帮助贫困地区发展经济,实现城乡、区域之间协调发展。三是逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系,保障低收入群体的基本生活需求。通过这些措施,达到党的十六届五中全会提出的“更加注重社会公平,着力提高低收入水平,逐步扩大中等收入者比重,有效调节过高收入,坚决取缔非法收入,促进共同富裕”的要求,保证全体人民共享改革发展的成果,保持社会的稳定与和谐发展。

(三)宏观调控是弥补市场调节局限性的客观要求,是减少市场调节成本、弥补市场失灵、修复市场残缺的需要

市场经济发展的历史表明,市场机制在促进资源优化配置方面有其独特的优势。但是,市场机制并不是万能的,它本身还有许多功能性缺陷。例如,市场调节具有一定的盲目性,难以避免生产的无政府状态;具有一定的自发性,难以避免资源的浪费;具有一定的局限性,妨碍重大经济结构的调整;具有一定的分化性,难以避免贫富分化,等等。因此,为了弥补市场机制的不足,保证社会主义市场经济的健康运行,必然要加强宏观调控。市场的核心是竞争与价格机制。竞争与价格机制能够有效地发挥调节作用,需要一定的制度基础和框架条件,而这些基础性的条件必须通过政府的协助才能充分建立起来。这些基础性的条件包括:产权明晰的企业制度,完备的市场竞争制度和相对独立灵活的银行体系。尤其对我国这样一个转轨经济国家来说,更是如此。

由于我国历史和经济地位的原因,我国市场经济还处于现代市场经济的初级阶段,不可避免地存在着种种问题。所以,我们必须坚持以马克思主义理论为指导,充分运用国家宏观调控的手段和国家计划的调节功能,建立和完善市场经济的法律保障制度,真正做到有法可依、执法必严、违法必究,坚持市场经济与宏观调控的充分结合,利用市场与计划二者之长,弥补二者自身固有缺陷,才能保证市场经济体制的顺利进行,企业只有在国家正确的宏观干预下进入市场,才能充满活力,创造盈利,国民经济才能健康、有序、高效的发展。

参考文献:

[1] 钦北愚.邓小平理论案例教程.浙江大学出版社,2000年版

宏观调控的基本特征篇4

【关键词】经济法权利定价权权利冲突限购

近年来，针对部分城市房价过快上涨，国务院对房地产市场采取了多项宏观调控措施，一方面实施多项措施增加保障性住房和普通商品住房有效供给，另一方面运用税收、信贷等措施抑制投资投机性购房需求，并要求直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市制定和执行住房限购措施。

很多学者对限购令的合法性合理性提出质疑，认为“这种针对契约自由的行政限购手段，本质上有违现代市场原理和法治精神”①、“过度的干预了市场主体的自主交易行为”②。应当认为，这种质疑站在维护个体居民基本民事权益的角度不无道理，因为限购实质上剥夺了居民拥有限购数量以上的住房财产的权利。然而，如果从实现政府对房价调控目标的角度出发，对限购限价的问题又会有不同的看法。我国《价格法》第三十条规定：“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。”再进一步说，限购令剥夺城镇居民对限购数量以上住房的物权拥有权也并不为过，因为现行《土地管理法》第六十四条规定了“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，对部分城镇居民限制拥有多套住房又未尝不可呢？

从上述分析可见，对于以房产限购限价措施调控房价的问题，有两种截然不同的看法。导致争论的一个重要原因在于，对谁应该享有房价的市场定价权有不同的看法。对政府调控措施的合法性持反对意见者，是从个体基本民事权利的保护出发，是一种微观的角度，认为政府干预房价所采取的措施不当，倾向于认为房价仍主要由市场决定，开发商自主定价，政府可以采取直接干预房价之外的财政、税收、金融等措施加以调控；对限购限价持支持意见者，是从保障广大中低收入者住房需求的角度出发，是一种宏观的角度，认为政府有权力采取限购限价的措施以实现抑制房价，考虑资源有限性和公平分配，可以限制城镇居民对普通住宅的拥有数量，政府可以综合运用多种手段最终影响房价走向乃至直接限定房价。这两种相互矛盾的观点体现了个体微观角度和整体宏观角度的不同而带来的冲突，这种宏观和微观冲突，实际上是经济法权利不同于其他法律权利的一项重要特征。

市场定价权作为经济法权利的特征

按西方经济学理论，市场的失灵需要政府对经济进行管理、干预和协调，发挥宏观调控职能。在政府对市场经济的宏观调控中，定价发挥着重要的工具作用。政府一方面试图最大程度上干预市场产品的价格，以调整资源配置方向，实现其经济目标；另一方面，又需要把握好对市场产品价格干预的限度，以免侵害市场经营主体的经营自，破坏市场机制自身的调控作用，从而给经济发展造成负面影响。这使市场定价权如同其他的法律权利一样，既有其自身张扬的内涵，也有其运行的边界，围绕这一边界，政府的公权力基于宏观经济利益的需要总是希望能够自由地更宽限度地去影响市场价格，而市场经营者从最大化自身利益角度出发而希望自己能够更多地主导市场价格以获取充分的利润。这样使得市场定价权这一经济法权利体现出了一种冲突的属性，即政府基于宏观的整体利益考量而希望掌控定价权，市场经营者基于微观的私人利益考虑亦希望获得定价权。市场定价权处于个人和国家的博弈之中。

按照这种分析，市场定价权本身体现着多数人权利和少数人权利的冲突。多数人的权利指的是代表大多数社会成员利益的权利，在此意义上，经济法权利是一种群体性的“社会权”③。然而，市场经营者自身的市场定价权也是一种经济法权利，也需要经济法保护，否则将面临着“多数人的暴政”或侵害少数人的基本合法权益的情况。市场定价权之外的其他经济法权利，例如市场竞争权，也存在着个人和国家之间以实现适宜经济发展的竞争状态为目的争相控制和冲突的状况，作为私人主体的市场经营者，特别是占据市场优势地位的市场经营者，总是希望享有最大限度的个体自由竞争的权利，以充分获取自身的利益，而国家站在整体经济发展健康有序的立场上，往往会针对市场竞争自然导致的垄断现象以及一些不正当竞争的做法采取规制措施，从而最终实现有序的自由竞争。经济法权利的这一宏观和微观冲突的特征，或者说主体双重性的特征，是其他诸如民事权利、刑事权利等法律权利所不具有的，是经济法权利的重要特征。

经济法权利体系的运行机制及经济法功能再认识

从经济法权利主体双重性的特征出发来看经济法权利的体系构成，我们会发现之前因建立一个统一、完整的经济法体系而存在的争论将迎刃而解。经济法学界对经济法权利体系的争论主要原因是对经济法基本特征未达成一致的认识，致使未能准确区分经济法权利与民法权利，或者对权利内容的描述过于抽象而难以在经济司法活动中适用。笔者认为围绕经济法权利存在着主体双重性这一基本特征，可以概括形成经济法权利体系中的一些基本范畴。例如，反垄断法和反不正当竞争法领域的竞争权，宏观调控领域的市场定价权等，这些经济法权利的一致特征是，他们既是政府所追求的多数人的权利，也是市场经营者所希望获得的权利，然而政府和市场经济者之间却常因该权利的实现而面临着冲突。经济法的重要功能是对这种冲突发挥平衡作用。

政府基于维护多数人的经济权利需要对市场进行宏观调控，虽然也采取了一些法律政策手段，但这并非是经济法实施的全部涵义。经济法的核心法律价值体现在对政府宏观调控行为本身进行规范。宏观调控是基于宏观利益的考量，市场经营者按照自由竞争理念运营有着其微观利益的考量。对某项应赋予市场经营者的经济法权利而言，政府调控和市场经营者自身需要之间存在着冲突，这需要经济法发挥对该冲突的平衡作用。如果没有发挥好这种平衡作用，则一方面政府可能会错误估计形势或实施了过度的调控干预措施，甚至某些政府部门或其代表不从社会整体利益出发，假借国家、社会的名义行维护局部私利之实，利用公权力非法干预市场调节机制，从而影响了整体经济的正常发展；另一方面，市场本身可能因市场机制自身缺陷而带来的私权利滥用（不正当竞争）和扩张（垄断）、经济资源分配不均衡、市场调节滞后等一系列问题，如果政府未及时适度进行调控干预，也会导致经济发展不能顺利进行。这种对经济调控行为的法律评价是经济法的重要功能之一。这也使我们即使在住房限购问题上基于不同角度得出可能完全不一致的看法，但仍可以对限购的具体法律措施展开讨论，因为并非通过任意形式的限购以实现对定价权的干预都是完全妥当的，仍然需要根据经济形势并结合经济调控目标加以衡量，以对干预限度的合理性及所采取措施的合法性进行判断和评价。如果超过调控的限度，以致破坏了市场经营者参与该市场竞争的基础，将会对整体经济目标的实现产生不利影响，从而背离了调控干预的初衷。

经济法所调整的这种权利冲突，归根结底是个体利益与集体利益的冲突，也是利己与利他的冲突。认识并注重发挥经济法平衡经济法权利的宏观与微观冲突的作用，可以规范政府干预市场的行为，以保障经济发展目标的充分实现。这种冲突可以被调和的重要理论基础之一，还是源于自由主义市场经济的逻辑，“通过‘看不见的手’的调节，利他与利己可以是一致的。换言之，人从利己的动机出发，在看不见的手的指引之下，实现了利他的目的。”④即这种微观和宏观的利益冲突在远期最终会弥合，但在短期内所造成的贫富差距或将对社会近期发展造成影响，这也体现了市场效率与社会正义的冲突。经济法对国家干预（调控）行为的规制规范，所追求和实现的价值，与国家经济调控行为本身所追求的经济发展目标相比，应更为重视实现社会正义。在完全的市场机制下，“我们难以在享受市场经济效率的同时兼得平等。”⑤由此，经济法所追求的对宏观和微观冲突的平衡作用这一目标，应进一步被修正为以实现经济发展目标和社会公平正义为共同导向。如果经济法围绕这一价值目标设置相应制度，完善体系内容，在以经济平稳较快增长、全面建设小康社会、推进中国特色社会主义事业顺利前进的时展背景下，经济法和经济法学将有更多的话语权和更广阔的发展空间。

（作者为天津外国语大学涉外法政学院讲师，天津师范大学博士研究生）

注释

①傅达林：“楼市‘限购令’不是治本之策”，jjckb.省略，2011-07-18。

②符启林，王亮：“限购令法律问题探究”，《中国法学会经济法学研究会2011年年会论文集》，第638页。

③韩志红：“经济法权利论纲以社会成员权利的维度”，《法学杂志》，2010年第2期，第30页。

④梁小民：“亚当・斯密问题之解”，《读书》，1998年第10期，第83页。

宏观调控的基本特征篇5

内容提要: 罗斯福新政作为当代宏观调控制度的起源，孕育了宏观调控职能的生成，其法律依据是美国联邦宪法授予国会的贸易调控权（regulation)。 regulation在经济法上的含义是规制，规制包括权力性、强制性规制和非权办性规制，非权办性规制包含了宏观调控的诸多特征，因而我们完全可以从regulation中提炼出具有中国特色的宏观调控权；作为副产品，经济法的研究范式也得以最终确立。

一、问题的提出

罗斯福新政作为当代宏观调控制度的起源，[1]孕育了宏观调控职能的生成，其生成的依据则是美国联邦宪法第1条第8款第3项的“贸易条款”。但是，“从联邦法律看，美国宪法的贸易条款经最高法院逐步解释后，使联邦在管理经济方面的决定权目前已经涉及到越来越多的活动，而且是最重要的活动，即超越各州边界的活动（指州际贸易，相对于完全属于各州权限的州内贸易而言）。根据该条款，主要颁布了反托拉斯法（特别是1890年的谢尔曼法和1914年的克莱顿法）、食品和药品管理条例、30年代罗斯福新政的各项措施、发行证券和有关交易管理条例、运输管理条例等。这样，从贸易条款开始，逐渐发展成为涉及越来越多的经济活动，但有时被指责为前后不一致的‘联邦经济法’”。[2]之所以被指责为前后不一致的“联邦经济法”，是因为基于实用主义传统衍生于贸易条款的国会调控权所调控的范围几乎无所不包，而非局限于罗斯福新政时期的宏观经济管理领域。而在中国经济法学界，一般认为“宏观调控法”的称谓及其理论概括是中国经济法的独创，无论是大陆法系还是英美法系，均无类似的概念。[3]

由此产生的问题是：我们能否从美国宪法所规定的国会调控权(regulat ion)中提炼出具有中国特色的宏观调控权？如果可以，则意味着尽管“宏观调控”语词是中国特有的，但是源于凯恩斯主义的国家干预经济的普遍实践所产生的这种重叠性共识，可以消弭宏观调控法理论完善过程中无谓的概念之争，从而极大地促进经济法的发展；如果不可以，则将证成当下我国经济法学界种种宏观调控法理论的原创性与合理性，从而可以从容应对来自经济法学界内部和外部的各种诘难。因而，对于regulation(regulate)的解读就成了关键。

二、regulation的经济法含义

罗斯福新政以后，美国联邦政府对经济和社会事务的干预越来越多，美国成为一个规制国家(regulatory state)。这个regulatory以及它的名词形式regulation，在汉语语境中很难找到一个确切的对应词。国内翻译家在翻译中国政府的宏观调控（政策）时，一般用regula-tion。但是，用“调控”来译美国语境中的regulation，总觉得会突出了政策手段，忽视了这个概念后面的法律支撑。一些学者用‘管制’来翻译，给人的感觉似乎又夸大了美国政府干预的力度。因此，在大部分情形下，只好用一个汉语中的新词“规制”来翻译，突出美国政府通过法律规范来干预社会和经济问题、监管私营营利或非营利部门行为的基本取向。[4]regulation究竟是“调控”，“管制”还是“规制”，这看似一个语词的翻译问题，但是却由此影响整个经济法理论的构建。“因为话语的界限经常表明着我们理解的界限”。[5]

“规制”一词源于英文regulation”，其含义是有规定的管理，或有法规规定的制约，体现的是限制与促进、鼓励与惩罚相结合的精神，因而直接译为管制、管理、调整、制约等与原意不尽符合，故日本学者创造了“规制”这一译名。[6]例如，日本经济法学家金泽良雄认为，经济法按其本质，应是以国家对经济干预之法为中心而形成的。就此见解而言，体现于经济法中的“国家干预”，对决定经济法的性质具有重要的意义。因此，在这里可将这种“国家的干预”换言为“规制”一词。一般所谓“规制”，在最狭义上，可以理解为是由于对一定行为规定了一定的秩序，从而起到限制的作用，而在此，是广义地使用了“国家的干预”这一用语。所谓“干预”一词，一般涉及到消极的（权利限制）和积极的（促进保护）两个方面。[7]根据《布莱克法律辞典》的解释，regulation有三种意思：第一，依法的控制或制约行为；第二，公司章程(by law)；第三，通常为行政机构(ad-ministrative agency)颁布的具有法律执行力的规则。[8]日本学者将regulation译为“规制”显然是符合上述第一种解释的。

根据金泽良雄的定义，将规制解释为：在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正和改善市场机制内在的问题（广义的“市场失灵”）为目的，政府干预和干涉经济主体(特别是对企业)活动的行为。那么，规制就包含了至今为止已经说明了的、全部与广义的市场失灵相关的法律制度。具体包括：(1)主要以保证分配的公平和经济增长与稳定为目的的政策——财政、税收、金融政策；（2）主要提供公共产品的政策——公共事业投资、社会公共服务的提供、福利政策等；（3）主要是处理不完全竞争的政策——反垄断法、商法、依据民法产生的规制企业活动的政策；（4）主要以处理自然垄断为目的的政策——在公益事业等领域的进入、退出、价格、投资等规制政策；（5）主要以处理非价值性物品和外部不经济为目的的政策——防止和缓解在经济活动中产生的社会问题的规制政策；(6)主要以处理信息偏在为目的的政策——保护消费者利益、公开信息、对广告的说明制约、知识产权的赋予等；(7)与多样化的市场失灵相关的政策——产业政策(新生产业政策、不景气产业的结构调整政策、中小企业政策)和科学技术振兴政策（包括专利、实用新型、设计、商标和著作权在内的与知识产权相关的政策和规格统一化政);（8）其他政策——特别是劳动政策（与劳动转移、劳动条件、工会、劳动环境等相关的政策，以及与土地、自然资源相关的政策。[9]

可见，日本学者根据regulation苦心创制的“规制”一词所调整的领域涵盖了宏观经济政策(1)、微观经济政策（2）～(6)、产业政策(7)和劳动政策（8）。对此，可能有学者并不赞同金泽良雄教授根据‘规制’所确定的经济法调整范围，尤其是第（8）项基于劳动经济学的劳动政策。笔者认为，政府的规制行为是为了解决市场失灵问题，例如公正分配、经济的稳定性、非价值性物品、公共产品、经济的外部性、自然垄断、不完全竞争、信息偏差等问题，而应对市场失灵却是经济法得以产生的经济根源，这恐怕是任何一个经济法学者都无法否认的。何况，在我国经济法学界也有学者将社会保障法纳入经济法的体系。[10]所以，在日本经济法上，regulation的意思是“规制”

至于“调控”和“管制”，这两个词不过是中国学者对regulation的不同翻译而已，在经济法上并无区分的意义和必要。实际上，在经济法上需要和“规制”区分的是“统制”。“统制”这一概念，以三十年代的经济危机为契机，着眼于对自由经济实施的统制经济为特征的国民经济的状态而产生。其后，及至过渡到战时统制经济而终于固定下来。“统制”一般可以理解为具有“将经济纳入一定的方针”或“为引导经济以实现特定目的”的涵义。[11]其理论基础是德国经济法上的“机能说”。该学说着眼于法律的机能，并以经济统制为经济法的中心概念。[12]由于这个时期的经济法主要是应对经济危机和战争危机，西方学者称之为“经济统制法”。我国有学者认为：“战时经济仍不失为市场经济，不能把统制理解为‘专制’或‘统治’，……因此，不能把‘经济统制法’理解为绝对坏的、变态的东西。”[13]但是，“经济法的重点，并不在如战时经济统制法那样极为病态的现象里，应在适应资本主义发展的正常生理现象之中去探求。” [14]事实上，“经济统制法”的主张者尚未认识到经济法是一个独立的法律部门，而只是把它当作行政法的一部分。[15]因而，在日本历来是倾向于将“统制”理解为国家对确定了某种方向所施加的权力干预，[16] 即“国家在市场之外作出决定的直接介入的规制方法”。[17]显然，这学规制“具有的促进与鼓励等内涵不符，故不能用“统制”替代“规制”。

三、“规制”的界分

上文通过比较法的视角考察了regulation的译名“规制”一词在日本经济法中的具体内涵，我国学者通过翻译日本的微观规制经济学著作也引进了这一译名，[18]所以“规制”并非是汉语中的新词。对于规制行为的调整范围，有学者赋予了不同的名称，将上文第(1）～(7)项的政策体系分别称之为宏观调控(macro-economic control)、市场规制(regulation)、公共投资和管理(ublic investment and management)，并认为“市场规制”实为与宏观调控”、“公共投资，等地位平行、内涵相互区别、界限比较分明的一个概念，这些概念共同的上位概念是“国家干预”域称“国家调节”，体现着现代市场经济条件下借助政府的公共机制以弥补市场失灵的三种基本形式和途径。[19]其实，这种理解是有经济法的理论渊源的，最典型的就是漆多俊教授的“三三制”理论，即按照国家调节经济的基本方式，可分为市场规制关系、国家投资经营关系和宏观调控关系。[20]

可见，该学者所提及的“市场规制”与日本学者移译于regulation 的“规制”产生了冲突。并且，经济法学界将宏观调控法作为经济法的一个重要组成部分，对应于市场规制法，已然成为定式。由此导致的问题是，试图从regulation中演绎出中国式的“宏观调控，语词似乎成了一个理论悖论。笔者认为，导致这种理论困境的原因主要有两个。第一，凯恩斯主义的产生标志着宏观经济学的诞生，[21]而宏观调控政策又来源于宏观经济学。所以学者们根据微观经济学与宏观经济学的分类推演出了经济法中的市场规制法与宏观调控法，但是对其划分依据却语焉不详。第二，上述学者所谓的宏观调控“macro-economic control性英语辞典中是不存在的，只有宏观经济学(macro-economics）的词条。因而“macro-economic control”是一个典型的中国式英语，诸如此类的还有macro-control。[22]其实，从英文看，国家对经济的规制(regulation)已经包含了宏观调控的涵义。[23]在某种意义上，这一切都是语言惹的祸。对于第一个原因，学者对经济法的构成进行划分无疑是可行的，问题的关键在于保证理论的融贯一致。当学者用宏观调控法和市场规制法的二分法来划分的经济法的时候，又指出规制性是经济法的特征，“规制性在宏观调控法和市场规制法方面都体现得明显”。[24]那么，市场规制法中的“规制”与规制性中的“规制”究竟有何不同？对于第二个原因，由于“人们有时听说对于某一种文化的核心表达，根本不可能找到合适的对等表述”，[25]因而，对于宏观调控权的英语表达有赖于对regulation内涵的深刻理解。

其实，经济法规制的方式有多种，但大体分为国家权力性、强制性规制以及非权力性的规制两种。由于经济法变更和修改了依据市民法的自由放任经济（私人自治），但为了能充分确保规制的效果，势必成为权力性和强制性的时候多，[26]所以在“市场规制法”中强调权力性、强制性规制并不为过，但是不能因此而忽视非权力性规制。非权力性规制表现为国家自身以非权力性和私法的手段介入经济，并对之加以规制，或由国家（政府）进行非权力性的行政指导。其中，国家以非权力性和私法手段直接或间接介入经济这一现象在发展中资本主义时期有所表现，而且在高度发展的资本主义阶段，表现得尤为显著。那是由于伴随着资本主义的高度发展，自由主义经济中的自动调节作用(例如，危机、不景气的自动恢复能力）还不够充分，因而在这种情况下就必然产生了国家介入市场经济结构，对经济内部发挥人为的、政策性的作用，以便有目的地进行补充、修改或变更其经济活动的动向。[27]可见，经济法的非权力性规制体现了宏观调控法的诸多特征。第一，非权力性规制在高度发展的资本主义阶段表现得尤为显著，是因为这一时期正是宏观调控法的生成时期，宏观调控法正是通过逆风向的调节“熨平”经济周期，实现经济的稳定发展。第二，“国家以非权力性和私法手段直接或间接介入经济’体现了宏观调控法的间接性特征。间接调控是现代市场经济中国家宏观调控的主要形式，由于间接调控以非强制性的经济手段为主，因而具有与市场机制协调性较好的特征，在宏观调控法律制度中应居于主导地位。[28]第三，国家对市场经济结构‘进行补充、修改或变更其经济活动的动向”，体现了宏观调控权行使的辅助性原则。由于现代市场经济国家的干预有两个主要形式：一个是指导经济活动的规制经济；另一个是国家的直接经济活动。在前一种情况下，国家只限于改变保持私有性的经济核算的数据；在后一种情况下，国家以其经济核算取代私人决策单位的经济核算。[29]在国家行使宏观调控权时，“只限于改变保持私有性的经济核算数据”，这是因为辅助性原则要求将国家的宏观调控活动严格限制在补充市场调节机制的不足的范围内，防止以国家对经济的干预活动取代市场机制[30]即“国家以其经济核算取代私人决策单位的经济核算”

综上所述，移译于regulation的“规制”已经包含了中国特色的宏观调控的内涵，而“市场规制”中的规制更多的类似于经济法中的权力性强制性规制，也就是说，“市场规制”和“宏观调控，体现了经济法的不同的规制方式。至于为什么我国学者独树一帜地创造了“宏观调控”一词来指称非权力性规制，有学者从中西方国家人们对国家与市场关系的不同定位进行了解释。[31]笔者认为，除此之外，最主要的原因可能是学者们对中国经济法体系化的努力。但是，由此带来的却是语词的混乱，而且，这一混乱由于经济法学体系划分的路径依赖特征还在不断地被强化。

四、代结论：宏观调控权提炼的“外部性”[32]

源于regulation的“规制”一词包含了宏观调控所指称的对象，因而从美国宪法所规定的国会调控权中提炼中国式的宏观调控权不再是一个难题。“洞见或透识隐藏于深处的棘手问题是很艰难的，因为如果只是把握这一棘手问题的表层，它就会维持原状，仍然得不到解决。因此，必须把它‘连根拔起’，使它彻底地暴露出来；这就要求我们开始以一种新的方式来思考……难以确立的正是这种新的思维方式……一旦我们用一种新的形式来表达自己的观点，旧的问题就会连同旧的语言外套一起被抛弃”。[33]从“宏观调控”到“规制”这一“语言转向”体现的是思维方式的转变，因而，当我们从旧的语言圈套中解脱出来，进行“话语”解放时，真正的挑战来自于‘旧的语言外套”被抛弃后所面临的新问题。而且，该问题是笔者在研究宏观调控权的经济法表达过程中始料未及的，但却有助于经济法研究范式的最终确立，因而是学术研究“外部性”体现。

由于新的研究范式产生并最终确立其主导地位之前一般都有一个不稳定的时期，若干方法或学派相互竞争，现实的重大变化往往需要概念上的创新与之相适应，[34]有待于常规科学的进一步阐述。[35]对于经济法而言，有学者从“立体成像”的视角得出了经济法所调整的经济关系是在国家“施加影响于”经济运行过程中产生的这一共识，但是研究者们在界定国家施加影响的方式时使用了包括协调、干预、调制、调节、管理等不同的语词来表达，其间自然是暗含了研究者对经济法调整的那部分经济关系理解上或明或隐的区别。[36]所以，在经济法学界，几乎没有公认的充当“常规科学”的教科书，这在某种程度上已经影响了经济法理论的发展与成熟。

在日本经济法上，学者们之所以用“规制”来替化‘国家的干预”，是因为“规制”包括消极的权利限制和积极的促进保护，体现了限制与促进、鼓励与惩罚相结合的精神。相形之下，协调、干预、调制、调节、管理等语词可能只强调了国家‘施加影响”的某个方面，从而有失偏颇。因而，将国家干预市场经济的方式提炼为“规制，可能更符合经济法的本质，而这也有助于当下中国经济法研究范式的最终确立。当然，笔者并不否认在“规制”之下还可以提炼出若干子范畴，例如宏观调控、公共投资（国家参与）。但是对于宏观调控权的提炼，有一点必须提及的是，“规制”应有之义是法治之下的规制，从而避免宏观调控工具化的倾向，将“购房落户”“中考加分”、“地方政府发债，等等都作为适当的宏观调控政策，从而使得宏观调控沦落为恣意妄为。

如果‘法律戴着面具现身”，那么这面具就是语言；而且如果按吉普林(Xipling)所说语言是人类‘最强有力的药剂”，那么它是一种有法律副作用的药剂。[37]对于学者而言，就是要透过语言的面具，抓住经济法最为本质的东西，从而尽量减少语言所带来的副作用。而这也就是厘定宏观调控权的经济法表达的意义所在。

注释:

[1]、[31]吴越：《经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博奕》，法律出版社2007年版，第292页，第295页。

[2]、[29][法]阿莱克西·雅克曼、居伊·施朗斯：《经济法》，宇泉译，商务印书馆1997年版，第62-63页，第34-35页。

[3]谢增毅：《宏观调控法基本原则新论》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2003年第5期。

[4][美]罗伯特·麦克洛斯基：《美国最高法院》（第3版），任东来等译，中国政法大学出版社2005年版，译者絮语第8-9页。

[5]、[25]、[37]〔德〕伯恩哈德·格罗斯菲尔德：《比较法的力量与弱点》，孙世彦、姚建宗译，清华大学出版社2002年版，第161页，第

161页，第135页。

[6]张守文、于雷：《市场经济与新经济法》，北京大学出版社1993年版，第22页。

[7]、[11]、[12]、[14]、[16]、[26]、[27][日]金泽良雄：《经济法概论》，满达人译，甘肃人民出版社1985年版，第45页，第46页，第8页，第17页，第47页，第52页，第58页。

[8]Bryan A. Garner， Black's Law Dictionary 1311(8th ed.，Thomson West， 2004).

[9]、[18][日]植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社1992年版，第19-20页、第304页。

[10]杨紫煊主编：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第31页。

[13]刘瑞复：《经济法学原理》（第2版），北京大学出版社2002年版，第57页。

[15]、[17][日]丹宗昭信、厚谷襄儿编：《现代经济法入门》，谢次昌译，群众出版社1985年版，第48页、第47页。

[19]盛学军、陈开琦：《论市场规制权》，《现代法学》，《现代法学》2007年第4期。

[20]漆多俊：《经济法基础理论》（第3版），武汉大学出版社2000年版，第109页。

[21][美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡尔·E·沃尔什：《经济学》，黄险峰、张帆译，中国人民大学出版社2005年版，第468页。

[22]杨三正：《宏观调控权论》，厦门大学出版社2007年版。

[23]史际春、肖竹：《论价格法》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期。

[24]张守文：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第223页。

[23]李力：《宏观调控法律制度研究》，南京师范大学出版社1998年版，第133页，第155-156页。

[32]外部性又称溢出效应，指的是企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或利益。参见[美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《微观经济学》（第16版），萧琛等译，华夏出版社、麦格劳·希尔出版公司1999年版，第28页。由于学术研究领域是一个竞争较为充分的市场，经济法理论研究尤其如此，因而任何一个学者的研究结论都有可能对他人的研究成果产生意想不到的影响，这种影响对他人而言可能就是“强加的”，当然这种影响既有积极的也有消极的。

[33][奥]路德维希·维特根斯坦：《札记》，转引自[法]皮埃尔·布迪厄、[美]华康德：《实践与反思——反思社会学导引》，李猛、李康译，中央编译出版社1998年版，第1-2页。

[34]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第373页。

[35]“常规科学，是指坚实地建立在一种或多种过去科学成就基础上的研究，这些科学成就为某个科学共同体在一段时期内公认为是进一步实践的基础。一般来说，一段时期内公认的教科书即充当着‘常规科学，研究基础的角色，因为它们共同具有两个基本的特征：它们的成就空前地吸引一批坚定的拥护者，使他们脱离科学活动的其他竞争模式。同时，这些成就又足以无限制地为重新组成的一批实践者留下有待解决的种种问题。参见[美]托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦、胡新和译，北京大学出版社2003年版，第9页。

宏观调控的基本特征篇6

[关键词]市场经济 财政政策 宏观调控

一、市场经济下为什么需要财政的宏观调控

以完全的市场机制作为配置社会资源的基础手段，并不就一定能够实现资源的优化配置。即使是最完美的市场机制，也不可能靠自身消除其固有局限性，市场机制本身也存在不健全或不能良好运行的情况，在资源配置上表现为盲目性、自发性和后发性。因此，仅靠市场这只“看不见的手”来组织、调节经济是不够的，必须同时运用国家干预的宏观调控这只“看得见的手”，通过行政的、法律的、经济的手段来调控经济运行。财政是政府经济的核心，是国家调节社会分配总量的职能部门，是弥补市场资源配置缺陷的重要手段。财政宏观调控在整个宏观调控体系中居于重要地位，既是中国市场经济的要求，也是发达的市场经济国家共同采用的办法，加强财政宏观调控是当今世界各国财政发展战略的十分重要问题。

二、我国的市场经济环境下，财政宏观调控的目标

1．经济总量均衡。市场经济要求经济供求总量大体均衡，使宏观经济处于一个相对稳定的环境中，力求保持物价、币值、财政的基本稳定，力求增加有效供给能力，力求合理调控需求。

2．产业结构优化。一般来说，产业结构是长期投资形成的。投资结构是形成产业结构的重要环节，财政投资又是引导产业结构优化的关键一着。调控在于消除产业结构的“瓶颈”，实现产业结构现代化，包括主导产业、支柱产业、新兴产业。

3．资源配置合理。财政配置资源是政府配置资源的一种基本方式，政府配置资源是市场配置资源的必要补充。所以财政合理配置资源，不仅影响资源的方向、效率，而且必须确保为政府提供相应的公共产品所需要的资源，同时还要弥补市场配置资源的缺陷，引导资源，特别是主要生产要素的优化配置。现代新兴科技的迅猛发展，资源能否配置合理，直接涉及生产要素配置效益，规模经济效益，科技进步效益的实现，也是资源配置从粗放型经营向集约化经营转变的关键。

4．收入分配公平。政府、企业、居民是市场经济的三大经济活动主体，各种所有制之间、产业之间、地区之间、城乡之间、中央和地方政府之间、国家和个人之间等，均存在着错综复杂的收入分配关系。财政作为政府经济活动的利益主体担当者，协调总体利益分配。以达到公平分配的目的。政府通过财政进行疏导，形成收入分配中的激励与约束相兼容的分配机制。

5．财政稳定发展。财政稳定内含经济稳定要求，同时也是财政发展的前提。财政稳定主要是财政减少周期波动，提高人均收入水平，增强财政的承受能力、应变能力和调控能力，从而保持财政收支结构协调和合理。

6．社会全面进步。现代社会发展的一个重要特征是经济的现代化是社会全面进步的前提和基础，社会全面进步则是经济发展的结果和目的，只有经济发展达到和保持一定的水平，才有可能消除贫困，不断提高人民的生活水平和质量。社会全面进步的不少领域，离不开财政的必需投入，社会教科卫等各方面的改革，也需要财政提供最基本的保障。所以，推进社会全面进步就成为政府和财政的坚定不移的目标。

三、财政政策在宏观的调控中并不完美，存在以下问题

1.改革开放以来，财政连年赤字,财政政策基本上丧失了反经济周期的作用。当经济运行中需要抑制需求总量，调整经济结构时，财政总是力不从心， 这必将使财政陷入困境，削弱甚至丧失调控能力。

2.目前的财政政策对结构调整的成效不大，结构矛盾依然非常突出。

3.在金融业管理方面，财政政策没有发挥出应有的作用。中央财政本应在银行、保险企业的经营管理、资产质量约束机制等方面发挥较大的影响，但现实的财政政策对金融业管理往往不到位，甚至对资产、财务管理也难以发挥应有的作用。这势必导致企业流动资金管理者缺位，国有资产不能得到有效的管理， 同时也影响金融企业改革成为真正的企业。

四、增强财政宏观调控能力的对策建议

1.整合财政职能，强化财政在经济和社会发展中主导地位和权威性。国内外实践证明，国家财政的完整性,统一性和在经济与社会生活中的权威性，是其有效发挥作用的先决条件。但近年来，我国财政职能被肢解，严重损害了财政的统一性和权威性。

2.净化财政支出内容，强化财政支出管理。目前财政支出仍保留着计划经济体制的痕迹，要从有利于经济和社会事业发展出发，按照社会主义市场经济的要求，坚持适度从紧的政策，切实清理整顿财政支出范围。

3.加强税收征管，防止财政收入流失。经济增长成果不能如实体现到财政上来，税收征管存在漏洞，是导致收入流失的一个重要原因。税收流失有多种原因，但就目前看，主要不是税收制度不完善的问题，而是征管过程中存在问题。如纳税户依法意识不强，征管手段不能适应形势变化需要，部分税收征管人员素质差，在征管过程中存在主观随意性等。为此，要在加强财税法规建设的同时，强化税收征管。

4.发挥财政职能作用，推进国有企业改革。国有企业亏损补贴，是财政的一个沉重包袱。搞好搞活国有企业，促进国有资产的流动增值，也是减轻财政负担，使其在建立社会主义市场经济体制中充分发挥作用的一个重要途径。要利用好财政财务管理和国有资产管理的职能，充分发挥在国有企业改革中的作用。

5.推进机构改革、控编减员，缓解财政支出压力。我国行政机构庞大，财政开支人员众多，给财政带来巨大压力。虽然近些年来，各级普遍进行了机构改革，但实际效果并不是很明显，一直未走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，机构和人员反弹现象严重。控编减员、缓解财政支出压力，已经不是一个认识问题，而是一个现实的迫切需要落实的问题。应结合机构改革，严格核定编制，根据需要，按照定员、定岗、定编、定额的原则，严格核拨经费，超支不补，节余可自主确定用途，同时制定各种切实可行的激励措施，鼓励机关人员向事业单位和企业分流。

参考文献:

[1]王群，许莹.财政宏观调控与现代市场经济[j].辽宁税务高等专科学校学报, 2000,(02).

[2]王陆进.我国财政宏观调控中值得商榷的问题[j].中央财经大学学报,1993,(05)

宏观调控的基本特征篇7

（一）为什么要探讨“可税性”

所谓“可税性”是指某一对象是否具有适合被征税的性质，是对税源的合理性问题的探讨。“可税性”理论具有重要的实践指导意义：一方面，税法中的“税收法定原则”调整的是税收法律制定以后，征税机关和纳税人的各种实体及程序上的权利义务关系，而忽视了国家为什么、凭什么可以对某一主体及行为征税，“可税性”理论解决的就是国家可以对什么对象征税以及为什么可以对该对象征税的问题，可以为税款征收提供理论支撑，补足税收法律在合理性方面的缺陷。另一方面，“可税性”理论可以指导税收立法和税法解释。可税性理论的研究重点是如何界定征税范围，可以有效地指导税法规范的制定，使得税收立法更加科学、民主，更好地得到遵守和执行；此外，随着社会经济生活的日趋复杂，税收活动的复杂性和专业性也日益凸显，原有的法律规定不能满足实践的需要，而且由于法律的稳定性和制定过程的繁杂性，在立法不能及时有效解决各类问题的情况下，税法解释是有效的应对措施，而“可税性”理论对税法解释可以发挥重要的指导作用。

（二）“可税性”理论的提出

税法上的“可税性”理论最早是由张守文教授提出来的，国家的税权分为税收立法权、税收征管权和税收收益权，税收立法权解决的是由谁制定税收法律，由谁决定开征税种的问题，应受“可税性”原则的约束；税收征管解决的是对税收法律的执行问题，受税收法定主义的约束。也即“可税性”规制的是税收立法机关制定税收法律的行为。

张守文的“可税性”理论可以总结为：对某个主体与行为征税，首先要符合税法上的公平原则和一般法律意义上的公平正义精神；其次是征税对象必须是非公益性主体的收益或公益性主体的营利。

二、从征税的正当性探讨判断可税性的依据

（一）保证征税的正当合法性

税法必须符合正义，而为正义之法。租税之立法……即正义之实践，应期能以正当之税法推行正当之税政。由于征税涉及对私有财产的无偿获取，政府应在征税与保护私有财产权之间达到平衡，以确保税法是正义之法，而不是暴敛之法。如何达到这个平衡呢？笔者认为至少要达到两方面的标准：一是征税的目的应具有正当合法性；二是征税对象的选择应具有合法正当性。

1. 征税目的的正当合法性

由于租税一方面系经济自由之前提，同时又是国家对自由干预的重要手段，故国家整体财政，特别是税课，须无条件与宪法整体取得协调一致性。宪法要求所有国家活动须受合宪秩序的约束，特别是受基本权保障的约束。宪法规定人民有依法纳税的义务，其主要意旨非仅止于形式上的意义，即无法律不纳税的原则而已，更在于揭示宪法优先于税法，宪法须接受宪法的审查。也即为政府筹集财政收入不得构成征税的正当理由，征税当其符合宪法价值秩序下正义要求时，才具有正当化的基础。

从尊严与价值保障方面看，财产是尊严形成的物质基础，一定程度上也可以体现人的价值，国家对私人财产的尊重与保护，是对个人劳动与能力的认可和对个人价值的肯定。根据国家与公民的“债权债务关系学说”，提供公共产品是与国家征税权相对应的义务，财产安全与经济秩序作为公共产品的一种，理所当然应为公民享有，这代表着国家在维系并遵守着契约精神。国家征税也要体现对个人劳动价值的尊重和契约精神的恪守，这是宪法价值的要求，否则征税就会失去宪法上的正当性，沦为政府敛财的工具。从平等价值方面看，平等不仅包括形式意义上的平等，即法律适用上的平等，还包括实质意义上的平等，即内容的平等。笔者认为，征税的实质平等，一方面是指以政府为主导的国家财政利益和以居民为主导的社会财产利益之间是平等的，因此居民财产向财政的转移不能被强迫，命令式的征税意味着将国家财政利益置于居民财产利益之上，是违反宪法的平等价值的，因而是非正当的。另一方面，征税应以实现社会整体的平等为价值导向。如对高收入者多征税，低收入者少征税或不征税，并使高低收入者享受同等水平的公共产品；又如对高污染、高耗能行业实行高税率，并以该税收收入整治环境，弥补环境受害者的损失等。

2. 征税对象的正当合法性

征税对象选择的正当合法性问题一般与国家的宏观调控紧紧相连。改革开放三十多年来的社会主义市场经济发展经验表明。市场机制的有效运行离不开政府的宏观调控，只有将市场这只“无形的手”与宏观调控这只“有形的手”结合起来，才能更好地发挥“两只手”的作用。党的十八届三中全会提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。更好地发挥政府作用的一个很重要的方面就是更加科学、合法地进行宏观调控。由于市场利益主体的多元化格局，在市场主体局部利益与整体利益、长远利益冲突时，需要政府的宏观调控协调市场主体之间以及市场主体与社会之间错综复杂的经济关系；市场竞争自由发展导致垄断的严酷现实也要求政府通过宏观调控制止不正当竞争和垄断；市场的开放性导致国内市场面临种种外来干扰与侵犯也要求政府通过宏观调控加以维护。

国家宏观调控手段包括经济手段、法律手段和行政手段。税收调控同时具有经济属性和法律属性，它是指国家通过制定不同的税收政策，建立不同的税收制度，规定不同的税收鼓励措施或限制措施，给予纳税人有利或不利的税收条件，以此来影响纳税人的经济行为，使其朝着政府所设定的宏观经济目标和社会目标的方向转变。税收调控具有调节对象的广泛性、调节手段的多重性等特点，因而成为国家干预和调节社会经济的重要手段。但由于宏观调控是政府行为，具有自由裁量权大、受人民代表机关制约少的特点，容易造成权力滥用，一旦政府为了片面追求政治目的和经济目的而肆意使用税收调控，开征名目繁多的税种，则会导致征税与私人财产权保障失衡，侵犯人民的合法财产权益，那么对以宏观调控为目的的征税如何确保其正当合法性呢？

对此，葛克昌教授曾论述，至于非以财政收入为目的的租税，其所增进之公共利益……在经济政策、社会政策之目的，此种税法之正当性，取决于目的与手段间是否符合比例原则。笔者认为，将比例原则作为对政策性征税正当合法性的评价标准具有其科学性和可操作性。比例原则的基本涵义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适度的比例。为了使比例原则具有可操作性，德国确立了适用比例原则的“三阶理论”：第一，妥当性，也即行政机关所采取的手段客观上是能够达到所追求的目的的；第二，必要性，从以往的经验与学识的积累，对所追求的目的和所采取的手段之间的相当比例进行判断，保证所要采取的手段在诸种可供选择的手段中是最温和的，侵害最小的。第三，法益相称性，政府行为所产生的收益一定要大于公民因此所受的损失，否则即为违法。因此对于政策性征税是否符合比例原则可以从以下几方面进行判断：一是征税是否有助于特定政策目标的实现；二是在所有能够达成以上政策目标的手段中，此种征税手段是否是最温和的，对人民造成的损害是否是最小的；三是目标与手段之间的法益是否相称，也即征税带来的社会收益大于纳税人所受的损失。

（二）对“可税性”的借鉴意义

1. 宪法价值的引入

在前面的“可税性”论述中，一般认为对某个主体及行为征税，首先要符合税法上的公平原则和一般法律意义上的公平正义精神，但是“一般法律意义上的公平正义精神”很难界定，是个没有依据和确切来源的概念，不同的主体对其理解各不相同，因此在实践中难以以其作为判断某个对象是否具有可税性的标准。而引入宪法价值则将判断是否具有“可税性”的依据和来源限定下来了，而且与宪法相联系，使得“可税性”判断更具有科学性和合法性基础。保障人的尊严与价值，维护实质平等是宪法的价值基础。征税必须符合宪法的价值，才会具有正当合法的依据。尊重个人劳动价值，恪守国家与公民之间的契约精神，平等看待国家财政利益与居民财产利益，并以实现社会整体的公平平等为价值导向，是税法必须体现出的价值，这种具体化了的宪法价值应当为“可税性”理论所吸纳并成为判断“可税性”的标准。

2. 比例原则的引入

比例原则主要是约束作为宏观调控手段的征税行为，在考虑是否应当对某一主体及行为征税时，也即认定某一对象是否具有“可税性”时，应当深入分析征税是否妥当，征税是否必要，作为手段的征税行为与调控目标之间的法益是否相称。因为征税必然导致私人财产转移向国家的转移，私人财产必然遭受损失，但与此同时，私人财产向国家的转移是为了实现特定的政策目的，只要该政策目的是惠及整体社会的，且该利益比纳税人所遭受的损失要大，那么该种税收的课征是完全具有正当性的，因此比例原则可以很好地评价作为宏观调控对象的主体及行为是否具有可税性。

三、可税性理论的总结

根据前面的探讨，可以得出初步的结论，只要某个主体及行为符合下列条件，则应认定为具有可税性：

其一，出于公平性考虑，现代社会应对收益征税，能被征税的收益应符合两个条件：一是收益必须具有效率性、可确定性和既存性；二是必须是非公益性主体的收益或公益性主体的营利收益。其二，征税是在纳税人的承受范围之内，且征税的结果是使得社会整体更公平。其三、征税应符合宪法价值，必须满足“尊重个人劳动价值，恪守国家与公民之间的契约精神，平等看待国家财政利益与居民财产利益，并以实现社会整体的公平平等为价值导向”。其四、征税必须符合比例原则。

参考文献

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[2] 刘剑文，王鸿貌.税法学的立场与理论[M].北京：中国税务出版社，2008.

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[7] 黄俊杰.捐税正义[M].北京：北京大学出版社，2004.

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[9] 徐孟洲.耦合经济法论[M].北京：中国人民大学出版社， 2010.

[10] 王利明.物权法研究（上卷）[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[11] 姜明安.行政法基本原则新探[J].审判研究，2005（1）.

[12] 杨小强.中国税法：原理、实务与整体化[M].济南：山东人民出版社，2008.

[13] 张守文.论税法上的可税性[J].法学家，2000（5）.

[14] 刘富君.论财产的可税性[J].财税法论丛.第6卷

宏观调控的基本特征篇8

一、国际宏观调控状况总览

在世界两大阵营之中，宏观调控问题的解决可谓是“殊途同归”。首先，在资本主义世界，二十世纪三十年代的世界经济危机之后，凯恩斯主义[1]应运而生，资本主义国家进入了政府与市场有机结合的现代化市场经济时期。美国罗斯福“新政”的历史性胜利，使“国家干预经济”在美国、进而在整个资本主义世界被当作一项基本国策确定下来。二十世纪六七十年代的，以“滞涨”为特征的新一轮经济危机的爆发之后，取而代之的“混合经济”理论[2]开始独占鳌头，八十年代初，经济法体系的重心开始发生转移，逐渐实现了自以反垄断法为代表的“市场规制法”向“宏观调控法”的转变。直至二十世纪九十年代，才出现了“现代主流经济学新综合”[3]的趋向。反观发展历程，从“政治国”、“经济国”进而到“法治国”，[4]从消极片面的“夜警国家”到全面干预的“国家之手”，从“弥补市场缺陷”的国家干预经济到“塑造国家的未来”[5]的现代宏观调控，法律，尤其是经济法在规制国家行为[6]过程中扮演着愈发重要的角色。

现代法治国家，宏观调控法已经或者正在成为各国经济法的核心内容。[7]从体系架构上讲，各国现行宏观调控法律体系主要包括三种类型：第一，现代意义上的计划法；第二，政治意义上的经济决策法；第三，各种作为调节手段的法律，可以细分为财税[8]、金融[9]、土地[10]、外汇管理、信贷等方面。在制定法律、构建体系的过程中，不同国家之间有所相通，但也各有不同。德国市场经济采取的是社会市场模式，形成了以金融决策及其立法为主导的宏观调控法律体系；日本市场经济采取的是政府主导型模式，形成了以计划法、产业决策法为核心的宏观调控法律体系；英国与美国市场经济采取的是消费者导向型模式，形成了以财政与货币决策为主导的宏观调控法律体系。

二、美国模式的经济法评析

在经济发展的任何一个阶段，政府都会或多或少地干预市场的运作，[11]差别在于这种干预的力度与方式不同。罗斯福新政之后，美国政府将传统意义上的宏观调控方式赋予了明确的法律效力，[12]将财税、金融、外汇等法律化、制度化，进而打破了先期“放羊式”的消极管理模式，相继颁布了一系列宏观调控法律法规，二战后进一步完善，形成了一套日趋完备的宏观调控法律体系，“宏观调控立法”逐渐成为经济法律体系中最为重要、起主导作用的组成部分。[13]在房地产领域，美国政府同样采取了许多积极的调控措施，集中表现在：

1、美国房地产宏观调控立法

美国没有中国意义上的宏观调控概念，严格的说，应该从美国宪法规定的国会调控权来理解有关宏观调控的理论与实践。在美国，房地产宏观调控职能的生成依据是联邦宪法第一条第八款第三项的“贸易条款”。从联邦法律来看，美国宪法有关贸易的条款经过最高法院的逐步解释，使联邦的经济管理决策权已经涉及到越来越多的重要领域，房地产领域就是一个典型。

在房地产财税立法方面，美国非常重视对房地产保有的征税，并以之作为调控房地产业运行的重要手段和地方财政收入的重要来源。从征收环节来看，大多数国家主要集中在房地产保有环节征税，而在房地产经营环节征税相对较少。一方面，极大地鼓励了不动产的流动，刺激了土地的有效供给。另一方面，高额的房地产保有税率避免了业主控制或低效率使用房地产，刺激了交易活动，这既促进了房地产市场繁荣，又推动了房地产市场各种生产要素的优化配置。

在金融方面，为了保障货币政策的实施，实行市场经济体制的国家倾向于制定一系列与金融决策相适应的金融法规。1913年，美国颁布了《美国联邦储备法》（即中央银行法）；20世纪30年代起，美国政府开始从金融领域着手大规模地干预房地产市场；1934年，《住宅法》的出台以法律的形式预设了房地产业的发展趋向。

在土地方面，20世纪60年代，联邦政府与州政府共同通过环境保护立法的方式部分规定了“土地利用规划”问题；州政府也颁布了一系列调控地方社会经济关系的法律规范，比如加利福尼亚州有关“促进海岸开发”的法规，又如州政府通过颁布建筑、划区、环保等法规加强其在城市规划、环境保护方面的管理权；州政府还会通过法定的房地产税征收权、房屋征用权强化对土地的管理。

2、美国房地产宏观调控决策

摘要：美国享有宏观调控职权的组织、机构有：白宫办公厅，财政部，商务部，决策发展办公室，经济顾问委员会以及行政管理和预算局等，在性质上属于联邦政府的职能部门，但是并未排除了地方政府宏观调控的合法性。

美国政府相继建立了预先批准制度，加强了对进入房地产经纪业的限制；同时又采取一系列住房优惠决策，[14]对购房消费者提供了更多的保护；颁布、实施各种与土地利用相关的城市规划和管理法规，加强了政府对土地的控制；通过设立土地使用价值税、土地填空税收优惠、选址地价税等房地产税收决策，限制房地产商的投资、开发行为；通过提供政府补贴住房[15]等优惠决策，保障低收入群体的住房利益；此外，收集、管理房地产的基础数据也是美国联邦政府的一项基本职责[16]。

三、美国模式对中国的启示

1、建立房地产宏观调控立法体系

经济法视野下宏观调控与法的融合，是现代国家机器职能发展到一定程度的必然要求。当社会本身的力量不足以在私法的第一次调整中维持下去，国家担当起第二次调整的重任。[17]无论是作为“国家战后的疗伤器”，还是“经济危机的救急方案”，当其他一切调控手段必须通过法律手段发挥作用，法律手段被当作宏观调控的基本手段时，建立宏观调控立法体系成为大势所趋。发展到一定阶段的市场经济，对宏观调控法有一种天然的渴求，这种渴求落实在对GDP做出巨大贡献的房地产业[18]之上，即要求我们建立并完善一种可操作性强的房地产宏观调控立法体系。

2、选择适合的房地产宏观调控模式

房地产宏观调控法律体系的建立与完善，因各国社会经济模式的不同，而形成了不同的宏观调控模式。美国受凯恩斯理论的影响，更侧重于对财税调控和货币调控手段的运用，调控目标上更关注于对购房消费者弱势群体一方利益的保护；德国受社会法治国家理论的影响，更青睐于以金融调控手段和立法手段的运用，调控目标上更关注于经济实效。而即使在同一类型的社会经济模式之下，宏观调控模式也各有特色，例如，日本和改革开放之前的中国，同样是计划法主导型，[19]日本同时重视产业决策法在产业结构调整中所发挥的巨大作用，形成了较为完备的房地产宏观调控法律体系，而当时的中国过分强调了经济总体的计划性，严重影响了产业经济的良性发展，最终权力的膨胀遏制了法治的进步。

3、找准规律，活学活用房地产宏观调控手段

在不同宏观调控立法模式之下，同一调控手段在不同国家不同时期的功能仍是相通的，区别在于运用手段的力度不同。例如，在多元化选择之下，“财政决策”得到了各国的一致认可，“金融决策”次之，然后是其他投资决策、消费决策等，这是由各种决策功能的不同决定的。财政决策利于经济结构的调整，金融决策利于经济总量的增长，因此成为各国宏观调控的首选。而在同一国家的不同阶段，手段的运用也是灵活、易变的。例如，处于经济赶超时期[20]的国家更加重视计划手段的运用，或者同时擅长运用产业决策的调控方式；处于市场经济发展稳定期或者成熟期的国家，调控的重心转向财政决策法，进而与金融决策法综合运用。

4、淡化意识形态，回归经济法价值诉求

首先，不同意识形态之下的法治之治，在理念是共通的。例如，对正义价值的追求，无论是美国“资本权力+国家权力”的干预模式，还是中国“劳动权力+国家权力”的干预模式，再到德国对“资本与劳动”的一视同仁，资本主义在“正义价值”层面耦合了社会主义对“公正价值”的追求。[21]

其次，经济法追求的是社会公平，或者说是实质公平，这并不与效率优先相矛盾。在宏观调控领域，首先强调市场主体自由竞争，由市场机制进行资源的配置，如果分配格局导致差距过大，则由政府进行宏观调控——通过财政法和金融法来调控，实现实质上的平等。

再次，对“人权保障、以人为本”理念的强化。马克思将人定义为“一切社会关系的总和”，这意味着任何法律关系问题也都可以最终归结为人的问题。经济法所表达利益的全局性与总括性与个体利益的保护并不冲突，个人利益、公共利益与国家利益之家是紧密相连、一脉相承的。