生态保护策划范文
时间：2023-12-07 17:46:10
生态保护策划篇1
[关键词]主体功能区划；生态补偿机制；科学发展观
[中图分类号]X32 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2012）05-0011-10
[作者简介]孔凡斌（1967—），男，江西九江人，博士后，江西财经大学鄱阳湖生态经济研究院教授，博士生导师，博士后合作导师，主要从事生态经济理论与政策、农林经济理论与政策研究。（江西南昌 330032）
[基金项目]国家社会科学基金重大项目“环境保护、食品安全与农业生产服务体系”（08BJY072）；国家自然科学基金项目“基于生态系统功能服务价值的区域生态补偿标准及空间选择研究——以鄱阳湖生态经济区为例”（41261110）的阶段性成果。
Title： A Study of Regional Eco-compensation Mechanism in China Based on Major Function Regionalization
Author： Kong Fanbin
Abstract： Under the background of China’s major function regionalization and construction tasks， this paper expounds four guidelines that should be followed during the course of the design of establishing and perfecting regional eco-compensation mechanism in the new era of China. And based on this， what are elaborated from the macroscopic level are strategic principles， policy goals， policy instruments and policy focuses of regional eco-compensation mechanism， and there is also a systematic design of financial mechanism for regional eco-compensation mechanism.
Key words： major function regionalization； eco-compensation mechanism； scientific concept of development
2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次正式提出科学发展观。党的十七大根据科学发展观的要求，提出推进主体功能区布局的战略构想。建立生态补偿机制是我国生态环境领域实践和落实科学发展观的重要步骤，也是我国主体功能区形成机制的重要组成部分。落实科学发展观，推进主体功能区建设的重大发展战略，为建立和完善我国生态补偿机制提供了强大的动力，也为系统设计适合我国国情的生态补偿政策体系和实施战略提供了全新的思路。当前我国正在推进主体功能区建设的步伐，结合这一新的历史背景，以科学发展观为理论指导，以区域协调发展为目标，就建立和完善我国区域生态补偿机制的政策目标、政策工具、政策重点和实施保障机制进行系统设计，从而为我国全面建立生态补偿机制提供总体思路和实施方法，具有重要的理论和现实指导意义。
一、全国生态功能区划与建立生态补偿机制的必要性
2007年7月，国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号），明确要求将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中对四类主体功能区的社会经济发展定位作出了明确规定（见表1）。②
2008年7月，由国家环境保护部和中国科学院共同编制完成并了《全国生态功能区划》。区划在全国生态调查的基础上，分析区域生态特征、生态系统服务功能与生态敏感性空间的分异规律，进行三级区划，依级次将全国生态功能一级区划分为3类31个区，包括生态调节功能区、产品提供功能区与人居保障功能区；生态功能二级区共有9类67个，其中包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等生态调节功能，农产品与林产品等产品提供功能，以及大都市群和重点城镇群人居保障功能二级生态功能区；生态功能三级区共有216个，包括水源涵养功能、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄、农产品提供、林产品提供以及大都市群和重点城镇群等功能区。区划要求：对生态安全有重大意义的水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等重要生态功能区，分级建立国家和地方重点生态功能保护区，并抓紧编制相关规划；要积极探索健全保障重点生态功能保护区的财税、环境政策。全国生态功能区划是基于生态环境保护的产业结构调整和布局的重要决策依据，是依法加强资源开发环境监管的重要尺度，是实施区域生态环境分区管理的基础和前提。
生态保护策划篇2
[关键词]环境与发展，综合决策，内涵特征，现状意义
一、环境与发展综合决策的内涵
（一）环境与发展综合决策的概念
决策是现代管理学的一个重要概念。决策，就是决定政策、策略和办法；它是在若干可供选择的方案中作出选择。它是为了实现某一特定目标，借助一定的科学手段和方法，从两个或两个以上的可行方案中，选择一个最优方案并组织实施的全部行为过程。本文探讨的环境与发展综合决策主要是是行政决策。行政决策是指行政机关及其领导人员针对所要解决的问题，依据政策和法律，对未来活动的方向、目标、原则以及程序、途径、措施所作出的选择决定。
环境与发展综合决策就是在决策中，正确处理环境与发展决策，贯彻可持续发展战略，把经济规律和生态规律结合起来，对经济发展、社会发展和环境保护统筹规划，合理安排，全面考虑，实现最佳的经济效益、社会效应和环境效益。环境与发展综合决策，是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，科学决策。
环境与发展综合决策的制度是环境、经济、社会这三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、程序化、具体化、科学化、法制化。
综合决策制度是对经济利益、社会利益和环境利益的协调，是尽可能地保持和维护最佳的综合利益和效益，是代内公平和代际公平的结合，即是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾。
（二）实施环境与发展综合决策的内在要求
环境保护是实现经济和社会可持续发展的基础。实施环境与发展综合决策要求各级领导干部必须把环境保护意识贯穿于领导决策的全过程。在重大决策时一定要充分考虑环境与资源的承载能力，既要遵循经济规律，又要考虑生态规律，预防因产业结构或规划布局不合理造成新的环境问题。实施该项制度，要求兼顾国家、集体和个人利益，正确处理眼前利益、局部利益与长远、整体利益，照顾、调整各个方面的权益。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当考虑环境和资源的承载能力。环境与发展综合决策的内在要求是：
1.要求坚持经济社会发展与环境资源保护相协调，把经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，力争最佳综合效益。
可持续发展已涉及到各级立法、政策制定和在决策中对环境保护和发展的综合考虑。在统一的市场经济体制下，环境保护与经济、社会发展是一个统一联系的整体。经济建设、城乡建设和环境建设相互关联、相互促进、相互制约。要对经济建设、城乡建设、环境建设等各项工作进行统筹安排、全面部署，通过计划的综合平衡，保证环境保护与其他工作的比例适当，协调发展。环境与发展综合决策的重要目的就是经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一与最大化。强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。
2.各级领导干部和综合决策部门应该认真贯彻实施可持续发展战略，遵循经济、社会与环境协调发展原则，遵循生态规律和自然规律、以及防治结合、综合整治的原则。应该将综合决策与环境计划、规划、区域综合开发整治、城市环境综合整治结合起来，将人口、资源与环境结合起来，将经济建设、城乡建设和环境建设结合起来。
将环境资源的开发、利用与保护与改善结合起来，认真搞好规划工作、计划综合平衡工作，生产力布局等全局性工作。为了保障环境与发展的综合决策，应坚持综合考察、综合评估、综合开发、综合利用、综合整治的方针。在一个行政区或自然区，应该对该区域内的所有社会和自然资源进行综合考虑。
3.要把环境保护作为计划工作的一个指导思想，把环境保护切实纳入国民经济发展计划，并加强计划管理。
坚持将环境保护纳入国民经济和社会发展计划，实施国家指导下的宏观调控与管理，逐步增加对环境保护的投入，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾，协调发展。在制定国土总体规划时，要统一、综合考虑其开发、利用、保护、治理、管理等问题，应对国土资源开发利用，保护治理做出合理安排，使社会经济的发展同人口、资源、环境相协调。
要制定科学的合理开发资源、能源的规划、保护环境的规划、节约资源能源的规划和综合治理环境污染与环境破坏的方案，制定有利于保护环境的产业结构、资源利用、产品开发、区域建设、财政税收、能源分配、商品交换等各项政策。
4.要建立健全的环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系。规划、开发、利用、保护、改善环境资源管理体制，强化环境资源的考察、调查、评价、信息、统计、监测、登记许可、现场检查等各种监督管理制度，加强行政监督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障综合决策的实施。
5.建立完善综合决策的法律保障机制。颁布完善环境保护的法律法规，把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。为了搞好综合决策，各级人民政府应该建立重大决策的环境影响评价制度、决策科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的监督与责任追究制度、决策的教育培训制度等有关的综合决策制度。
二、环境与发展综合决策的特征
“社会经济的迅速发展和社会问题的日趋复杂，使得社会对决策科学化、民主化的追求成为时代的要求。在这种潮流的冲击下，决策体制、方法和过程都在不断地发生变化，出现了个人决策向群体决策发展、定性决策向定量决策发展、单目标决策向多目标决策发展、决策者管理者研究制定政策向政策研究机构研究论证政策发展等现象。”环境与发展综合决策集中体现现代行政决策的发展趋势。
（1）环境与发展综合决策具有多学科、多领域、多政策、交叉性、渗透性、综合性的特征综合决策涉及到许多领域，有政治的、经济的、民族的、法律的、环境的等各个领域的问题。
涉及到政治学、经济学、社会学、管理学、决策学、法学、环境学等许多学科领域。不是像传统的决策凭着领导人个人的知识、经验、才智就可以解决问题的，不能凭单一学科就能解决问题。而需要集众家所长，要融会多学科的知识，提供全方位的视角，作出科学的系统的论证才能做出科学的决策。
（2）它具有更大的信息吞吐量
决策不能靠经验所能胜任，做好综合决策，要大量获取新知识、掌握新理论。对环境与发展的各种因素和条件加以考虑，把握事物发展的来龙去脉，影响环境的各种制约关系。复杂环境问题具有多因子、全方位，既有眼前问题，又有未来问题，既有现时损害，又有潜伏性、长期性损害，既有局部损害、又有全局损害，必须根据大量的材料知识、信息进行综合分析、判断、选择最优方案。
（3）具有多目标多功能综合决策的性质
传统的决策许多是一个目标、一种功能的决策，而环境与发展综合决策具有多目标决策的特点，如三峡工程，有防洪、防旱、发电、航运、水产、旅游等多种目标、多因素和多功能，有利与弊、优与劣的权衡。有当代利益又有后代利益，有环境问题、也有经济、政治、文化问题，还有移民问题，许多因素是相互联系、相互作用、相互制约的。还得考虑国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境的影响、能否找到另一种替代解决方案等一系列重大政策问题。
例如，对三峡工程的决策就是环境与发展综合决策的范例。1986年原水电部集中全国各方面专家412人，分14个专题进行论证。经过三年努力，14个专家组完成专题论证报告，1991年8月国务院三峡工程审查委员会召开全体会议，通过了三峡工程可行性报告的审查意见，认为三峡工程建设是必要的，技术是可行的，经济是合理的，对环境生态保护也采取了相应措施。1992年1月国务院审议了审查委员会的审查意见，同意兴建三峡工程。1992年4月3日，第七届全国人大五次会议通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。最后确定采用三斗坪段方案，水库正常蓄水位175米，坝顶高185米和一级开发、一次建设、分期蓄水、连续移民的建设方案。
（4）着眼于更加广阔的背景
环境与发展综合决策面临广阔的背景，有地理环境、国土资源、经济发展、地域风情、旅游文化等，涉及到人们的眼前利益、长远利益，要考虑当代利益、更要考虑子孙后代利益，既要考虑代内公平、又要考虑代际公平，要面向现在，更要面向遥远的未来。如南水北调工程、西气东输工程、淮河流域综合整治工程、西部大开发战略等涉及到政治、经济、文化、民族等广阔的社会背景，关系到地区利益、民族利益和国家利益，眼前利益、长远利益，经济利益和生态利益；当代利益和后代利益。牵一发而动全身，必须权衡利益，通盘考虑，综合平衡，统筹兼顾。更需要战略眼光，高瞻远瞩，高屋建瓴，面向未来。
（5）强调公众参与性和决策民主化、科学化
自然资源、生态环境是人类生存和发展的基本条件、前提和基础，它涉及到各家各户和全体人民的切身利益。环境保护事业的成功也有赖于公众的积极参与、监督。公众参与也是公民维护自己环境权益的重要保证和手段，它是环境民主原则的体现和落实。
随着社会的进步和人民生活水平的提高，公众对环境的质量越来越高，要求环境清洁优美、舒适宜人，公众参与环境活动、环境决策、监督的热情会高涨，呼唤决策更加民主化、科学化。
决策的民主化、科学化程度是社会文明进步的标志，也是世界进步的潮流，必须顺应时代潮流，增加决策的透明度，保障公民的环境知情权、参政议政权。
三、环境与发展综合决策的适用范围
强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。
1996年8月国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》规定：“各级政府在进行经济、社会发展的重大决策中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、调整产品结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应考虑环境和资源的承载能力。”
（一）立法上：制定、修改完善环境与发展的综合决策相关的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方规章及其他规范性文件应该考虑环境因素、环境影响。
制定有效的法律法规框架，使环境与发展政策成为行动的重要手段。如建议制定《中华人民共和国环境与发展综合决策条例》，或《关于加强环境与发展综合决策的办法》等。
（二）在制定国民经济、社会发展战略规划、方针上实行综合决策，把环境保护和维护生态平衡纳入经济发展总体战略和总体规划中，从宏观上实行环境与发展综合决策，全面贯彻可持续发展战略。在重大计划决策中，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中。
2000年11月国务院发《全国生态环境保护纲要》在“建立生态环境保护综合决策机制”中，要求“要把生态环境保护和建设规划纳入各级经济和社会发展的长远规划和年度计划，保证各级政府对生态环境保护的投入。”要建立生态环境保护与建设的审计制度，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益和社会效益的统一。
十六大报告指出：“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。稳定低生育水平。合理开发和节约使用各种自然资源。抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。实施海洋开发，搞好国土资源综合整治。树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。”
（三）在政策、规划和管理的各个层次上对环境与发展问题进行综合决策
制定政策、规划和管理的各个层次，对中央政府来讲，应根据本国的国情和规划能力，制定全面、科学、可行的规划，将环境资源工作作为国家经济和社会发展的一个战略问题和重要任务，加强国家计划的宏观调控，制定和执行宏观调控政策，发挥规划的统筹安排、协调平衡、引导和约束功能。
《中国21世纪议程》指出：“我国现有的发展战略、政策、规划和管理机制难以满足可持续发展的要求，需要在制定总体发展战略、目标和采取重大行动中，充分体现可持续发展思想，实现人口、经济、社会、生态和环境协调发展。”
（四）编制国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、城市化规划、区域开发、开发区建设、流域规划等实行综合决策。例如，编制城市总体规划，调整城市功能布局。依据《环境保护法》第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护改善环境的目标和任务。”《城市规划法》规定，在编制城市总体规划时，把保护和改善城市生态环境、防治污染和其他公害等环境保护内容纳入城市总体规划。许多城市根据总体规划的要求，在老区改造和新区开发中，按照城市功能分区，调整工业布局，加大工业污染防治力度，改变工厂和居民混杂状况，从生产和生活两个方面控制城市环境污染，建成一大批布局合理、社会服务功能齐全的住宅小区。
（五）在制定工业、农业、林业、水利、牧业、交通、旅游、能源、城乡建设等部门或专项规划、计划、办法中贯彻综合决策。
（六）在制定产业政策、经济结构调整等重大经济、技术政策中实行综合决策。在制定产业政策和进行产业结构调整时，要把各种产业、各种产品的资源消耗和环境影响作为重要的因素考虑，发展质量效益型、科技先导型和资源节约型产业。
（七）在开展对外经济技术合作、引进外资的重大项目时实行综合决策
（八）可能对环境发展有重大影响的其他决策。如推广重大新技术、新能源、新材料、新产品、发展核电等对环境有重大的重大事项。重大基础设施建设、新建、改建、扩建重大对环境有影响的项目。
2002年6月通过，2003年1月施行的我国《清洁生产促进法》第18条规定：新建、改建和扩建项目应该进行环境影响评价，对原料使用、资源、消耗、资源综合利用以主污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。
在决策中，使用有效的经济手段，促进环境与发展相协调。合理定价资源，建立环境与经济综合核算制度，将环境和自然资源纳入国民经济核算体系，征收环境税费、资源补偿费、排污收费，要将环境成本纳入各项经济分析决策过程，使有关统计指标和价格反映经济活动所造成的资源和环境价值，以便综合反映发展的可持续性。改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法。
要扩展和完善现行的国民经济核算体系，以便在国民经济中综合考虑环境与社会因素等。在决策要使经济政策要与环境政策相协调，应将环境社会效益纳入经济活动的成本-效益的评估之中。经济发展部门应充分考虑到社会环境成本。在评估经济成就、政绩时，应考虑付出的环境和资源的代价。要从激励机制与约束机制上解决“短期经济行为。”
在国民经济和社会发展指导方针中“坚持经济和社会协调发展。”高度重视人口、资源、生态和环境问题，抓紧解决好粮食、水、石油等战略资源问题，把贯彻可持续发展战略提高到一个新水平。
我国近年来在国民经济和社会发展第十个五年计划、远景目标时，考虑到环境因素确立了环境目标。例如，2001年3月15日九届人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划》中，提出了未来五年（2001-2005年）我国经济和社会发展一系列预期目标。纲要提出了可持续发展的主要预期目标，生态环境恶化趋势得到遏制，“十五”期间森林覆盖率从“九五”的16.6%提高到18.2%，城市绿化率提高到35%.城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10%.资源节约和保护取得明显成效。实现再造碧水蓝天，改善生态环境的美好理想。十五期间计划环保投入占gdp（国民生产总值）的1.3%比“九五”提高0.27%.
“十五”国家环境保护目标：到2005年，环境污染状况有所减轻，生态环境恶化趋势得到初步遏制，城乡环境质量特别是大中城市和重点地区的环境质量得到改善。
《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》确立了我国环保目标：到2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区环境质量有所改善。2010年，基本改变环境恶化的状况，城乡环境比较明显的改变。
四、我国环境与发展综合决策的现状
（一）我国环境与发展综合决策的战略与政策
在1949-1982年的31年中，我国实行了五个五年计划，但都没有把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中。从1982年开始，我国第一次把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中，环境投入被纳入计划工作中，投入越来越高，越来越受到国家重视。
在1992年环发大会之后一个月内，中国政府发布了《中国环境问题十大对策》，明确提出实施可持续发展战略，推行经济建设与环境保护的协调发展，开展城市环境综合整治，运用经济手段保护环境等十大对策。
1994年《中国21世纪议程》第二章“中国可持续发展战略与对策”强调：“建立有利于可持续发展的综合决策机制。调整现有政府部门的职能，加强部门间的广泛协商和合作，建立协调的管理运行机制和反馈机制，使各部之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协机构，以保证可持续发展战略目标的实现。”《国务院关于环境保护若干问题的决策》（1996年8月3日）强调，国务院有关部门在“经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”
中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观政策，搞好基础设施建设，保护自然资源和生态环境，实现国家的经济社会发展目标。”
为了贯彻实施中国环境问题十大对策，和《中国21世纪议程》，1994年，国家环保局主持制定了《中国环境保护21世纪议程》，它强调了经济与环境协调发展，努力将环境政策与经济发展政策和社会发展政策协调起来。提出的第一个行动方案是“坚持经济建设与环境保护协调，是中国发展发展经济、保护环境的基本方。”此《环保议程》十分重视综合决策问题，并且提出了比较系统的环保管理政策、环保经济政策、环保技术政策、环保产业政策以及环保国际合作政策等。这绝不单是环保部门的政策，必须要强化综合决策的机制，做到：（1）把和环境与发展相关的政策的制定与执行放到国家和地区机构的关键部位中去。环境政策必须渗透到国家计划部门、经济部门、社会发展部门和科技教育等部门之中，要让国家机构的关键部位直接承担环境政策的责任与义务。（2）强化机构之间的横向联系，巩固体制改革的成果，进一步改变部门分割式的机构设置格局。认识到“我们面临的许多环境与发展问题都源于部门间职责的分割。”（《我们共同的未来》）
1996年国务院批准的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》把科教兴国和可持续发展列为国家两大发展战略，提出，“完善环境影响评价制度，从单个建设项目的环境影响评价，向对各项资源开发活动，经济开发区建设和重大经济决策的环境影响拓展。”标志着从1996年开始，我国将抛弃传统的发展战略，走可持续发展之路，追求经济与环境“双赢”的目标。
1996年国务院关于《环境保护若干问题的决定》规定了“在经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会与环境效益，进行环境影响论证。”“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。要根据上述目标，制订本辖区切实控制主要污染物排放量、改善环境质量的具体目标和措施，并报上级人民政府备案。”“地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责，坚决执行环境保护法律、法规和政策。要将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。”“各级人民政府要把环境保护工作摆上重要议事日程，定期研究和及时解决环境保护问题，并形成制度。”
按该《决定》和1996年9月经国务院同意，环保局发布的《关于贯彻有关问题的通知》所规定，作出对严重污染的“十五小”予以取缔、关闭或责令停产、转产的“关、停、禁、转、改”的规定。为迅速有效控制污染的加剧和蔓延，采取了超常规的急风暴雨式的大规模的行政强制行动。表明了我国政府保护改善环境的决心。
江泽民主席在1998年3月15日中央计划生育和环境保护座谈会上的讲话强调：“建立和完善环境与发展综合决策制度。”“对区域和资源开发，要进行环境论证，建立有效的环境管理程序，使环境与发展综合决策科学化、规范化。”
1998年国家环保总局将建立环境与发展综合决策制度、监督和共管、环保投入、公众参与等4项制度列入《全国环境保护工作（1998-2002）纲要》。1999年，党中央和国务院提出实施西部大开发战略，强调把加强生态建设和环境保护作为西部大开发的根本点和切入点，把生态建设和环境保护放在首位，坚持预防为主、保护优先的方针。强调西部开发要吸取东部沿海地区的经验教训，一开始就要高起点，发展高科技产业，走可持续发展的道路。1999年10月，第二届环境与发展国际合作委员会第三次会议通过了包括实行环境与发展综合决策等多方面的内容。2000年，中共十五届五中全会通过“十五”计划建议，把加强人口和资源管理、重视生态建设和环境保护列为必须着重研究和解决的一个重大战略问题；国务院2000年11月发布的《全国生态环境保护纲要》“建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。各地抓紧编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展。制定重大经济技术政策。社会发展规划、经济发展计划时，应该依据生态功能区划，充分考虑生态环境问题。”
2001年，全国人大常委会批准《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，提出要把改善生态、保护环境作为经济发展和提高人民生活质量的重要内容。
2001年《国家环境保护“十五”计划》强调，“建立综合决策机制，促进环境与经济的协调发展”，“进一步建立环境与发展综合决策机制，处理好经济建设与人口、资源、环境之间的关系，完善和强化环境保护规划和实施体系，探索开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，使综合决策作到规范化、制度化。逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。理顺环境管理体制，强化环保工作的统一立法、统一规划、统一监管。完善部门协调机制，加强部际联席会议作用，协调解决地区、流域间重大环境问题，审议重大环境政策等重要事项。”
逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。
2.我国环境与发展综合决策的一些实践
如今，环境与发展综合决策已经在国民经济和社会发展计划、重大经济技术政策和发展战略、重大工程建设中得到了体现，环境保护和经济发展的融合程度不断提高。如国家在制定国民经济和社会发展“十五”计划时，把环境保护贯穿在经济和社会发展的各个领域，把减少污染作为优化能源结构的重要内容，把环保产业作为扩大内需的新兴产业。环境保护已经成为经济结构战略性调整的重要内容，1996年以来，全国关停了8.4万家污染严重、没有治理前景的企业，力度之大是空前的。
近几年来，一系列重大经济发展战略、重大工程建设、区域开发以及企业发展等都把环境保护作为一个重要内容。如党中央和国务院高度重视西部大开发中的环保问题，朱镕基总理指出，切实加强生态环境保护和建设是实施西部地区大开发的根本。为了保护三峡库区的生态环境，中央提出要妥善处理移民建设与环境保护的关系，防治污染，保护山林，保持水土；库区企业搬迁，要与经济结构和企业结构调整紧密结合起来，决不能按原样搬迁，形成新的污染源。对“南水北调”工程，提出了“先治污，后引水”；正在建设的青藏铁路严格按照环保要求施工，将成为我国第一条“生态铁路”。
为了保证环境与发展综合决策在实际工作中得到贯彻执行，一些地方政府出台了一些规章制度，加强决策过程的监督管理，强化决策者的责任。如在建设项目上实行环保“一票否决制”；在评选先进时，实行环保问题否决权；在选拔干部和考核政绩时，把环保作为一个重要标准。对违反环保法律法规的责任人依据有关规定进行惩处，对犯有破坏环境和资源保护罪的依法追究刑事责任。
（二）我国的环境与发展综合决策正向着具体化、制度化、法制化方向发展
我国综合决策的机制没有很好地建立起来，在政策中的规定多是原则式、倡导式、宣言式的规定，没有明确具体、详细的规定，在实际操作中无所适从，在我国行政决策中实行起来也有一些难度，在实际决策中真正贯彻综合决策的原则，实施综合决策的法律制度的单位、部门、事项很少。地区分割、部门分权、本单位利益本位的现象影响并阻碍着综合决策。
综合决策没有形成制度，综合决策的各种程序制度没有建立起来，缺乏可操作性。
综合决策没有形成有法律、法规明确规定的可操作规则。在许多法律中，没有明确规定环境与发展综合决策的内容，至多也是一句原则性的规定，如把环境保护纳入到发展计划之中，也没有“实施细则”对作如何“纳入”作些可操作性的规定。
但也应该乐观地看到，我国党和政府正是日趋于重视“综合决策”，政策与法律的规定也越来越多，越来越详细、具体，正朝着具体化、制度化、程序化、法制化的方向发展。
（三）我国环境与发展综合决策制度的立法正趋于建立和正趋于深化
我国综合决策的立法正趋于建立并在不断深化，我国的法律、法规的制定、修改、废除都把贯彻可持续发展战略作为指导思想。对自然资源的开发利用的法律都有资源与环境保护的规定，向着法律的“生态化”方向发展。《土地管理法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律十分重视对环境与资源的保护，对大力推行清洁生产，发展循环经济，开发绿色产业，建立生态工业园，都体现了可持续发展思想的指导思想，环境保护与经济发展的结合正成为各级决策部门的决策方略。
特别是2002年出台的《环境影响评价法》，规定不仅对建设项目进行环评，而且要对规划进行环评，这就使得决策部门在决策时必须考虑环境因素，决策的后果对环境的影响，并采取的措施，这就在“源头”上控制对环境资源的破坏以及污染的频繁发生，从而使综合决策有了坚实有效的法律保障。说明了我国有关综合决策正趋于建立和正趋于深化。
（四）经济较发达的地区地方立法和实践比较活跃
我国经济比较发达的地方综合决策的立法和实践活跃。为了建立和完善环境与发展综合决策制度，一些地方出台了相关规章制度。
广东省政府针对全省许多环境问题是由于决策失误造成的状况，于1999年6月向全省发出通知，要求全省各地必须建立和完善环境与发展综合决策机制，提高综合决策水平。要求：“从现在起，各级政府要通过编制本辖区的环境保护的规划，把环境保护目标和措施纳入本地区的经济和社会发展总体规划。各级政府和有关部门在制定区域开发规划、城市发展规划，以及调整产业结构、产品结构和生产力布局时，在组织重大资源开发项目之前，要进行环境承载能力的论证，实现资源的优化配配置，要严格按政策和法律法规办事。
2001年，广东省环境保护局发文要求按照《广东省环境保护“十五”计划》（粤府办[2001]46号文）的要求，“建立综合决策机制”，“要逐步完善党委领导、政府负责、各有关部门分工协作、环保部门统一监管、全社会共同参与的环境保护管理机制，并制定相应的执法责任追究制度。逐步建立健全以重大决策环境影响评价制度、环境与发展科学咨询制度、部门联合会审制度、环境与发展综合决策公众参与制度、流域、区域环境与发展联席会议制度、有关环保的重大决策监督与责任追究制度、建设项目环保审批制度等七项制度为主要内容的环境与发展综合决策机制。”
1999年7月，江苏省委、省政府颁布《关于加强环境与发展综合决策的通知》，要求各级党委和政府在制定经济和社会发展决策时，要准确估量其对环境可能产生的影响，力避决策失误。通知中指出，必须将“制定与生态环境密切相关的地方性法规和规章，制定国民经济和社会发展中长期规划、计划，制定环境、资源、能源、产业、城乡建设等重要技术经济政策，开发区域国土整治，实施重大开发和基础设施建设项目，推广应用重大新技术、新材料、新产品等经济社会发展活动”纳入环境与发展综合决策范畴。2001年，吉林省政府发出了《关于实行环境与发展综合决策的通知》；1998年，山西省监察委员会和省环保局出台《违反环境保护法规行政处分办法》；2000年，北京市环保局和市监察局出台《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》；2001年，上海市环保局和市监察委员会出台《关于对违反环保法规人员追究行政纪律责任的若干规定》等。
1997年以来，我国涌现了像大连、张家港、深圳等一批国家环保模范城市，这支队伍正在不断壮大。这些城市通过加强和完善经济发展与环境保护综合决策机制，坚持可持续发展战略，调整优化产业结构和产业布局，合理配置资源，初步做到了环境与经济的协调发展，实现了经济与环境“双赢”的目标。
五、建立环境与发展综合决策法律制度的意义
决策的正确与否与一个国家、民族、政党、社会成员的前途、命运和生活休戚相关，影响每个社会成员的福祉和命运。
政府决策对环境保护产生重要影响，决策不当或失误是造成环境问题的主要原因；政府决策不当甚至失误是环境污染严重发生的最为直接和最具作用力的因素。一个愚昧的决策可能污染一条河流，危害一座城市，毁掉一座古城堡，危害远比一般刑事犯罪严重。人大常委环资委主任委员曲格平认为，“我们在现代化建设中，出现了严重的生态环境问题，影响了现代化建设事业顺利进行，也危害了广大人民的生活和安全。追其根源，无不是在制定国民经济的重大政策和规划决策时不考虑环境影响所致。”
坚持环境与经济发展综合决策是保持可持续发展的关键性措施，而综合决策法律制度则为综合决策提供了法律保障。
环境与发展综合决策的实施，是决策者思维方式的转变，是决策制度、决策机制和决策程序的深刻变革。将环境与发展综合决策上升为一项具有可操作性的法律制度，这是决策方式的重大进步，它有利于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，意义重大。
（一）实施综合决策是实现可持续发展的基本条件和重要保证。把环境保护作为决策的重要内容，从源头落实、贯彻实施可持续发展战略、环境保护基本国策。环保从源头抓起，最重要的是各级政府、各管理部门、各级领导要依法承担起改善环境质量责任，牢牢树立可持续发展观念，实行环境与发展综合决策。环境与发展综合决策制度，是“经济、社会与环境协调持续发展的原则”在决策层次上的具体化和制度化。实行综合决策制度，将有效地推进我国环境、经济、社会的可持续发展和协调发展。因此，在经济快速增长时期，如何促使和保证政府决策中的环境保护因素得到强化，使政府决策成为“绿色决策”是必须着力和预先解决的关键问题和难点。
（二）它是源头上防止环境污染蔓延和生态破坏的有效措施。
这吸取了先污染后治理、先破坏后保护的历史教训。综合决策由环境污染事后补救、末端控制的被动反应模式向事前预防、源头控制的主动行为模式转变。环境与发展综合决策从宏观上对决策的环境影响进行评估和分析，从根本上解决环境问题，控制环境污染和生态破坏的政策源头。
（三）它是政府转变决策方式、实行决策科学化的重要保障
综合决策要求改变由决策部门单一决策的思维方式，让经济、社会、环境各部门甚至社会团体、公众在决策过程中广泛地参与，由个人决策向群体决策转变，由某部门参与决策向各部门参与决策、转变。综合决策要从单纯依靠领导的明智、才能走向依靠制度的约束和法制的保障。该制度对国家政府机关及其首长的决策方式、决策程序提出了具有法律约束力的明确要求。它使决策更加综合化、民主化、科学化。
（四）转变人们的发展观
从单一发展观即由国民生产总值（gnp）统帅一切的发展观到强调经济-社会-生态三维复合发展观。
传统的发展观念主要是以国民生产总值的增长为主要指标，以工业化为基本内容的经济增长。盲目追求经济发展的速度，造成了资源的巨大浪费，导致了生态的破坏和环境的污染的严重问题。这种发展观念导致了决策的失败或失误。可持续发展的决策观，要求经济发展必须与人口、资源、环境统筹兼顾，不但要考虑经济效益，还要考虑环境效益和社会效益。
（五）环境与发展综合决策它标志着政府决策由社会、经济发展的单维价值取向决策向社会、经济发展和环境保护多维价值取向决策的转变。
1978年-2000年我国经济年均增长9.5%，目前，我国经济总量已经相当大，在世界居第6位。在世界经济发展中“一枝独秀”，举世瞩目，但也不能忘记经济增长背后的沉重的环境和资源代价。如果将这个增长过程中的环境破坏和资源损耗的损失扣除，得到一个“绝色国内生产总值”（ggdp），真正有效的国内生产总值要比现在的数值减少3.7%左右。
1995年中国国民经济运行的全部环境成本（自然资源的耗减，生态破坏和污染损失）约为2199.38亿元，约占中国当年gdp的3.7%（国内生产净值ndp的4.2%）。换句话说，1995年中国国内生产总值（gdp）的3.7%（ndp的4.2%）是以牺牲自然（资源、环境）为代价取得的。
（六）综合决策有利于资源的优化配置
把有限的资源进行合理的分配和科学地利用，投入到经济效益佳、社会效益好、环境效益良的地方和项目上去。不上资源浪费大、环境污染严重、经济效益差的项目。
江泽民同志指出：“综合决策对环境的影响极大。实行环境与发展综合决策，是落实环境保护基本国策，实施可持续发展的重要措施。为此，要从宏观管理入手，建立和完善环境与发展综合决策机制，使之规范化、科学化，这是各级党委、政府和各有关部门的共同任务。”
（七）综合决策有利于降低发展成本
生态保护策划篇3
1国土规划是践行生态环境保护的具体措施。国土规划在现有国土资源的基础上，综合考量国家经济发展趋势，对于重大建设活动进行规划，对于区域国土资源项目进行针对性的管控，能够适时宜的结合地区的优势资源，实现国土资源的优化配置，从而使得社会，经济和生态效益达到统一的状态，这对于保护生态环境来讲，是至关重要的。另外，以强制国土资源管理的方式实现对于部分有限资源的保护，并且使得资源使用朝着制度化和法制化的方向发展，可以使得国土资源利用率得以提升，这也是有利于生态环境的良性循环的。
2生态环境保护是引导国土规划的指导思想。进入经济快速发展的时代，人类实践与环境之间的关系处理越发成为我们所关注的问题，尤其在全球性环境问题不断出现，生物多样性锐减，水土流失严重，温室效应明显等，都在告诉我们如果不注重生态环境的保护，势必会有资源耗尽，环境恶劣的一天。为此，积极树立生态环境保护意识，倡导以科学发展观去引导国土规划，处理好国土资源利用和生态环境保护之间的关系，充分展现出国土规划方案经济效益和生态效益的融合。
3生态环境保护是国土规划不断追求的目标。进入新时代以来，国家越发注重生态环境保护工作，积极提出建设资源节约型，环境友好型社会的发展战略，也开始思考如何在经济发展和生态环境保护之间做好权衡。此时的国土规划作为资源规划分配的重要手段，也开始积极思考生态环境保护问题。也就是说对于现阶段的国土规划工作来讲，应该将如何保证当前区域经济，人口，资源，环境的和谐发展问题，如何规避国土规划中对于生态环境的破坏行为问题。简单来讲，生态环境保护已然成为当前国土规划不断追求的目标。
二、现阶段国土规划中出现的生态环境问题
1行政区间意识制约生态环境保护。受到传统国土规划体制的影响，以行政区为单位进行规划，强调行政区域内部资源的优化整合，忽视了行政区之间的资源利用分配。这种行政区间意识的存在会造成以下困境：其一，地域之间的国土资源联系被行政区间所隔断，不利于市场经济的健康发展和进步；其二，行政区间要求规划的稳定性，一般都不会摆脱自身行政区的框架，此时就难以实现与其他行政区间的沟通，这就可能出现各行政区间埋头做好自身国土规划，忽视了区间内造成的生态平衡和环境保护问题。
2国土规划时效影响生态环境保护。一般情况下，国土规划作为宏观调控方案，其时间跨度比较长，少则20年，多则30年以上。如此长的规划时效，不仅仅要求规划方案的预见性，还需要保证规划指标是可调整的。但是实际上国土规划方案在实施的过程中，更多的关注的是近期的资源开发，生产布局，忽视生态环境保护，而对于中长期规划的管控也变得难以实现，这就很容易造成规划初衷方向的偏离。这也是造成国土规划难以践行生态环境保护工作的重要因素之一。
3国土规划固性牵制生态环境保护。受到计划经济的影响，当前国土规划的内容比较固定，目标明确化，指令性明显，如此固性的要求显然没有将市场机制考虑进去，无论是市场应变能力，还是规划效能，往往都会出现捉襟见肘的情况。另外，国土规划多数情况下关注的是最终的规划结果，忽视了对于规划过程的管理和控制，而生态环境保护正好是国土规划中的重要过程部分，这样的固定化模式也是不利于生态环境保护的。
4国土规划调控的方式存在不合理。当前国土规划调控的方式方法依然存在诸多的不合理的地方，具体来讲，其主要表现在：其一，缺乏健全的国土规划法律法规，难以将国土规划纳入到法律体系，不利于国土规划的法制化发展；其二，国土规划管理组织机构不完善，难以形成内部监控机制，也难以发挥国土规划部门的效能；其三，国土规划方案的权威性不强，没有引起各级政府的高度重视，多数情况下都存在不同程度的形式化的特点。
三、国土规划中强化生态环境保护的策略
改变国土规划缺乏生态环境保护意识的现状，需要从多个角度入手，去实现国土规划运行机制的改革。具体来讲，笔者倡导积极做好如下几方面的工作：
1实现国土规划主体的公众化。实现国土规划主体的公众化，就是引导公众参与到国土规划中去，改变以往以国土规划部门为主导的决策机制。这是因为：国土规划的目标是要不断实现人民群众生活质量和环境承载力的提升，既然事关公众利益，就应该有公众参与到决策中去，这不仅仅充分体现出我国执政为民的理念，也能够实现国土规划方案的合理化和科学化发展。具体来讲，应该积极从以下几个角度入手：其一，国土规划部门积极构建国土规划民众信息沟通机制，建立多种信息沟通渠道，实现民众与国土规划部门之间联系的加强；其二，国土规划部门应该放低姿态，转变服务模式，积极听取民众对于国土规划方面的意见和建议，尤其是国土规划方面专家学者，企业代表的意见和建议，将其整合到国土规划方案中去。
2促进国土规划生态意识觉醒。针对于当前国土规划生态意识淡薄的问题，应该积极做好如下几方面的工作：其一，建立健全完善的国土规划效果评价机制，将国土规划的生态效益作为重要考量尺度，避免单一从经济角度去考量的审核和评价方式，以此去实现国土规划生态意识的觉醒；其二，高度重视在国家生态环境保护政策和法律的基础上，实现全面的生态环境保护教育，使得国土规划部门高度重视生态环境保护工作，并且积极在规划的过程中将生态环境因素考虑进去；其三，建立严格的国土规划方案审核机制，从经济角度，社会发展角度，生态环境效益综合考量，对于存在忽视生态环境保护的国土规划方案，应该予以驳回，避免其对于实际社会资源的不良配置。
3健全国土规划生态保护法律。我国国土规划生态保护法律体制的缺失，也是影响当前国土规划工作生态效益体现的重要因素。因此，我们应该积极在此方面进行规划设计：其一，积极将国土规划生态环境保护纳入到法律保护体系中去，以此强制要求国土规划将生态效益纳入其中，以保证国土规划工作朝着法制化和规范化的方向发展和进步；其二，积极结合区域国土资源特点，制定有针对性的国土规划生态保护政策，处理好区域生态环境与国土资源利用之间的关系。
4调整国土规划调控方式方法。首先，积极引导更多的专家和学者参与到国土规划生态效益方面的研究，将国外先进的理论和技术引入进来，如区位论，中心地理论等，为促进我国国土规划调控理论体系的构建打下基础；其次，不断改变以往的国土规划调控模式，注重将市场机制运用其中，实现动态化调控和管理，保证其能够结合不同的宏观调控情况，做出适时的调整和改善；最后，不断总结和归纳自身国土规划中生态环境保护工作经验，找到其中存在的不足和缺陷，以实现有针对性的改善和调整。
生态保护策划篇4
关键词：生态文明 生态城市 运行机制 技术路线
中图分类号：F205 文献标识码： A
生态文明的基本含义
生态文明，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和；是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。
生态文明是人类文明的一种形态，它以尊重和维护自然为前提，以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，以引导人们走上持续和谐的发展道路为着眼点。
生态城市释义
生态城市是联合国教科文组织发起的“人与生物圈计划”研究过程中提出的一个重要概念。生态城市是一个经济高度发达、社会繁荣昌盛、人民安居乐业、生态良性循环四者保持高度和谐，城市环境及人居环境清洁、优美、舒适、安全、失业率低、社会保障体系完善，高新技术占主导地位，技术与自然达到充分融合，最大限度地发挥人的创造力和生产力，有利于提高城市文明程度的稳定、协调、持续发展的人工复合生态系统。
生态城市的运行机制
城市的自我调节能力无法保证系统的健康运行，必须通过人工的办法设置系统来加以调控。生态城市的运行机制是通过中心式控制系统来保证系统正常运行的。这种系统的组成包括：①信息前馈系统：事先对城市要素进行分析研究，预测城市人口、产业和用地的发展；②信息反馈系统：在城市发展过程中对出现的问题及时反馈，研究解决对策；③决策系统：根据前馈和反馈的信息，确定城市发展的原则，制定规划方案；④执行系统：完成城市规划的实施和管理。
生态城市运行过程中的决策很重要，其决策原则包括：①自然原则：城市化的发展不应引起自然环境的破坏，城市三废的排放总量应小于城市的处理能力和系统的自净能力；②经济原则：保持城市旺盛的生长活力，城市的产业发展和代谢过程达到高效率；③社会原则：以人的需求为根本目标，既保证人类不断增长的物质需求又不损害最基本的生态需求。
生态城市建设的基本技术路线
生态城市建设是一项复杂的系统工程，涉及城市的方方面面，依赖于对城市生态系统中的自然、社会、经济亚系统的庞大数据库，需要运用自然科学、社会科学、经济科学以及运筹学和系统工程的知识和方法，来进行城市生态系统的总体规划设计。其基本技术路线可以概括为：在对城市生态系统进行广泛的本底和现状调查的基础上，进行城市生态评价和生态适宜度分析，进而划定城市生态区，再在生态区划的基础上进行生态规划，并通过决策系统制定出具体的实施决策。
生态城市建设的对策
生态城市建设是人类文明进步的标志，是城市发展的方向。它不仅涉及城市物质环境的生态建设、生态恢复，还涉及到价值观念、生活方式、政策法规等方面。我国是发展中国家，综合国力、科学技术水平、人口素质、意识观念等与发达国家相比差距较大。针对环境差、底子薄、人口多的国情，我国生态城市建设应采取以下对策。
转变思想、提高环境保护和生态意识
这对决策者和企业家尤为重要，决策者的思想影响一个区域，企业家的观点影响一个企业的发展方向。我国目前是干部任期制度，任期内以经济绩效为考核主要内容，容易使干部产生急功近利的思想，必须把干部任期内对环境和生态保护的功与过作为绩效考核内容之一。
通过宣传教育，提高公众生态意识，使人们认识在自然中所处的位置和应负的环境责任，形成“向自然索取是有代价的，污染是要付费的”的概念，营造社会公德大环境，规范公众的生产和生活行为。
加快理论研究，制定完善的生态城市指标体系
近三十年来，生态城市的理论研究已有很大的进展，为生态城市建设提供了一定的依据。但是，目前的理论研究观点较多，尚未形成完整的理论体系，将不可避免地导致生态城市建设的实践走一些弯路。为此，应根据我国国情，加快符合我国城市建设具体情况的理论研究，为生态城市建设提供可靠的理论依据。
建立生态城市环境保护新机制
环境质量是生态城市建设的基础和条件，建立政府主导、市场推进、执法监督、公众参与的环境保护新机制是生态城市建设的保障。规划建设部门的主要职责是规划好、建设好、管理好城市；政府应该成为生态城市建设和城市环境保护的主导力量。市场推进指在环境保护领域引入价值观念，并通过税、费和环境产权等经济手段来规范人们的行为，更合理地明确人与自然的关系。根据已经颁布的环境保护方面的法律，执法部门需要加大执法力度，使环境保护走上法制化轨道。在公众意识普遍不高的情况下，依靠宣传教育，发挥舆论媒体宣传作用和发动群众加强监督，逐步形成全民参与的环境保护大氛围。
把握好关键——生态城市建设规划
编制城市生态建设专项规划，通过对城市经济、社会、自然各方面进行综合研究，以人为本的制定战略性的、能指导和控制生态城市建设和发展的规划。它必须具备科学性、综合性、预见性和可操作性。生态城市建设规划一旦批准，就具有法律的权威性，任何改变都必须经过严格的法定程序修改或调整。
为搞好生态城市规划应采取以下措施：①严格按《城乡规划法》编制城市规划和城市生态建设专项规划，走可持续发展的生态文明道路；②改进城市规划管理机制，使各个环节能实现有效控制和高效运作；③建立新型城市规划过程编制程序，做到真正意义上的综合全局规划；④强调专家论证的科学性和独立性，避免“德政工程”和“长官意志”；⑤建立公众参与的正常渠道，提高信息的透明度和公共决策的正确性。
生态城市规划除了常规内容以外，还应注意：①强调人口承载力，生态城市的总体规划和局部规划均应体现人口容量；②重视城市景观的建设和保护，实现功能分区合理，景观稳定性强，激活城市边缘效应；③全面贯彻生态学的共生原理，通过产业共生促进系统内的物质循环；④提高资源利用率，重视资源再生和废弃物资源化。
突出城市个性特点
生态城市建设强调个性化，切忌一刀切地照搬他人模式。每个城市都有自己特有地理环境、历史文化和建设条件，要尊重、研究、发扬自己的特点，因地制宜，扬长避短，使生态城市建设具有明显的个性和独特风格。
重视城市间、区域间的合作
城市间、区域间的合作、交流，是促进生态城市建设和发展的动力。这种合作不仅包括城市建设经验的交流，也包括物质资源、能量资源、信息资源等的全方面合作，取长补短，相互补充，避免重复建设，达到合作共赢的目的。
生态保护策划篇5
绿色发展，既是一种崭新理念，也是一次深刻变革，更是一套完整制度。绿色发展离不开科学合理的制度保障。文章在生态文明体制改革与制度体系建设的大背景下，深入分析当前环境管理制度体系存在的主要问题，并基于识别出的问题提出未来面向绿色发展的环境管理制度创新政策建议。
关键词：
绿色发展环境；管理制度；创新；政策建议
党的十明确提出将生态文明建设纳入到国家“五位一体”整体发展战略布局中。十三五规划建议中，绿色发展同创新、协调、开放、共享发展理念一起引领国民经济社会发展各项事业。绿色发展，不仅是一种崭新的理念，也是一场深刻的变革。绿色发展，需要科学合理的制度作为保障。新《环保法》及相关配套法规制度的实施，为我国生态文明建设提供了重要的法制保障。在十三五规划建议中，关于绿色发展的约束性指标清晰明确，既涉及经济社会发展的考核评价，也包括资源生态环境管理。划定生态空间保护红线，构建科学合理的生态安全格局；落实主体功能区规划，保护国土空间开发；通过横向及流域生态补偿机制来强化激励性补偿；建立以市县级行政区为单元的空间治理体系，包括空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等；实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，强化约束性指标管理；不断完善用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度；健全环境信息公开制度；开展环保督察巡视，严格环保执法。这一系列完备的生态环境保护制度为十三五时期国家大力开展环境保护与建设生态文明创造了良好的政策环境，有效地破除了制约绿色发展的体制机制障碍，是实现国家环境治理体系和治理能力现代化的必然要求。
一、生态文明体制改革与制度体系建设
在主持召开中央全面深化改革领导小组第一次会议中提出，要蹄疾步稳推进生态文明建设。2015年9月11日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。总体方案指出了构建生态文明制度体系的总体框架，包括归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。要完成这一宏伟目标，需要合理的制度作为根本保障。
二、环境保护制度体系存在问题
（一）环境管理制度转变落后
于社会转型和经济发展环保实践与快速的经济增长和经济发展政策转型相比通常滞后几年甚至几十年。现阶段环境保护工作仍在遵循西方国家20世纪70年代的模式，而不是可能更加适合中国现状和未来发展的新模式。目前的环境管理转型正经历着由“总量控制”向“以改善环境质量为核心”转变、由“单环境要素控制”向“多环境要素协同控制”转变、由“行政管控为主”向“法律、行政、经济措施共同发力、政府企业公众共同努力”转变的初级阶段，很多政策制度的制定与实施尚处在摸索阶段。尽管现任领导提出和推行的明确举措能在一定程度上缓解环境与经济发展之间的冲突，但环境管理制度转变落后于社会转型和经济发展。
（二）政府环境责任制度不足
长期以来，唯GDP的政绩考核机制普遍存在，各级党委、政府的绩效考核体系中环境保护占比重过低。在这种观念和制度导向下，一些地方政府生态环境保护责任意识较差，对污染环境的行为遮掩庇护甚至行政干预环境执法。反映在体制安排上，则是环保部门的授权及能力有限，环保部门长期处于弱势地位，受地方政府和其他权力部门干预，很难形成独立的监管体制机制，进而影响监管。
（三）中央与地方之间管理职责不清
中央和地方环境保护责任划分不明确，使中央政府对地方政府缺乏强有力的环境监督。过去几年，为了督促地方政府落实国务院制定和颁布的环境政策，中央相关部委采取了设置区域督察机构、加强流域水资源保护机构职能、实施环境保护目标责任制等多项措施。但由于种种原因，这些制度难以真正发挥出应有的作用。另一方面，地方环保部门在人力、财力、物力方面依赖于对当地政府，使其缺乏独立的环境管理能力，因此地方环境质量与当地政府的环保意识有很大关系。
（四）生态环境保护相关部门存在职能交叉
生态环境保护相关职能的横向配置不合理，存在职能分散、交叉、缺位和责权不清等问题，缺乏统一协调能力。现行体制导致了按照要素分割的部门之间职责交叉、效率低下，在各方利益的冲突下严重削弱了环保部门的统一监管力度。
（五）环境保护制度实施过程缺乏有效管理
一些污染防治环境保护制度未经实践检验，需要采取适应性的管理手段，避免采用僵硬的手段导致走入死胡同。所有正在制定和将要制定的行动计划和保护制度都会为将来开创先例，因此必须针对实施效果进行密切的跟踪监测。如果计划的实施滞后于严重、快速的环境恶化，就可能进一步导致大范围、复杂的累积影响，例如，土壤污染以及地下水的污染和过度开采就存在这样的问题。
（六）促进政府与市场、社会良好分工的机制缺位
虽然各方面逐步认识到了市场机制在环境保护中的重要作用，开始使用排污收费、排污权有偿使用等经济手段来保护环境，但是能够体现生态服务和自然资源价值的市场机制尚待构建，针对环境行为者的激励机制不足，资源低价、环境廉价甚至无价的现状需要很长一段时期才能扭转。随着群众环境维权意识增强，一些在经济发展过程中损害人民健康和环境的事件越来越受到公众的关注。一方面，公众要求行使环境权利、参与环境决策；而另一方面，现有的法律并没有体现公众的环境权益与义务。公众参与已纳入治理模式一段时期，但是社会公众与政府、企业的沟通和协商渠道尚未建立，公众参与环境保护监督的机制有待完善。
三、环境保护制度体系创新政策建议
（一）正确认识并处理经济发展与环境保护之间的关系
通过能耗和污染排放的“减法”，助推效益提升的“加法”，是环境保护优化经济发展的“加减法”。尽管部分环境保护措施阻碍了经济增长，但从整体来看这种抑制作用只是局限在钢铁、火电、水泥等“两高一资”行业，而对环保产业、现代服务业、高新技术产业等新兴行业具有促进作用，有利于产业结构优化。因此，需要理性看待环境保护与经济发展之间的相互作用。同时，健全有利于环境保护的经济政策。改革资源环境产品价格政策，提高排污收费标准，大幅度提高违法行为的罚款额度，引导污染治理设施建设和运营的市场化；建立促进生态环保的财税政策，加快环境税改革，完善绿色信贷政策，建立和实施生态补偿政策，推动产业发展政策与节约环保政策的一体化。
（二）加快完善生态文明建设体系及评估考核机制
将生态文明、绿色发展指标纳入地方领导干部绩效考核评价体系，将反映资源能源消耗、生态环境质量、生态资产变化、环境效益指标作为国民经济核算的重要因子。强化各级政府的领导责任，实施有力的责任制和追责制。完善地方党政领导干部生态环境损害责任追究制度，建立充分体现地方资源节约、环境保护、公众参与的评价考核机制。
（三）明确中央和地方的环境管理权责划分
建立各平行部门的协调管理、上下级部门的垂直管理机制，统一环保部门的财权与事权，增设环保部门的人事编制。国家环保部门内部需要建立统一协调机制，加强部门之间的协调与沟通，完善环保大数据管理。在中央层面加强顶层设计，强化对地方环保部门的监督管理。在地方层面加强地方环境保护部门的物资保障，强化环境执法，使中央环境政策得到有效落实。
（四）建立不同部门间环境保护的统一协调机制
在法律中明确不同部门的环境保护权责，建立生态环境保护的部门间协调机制。在各项行政决策与执行过程中，切实做到环境保护与经济社会建设协调发展。政府在制定地区发展战略与规划时，应将环境要素纳入到综合考虑范围之内。
（五）加强环境法治，完善环境立法与执法
加强全国人大环境立法与监督职能，树立人大立法与监督的权威性及问责制；提高环境法律工作者的环保素质，推动和完善环境公益诉讼制度；提高环境处罚标准，加强环境执法力度。
（六）培育调动市场和公众力量，形成多元共治格局
在市场机制方面，要充分运用市场机制保护自然资源、控制环境污染。运用污染者付费、排污权交易、征收环境税等市场化手段提高环境政策的实施效果和效率，让企业在市场运行机制中自觉履行环境责任。在公众参与方面，政府应加强信息公开、畅通沟通渠道。积极向公众提供参与环境决策的机构与服务，建立环境咨询机构。加强环境舆论宣传，倡导健康、绿色的生活方式。着力培养环境保护等社会公益组织，推动环境保护社会治理。注重政府的环境治理，特别加强政府项目决策前的环境保护社会风险评估，完善与公众的沟通和化解机制。
参考文献：
[1]张永亮,俞海.中国生态环境保护管理体制改革思路与方向：国际社会的观察和建议[J].中国环境管理,2015(01).
[2]环境保护部环境与经济政策研究中心.生态文明制度创新：概念理解和经验借鉴[R].2014.
[3]中国环境与发展国际合作委员会.生态文明背景下的环境保护制度体系创新研究[R].2014.
[4]中国环境与发展国际合作委员会.绿色发展的管理制度创新[R].2014.
生态保护策划篇6
关键词：生态环境；保护措施；现状；资源开发
一、我国生态环境保护的现状
1、积极推进自然保护区和重要生态功能保护区建设。建立自然保护区是保护生态环境、生物多样性和自然资源最重要、最经济、最有效的措施。截至目前，全国共建立各级各类自然保护区2349处，面积150万平方公里，约占陆地国土面积的15%，初步形成了类型比较齐全、布局比较合理、功能比较健全的全国自然保护区网络。建立国家重点生态功能保护区是中国生态保护的一项新举措。
2、加大资源开发的生态保护力度，加强了水资源开发生态保护，提高水资源利用效率，努力建设节水型社会，2000年～2004年，万元GDP用水量减少211立方米，降低34.6%。加强水利水电工程环境影响评价，积极推动水电建设的有序发展。加强矿产资源开发和保护，2004年，开展了全国矿山生态环境保护专项执法检查，投入资金4.06亿元开展矿山环境治理，恢复治理面积27435公顷，2005年，中央财政安排矿山治理项目资金7.53亿元。
4、加强农村生态保护。开展了农村环境综合整治，启动了《农村小康环保行动计划》试点工作，颁布了《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》和《畜禽养殖业污染防治技术规范》等规章和标准，农村环保法制建设逐步完善。为有效地控制土壤污染，国家环保总局组织制定了《土壤环境质量标准》等多项控制标准和技术规范，组织开展了“菜篮子”种植基地、污水灌溉区和有机食品生产基地土壤环境质量专项调查工作。
二、我国生态环境保护的措施
1、强化环境宣传教育，提高全社会生态环境保护意识
生态环境保护和建设作为西部大开发的根本和切入点，必须使全社会有充分的了解和认识。要围绕开发建设的各项工作，全面加强生态环境保护的宣传教育。充分运用新闻媒体等多种手段，广泛开展形式多样的宣传活动，深入进行、环境区情教育，不断提高各级决策者和各族人民群众的生态环境保护意识。要组织开展多途径的生态环境保护教育，有计划地对各级干部和企业经营管理人员进行以环境和资源保护法律、法规、环境标准和清洁生产等为内容的生态环境保护培训，提高正确处理生态环境保护与经济社会发展关系的能力。
2、加强领导，建立经济社会发展生态环境保护综合决策机制
建立生态环境保护的综合决策机制，必须切实加强领导和协高，建立环境质量行政领导负责制。要按照各级人民政府对本辖区生态环境质量负责的要求，把生态环境保护责任制落到实处。层层推进各级政府任期和年度环境保护目标责任制，把农村生态环境保护、自然保护区等特殊生态功能区的建设和管理、资源开发项目的管理等生态环境保护内容。纳入责任状。同时，实行各级政府与其林业、农业国土资源、水利、土地和畜牧等有关部门签订生态环境保护责任状，使各部门对本行业和本系统生态环境保护的责任制落到实处。由各级环保部门代表本级政府考核完成情况，并实行严格的奖惩制度。要进一步落实党政一把手亲自抓，负总责制度，把本辖区的“生态环境保护和建设规划”，纳入本地经济和社会发展的长远规划和年度计划，统筹考虑，综合平衡，保证各级政府对生态环境的投入要建立和完善生态环境保护综合决策的各项制度，形成有效的管理程序，实行对重大经济决策、发展规划进行环境影响评估，反映生态环境保护的要求，合理体现经济、环境效益。
3、建立生态环境保护监管体系
各级环保部门要认真行使统一监督管理职能，不断完善生态环境保护的统一监督管理体制，强化对生态环境保护的监督，做好生态环境保护的综合协调与监督工作；计划、农业、林业、水利、畜牧、国土资源和建设等部门要按照各自的职责，加强自然资源开发的规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作，特别是做好生态恶化重点区域生态的治理和恢复，遏制土地荒漠化加剧的趋势；做好水资源开发利用的流域规划，保证生态用水，严禁对现有草场、植被的破坏；抓好自然保护区的建设和管理，建立一批特殊生态功能保护区；加强城市和农村生态环境保护，以及基础设施建设中生态保护工作的监督管理。
4、加大执法力度，依法保护生态环境
加强环境法制建设，依法行政，是推动生态环境保护工作的重要保证。在开发建设中，必须严格执行国家环境保护和资源管理的各级法律法规，坚决禁止和取缔各种破坏自然资源和环境的非法开发建设活动，严厉打击破坏生态环境的违法犯罪行为。加快我区的环境立法，抓紧制定《自治区生态环境保护条例》，制定《资源开发环境管理条例》，《旅游资源开发环境管理办法》等地方法规，逐步完善地方生态环境保护法规体系，做到有法可依，依法行政，切实加强对水、土地、森林、草原和矿产等重要自然资源开发的生态环境保护和管理。要加大对资源开发生态环境保护的执法力度，严格执行环境影响评价制度，规范资源开发的生态环境管理，对有法不依，造成重大生态环境破坏的案件，要严肃查处。要继续推进自治区“13211”环境保护行动计划的实施，加强对重点流域、区域生态环境保护与治理恢复的监督管理，努力使我区资源开发的生态环境保护和管理走上法制化的轨道。
三、结束语
综上所述，将生态文明建设摆在更加突出的位置，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，实实在在解决群众反映强烈的环境问题，在短时间内让人民群众看得见、感受得到生态环境的明显改善。要根据区域产业特性，突出有机气体、煤尘、机动车尾气等综合治理，规范建筑施工，加大设施防护，减少对环境大气的污染。■
参考文献
[1] 郜国玉. 河南省生态功能区划研究[D]. 河南农业大学，2010.
[2] 李旭辉，王文军. 生态功能区划与可持续发展研究[J]. 安徽农业科学，2008（02）.
生态保护策划篇7
关键词：保护生态；提升生态文明
近年来呼伦贝尔市在生态建设、环境治理、落实主体功能区规划、生态文明建设等方面做了大量工作，切实保护了呼伦贝尔市生态，有力提升了区域生态文明水平。
1.生态保护与建设
1.1划定生态保护红线，落实相关政策
新修订的《环保法》明确指出“在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。呼伦贝尔市作为内蒙古自治区生态保护红线划定重点地区，积极贯彻落实。从2014年开始了生态保护红线的划定，并探索建立配套管控政策措施、建立生态保护红线立体动态管理机制。
1.2推进水生态文明建设
呼伦贝尔市从生态文明建设高度，审视人口经济与资源环境的关系，依据在新型工业化、城镇化和农业现代化进程中做到人与自然和谐的科学发展。着力打造山清水秀、河畅湖美的美好家园。强化地下水保护，实行开采量与地下水水位双控制，划定地下水禁采区与限采区，实现地下水采补平衡。加强水土保持生态建设，推进重点区域水土流失治理。大力开展水生态文明城市创建，加强河道综合整治，打造自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵家园”“海绵城市”，促进新型城镇化和美丽乡村建设。
2.落实主体功能区规划、优化空间布局
落实国家主体功能区战略，根据各地区资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，构建生态、农业、城镇化三大空间，严格控制开发强度，实施收缩、集约、点状开发，形成主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的国土空间开发新格局，实现保护与发展的内在统一。
2.1构建生态、农业和城镇化空间
2.1.1构建“一带一区多点”生态安全空间构建以大兴安岭林区和呼伦贝尔草原为主体，以呼伦贝尔天然林保护区、沙地防治区、湿地保护区、国家风景名胜区、森林公园等为重要组成的生态安全空间格局。全市规划生态空间总面积23.1万平方公里，占全市国土面积91.06%。2.1.2构建“一带两区”农牧业发展空间构建以大兴安岭林区经济带、南麓农牧业发展区、呼伦贝尔草原畜牧业发展区为主体，以额尔古纳水系、嫩江水系等为补充的农牧业发展空间格局。规划农业耕地保护空间总面积2.08万平方公里，占全市国土面积8.21%。2.1.3构建“一核两带多点”的工业化与城镇化发展空间构筑以呼伦贝尔都市区为产业发展核心，以满－海－牙为横轴、以海拉尔-鄂温克伊敏河镇为纵轴的“T字形”经济带，以满洲里为龙头、两翼向室韦和额布都格口岸延伸的“V字形”口岸经济带，多点分布的市域中心城市、副中心城市、中心城镇和重点镇的工业化与城镇化空间格局。规划工业化与城镇化空间总面积0.18万平方公里，占全市国土面积0.73%。
2.2推进国家主体功能区试点示范建设
2.2.1积极推进国家主体功能区试点示范通过申请国家主体功能区试点示范，划分重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，并按各自功能定位去布局，实施严格保护和有序开发。在重点开发区域内，以提供工业产品和服务产品为主，适度扩大建设用地规模，提升工业化和城镇化水平。积极承接限制和禁止开发区域转移人口，重点发展优势产业集群，推动经济集聚发展。在限制开发区域（国家重点生态功能区）内，以提供生态产品为主，限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，重点加强生态保护，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业。在禁止开发区域内，是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，重点保护生态功能和文化资源，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。2.2.2落实国家主体功能区试点示范政策推进落实国家主体功能区建设试点示范实施方案，严格国土空间用途管制，落实财政、投资、产业、土地等差别化扶持政策，重点生态功能区实施产业准入负面清单管理，严格控制超越资源环境承载能力的工程和项目建设。发挥政策措施的引领和带动作用，推进建立生态补偿机制，探索实施生态功能区科学发展新模式、新途径，落实不同主体功能区绩效评估与差异化考核政策。编制生态文明示范区建设规划，制定生态文明建设地方性法规。全面完成国家试点示范建设目标任务。完善建立试点示范督查考评等工作推进机制。
3.推进绿色低碳发展、筑牢生态安全屏障
3.1发展绿色农畜产品加工业
以扶持核心龙头企业为带动，发挥地方特色，实现“乳、肉、油、粮、薯”发展绿色农畜产品的工业化。
3.2大力发展节能环保产业
加强绿色技术创新，推进工业产品生态设计，落实绿色“中国制造2025”，对有色金属、水泥等重点工业行业实现绿色化改造，推广先进、适用的清洁生产技术和装备；研究推进先进适用的节水、治污、修复技术和装备产业化发展。采取系统设计、工程施工、调试运行、维护管理等环保服务总承包模式和政府与社会资本合作模式，以污水、垃圾处理和工业园区为重点，推行环境污染第三方治理，促进绿色产业发展。
3.3培育发展碳汇产业
积极探索争取森林碳汇产权化的相关政策，研究建立森林碳汇市场化机制，推进森林碳汇交易试点，建设碳汇交易平台和开发森林碳汇项目，实现生态效益的部分补偿，促进森林碳汇经济和林业经济的发展。
生态保护策划篇8
[关键词]生态补偿；土地休耕；环境效益指数
[中图分类号]F062.2[文献标志码]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2012.06.013
一、生态补偿的主要模式
国际上生态补偿比较通用的概念是“生态或环境服务付费”（payment for ecological services），是指以生态系统的服务功能为基础，通过经济的手段，调整保护者与受益者在环境和生态方面的利益关系的机制。在国内环境政策领域，一般认为生态补偿是调动各类主体实施生态保护活动积极性的政策法规和制度规则的集合。它在本质上是一种经济制度，通过采用各种政策、市场以及经济刺激等方法，解决特定区域内经济发展和生态环境保护之间的平衡问题，达到促进实施生态环境保护活动，保证环境资源持续利用，最终实现可持续发展的目标。
制定有效的生态补偿计划首先要选择一个合理、适宜的模式。根据世界各国和我国已经实施的生态补偿计划的实践经验，生态补偿存在不同的模式，其模式的划分标准各有不同。如，以空间尺度大小为标准可将生态补偿分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿和国际补偿等[1]；以补偿方式为标准可分为直接补偿和间接补偿；以补偿原则为标准可分为内部补偿、外部补偿和代际补偿等模式[2]。此外，根据生态补偿主导力量的不同，可分为政府补偿、社会补偿和非政府组织参与的补偿三种模式，本文主要以此种划分方式作为分析的依据。补偿模式的选择直接关系到生态补偿制度的实施绩效和长远效益。
1.政府补偿
政府补偿也称为国家补偿，其主要特征是：政府主导制定生态补偿的具体政策，并负责实施和监督生态补偿计划。这种补偿模式以国家公权力为基础，由中央政府或受补偿区域的上级政府制定生态保护和区域协调发展的政策目标，通过采取财政补贴、税费优惠、特别项目和发展政策等方法，对为保护生态环境而牺牲了发展机会的受损者进行补偿。这种生态补偿制度的核心是由政府作为补偿主体（大多时候是唯一主体）对生态保护者恢复和重建生态系统过程中付出的成本费用和直接损失给予经济补偿。
这种模式的补偿方式多种多样，主要包括：（1）支付补偿费。政府通过财政拨款或转移支付的方式向生态保护者支付其为保护生态环境而付出的成本费用和所受损失。如我国实行的退耕还林政策即规定由政府补偿退耕还林的农户，每年每亩补偿10元。（2）实物补偿。政府部门通过向生态保护者发放一定的实物，包括粮食、经济林木苗、农业生产工具等，以补偿其实施生态保护活动的成本费用。（3）政策支持。政府部门通过给予生态保护者一定的优惠贷款、税费减免、技术培训、就业帮助等，为其经济发展提供助力。（4）生态移民安置。在一些生态敏感区和生态脆弱区，保护生态环境的最好途径就是进行生态移民。但生态移民所涉事项庞多，此时就需政府全面规划，为移民的异地安置提供援助，包括搬迁费用、住房建设、就业安排等。我国的三峡水利工程和南水北调工程均需首先解决生态移民问题。
2.社会补偿
社会补偿的主要特征是补偿主体多元，包括生态建设受益地区、部门、行业及个人。社会补偿的原因是生态建设活动往往会带来外部经济性，为了使外部经济性内部化，由受益人补偿生态建设的成本与费用及因生态环境保护丧失发展机会者遭受的损失。[3]在补偿方式上，包括经济手段和投资、技术以及人才培训等。值得注意的是，社会补偿模式中的补偿人本应包括破坏生态环境的排污者，但根据环境法和民法的相关规定，排污者因排放污染物损害环境，造成其他主体损失的，应承担环境民事责任或其他责任。承担责任的具体方式包括停止污染行为、支付民事赔偿、恢复原状等。若涉及到环境行政责任，排污者还应向政府缴纳排污费、自然资源费等。这些费用可视为是对受损的生态环境的补偿，也可视为是对国家的补偿。因此，在社会补偿模式中，一般排除了此类补偿人。
同政府补偿的具体方式相似，社会补偿也主要采用货币或实物的方式进行。但不同于政府补偿中的资金来源主要是政府，社会补偿中的货币补偿方式因其资金来源渠道多元，故多采用基金形式，由社会各方筹集资金形成生态补偿基金，根据设定的章程对生态保护活动中的受损方予以补偿。当然，补偿的形式也可以是投资项目、技术援助、人才培训、就业帮扶等。实行这些补偿的主体包括企业、个人以及其他社会力量等。该模式中还有一种特殊的补偿途径——环境产权交易，主要内容是通过生态保护活动的受益者和生态保护活动中的受损者之间进行环境交易达成。目前在我国试点的主要是排污权交易。排污权交易需以政府部门对特定地区的最大污染物容量先行界定为条件，在此基础上，对排污权进行分配。通过市场定价，排污权形成一定价格。生态保护活动的受益者可以一定价格购买生态保护活动中的受损者手中的排污权（现实生活中往往以排污许可证的形式表现），通过这种交易，实现对受损者的补偿。环境产权交易是社会补偿模式中具有较大发展空间的补偿方式，它在一定程度上避免了政府补偿的单一和僵化缺陷，显现了市场机制在生态补偿中的灵活力量，更能贴近交易双方的真实需求。虽然在试点中也发现该模式有不足之处，但经过完善之后，仍是社会补偿不可或缺的重要组成部分。
3.非政府组织参与的生态补偿
非政府组织参与的生态补偿一般是指以环境和生态保护为主旨的非政府组织制定生态补偿计划，提供资金、技术或人员支持进行的补偿活动。近些年来，国内环境非政府组织在生态保护领域非常活跃，但囿于资金或制度支持乏力，主导或直接参与的生态补偿的案例不是太多。同时，国际环境非政府组织以其敏锐的洞察力、出色的行动力和充裕的资金支持参与了一些生态补偿的具体实践。这种补偿模式与政府补偿和社会补偿相比，虽未制度化，但它的出现弥补了政府补偿和社会补偿的不足，丰富了生态补偿的模式。随着我国生态保护政策和立法的进一步发展，国内外非政府组织参与的生态补偿必将不断增多。
二、美国土地休耕生态补偿模式选择之分析美国独立后，由于人口的快速增加而大肆开发土地，农作物的种植面积不断扩大。随着农业机械技术和更先进的农业设备的出现，采用密集机械化方式耕种的农田面积不断扩展。广袤的中西部大平原由于强力耕作而未考虑到足够的水土保持措施，爆发了一系列的自然灾害，史上称为美国“黑风暴”。为了应对这一困境，美国国会于1929年授权美国农业部进行土壤侵蚀研究，并建立了专门基金。在进行了实地的调查和监测后，美国开始了大规模的土地环境保护和生态补偿计划。这些生态补偿计划包括保护储备计划、湿地储备计划、保护储备加强计划以及上述计划的替代政策，如支付成本费用和保护遵守规则等。这一系列措施被统称为美国土地休耕生态补偿计划。
1.美国土地休耕生态补偿模式选择的法律依据
土地休耕成为美国的一项基本农业政策后，美国制订了一系列专项法规作为执行和规范该政策的立法依据。其中1933年《农业调整法案》规定，采取对特定农作物征税来补偿那些农业生产受限制的土地所有者以此减少耕作农田面积和控制农产品供给。但是该法案在司法实践中产生了是否具有合宪性的争议，联邦最高法院就此问题作出裁定：由于《农业调整法案》没有为农民提供绝对的财产保障而不符合美国宪法的规定。此裁定的出台直接导致了另外两个相关法案的颁布：一是《保护调整法案》，二是《农业保护计划》。这两个法案的直接目的就是为参与土地休耕的农民提供及时的保障措施。为了加强土地休耕计划及其补偿，美国还在1965年通过了《食品和农业法案》，该法案设计了一个鼓励农田长期休耕达到一个适度数量的计划。
2.美国土地休耕生态补偿模式的核心内容
土地休耕计划具有志愿性的特征。政府农业部门制定土地休耕的规划，农户可提出加入申请。申请获批后农户可获得政府提供的年度租金、特定活动的激励金。除此之外，政府还为农户种植保护土壤层的特定植被提供成本补贴。从实施层次上看，美国土地休耕生态补偿模式分为三个层次，即国家、州和土地所有者[4]。
（1）国家层次。土地休耕计划设定了一种激励机制，鼓励农民为有利于资源长期保护而在农地上种植永久性植被，如草原、灌木丛、森林、矮树林等，以防止水土流失，同时为野生动物建立栖息资源。美国在国家层面上设立了商品信用公司，其功能主要是每年为参加休耕计划的农民提供资金，资金包括土地租金和种植被批准的植被保护层的一半成本。在休耕土地上种植什么样的植被保护层由农场经营者和政府自然资源保护官员协商确定，双方同时签订10～15年期限的土地休耕合同，合同中一般会规定双方的权利和义务，包括植被保护层的验收标准。后者是农民获取生态补偿金需满足的必要条件。
（2）州层次。参与休耕的土地大多位于大平原的北部和南部，包括爱荷华州和伊利诺斯州，还有华盛顿州和爱达荷州等。美国农业部的农业服务局和自然资源保护服务机构都设有与各州和地方对口的办公室，负责实施有关土地休耕保护计划。县农业委员会和水土保持机构（由地方选举产生）以其人力和技术资源支持休耕计划在本县的实施，甚至会雇佣工作人员直接参与休耕计划的工作。
（3）土地所有者或经营者层次。土地所有者和农场经营者参与土地休耕计划的主要方式是提供可供休耕的特定土地。参与美国土地休耕计划的土地应满足以下条件：在最近5个粮食生产季度中已经种植过至少两季农作物的土地；以前登记在其他保护计划中的非重要牧场；属于河流或水体的缓冲地带。除了满足上述条件中的某一项外，参与休耕的土地客观上还应具有下列某种属性或资源：一是有一个等于或大于8的侵蚀指数（EI），或被认为是侵蚀严重的土地；二是可耕种的湿地；三是具有环境保护的惠益，如属于河流缓冲带、草场排水道、保护地带、水源保护区以及其他类似的功能；四是易遭受冲蚀；五是位于美国联邦或州的土地休耕计划的优先保护区域；六是与非农耕湿地有关或环绕非农耕湿地的农田。凡是符合上述要求或标准的土地，其所有者或农场经营者均可依程序申请加入土地休耕计划，申请获批后，与联邦政府农业部或所属各州农业服务局签订土地休耕合同，并领取年度租金和种植植被保护层的成本补偿费用。
3.美国土地休耕生态补偿模式的实施绩效
美国的土地休耕计划肇始于20世纪二三十年代中西部大平原严重的土壤侵蚀和水土流失时期（“黑风暴”时期），当时的土地环境状况糟糕，农作物单位产值低，土地所有者和经营者对农田获益的期望值也不高，对农业生产消极、漠视。无论是从环境保护的生态价值还是土地所有者和经营者的利益保障，甚至国家的农产品贸易优势来看，均处于亟需改善的状态。美国国会和政府实施土地休耕计划，并选择政府补偿为主的模式激励参与休耕的土地所有者和经营者，获得了良好的效果。[4]在土地休耕计划实施的前10年，人们最关心的是是否能通过休耕计划控制土壤侵蚀，提高农作物产量及其经济影响。但随着土地休耕计划的逐年实施，越来越多的人对其带来的环境和社会效益感到惊喜。通过观察和研究表明，土壤侵蚀所致的对农作物及其经济的影响远远轻于其所导致的对环境的负面影响，包括对水质、鱼类和野生动物栖息地，以及公共设施如大坝、沟渠、运河等的侵蚀和沉降的影响。通过实施土地休耕，上述环境效益和公共设施的社会效益均得到较大改善。有鉴于此，1990年后，为了达到多重环境目标并强化成本最大效益化，美国农业部发展并制定了一个环境收益指数，用以评估所申报的每块休耕土地的环境属性，包括下列标准：表面水质的改进；地下水水质的改进；土壤生产力的持续性；对参与休耕计划的生产者潜在问题的援助等。其目标是力争使政府支付的每一美元生态补偿都能获得最高的环境和社会效益。
三、美国土地休耕经验对我国生态补偿模式选择的启示1.政府补偿应考虑被补偿主体的参与意愿
政府补偿通常具有强制性，但从美国土地休耕补偿的经验看，在选择政府补偿的模式后，并非就完全排除了被补偿主体参与的自愿性，二者可以在实施过程中有机结合。首先，在美国土地休耕计划中，参与农户的意愿和利益受到充分尊重和考虑，市场和政府的双重协调作用得到很好的发挥。具体来说，农户可根据自己所有或经营土地的具体情况决定是否申请加入土地休耕计划，即公民的自主性与利益是政府制定土地休耕计划要考虑的第一要务。其次，农户申请获批后，会获得政府提供的租金补偿和植被种植补贴。反观我国已经实施的生态补偿计划，大多政府补偿模式的典型特征是强制性“一刀切”，在制定生态补偿计划时忽视参与者的诉求，实施方式粗暴，以“命令式”为主。我国幅原辽阔，制定出一个适用于全国的生态补偿计划是不现实的，只有根据各地的现实情况，尊重公民的个人权利，设计人性的生态补偿制度，才能及时合理合法地处理好环境权、生存权和发展权之间的关系。[5]在经济全球化的今天，我国不仅要在国内实行碳排放交易机制，以解决生态补偿资金不足的问题，而且应该考虑参与全球生态效益交易市场，拓展外部效益内部化的市场渠道，逐步健全生态效益的市场补偿机制。[6]
2.产权清晰有利于生态补偿取得积极成效
无论选择何种生态补偿模式，一个生态补偿计划实施的前提条件就是确定并尊重生态效益的产权。生态效益补偿法律关系主体的责、权、利的明确也离不开明晰的生态效益产权。美国土地休耕生态补偿计划实施多年绵延不绝，并取得良好实施绩效，与美国清晰的土地和自然资源产权不无关系。在土地休耕计划的运作过程中，美国政府一开始就明确规定：私人产权应得到尊重，哪怕是政府制定的重要规划，若要限制私人产权，必须取得产权所有人同意并给予相应补偿，否则就是违宪。而我国的情形与此不同。《中华人民共和国宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有。”我国的环境资源是公有的，任何个人或团体均不具有生态环境的所有权，除了国家。这种产权形式虽然在理论上可行，但在实践中容易导致生态环境产权主体模糊或者缺失，从而影响生态环境权利和义务的确定。要完善生态补偿模式，需明确自然资源产权关系。从长远来看，只有用法律的形式将生态补偿区域居民的自然资源经营权、收益权确定下来，才能充分激发生态保护活动参与主体的生态保护和生态建设积极性，生态补偿计划方能取得良好的实施效果。
在美国土地休耕计划中，政府并非只关注计划实施的生态环境保护效果，还很注重保障生态补偿对象的权利。以补偿期限为例，最初硬性规定为 10～15年，其后就调整为动态的补偿期限；补偿方式多种多样，最重要的始终是政府与参与计划的农户之间的充分协商，在这个过程中，政府对土地进行休养生息谋求长期发展的目标实现了，农户们的生存权与发展权也实现了，公民的环境权也实现了，真正做到了多方共赢。然而从我国实施的若干生态补偿计划的实践来看，发展权、生存权与环境权“撞车”的情形并不少见，无法达成多方共赢的局面。究其原因主要是缺乏清晰的环境资源产权。
3.补偿评价指标应根据实践适时调整
美国土地休耕生态补偿的成功在很大程度上也得益于其科学的补偿评价指标。在土地休耕生态补偿计划实施之初，美国农业部门就建立了环境效益指数（EBI），即以土壤数据库、各地地形图、各区域分布图等为依托而形成的一个综合评价体系，用来评价参与计划地块的生态效益。同时也充分采用市场机制，根据全美各地的土地交易信息，确定不同地区、不同生态效益地块的补偿标准。哪些自然资源处于濒危状态就进行重点保护，加大补偿力度，提高补偿标准，吸引该地块农户放弃农业耕作，参与补偿计划。联邦政府制定土地休耕计划，但各个州拥有对补偿资金的一定支配权，兼顾了计划的效率与公平。补偿评价指标确定后并非一成不变，而是在一定周期内，根据国际农产品交易价格、美国农业发展形势、生态资源的恢复状况、通货膨胀率、居民实际购买力等因素进行调整，引导生态补偿计划实现既定目标。因此，一个优秀的生态补偿计划离不开合理模式的选择，选定这种模式后也并非一劳永逸，而需要根据现实情况进行适时调整。我国的生态补偿计划实施中，补偿标准由政府确定，且一经确定，往往实行多年而不作任何调整。随着经济形势的变化，这种补偿已经无法达到当初计划制定者的补偿目标，有违计划的效率与公平原则，应积极改进。
另外，在美国生态修复工程中还运用了加权平均侵蚀指数、土地相对生产率等定量指标。对中国来说更应该重视这种效益评价体系，通过对生态补偿工程项目的可行性研究和项目前评估，确定项目是否值得、可行，使资金得到更合理的分配。[7]
[参考文献]
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