时间：2023-10-27 16:59:06
论文关键词 人民法院司法警察 群体性突发事件 表现形式 预防与对策
一、引言
我国正处于经济社会转型时期，各类矛盾纠纷的出现是不可避免的客观事实，近几年来，发生在人民法院系统的一些突发事件是社会矛盾的一个重要体现，这些发生在案件审判处置过程中的突发事件严重影响了法院的正常工作秩序，严重损害了法律的尊严和司法机关的形象，甚至危害了人民法官、诉讼参与人员的人身安全和人民法院的财产安全。这类群体性、突发性的事件性质恶劣且其发生呈逐年增多态势。人民法院司法警察作为人民法院直接管辖的一支武装力量，他们肩负着警卫法庭、维护审判秩序、执行传唤、参与搜查、提押看管犯罪嫌疑人职责，同时他们也担负起处置法院系统内突然事件的重任。这些突发事件发生迅速并且无规律可循、不可预见，一旦不能立刻处置或者处置不当都会对人民法院的正常工作造成不利影响。如果依法妥善处置突发事件，保障人民法院审判工作顺利有序进行，已经是人民法院司法警察不得不面对和思考的重要问题，也是新形势下人民法院要着重解决的问题之一。文章结合突发事件的特征、类型，对人民法院司法警察处置群体性突发事件的应对措施进行分析。
二、突发事件的特征与类型
（一） 突发事件的特征
我国《突发事件应对法》对于突发事件界定如下：突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。而群体性突发事件，是指突然发生的，为了满足某种目的，多人参与，扩大事态、加剧冲突、使用暴力等手段扰乱、破环社会秩序，危害公共安全的群体性事件。突发事件普遍具有以下特征：
1.突然性。突发事件一般是由一定的契机诱发的，它什么时候发生，以什么形式出现，事件的规模和影响程度是人们无法事先预测和掌握的，它具有不可预见性。由于突发事件的突然发生，人们没有充分的心理准备，社会资源也没有做好充分的保障，往往会出现处置不当的结果，因此造成恶劣的影响。
2.破坏性。突发事件对于社会发展和人们生活的很多方面都会产生不利影响，包括对公共生命构成威胁、造成公共财产损失、扰乱和破环公共秩序以及造成公众心理障碍等等。这些破环很多都是不可恢复的，一旦发生，就实实在在的存在，自始至终产生不良影响，有些破坏虽然可以逐渐消减，但是往往也要花费较长的时间和代价。因此必须对突发事件进行及时恰当的处置，减轻突发事件造成的破环和不良后果。
3.紧迫性。由于突发事件具有很强的破坏性，且突发事件的发展规模和影响深度都难以估计和预测，因此突发事件发生后，有关部门必须立即行动，依法采取紧急应对措施，第一时间对突发性事件进行妥善处置，避免突发事件造成更加严重的和难以挽回的不良后果。
（二） 群体性突发事件的特点
与其他类型的突然事件相比，群体性突发事件采取集结力量的方式，它对社会影响面大、冲击力强，处置起来难度更大，也更容易产生遗留问题。群体性突发事件除了具有突发性事件的基本特征以外还具有以下特点。（1）规模不断扩大。随着我国社会市场经济的转型，社会利益格局调整，新形势下的社会矛盾不断增多，群体性突发事件的发生逐年增多，而且规模不断的扩大，成为影响我国社会和谐发展的重要问题.（2）涉及的行业人员众多。我国的人口众多，社会结构十分复杂，各行各业都存在这这样那样的矛盾，群体性突发事件不可避免的发生，参与人员身份复杂。（3）表现方式激烈。很多群体性事件的参与人员提出的要求具有一定程度上的合理性，但是他们往往采取过激的方式，有时甚至发展成为违法犯罪行为，如果处置不当，矛盾会不断加剧，影响范围也随之扩大。
（三）人民法院系统内的突发性事件的主要表现形式
1.哄闹、冲击法庭。这类事件主要发生在刑事、行政、民事审判活动中，参与者主要利用旁听、参加庭审活动等机会在法庭上进行哄闹、辱骂或者围攻法官、公诉人、证人、以及对方当事人等，扰乱、破坏了正常的法庭秩序，影响了人民法院工作的有序进行。
2.暴力抗法。主要变现是判决的被执行人或者被执行人亲属为了逃避执行，在人民法院执行判决或裁定时，利用暴力手段，冲击执行现场、殴打工作人员、损毁执行材料、破坏执行车辆和器材、抢夺警械用具或者自伤、自残等一系列严重阻碍判决正常执行的违法行为。
3.劫夺人犯或暴力脱逃。是指在司法警察押解被告人或犯罪分子的过程中，不法分子为抢夺被告人或犯人，聚众对押解车辆进行非法拦截，暴力伤害押解人员，或者被告人使用暴力手段强行脱逃的行为。
4.枪击、爆炸类。主要是指参与者携带枪支弹药、爆炸物等进入法院机关、庭审现场、办公场所等进行枪击或者引爆，造成人员伤亡或财产损失的情况。
5.集体上访类。主要表现为行为人对人民法院的裁判结果不满，因此采取静坐、喊口号、拉横幅、堵大门等过激手段，达到获得群众围观、引起社会关注的目的，此类事件如果得不到妥善处置，很可能会进一步发展为更为激烈的扰乱法院工作的行为。
三、人民法院司法警察处置突发事件的基本要求
坚定处置突发事件的信念。各级人民法院对于突发事件要有坚定的立场，要有处置暴力抗法者的决心，无论规模的大小和影响的好坏，都必须严格地坚持依法处置各类群体性突发事件，严格按照各类法律法规的规定处置，情节严重者，必须追究其刑事责任。基层法院要加强与司法警察和公安部门的沟通和交流，坚定处置群体性突发事件的信心。
提高处置突发事件的能力。处置突发事件对司法警察的政治立场、擒拿格斗技能、驾驶能力甚至射击等专业技能提出了更高的要求，同时，还要求司法警察要有坚实地警务基础理论和相关法律知识，要有着良好的职业道德和心理素质。要求各级人民法院要针对各种可能发生的突发事件进行反复、多次的演习，不断提升人民法院司法警察工作人员的反应能力、布控能力以及突发事件现场处置能力。
改善司法警察所配置的装备。在处置突发事件过程中不仅需要计谋、手段和措施，还必须要有精良的装备。当人民法院司法警察在面对突发事件行为人的各种暴力攻击时，司法警察需要有精良的抗暴警械。根据《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器条例》等相关的法律法规，人民法院司法警察有资格配备和使用警械和武器，因此为了大力防范群体突发事件，司法警察必须配有网枪、防弹、防刺背心、手套，要有警棍、盾牌等警械装备，只有这样才可以充分发挥司法警察在处置突发事件中的科技优势。
四、人民法院司法警察处置突发事件的应对措施
人民法院司法警察在发生突发事件时如果应对措施得当、处置方式合理的话，可能会防止突发事件造成的严重后果和损坏的发生。人民法院司法警察是处置群体性突发事件的主体，本文认为司法警察常用的群体性突发事件的应对措施如下所述。
（一） 制定各类群体突发事件处置预案
中国有句古话：“凡事预则立，不预则废”，各级司法警察管理部门要依据当地的具体执法环境，制定符合自身实际的群体性突发事件的处置预案，来明确各类群体事件处置的目的要求、处置的原则和方法、处置的分工部署以及相关的联动机制等内容，在条件允许的情况下，可以模拟各类群体性突发事件进行处置演练。
（二）执行任务前必须进行充分的准备
为了预防突发性群体事件的发生，司法警察执行任务之前，需要科学系统的分析各种可能的群体事件发生的可能性，并根据预计突发事件的规模、影响等因素来合理的布置警力，明确各个司法警察的分工。
（三）严格执行安全检查工作
依据《人民法院司法警察安全检查规则》的要求，执行任务的司法警察必须严格、细致和文明检查进入审判区人员的人身和随身物品，详细记录检查结果。对于不符合条件的人员，人民法院司法警察有权按照相关法律法规的规定，对检测出的各类限制物品、管制物品以及危险物品进行处理。人民法院司法警察检查的方法有检测设备检查和人工检查两种检查方式。
（四）针对不同的突发事件采取相应的措施
通过上文可知，群体性突发事件的表现形式有六种，人民法院司法警察处置这六种突发事件的具体措施应该有所差异。例如，对于哄闹和冲击法庭的群体性突发事件，值庭的司法警察可以警告并制止事件行为人，告知其行为将可能造成的法律后果，若警告直至无效，可以按照群体性突发事件预案所制定的强制措施进行处置；对于暴力抗法事件，司法警察必须及时有效的控制和束缚抗法者，收缴相应的危险品，谨防抗法者做出过激行为；出现劫夺人犯或暴力脱逃等恶性群体事件时，司法警察必须立即制服被告人，严密监控其他被告，将所有涉案人员进行分开押解或看管；对于集体上访事件，司法警察可以协同接访工作人员对上访人员进行法律宣传和教育工作。
五、结语
一、编制目的
为有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件及其危害，指导和规范对我县辖区内的各类突发公共卫生事件的应急处理工作，最大程度地减少突发公共卫生事件对公众健康造成的危害，保障公众身心健康与生命安全，维护正常的社会秩序，构建和谐社会，特制定*县突发公共卫生事件应急预案。
二、编制依据和定义
依据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国内交通卫生检疫条例》、《云南省突发公共卫生事件应急规定》、《昭通市突发公共卫生事件应急预案》、《*县突发公共事件应急预案》等，制定本预案。
突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、职业中毒以及重大放射性物质、危险化学品丢失、泄漏事故和自然灾害引发疾病等严重影响公众健康的事件。
三、适用范围
本预案适用于突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件的应急处理工作。
四、工作原则
（一）坚持预防为主。各级政府负责健全突发公共卫生事件应急的保障机制，组织开展群众宣传教育工作。
（二）统一指挥，分级控制。发生突发公共卫生事件后，县乡政府统一指挥、协调及时处理，分级控制。
（三）行政强制措施保障。根据突发公共卫生事件的不同特征，必要时，可采取行政强制措施以保证突发公共卫生事件预防和控制措施的实施。
（四）早发现、早报告、早救治，及时控制。在预防和控制突发公共卫生事件时，应突出“早发现、早报告、早救治，及时控制”，并做到统一、有序、快速、高效。
五、突发公共卫生事件的分级
（一）特别重大突发公共卫生事件（Ⅰ级）
有下列情形之一的为特别重大突发公共卫生事件：
1．发生肺鼠疫、肺炭疽、传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感，并有扩散趋势。
2．上级卫生行政主管部门认定的其它特别重大突发公共卫生事件。
（二）重大突发公共卫生事件（Ⅱ级）
有下列情形之一的为重大突发公共卫生事件：
1．发生腺鼠疫、霍乱。
2．乙类、丙类传染病在我县较宽区域内，1周内发病水平超过前五年同期平均发病水平2倍以上。
3．发生群体性不明原因疾病，并有扩散趋势。
4．发生新传染病，或我国尚未发现的传染病发生，或发现已消灭的传染病。
5．发生群体性医源性感染事件。
6．预防接种或群体预防性服药出现人员死亡。
7．一次食物中毒人数超过100人并出现死亡病例，或出现10例以上死亡病例。
8．一次发生急性职业中毒50人以上，或死亡5人以上。
9．上级卫生行政主管部门认定的其它重大突发公共卫生事件。
（三）较大突发公共卫生事件（Ⅲ级）
有下列情形之一的为较大突发公共卫生事件：
1．乙类、丙类传染病波及2个以上乡（镇），1周内发病水平超过前五年同期平均发病水平2倍以上。
2．一次食物中毒人数超过100人，或出现3例以上的死亡病例。
3．预防接种或群体预防性服药出现群体心因性反应或不良反应。
4．一次发生急性职业中毒10至49人，或死亡3人以上。
5．上级卫生行政主管部门认定的其它较大突发公共卫生事件。
（四）一般突发公共卫生事件（Ⅳ级）
有下列情形之一的为一般突发公共卫生事件：
1．一周内在一个我县乙、丙类传染病发病水平超过前5年同期平均发病水平1倍以上。
2．一次食物中毒人数30至99人，或出现死亡病例。
3．一次发生急性职业中毒9人以下，或死亡2人以下。
4．上级卫生行政主管部门认定的其它较大突发公共卫生事件。
第二章组织管理及职责
一、组织指挥体系
*县突发公共卫生事件应急处理指挥部由县人民政府主要领导担任总指挥，县人民政府分管领导任副总指挥，成员由相关部门和单位组成。应急处理指挥部下设办公室在县卫生局，县卫生局主要负责人兼任办公室主任。
二、职责
（一）应急处理指挥部职责：负责应急工作指挥，协调有关部门参与事件的处置工作，保证处理突发公共卫生事件所必需的人员、经费和物资。
1．提出紧急应对措施；
2．指挥有关部门立即到达规定岗位，采取必要的控制措施；
3．组织医疗卫生机构开展调查、控制和医疗救治工作；
4．紧急调集人员、设施、设备、交通工具以及储备的物资；
5．对人员进行疏散、隔离、查验、限制流动；
6．对传染病疫情重点区域或者疫区采取紧急措施或者实行封锁；
7．对食物和水源采取控制措施；
8．组织医疗卫生机构，开展流行病学调查工作，协助、配合上级科研机构进行科学实验；
9．对突发公共卫生事件应急处理工作进行督查和指导。
县指挥部作出实行封锁、限制人员流动的决定时，须报经省人民政府批准。
（二）应急处理指挥部办公室职责：承担处理突发公共卫生事件的具体事务。
（三）部门职责
1．县卫生局：负责组织突发公共卫生事件的调查、控制和医疗救治工作。突发公共卫生事件发生后，县卫生局对突发公共卫生事件进行确认，报请县人民政府批准后，启动本预案；负责制定预防和控制突发公共卫生事件的部门工作预案和专项应急预案；负责确定监测点及监测报告，及时掌握突发公共卫生事件发生、发展动态；负责组建应急处置队伍和医疗急救队伍，做到经常性的培训和演练工作，并处于良好的应急状态，一旦发生突发公共卫生事件，应急队伍立即出动，保证反应快速，处理及时，必要时请求上级支援；负责突发公共卫生事件致病人员的紧急救治，流行病学调查工作；开展健康教育、卫生科普知识宣传和医务人员的紧急培训。
2．县交通局、县乡公路管理段、海事处：负责对乘坐公路、水路交通工具的人员进行检疫、查验工作，防止传染病通过交通运输环节传播。确保突发公共卫生事件处置人员以及防治药品、器械等应急物资和有关标本的运送，做好疫区的内河水上交通管理工作。
3．县公安局（含交警大队、武警中队、消防大队）：密切注视突发公共卫生事件有关的社会动态，依法、及时、妥善地处置相关的突发事件，查处打击违法犯罪活动，维护社会稳定。保障应急车辆的运行畅通，协助做好突发公共卫生事件中出现的法定传染病病人及其密切接触者的查寻，依法落实各项强制隔离措施。密切监控互联网有关突发性公共卫生事件的信息，依法查处制造、散布和传播恶意诽谤言论和恶意阻挠、干扰突发性公共卫生事件处置的人员，落实有关措施。
4．人武部：组织动员民兵应急分队参与突发公共卫生事件的应急处理工作。
5．县委宣传部、县广电局：协助卫生部门做好群众防病知识和卫生科普知识宣传；及时准确、全面宣传报道我县突发公共卫生事件控制的措施及情况；澄清事实，正面引导群众，做好正确舆论导向工作。
6．县财政局：负责做好突发公共卫生事件预防和应急准备、应急处置所需资金的准备，并保证上级部门下达的专项资金及时拨付到位。
7．县民政局：组织做好受灾群众的紧急转移、安置工作，负责对特困群众进行生活救助和医疗救助。组织、协调有关部门和社会团体开展社会捐助工作，接受、分配国内外企业、个人以及外国政府、境外组织捐助的资金和物资；做好救助款物管理和发放工作。组织和动员社区、村委会力量，参与群防群治。协调做好死亡人员的火化和其他善后工作。
8．县发改局：负责将突发公共卫生事件预防和控制体系建设纳入经济社会发展计划，对突发公共卫生事件所需药品及相关物品价格进行监督检查，依法严肃查处借机哄抬物价的单位和商家。
9．县经贸局：负责组织协调相关企业做好突发公共卫生事件预防和控制工作等所必需物资的调节、储备、供应工作。
10．县环保局：负责对因水、气、固体废气物污染和化学品丢失、泄漏造成污染引起公共卫生事件进行现场环境监测，提出防止污染扩散的措施，提出治理污染、消除危害、恢复环境的方案。
11．县民宗局：配合卫生部门加强对高寒边远少数民族地方突发公共卫生事件的预防、报告和救治工作。
12．县质监局：负责商品生产市场的督查，加强对生产环节相关产品的质量技术监督工作。
13．县食药监局：负责对突发公共卫生事件所需药品及相关医疗器械质量的监督管理；协助对药品、医疗器械的价格、药品广告进行监督检查；协助经贸局做好相关物资的储备工作。
14．县工商局：依法对各类商品交易市场实施监督管理，查处各类有关违反市场管理规定的行为，加强对流通领域的商品质量监督管理工作；依法对个体工商户和各类企业实施监督管理，规范其经营行为；配合发改局依法严肃查处借机哄抬物价的单位和商家。
15．邮政局、电信公司、移动公司、联通公司：负责保证突发公共卫生事件区域内的信息网络畅通和邮件的卫生安全。
16．县教育局：与卫生局密切配合，组织各类学校实施对突发公共卫生事件的控制措施，防止突发公共卫生事件在学校内发生，做好学生、教职工的宣传教育和自我防护工作。
17．县红十字会：组织群众开展自救和互救，根据突发公共卫生事件的具体情况，向省内外发出呼吁，依法接受国内外组织和个人的捐赠，提供急需的人道主义援助。
18．县农业局：负责动物疫病的防治工作，开展对与人类接触密切的动物相关传染病的监测和管理工作。
19．县林业局、药山管理局：组织开展野生动物相关传染病的监测、基础调查和样品采集及保存；在突发公共卫生事件发生期间，组织快速隔离、病样采集，组织专家分析和提出有关野生动物活动范围和趋势等预警信息。
20．县粮食局：负责做好突发公共卫生事件预防和控制工作等所必需粮油产品的调节、储备、供应工作。
21．供电公司：负责现场电力输送，保证疾病预防控制机构、医疗救治单位等重要部门的电力供应。
22．其它各部门、企事业单位和群团组织：根据各自的职能和单位实际，建立周密的突发公共卫生事件防范和应急处理责任制，并在各自职责范围内做好突发公共卫生事件应急处理工作。
第三章监测与预警
一、监测与预警系统由县疾病预防控制中心、卫生监督所及各级医疗卫生机构（县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务机构、村卫生室等）组成。县疾病预防控制中心应当充分利用国家疫情信息网开展突发公共卫生事件的日常监测，完善我县传染病疫情报告制度，对疫情进行整理、分析、上报，并向县政府提出预警建议。
二、各相关部门配合卫生部门开展对交通、建筑工地、商品市场、流动人口聚集地和各监测点的监测。
三、建立与相邻县（区）的联防联控机制，及时了解周边地区的常规疫情和突发公共卫生事件的情况，相互沟通信息，协调工作。
四、县疾病预防控制中心及卫生监督所负责开展突发公共卫生事件的日常监测并确保监测系统的正常运行，负责监测点及监测网络组建的技术方案和相关日常监测工作，制定监测计划，开展流行病学调查，承担实验室检测任务，诊断致病或中毒原因，科学分析、综合评价监测数据，及时预测预报突公共卫生事件。
五、各监测点根据监测方案开展疾病监测和报告；非监测点根据监测工作需要适时开展相关工作。
第四章信息报告
一、报告范围
（一）重大传染病疫情
1．发生鼠疫、肺炭疽和霍乱暴发；动物间鼠疫、非典型肺炎、禽流感和炭疽流行；
2．可能造成严重影响公众健康和社会稳定的传染病疫情，乙类、丙类传染病暴发或多例死亡；
3．发生罕见或已消灭的传染病；发生新发传染病的疑似病例；
4．上级卫生行政部门临时规定的疫情。
（二）其它突发公共卫生事件
1．中毒人数超过30人或出现死亡1例以上的饮用水、食物中毒事件；
2．短期内发生3人以上中毒或出现死亡1例以上的职业中毒事件；
3．有毒有害化学品、生物毒素等引起的集体性急性中毒事件；
4．有潜在威胁的传染病动物宿主、媒介生物发生异常；
5．医源性感染暴发；
6．群体性不明原因疾病；
7．药品引起的群体性反应或死亡事件；
8．预防接种引起的群体性反应或死亡事件；
9．严重威胁或危害公众健康的水、环境、食品污染和放射性物质、有毒有害化学物质的丢失、泄漏等事件；
10．发生生物、化学、核和辐射等事件；
11．自然灾害发生后出现的疫情；
12．上级卫生行政部门临时规定的其它重大公共卫生事件。
二、报告内容
（一）初次报告
1．必须报告的信息：事件名称、发生地点、发生时间、波及人群或潜在的威胁和影响、报告联系单位、联系人及通讯方式。
2．尽可能报告的信息：事件的性质、范围、严重程度、可能原因、已采取的措施，病例发生和死亡的分布及可能发展趋势。
（二）阶段报告
报告事件的发展与变化、处置进程、事件的发生和处理情况，分析其原因和影响因素；在阶段报告中既要报告新发生的情况，同时对初次报告的情况进行补充和修正。
（三）总结报告
突发公共卫生事件处理结束后，对事件的发生和处理情况进行总结，分析其原因和影响因素，并提出今后对类似事件的防范和处置建议。
三、报告原则、时限和方式
（一）报告原则
初次报告要快，阶段报告要新，总结报告要全。
（二）报告时限
1．发生突发公共卫生事件后以最快的方式报告，同时在2小时内完成初次报告。
2．突发公共卫生事件的阶段报告应根据事件的进程变化及上级要求随时上报。
3．突发公共卫生事件的总结报告应在事件处理结束后10个工作日内上报。
（三）报告方式
1．突发公共卫生事件一旦发生，县卫生局为基本报告单位，在报告前，必须经县卫生局确认后，由县疾病预防控制中心使用《国家救灾防病与突发公共卫生事件报告管理系统》进行报告，卫生监督所按照工作规范和《云南省突发公共卫生事件应急规定》要求报告，责任报告人还应通过其它方式或确认上级卫生行政部门和疾控中心收到报告信息。
2．突发公共卫生事件的信息报告原则上通过《国家救灾防病与突发公共卫生事件报告管理系统》进行报告，但在紧急情况下或报告系统出现故障时，可以使用其它方式报告。
四、信息报告流程图
突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位
2小时内
县卫生局（2小时内）县人民政府
2小时内
市卫生局（2小时内）市人民政府
第五章突发公共卫生事件的应急反应
一、应急反应原则
发生突发公共卫生事件时，县人民政府及其有关部门按照分级响应的原则，按照《*县人民政府突发公共事件总体应急预案》预警级别和的规定做出相应级别的应急反应，以有效控制事件，减少危害和影响。要根据不同类别突发公共卫生事件的性质和特点，注重分析事件的发展趋势，对事态和影响不断扩大的事件，应及时升级预警和反应级别；对范围局限、不会进一步扩大的事件，应相应降低反应级别，及时撤消预警。
突发公共卫生事件应急处理要采取边调查、边处理、边抢救、边核实的方式，以有效控制事态发展。
县卫生局在接到突发公共卫生事件的通报后，要及时通知相应的医疗卫生机构，组织做好应急处理所需的人员和物资准备，采取必要的预防控制措施，防止突发公共卫生事件在本行政区域内进一步发展。
二、突发公共卫生事件的分级响应
（一）一般突发公共卫生事件（Ⅳ级）的应急反应。
一般突发公共卫生事件发生后，由县人民政府启动本级预案并负责组织有关部门开展突发公共卫生事件的应急处理工作。
县卫生局应立即组织专业人员进行调查确认，并对疫情进行综合评估。同时迅速组织县人民医院、疾病预防控制中心和卫生监督所开展突发公共卫生事件的应急处理工作，并按照规定向县人民政府和市卫生行政主管部门报告。
一般突发公共卫生事件（Ⅳ级）发生后，超出县人民政府处置能力或事件发生范围跨县区域的，由县政府及时向市政府报告，由市人民政府责成市级有关部门启动市级相关专项预案或部门预案进行处置。
（二）较大突发公共卫生事件（Ⅲ级）的应急处理。
较大突发公共卫生事件（Ⅲ级）发生后，县人民政府负责做好先期处置工作，并及时向市政府报告，若救援工作需要，应请求市卫生行政主管部门组派专家组进行医疗救援技术指导和帮助。市突发公共卫生事件应急指挥部启动本级突发公共卫生事件应急预案或相关专项应急预案进行处置，派出工作组赶赴现场进行指导和帮助。
市卫生行政主管部门应迅速组织市、县（区）卫生救援队伍赶赴现场，开展突发公共卫生事件的应急处理工作，并按照规定向市人民政府和省级卫生行政主管部门报告，在省、市人民政府和省级卫生行政主管部门的统一指挥下，落实突发公共卫生事件的应急处理各项措施。
必要时请示省政府或省级卫生行政主管部门提供技术支持和指导。
（三）重大突发公共卫生事件（Ⅱ级）和特别重大突发公共卫生事件（Ⅰ级）的应急反应。
重大突发公共卫生事件（Ⅱ级）和特别重大突发公共卫生事件（Ⅰ级）发生后，由县人民政府负责做好先期处置工作，市突发公共卫生事件应急指挥部启动本级预案或相关专项应急预案进行处置，并派出工作组赶赴现场指导和帮助工作，同时报请省人民政府启动省级预案进行处置。
市卫生行政主管部门应迅速组织市、县（区）卫生救援队伍赶赴现场，开展突发公共卫生事件的应急处理工作，并按照规定向市人民政府和省级卫生行政主管部门报告，在省、市人民政府和省级卫生行政主管部门的统一指挥下，落实突发公共卫生事件的应急处理各项措施。
第六章物资的储备与调度
一、县财政局要确保应对突发公共卫生事件的资金储备。
二、各相关部门要确保与突发公共卫生事件相关的物资储备与供给。
三、县卫生局要保证医疗、预防等相关技术的储备和适量药品、器械的储备。
四、应急处理指挥部负责应急设备、设施、救治药品和医疗器械及其他物资和技术的调度。
第七章专业队伍建设和培训
一、专业队伍建设
（一）成立应急处理突发公共卫生事件流行病学现场调查处理组、检验检测组、疫情信息报告分析组、医疗救治组和宣传动员组等专业组在应急指挥部办公室组织协调下开展工作。
流行病学现场调查处理组由卫生、公安相关专业人员组成。
医疗救治组由医疗机构的医务人员组成。
检验检测组由卫生、疾控、公安相关专业人员组成。
疫情信息报告分析组由卫生、疾控及相关专业人组成。
宣传动员组由宣传部门牵头，卫生、公安、教育、新闻等相关部门组成。
（二）确定县人民医院和县中医院为我县应对突发公共卫生事件医疗救治医院。县卫生局要加强对这两所医院急救医疗服务网络的建设，提高急救反应速度和救治能力。
二、县卫生局要制定和落实突发公共卫生事件的培训计划，针对不同突发公共卫生事件的危险因素、传播特点、危害程度、控制方法等进行培训，必要时应开展模拟演练活动。
第八章责任与奖惩
突发公共卫生事件应急处置工作实行行政领导负责制和责任追究制。各级各部门要严格按照《中华人民共和国突发事件应对法》、《云南省突发公共卫生事件应急规定》和本预案及部门工作职责做好突发公共卫生事件应急处置工作。
对在处理突发公共卫生事件中信息准确、预警及时、预案周密、处置有力、措施得当、成绩显著的单位和个人，按照有关规定，给予表彰奖励。
对瞒报、谎报、迟报、漏报突发公共卫生事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，按照有关规定追究责任。
第九章附则
一、本预案由*县卫生局负责解释。
二、本预案由县人民政府办公室组织相关单位定期进行评审，并根据突发公共卫生事件处置过程中发现的问题及时进行修订和补充。县直有关部门和乡镇人民政府按照本预案的规定履行职责，并制定相应的部门工作方案和应急预案。
一、深入贯彻学习，提高认识
为充分提高应对突发性公共事件的处置能力，最大限度地避免和减少损失，我办充分利用每周星期一政治和业务学习时间，组织机关干部职工深入学习和贯彻《突发事件应对法》以及全国、省、成都市和*市应急管理工作会议精神，认真落实*市委办、市政府办《关于进一步加强应急管理的通知》和《关于进一步加强和改进突发性公共事件信息报告工作的通知》精神，安排布置应急管理工作目标任务，广泛宣传，提高认识，确保我办应急管理工作不折不扣落到实处，确保在突发事件面前能沉着应对。
二、加强组织领导，落实工作责任
为切实加强对我办应急管理工作的领导，根据市上有关文件精神，经办党组和主任办公会研究，成立了*市人民政府移民办公室处理移民突性领导小组，由办党组书记、主任蒲良全任组长，全面负责各项突发性事件的应急管理和处置工作；副主任赵新天、宋海燕，调研员王其林、范开明、王志福任副组长，分别负责我市河东、河西片移民安置乡镇和移民搬迁乡镇的移民突发性的应急管理工作及其它公共突发性事件应急处置工作；各科室负责人为成员，具体协调组织机关工作人员对口联系乡镇，配合乡镇移民办搞好移民政策的落实和稳定工作，开展应急演练，协同做好突发性事件的处置工作。
三、科学编制预案，确保应急管理工作落到实处
为确保我办应急管理工作落到实处，保障我市紫坪铺水利枢纽工程建设和移民搬迁安置工作顺利进行，充分应对突发性公共事件，根据《*市突发公共事件专项应急预案》的相关要求，结合实际，今年初，我办制定了《处理移民突发性群体性上访事件应急预案》，建立健全了组织机构，明确了各自工作职责和具体要求，并根据可能会出现的移民突发性，制定了相应的处置应对措施，切实维护社会稳定和人民生命财产安全。
四、认真开展应急演练，提高实战能力
为了检验应急预案的可行性，提高应急救援能力，规范处置程序，提高实战能力,结合《应急预案》，上半年，我办组织了×××次突发性公共事件应急演练。在演练过程中，领导小组沉着应战、果断指挥；各科室紧密配合，互相协调，组织干部职工立即停止工作，并迅速关闭电源，抢救重要资料，然后有序疏散到安全地带，成功应对了突发事件。通过实战演练，达到模拟运行应急机制、管理体制，调整、充实预案的内容，不断完善应急预案，检验预案的可操作性，解决在演练中暴露出来的问题与不足，进一步完善了应急救援机制。下半年，我办还将组织×××次应对移民突发性群体性上访事件演练活动。
今年5月12日下午两点二十八分，当突如其来的特大地震来临时，我办立即组织干部职工疏散救生，并马上启动应急预案，开展救援工作。由于平时认真演练，措施恰当，此次地震中我单位人员无一受伤，所有移民档案资料均完好无损。
五、组织教育培训，提高应急管理工作水平为保证应急预案科学、规范、合理，使预案真正能够在突发事件中发挥应有作用，我办聘请了市上有关部门有经验的同志对本单位应急预案编制工作负责人及相关工作人员进行了专门的培训。
内容包括应急预案的适用范围、事故可能发生的地点和可能造成的后果、事故应急救援的组织机构及其组成单位、组成人员、责任分工、事故报告的程序、接到事故报告后应当采取的行动和措施、应急预案编制、管理的措施和要求等。
六、认真排查隐患，防止移民不稳定事件发生
由于移民工作是一项系统工程，政策性强，涉及面广，关系到群众的切身利益，稍有处理不当，就容易引发移民群体性上访。针对此，我办对容易引起移民突性群体性上访事件的问题和可能会进京上访人员逐一进行清理，彻底清查危险源，并将危险源的事由、涉及人员、形成原因、可能会出现的后果及应对措施等相关资料建立数据库，重点加以解决和应对。同时，组织包乡干部对自己所负责的乡镇每月进行一次不稳定因素排查，排查结果由科汇总后上报市上有关部门和成都市移民办，如遇重大问题立即上报，确保我市移民稳定。
七、加强应急值班，畅通信息渠道
为进一步加强应急管理工作，有效预防和应对移民突发性群体性上访事件发生，我办建立了应急值班制度和领导带班制度，坚持24小时值班，做好记录登记。同时，为确保信息畅通，每月核对一次干部职工的电话号码，一旦遇到紧急突发事件，立即启动应急机制。
【关键词】燃气突发事故；应急处置
一、燃气突发事故及其危害
据中石油昆仑燃气有限公司的数据统计显示，自2009年以来网上公布的各类燃气爆炸事故达到91次之多。具体而言，燃气突发事故主要表现为以下几个方面：（1）违章操作，引发燃气爆炸事故。（2）私自违规安装热水器造成燃气爆炸事故。（3）人员疏忽，使用燃气设备时离岗，致使燃气软管被火焰烤化造成燃气泄漏，引发燃气爆炸事故。（4）室内空气不流通，造成一氧化碳中毒死亡。（5）阀门未关严，造成燃气泄漏，引发燃气爆炸事故。（6）浴室门窗紧闭，造成人员窒息死亡。（7）违规私改，暗装燃气设施，引发燃气爆炸事故。（8）鼠害所致，鼠咬软管燃气泄漏造成燃气爆燃事故。由于燃气突发事故具有突发性、不确定性，严重威胁和损害人民的财产和生命安全，从而危害社会、危及公共安全，造成公共危机，激发潜在的社会矛盾，危及国家稳定。对此，政府主管部门和城市燃气企业要提高应对燃气突发事故的能力，要采取应急处置措施予以应对。
二、提高燃气突发事故处置的认识
（1）以人为本，关注民生。处理燃气突发事故，关系到人民群众的生命财产安全，燃气企业要做好救援工作，为人民群众创造良好的生活、工作环境，维护社会秩序，忠实地履行全心全意为人民服务的神圣承诺。（2）协调组织，锻炼队伍。燃气突发事故的应对是一项系统工程，燃气企业要同其他部门配合，充分调动各方面的积极性；要能有条不紊地开展工作，高效有序运作，妥善有效地处理好突发事件，避免事件因组织拖延、调控不当而造成更大的危害和损失。燃气企业作为主体，自身素质决定着事故处置的水平和效率，言行受到社会和公众的普遍关注，体现自身的责任程度和管理的有效性，党员干部的模范带头作用是应对突发事件的基础，要用实际行动做出表率。（3）事关社会和谐。燃气事故灾难是引起社会矛盾的重要因素，损害群众利益，严重影响和谐社会建设。提升燃气突发事故应对能力，积极妥善的预防和处置燃气突发事故，是和谐社会建设的重要基石。（4）确保信息公开畅通。信息公开是提高公众对应急管理措施认同与配合的前提和有效途径，可以防止应对突发事件工作的形势因谣言的产生和散播而恶化，可以提高政府公信力。燃气突发事故发生后，在必要时应及时运用媒体渠道向社会公众告知，使社会形成一股上下一致的强大合力，最终战胜危机。（5）提高快速应变能力。突发事件发生后，要迅速查清事由，深入调查摸底，掌握实情。只有做到快速反应，多谋善断，速战速决，才能掌握处置突发事件的主动权，将事件可能产生的不良后果控制在最小范围。要快字当头，迅速果断采取行动，在最短的时间内控制住局势，这是应对突发事件的关键环节。打造快速反应能力，需要领导干部具备一种常备不懈的精神状态，要在思想上精神上时刻保持充分的警惕性，对各项工作中可能发生的事情，绝不能有侥幸麻痹心理。
三、燃气突发事故的应急处理
为确保我市出租车行业健康发展，维护社会稳定，根据《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》、《*市突发公共事件总体应急预案》，结合我市实际，制定*市出租车行业群体性突发事件应急预案。
2组织机构及职责
2.1组织机构
成立*市出租车行业群体性突发事件应急领导小组(以下简称领导小组)。组长由分管市领导担任，副组长由市府办副主任、市交通局局长担任，成员由市交通局、市*局、市局、市监察局、市物价局、市市政局、市劳动保障局、市财政局、市经贸局、市信息产业局、市质监局、市地税局、市工商局、市*交警大队、市汽车总站等单位负责人组成。
领导小组办公室设在市交通局，办公室主任由市交通局分管副局长担任，负责出租车行业群体性突发事件的日常管理工作。
2.2领导小组职责
负责召集领导小组成员研究相关方案，督促检查有关部门工作落实情况，组织、指挥、协调突发事件应急处置及事后处理工作。
2.3成员单位职责
市交通局:负责出租车行业群体性突发事件的接警、报警,传达领导小组的指令、通知，督促检查工作落实情况;对出租车行业群体性突发事件的信息进行收集、整理，协调领导小组成员单位开展突发事件的现场处置;根据出租车行业群体性突发事件的影响程度和涉及范围，第一时间赶赴突发事件现场，组织相关部门、出租车企业，疏导、劝解、运送上访群众;做好突发事件处理的总结和上报工作。
市*局:负责按照领导小组的要求，调派警力维护突发事件现场秩序;对突发事件周边区域进行交通管制，维护交通秩序;对违反治安管理法律、法规的关键人员进行监控和处理。
市局:负责处理出租车行业群众来信、来访；对中发现群体突发事件信息或苗头，及时报告领导小组;与上访群体代表接触沟通，了解上访人员身份、事件起因、经过，确认问题性质，为指挥部处置突发事件当好参谋。
市监察局:负责对不按规定程序出台管理政策，导致出租车行业突发事件发生的责任单位进行调查处理;对突发事件过程中推诿或延误工作而造成严重后果的部门和负责人进行调查及责任追究。
市物价局:负责核准突发事件发生时出租车的经营成本、市场经营环境，出租车运价水平和计价结构;核准行政事业性收费，以及出租车企业内部的收费项目。
市市政局：负责配合交通、*交警部门研究城区内出租车运行路线设计、设置出租车候客区的可行性并组织实施。
市劳动保障局：负责处理、调解出租车经营者与从业驾驶员的劳资关系纠纷等问题。
市财政局：负责突发事件应急处理费用安排，确保应急经费的落实。
市经贸局：负责协调油品经销商、加油站，解决公交车、出租车的燃油供应问题。
市信息产业局：负责出租车无线电CALL台的管理；对出租车行业进行正面的宣传和正确的舆论导向。
市质监局：负责出租车计程计价器的强制检定和管理。
市工商局、市地税局：负责根据有关政策对出租车行业的影响程度以及突发事件的性质，对突发事件发生时出租车经营者的税费核准。
市汽车总站：负责协调与出租车从业驾驶员、经营者之间的利益关系;协助相关职能部门调解、劝说、运送本单位所属或相关人员;认真贯彻执行政府职能部门采取的各项应急政策措施。
3预警监测
3.1预防机制
3.1.1及时掌握出租车行业的信息动态。出租车公司和群众一旦发生突发事件征兆或已发生突发公共事件时，要迅速通过110电话报发突发公共事件信息。领导小组办公室在收到突发事件信息后，立即向出租车行业群体性突发事件应急领导小组领导报告，领导小组立即向市政府突发公共事件应急委员会报告。
3.1.2对突发公共事件要做到早发现、早报告、早处置。市交通局、市*局、市局等部门要密切关注出租车行业的热点、焦点问题，及时掌握从业人员动态。出租车公司一旦发现影响社会和出租汽车行业稳定的问题，要立即向行业主管部门报告，将突发事件控制在萌芽状态。
3.1.3防止政策因素诱发行业不稳定。各职能部门出台与出租车驾驶员管理、税费征收和调整有关政策时，要做好充分调研、论证，并向出租车行业公开征求意见，确保政策的可行性、连续性、稳定性，避免因政策因素影响出租车行业稳定。
3.2沟通协调机制
3.2.1各职能部门、出租车公司、经营者、从业驾驶员之间要加强沟通协调，互通信息，及时掌握出租汽车行业动态。
3.2.2建立健全各职能部门之间的联席会议制度，切实解决出租车行业难点问题。
3.2.3各职能部门在处置出租车突发事件时，要将有关情况形成动态信息，随时向市政府突发公共事件应急委员会报告。信息报告要及时、真实、规范。属于重大和特别重大的突发事件必须在事发30分钟内报告事件主要情况，并在两小时内书面报告详细情况。群体性堵塞主要交通干道等特别重大突发公共事件要立即报告；常规静态信息可定期报告。
3.3联动机制
3.3.1各部门要在领导小组的统一指挥下，按各自职能分工，通力合作，及时、迅速、有效地开展工作。
3.3.2各职能部门要落实分管领导，指定联络人员，并将其联系电话报领导小组办公室编制联络通讯录。
4应急响应
4.1预案分级
按照事件的可控性、严重程度和影响范围，将出租车行业突发事件分为四级；特别重大事件（Ⅰ级）、重大事件（Ⅱ级）较大事件（Ⅲ级）一般事件（Ⅳ级）。
4.1.1特别重大突发事件（Ⅰ级）：是指事态非常复杂，发生300人以上或100辆以上出租汽车驾驶员群体性上访、罢驶事件，对城市的政治稳定、社会秩序造成严重危害和威胁，或在全市范围内造成严重政治影响的事件。
4.1.2重大突发事件（Ⅱ级）：是指事态复杂，发生100人以上300人以下或50辆以上100辆以下出租汽车驾驶员群体性上访、罢驶事件，对出租车行业稳定以及一定范围内政治稳定和社会秩序造成严重危害和威胁的事件。
4.1.3较大突发事件（Ⅲ级）：是指事态比较复杂，发生50人以上100人以下或20辆以上50辆以下出租车驾驶员群体性上访、罢驶事件，仅对一定范围内的行业稳定和社会秩序造成一定程度的危害和威胁的事件。
4.1.4一般突发事件（Ⅳ级）：是指事态比较简单，发生50人以下或20辆出租车以下驾驶员群体性上访、罢驶事件，仅对出租车行业较小范围内的稳定和社会秩序造成一定影响的事件。
4.2分级响应
特别重大突发事件（Ⅰ级），由市政府突发公共事件应急委员会命令，启动市政府突发公共事件总体应急预案，统一指挥对突发事件的应急处置，指挥、调度各成员单位共同应对突发事件，并将处置情况及时上报江门市政府。
重大突发事件（Ⅱ级），由出租车行业群体性突发事件应急领导小组向市政府突发公共事件应急委员会报告，并按照市应急委员会的指示，启动出租车行业群体性突发事件应急预案命令，组织各方面力量开展应急处置，并将情况及时上报市政府突发公共事件应急委员会。
较大、一般突发事件（Ⅲ级、Ⅳ级），由领导小组办公室协调行业主管单位或所属执法单位进行应急处置。
4.3应急处置
4.3.1了解情况，掌握信息。领导小组办公室随时了解、掌握突发事件情况，突发事件发生后，要在15分钟内将参加人数、基本态势等情况了解清楚，30分钟内领导小组成员单位负责人赶赴现场开展警戒、疏散群众、控制现场等应急处置工作；领导小组办公室会同市局收集现场动态信息，对初步判定属于重大或特别重大的突发事件，要在事发30分钟内向市政府突发公共事件应急委员会报告，并向江门市政府报告。
4.3.2确认问题，采取措施。领导小组办公室根据现场情况初步判断属于重大或特别重大的突发事件后，要在30分钟内快速做出综合分析，按照分级响应程序通知领导小组成员单位及相关职能部门，并立即组织人员前往事发现场。
重大和特别重大突发公共事件应急处置指挥系统启动后，市政府突发公共事件应急委员会要及时派出指挥人员，成立现场指挥部。现场指挥部按照市应急委员会的指示、命令，开展应急处置工作，协调、指挥、调度领导小组单位和相关职能部门，开展紧急处置工作。
（1）重大和特别重大突发事件现场在市区内的，相关领导小组领导以及成员单位、职能部门分管领导要在30分钟内赶到现场，组织指挥相关部门、单位，根据各自职责开展工作。
（2）重大和特别重大突发事件现场在市区外的，领导小组领导以及成员单位、职能部门分管领导要在1小时内赶到现场，组织指挥相关部门、单位，根据各自职责开展工作。
（3）当发现出租车驾驶员群体到市政府或其他市直机关上访、罢驶的，相关领导小组领导以及成员单位、职能部门分管领导要及时赶到本市指定地点集合。领导小组领导要在事发后最短时间内，统一带队赶到上访场所开展工作，依据相关规定将上访、罢驶人员遣回。
（4）接到特别重大突发事件报告后，市政府突发公共事件应急委员会要派出指挥人员在最短时间内赶到突发事件现场，组织指挥相关部门、单位，根据各自职责开展工作。
5后期处理
5.1善后处理
针对出租车行业群体性突发事件，各职能部门要审时度势，积极主动采取思想教育手段有针对性地进行调解、劝告，必要时可灵活采用行政、经济、法律措施，把各种不稳定因素解决在初始阶段，解决在基层，防止事态恶化。
5.1.1对因政策不合理因素引起的群体性突发事件，制定政策的部门要及时找到政策问题所在，做好当面解释说明。政策出台可能造成较大影响的，要采取暂缓执行或适当调整措施，渐进式实施。
5.1.2对出租车公司管理、收费等原因引起的，由市交通局、市物价局、市财政局等部门组成调查组，立即对出租车公司开展调查，运用思想教育、行政、经济和法律手段进行协调、调节，监督出租车公司解决好存在问题。
5.1.3对因油价上涨因素增加经营成本引起的突发事件，要采取综合措施，确保稳定。主要采取出租车公司、经营者、驾驶员和乘客合理分担的方法，由市交通局、市物价局、市质监局等部门依据有关规定，采取行政、经济等有效措施协调解决。
5.1.4对因燃油短缺导致出租车驾驶员无法正常营运的，由市经贸局协调油品经销商、指定加油站开启出租车加油绿色通道，保证出租车正常加油。对燃油确实无法供应而导致出租车无法营运，出租车公司要做好经营者和驾驶员的协调工作，公司、经营者和驾驶员共同分担经营风险，妥善解决驾驶员负担问题。
5.1.5对因出租车驾驶员、经营者无理取闹或受人挑拨而引发的，市*局、市交通局等部门要采取措施平息事件，追究组织者或挑拨者的责任。
5.2调查评估
领导小组办公室组织、*、物价、监察等部门对事发原因、处置经过、损失、责任单位奖惩、援助需求等做出综合调查评估，并及时将调查评估报告上报出租车行业群体性突发事件应急领导小组，领导小组根据突发事件级别、性质以及轻重程度，逐级上报。
5.3责任追究
5.3.1因政府职能部门及其公务人员违法违纪造成突发的，由监察部门按突发事件级别和事件性质及其严重程度，追究相关部门和责任人的责任。
5.3.2对因出租车行违法经营、出租车驾驶员、经营者无理取闹或受人挑拨等引发的，由相关职能部门依法严肃追究相关人员的责任。
6保障措施
6.1通信保障
充分发挥电信公司、移动公司通信设施作用，建立领导小组、领导小组办公室与领导小组各成员单位之间的通信网络，确保突发事件发生时，通信联络畅通。
6.2物资保障
运输车辆由领导小组办公室负责，组织运送上访人员。
6.3资金保障
处置突发事件所需资金，由市财政局按照领导小组指示负责落实。
6.4宣传教育
[关键词] 应急救援；法律体系；发展；现状
[中图分类号] D920.4
[文献标识码] A
[文章编号] 1671-5918（2016）01-0064 -03
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.01.031
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引言
应急救援法律体系，是国家为了解决各种应急措施制定的。但是几年来随着我国突发事件的增多，许多应急救援法律已经不能够合理的解决各种突发事件。因此相关人员要致力于完善我国应急救援法律体系的工作，使我国的突发事件得到及时的、合理的解决。
一、我国应急救援法律体系的现状
众所周知，突发事件可能随时随地的发生在我们的生活当中，据调查统计，我国的突发事件每年高达120万起，并且在这些事故中会有几十万人死去，会有几百万人受伤，同时也会有若干的家庭陷入到困难中。除此之外，这些自然灾害还会在无形中给中国造成巨大的财产损失。针对这些突发事件，我国制定了一系列的应急救援法律。综合近几年的应急救援法律体系，可以得知一套完整的应急救援法律首先要以宪法为中心，同时各部门在制定应急救援法律的时候，也要以在宪法的基础上进行制定。我国的应急救援法律最早开始于的法律体系，在1954年的时候，我国首次在《中华人民共和国宪法》制定制度，并且在1996年的3月1日，我国成立了《中华人民共和国法》，这使得我国能够规范各种应急救援管理过程中的各项工作。目前，我国已经出台了各种应急突发事件36件、行政法规37件、部门规章58件以及各种文件120件。这些应急救援法律体系主要是为了解决以下几件事情：首先是为了能够及时的解决一些自然灾害，如针对地震、旱灾、洪灾以及火灾等制定的防震减灾法、防洪法以及各种灾害预报措施。其次是针对战争、暴乱以及战乱等制定的法律体系，其中最为突出的是法，通过法，国家可以通过正确的方法使国家保持和平稳定。最后是为了解决一些突发性的安全方面的问题以及传染疾病等问题而制定的传染病防治法以及安全生产法，同时还有一些各部门制定的应急处理措施。除此之外，还有相关部门制定的一些法律体系或者文件用来解决一些突发的群体性的暴乱或者反恐团体等。就目前情况来看，我国总共有四种应急法律体系：一是自然灾害应急法律体系，二是灾害性社会事故应急处理法律体系，三是国家紧急状态应急处理法律体系，四是反恐怖袭击应急处理法律体系。但是这些法律体系普遍存在一系列的问题，需要相关人员及时地去发现，并且努力解决这些问题。
二、我国应急救援法律体系存在的问题
总的来说，我国的应急救援法律体系存在的问题主要表现在以下两大法律中：一是突发事件应对法中存在的不足，二是应急法律体系部门法中存在的不足。下面将针对这两大法律体系中存在的不足进行探讨和分析。
（一）突发事件应急法中存在的不足
首先作为突发事件应急法作为我国应急法律体系的基本大法，同时也是搭建我国应急法律体系的基本大法，突发事件应急法的制定应该更加的严谨。但是突发应急法的制定一些具体内容都存在一定的问题。其中突发事件应急法制定的内容通常没有原则性和纲领性，并且这些突发事件应急法缺乏具体的实施措施，使得这些突发事件应急法的不能够得到应有的实施效果。例如在处理应急预案或者协调各个部门之间的关系的时候，这些突发事件应急法往往不能够科学合理的解决。因此可以说，我国的突发事件应急法在处理一些突发事件的时候，仍然采取一些政策和手段去解决，而不是法律措施。其次在突发事件应急法中存在两个非常严重的问题。一个是突发事件应急法的主要领导人员具有过多的权利，而下属实施人员往往缺乏相应的实施权利。另一个是在处理突发事件的时候，往往政府机关负责主要的责任，而相关部门往往对于突发事件不够重视。这使得许多突发事件不能够及时的解决，在很大程度上给国家以及个人带来严重的影响。
（二）应急法律体系中部门法存在的不足
目前针对我国应急法律体系部门存在的问题，需要各个及时的部门及时地对应急法律体系进行完善和调整。总的来说在应急法律体系部门主要存在以下问题：首先是应急法律体系部门法中的比较严格的，正规的法律体系比较少，反而出现许多的行政法规以及部门规章性、政策性的文件，并且这些应急法律体系中的部门法往往缺乏一定的专业性，使得许多应急法律体系都形同虚设。其次是由于缺乏正规法律的约束，导致许多部门往往只针对自己所负责的任务进行简单的立法，同时许多部门之间往往缺乏相应的沟通，使得彼此制定的应急法律体系存在各种冲突，在实际应用中不能够很好地发挥其作用。除此之外，许多地方部门制定的应急法律体系，往往是模仿别的地方，导致本地区的应急法律体系不能够适应本地区的发展，同时在具体实施的过程中，缺乏相应的细节规定，使得即使有些地方存在应急法律体系，但是由于当地思想以及文化的影响，使得许多应急法律体系不能够科学合理地进行实施。最后是在我国一些领域的应急法律规范不健全。目前由于各种不同的原因，我国在一些不常见的突发事件上还没有做出严格的法律规定，即使有些存在应急法律体系，也只是简单的停留在规章或规范性文件层面上，例如，我国在制定自然灾害防治法律体系的时候，往往只重视突发性自然灾害防治法律体系的时候，而对与趋向性社会性灾害，例如在水土流失、生态破坏、地面沉降、气候异常、人为火灾等方面，相关部门在制定法律的时候往往容易忽视。同时，我国应急法律体系中的部门法往往也缺乏以下几个方面的法律体系：一是灾害救助法，二是灾后重建法，三是灾害保险法等。除了以上不足外，我国应急法律体系中部门法在恢复重建、灾害补偿等方面也缺乏相应的法律措施。其中对于一些突发事件，相关部门往往没有严格按照已有的法律或者法规来解决，并且相关部门在执法的时候往往不到位，主要表现在以下几个方面：一是有法不依，二是执法不严，三是行政不作为，四是难获救济。甚至有时候相关部门在处理应急法律体系时往往采取按照决议的方式来解决，无视应急法律体系的存在。
三、产生相关法律问题的原因分析
（一）突发事件形式的变化
改革开放以来，我国的经济快速发展，各种资源的利用都在不断的加深，使得突发事件的发生不仅增多了，还超越了行政区域，甚至有些还超越了国家范围。近年来，突发事件的概率逐渐增大，破坏力也在逐渐的加强，同时还容易造成许多连锁的反应。而且目前我国正处在工业转型，经济体制调整的过程中，许多突发事件的形式发生了严重的变化。
（二）应急法律体系的不健全
我国的应急法律体系不健全主要表现在以下几个方面：首先是我国的应急法律体系缺乏整体性，例如在应急法律体系中，对于洪灾的控制有《洪灾法》，对于火灾的控制有《消防法》，它们往往比较有针对性，比较具体。而对于总得防灾减灾方面却没有相关的法律。其次在应急救援法律体系中缺乏具体的实施细节规定，使得应急救援法律体系在实施的时候，比较困难。例如我国的《突发事件应急法》，在总体上规定了应急法律实施的措施，但在细节上有待加强。
（三）应急救援意识淡薄
近年来，我国的应急救援法律体系逐渐建立并且完善，但是总体而言，大部分的群众缺乏应急救援意识，当遇到突发事件时，往往比较茫然。据2011年的研究调查得知，当问及日本3月11号地震、核泄漏事件的时候，仅有17.8%的群众对核辐射比较了解，然而有73.2%的群众对于核辐射基本不太了解。除此之外，有71.5%的群众认为在此次的突发事件中，最应该吸取的经验是加强防灾的训练。通过以上调查显示，我国公民在应对突发事件时，缺乏相应的应急救援法律意识，因此在今后的应急救援法律体系发展的过程中，要不断地加强对公众应急救援法律意识的培养。
四、如何完善我国应急救援法律体系
（一）增强社会整体危机意识
在应对突发事件的过程中，首先应该加强公众的应急救援意识，在这一过程中可以通过增强社会整体的危机意识来引起公众的注意，加强他们应对突发事件的决心。其中具体的实施措施可以参考以下几点：首先是提高政府对突发事件的重视程度，以便能够及时地采取措施去解决。其次是增强公众的突发事件危险意识，以便他们对突发事件做好心理准备，方便救援的实施。最后是通过宣传或者教育的方法让政府以及公众都能够对突发事件有充分的了解，为应对突发事件做好充分的准备。
（二）完善应急救援法律体系
在今后工作中，针对我国应急救援法律体系存在的不足，相关部门应该及时地采取相应的措施。其中可以通过以下几点来完善我国应急救援法律体系：首先是重视我国的应急法律体系，把它纳入到我国的宪法管理范围内，在实施的过程中，以宪法为基础，使应急法律体系有法可依。其次是制定与《突发事件应对法》相配套的法律体系，在这些法律体系中制定一定的细节，对《突发事件应对法》进行补充和完善。除此之外，在制定具体的突发事件应急法律体系的过程，要结合不同地区，不同名族的特点，以便于应急救援法律体系的实施。
（三）健全应急管理体系
目前，我国虽有应急救援法律体系，但是在具体的管理上仍存在一定的漏洞。针对这些在管理方面存在的漏洞可以采取以下措施来解决：首先是建立统一的应急救援法律体系管理机构，确保应急救援法律体系能够得到统一的指挥、科学的决策以及合理的指挥。其次是在不同的地区设立应急救援法律体系管理的反应机构，一方面可以随时的对应急法律体系部门进行监督，另一方面也可以配合应急法律体系实施部门进行突发事件的救援。最后是加强国际之间的应急救援合作，建立有效的救援法律体系，确保把突发事件的伤害降到最低。
总结
关键词:群众性突发事件 特征 对策
随着企业的发展与壮大，在生产经营运行中，必然会存在影响稳定的因素。维护企业安全正常运营，需要坚持以人为本、科学发展的宗旨为企业办事。同时，需要不断完善面对突发事件的应急预案与机制。必须充分意识到突发事件的存在，积极主动地防范突发事件的风险，在工作中主动化解了纠纷矛盾。提高应急处理能力，确保企业科学快速的发展。
1. 企业群体性突发事件的基本特征
1.1事件起因的多样性。企业破产中的下岗职工或失业人员的基本生活得不到保障，特定范围内的职工认为自身的权益受到损害，通过正常途径向企业管理层或地方有关部门反映，问题得不到解决，在体制内的种种努力无效，愤懑情绪相互交流与感染，引起矛盾冲突。
1.2群体性突发事件的主要表现形式。企业群体性事件的主要表现形式为罢工、罢市、集体上访、集会、游行、示威、占据工作场地、堵路拦车、围堵冲击企业管理机构、占据生产经营场地，限制企业负责人或工作人员人身自由，打砸等。
1.3事件意图的目的性。参与群众性突发事件其行为是为了实现一定的目的，并与自身的经济利益有直接的关系。
1.4事件主体的多元性。当企业有些下岗职工参与矛盾冲突时，而在职的一些职工也凑热闹参与进来，导致群体性事件的因素越来越多，参与人员也越来越复杂。
1.5事件的突发性
在群众性突发事件发生之前，都经历一段时间的积累，问题积累越多，事件就越容易爆发。
2. 企业群体性事件的成因
诱发突发性群体事件的原因是复杂的、多方面的。概括起来说，突发性群体事件的成因主要有以下几个方面。
2.1企业内员工待遇不平等。企业内不同层次，不同部门的员工收入有差距，这种差距让员工感到贫困的差距。心里会产生不平衡，员工文化技能和素质有差异，一旦有人带动吵闹，就会引起矛盾冲突。在当前竞争异常激烈的市场经济条件下，企业更加注重人才和知识，为了吸引和留住高级管理人才和科技人员，在分配上制定出一系列向管理、科技人员倾斜的政策，这使得企业内部不同职工群体之间的收入差距拉大。大多数从事一般工作的普通职工群体处于低收入状态，而这个群体一旦遇到困难就会有很大压力。有些企业高层领导人腐败行为引起职工的愤怒。员工在企业中的发表权收到限制，为维护自己的正当利益却没有途径向领导汇报。一些想法看法不能得到认可。有些信息没有及时透漏，造成职工对企业做出的决策没有理解，造成误解。
2.2利益关系。企业在进行体制改革、制度创新、结构调整、创新管理等方面采取措施时，总会影响到一部分人的利益。某些职工利益也会受到损失。心里就会觉得不公平，开始抱怨，如果管理层不处理，矛盾就会激发，很容易爆发为群众性事件。当企业经营出现滑坡路时，效益开始下滑，就会拖欠或降低职工工资，拖欠职工的养老金、医疗费，延长职工劳动时间而职工却得不到相应的报酬。某些企业破产造成职工下岗，职工的基本生活得不到保障。对下岗职工缺乏扶持力。企业为了追求经济效益要减员，而职工为了生存要岗位，这对矛盾越来越突出。
2.3职工法律意识淡薄。企业一些职工的法律意识淡薄，没有把个人利益和群众利益结合起来，遇到一些问题哪怕是小问题喜欢小闹，不惜破坏社会正常秩序。虽然随着法治社会的进程加快，群众的法律意识不断增强，但由于很多因素影响，相当一部分群众的法制观念仍然较为淡薄，涉及切身利益时不懂也不会运用法律武器或通过合法途径加以解决，甚至通过暴力来解决。
2.4职工自我维权意识增强。随着我国劳动法规和国有企业改革法规的不断健全，职工的自我维权意识增强。
3. 应对群体性突发事件应从以下几个方面着手
为保持企业和社会的稳定，为企业创造一个稳定的发展环境，企业领导要积极应对企业群体性事件，采取以下措施:
3.1建立企业内部利益均衡机制，处理不同群体利益关系。企业在改革发展中，要切实保护职工利益。职工收入差距不能悬殊太大，避免引起矛盾纠纷。在体制改革中，要考虑员工的生活保障制度，对下岗职工的基本生活保障制度，失业保险制度，城市居民的生活保障制度都要落实好。
3.2 加强领导，措施到位。群体性突发事件发生后，企业管理层需要亲自到场，果断指挥，明确责任，人真化解群体性突发事件。
3.3重视信息，快速反应。强化信息意识，落实责任，建立畅通灵敏有序的信息网络，做到事先有预报、处理有反馈。对可能发生大规模群体性事件的信息，特别是苗头性信息进行全面评估和预测，做到早发现、早报告、早控制、早解决。
3.4树立科学的发展观。发展是实现社会和谐、企业和谐的根本，要把发展作为构建和谐社会、和谐企业的关键，把稳定作为改革发展的前提，正确处理企业改革发展与职工切身利益的矛盾，维护安定团结局面，维护好、发展好职工群众的根本利益。
3.5创新就业渠道，让职工共享改制成果。创新就业渠道，努力创造就业岗位。主动提供一些再就业优惠政策，创新就业渠道，多方面安置分流职工。让这部分弱势群体得到社会的呵护，避免激化矛盾。
3.6建立健全群体性突发事件的预警机制。群体性突发事件带突发性、偶然性，同时有必然性。不能等事件发生了才想着去预防，需要提前预想和控制，建立建立一套动态的社会预警机制。准确了解发生群体性突发事件的原因及处理过程，及时判断职工稳定状况及其发展趋势，在不稳定因素快速积聚以前，及时采取防范措施。
4. 结束语
群体性事件是影响社会稳定的最为突出的因素，在新的社会形势下，群众内部矛盾群发和突发的可能性都有可能增加，而且可能向组织化、激烈化方向发展。因此，企业要时刻保持清醒的认识和高度的警惕，必须从从预防入手，化解入手，全面建立起长效防范机制，也才能有效地加以解决。
参考文献
[1] 王来华，群体性突发事件中的舆情处理[J]. 决策， 2007，(02).
一、突发事件治理的法治原则
有效预防和及时应对各类突发事件是世界各国治国理政的重要任务。党的十报告明确提出：“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”运用法治思维和法治方式治理突发事件是各级党委和政府的重要时代课题。2007年8月30日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。该法第一条开宗名义规定：“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。”“规范突发事件应对活动”放在很突出的位置，并专门规定“法律责任”一章。突发事件危机应对中，行政权的行使要服从法治原则，受法律的制约，遵循法律所规定的条件、程序、方式等，“依法行政”在紧急状态下也不例外。
一是信息公开原则。有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时有关突发事件事态发展和应急处置工作信息。
二是比例原则。有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
三是应急性原则。有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
二、法治视野下突发事件治理的几个误区
转型期社会矛盾有异于传统社会，社会文化多元化，群众的利益诉求也出现多样化特征，非直接利害冲突以及因公共利益（如环境问题）引发的越来越多。运用法律思维和法律方式来处理突发事件，有效控制事态与结果的社会需求越来越迫切。而群体性突发事件的治理，往往与“维稳”密不可分。因此，从法治的视角观察，常见的突发事件治理的误区很多。
1.误区一：“摆平就是水平”，“心理”导致处理结果的不确定性
在突发事件尤其是的应对中，基层领导干部常挂在嘴边、印在脑海、牢记于心的一句话就是“摆平就是水平”。与此相对应的案例是领导干部以极具个人色彩的行动和语言成功将的苗头压下。在这样的案例这种承担现场处置任务的领导干部往往是“豁出去”的心态，境界虽高，但是一种“”心理，对于即将到来的结果没有底，吃不准。“摆平就是水平”是一种人治思维，而非法治思维，靠的是领导干部的个人威望和高超的领导艺术与临危不乱的工作方法。凭感觉而不是凭原则，凭临场的反应而非通过事先对制度的学习，机制的演练和程序的推进。不是凭法律思维与方式办事，则必然导致处理结果的不确定性，运气好而群体情绪平稳，运气不好而民愤起。
2.误区二：“讲法治会控制不住事态”，分不清政府行为的界限
突发事件造成的紧急状态治理是政府主导下的社会综合治理，以政府行政行为为主，因此在行政法治视野下探讨符合现代法治精神的治理理念和措施十分必要。在常态行政中，法治理念强调对公民权利的尊重，而突发事件导致的紧急状态下，公民权利要进行“克减”，学理上称为“紧急失权”。在突发事件应对法律体系健全的情况下，采取紧急行政措施，限制公民的部分财产权利和人身权利是有法律正当性的。但由于缺乏法治理念和法律知识，很多时候政府“该出手时不出手”，事态发展到一定程度只好“出重拳”或者“下死手”，激化矛盾，导致群众站到党和政府的对立面。在行政法上，有“行政优益权”以及公民、法人和其他组织的协助义务。而在突发事件的应对中，经常遭遇政府难以调动企业和公民的物资、财产的情况。从法律的角度看，通过合法的行政程序，政府可以大胆进行行政征用以及采取行政强制措施。
3.误区三：“讲程序会牺牲效率”，欲速则不达
行政法治可以分为程序和实体两个方面，两者在突发事件应对中都不可偏废。有没有程序理念会直接执法行为的简单粗暴，缺少信息传递和沟通环节。尤其是涉及公共利益的决策，一定要真正做到法律程序的要求，表面化地征求群众意见，走过场地召开行政程序，匆忙上马重大项目，往往最后激起爆发式的群体情绪。而如果通过层层程序有序传达政府信息，设置情绪的缓冲地带以及通过程序不断化解怨愤，达成共识，对于促进决策的成熟度和提高结果的可接受度都直接有益。以应对为至上指挥棒必然会导致治理的被动，而通过程序来做出决策和进行实施，在政府行为的过程中疏导、把控群众反应，是一种变被动为主动的选择。
三、突发事件治理法治化的关键策略
1.妥善处理维护公共利益、公共秩序与保护公民权利的关系
突发事件下，政府治理的着眼点是维护公共利益和公共秩序，在紧急状态下采用的紧急措施必须以促进公众利益为目的。紧急状态下的公共利益，包括国家领土完整、国家安全、基本的宪法和法律秩序、公共财产的安全、人民的生命和财产安全等等。紧急状态是一种非常态社会时期，该时期政府权力的扩张和公民权利的克减成为一种必然，但是扩张和克减必须符合最大多数人的利益，服务于社会公益，否则会引发更大的社会危机。在紧急状态下采取什么样的方式、在多大范围内限制公民的权利以及怎样坚持保护公民权利的原则，是政府危机应对中必须面对的问题。
2.保持权力优先性和依法行政的平衡
在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使。在紧急状态期间，为了维护国家安全和社会公共利益，行政主体要灵活选择管理手段，运用不同紧急行政措施，针对不同的危险类型应采取有效的行政行为。在突发事件造成的紧急状态下，行政权有一定的扩张，但是这种扩张不是无限的，仍应遵循依法行政原则，否则会导致法律责任的承担。
3.把握政府信息公开与保障公众知情权的尺度
政府信息公开义务对应的是公众知情权，如果信息不及时向社会披露，反而会给谣言传播创造机会，不利于发动社会共同应对突发事件。随着法治政府建设进程的推进，政府有义务依职权及时向利害关系人及社会大众有关信息。对突发公共事件的实际情况、危险等级、政府治理的措施和进程，公民享有知情权，相应的，政府有资讯公开的义务。政府通过信息公开程序来告知公众危机发生发展的客观情况，进行预警，并宣布进入或结束紧急状态。
4.注重群众表达权与舆情收集分析的渠道建设
在突发社会性事件预防机制中，舆情的收集与分析对政府应对的及时性、准确性有重要影响。因此，在尊重群众的表达权基础上，建立收集、疏导渠道有利于及时控制紧急状态。在“自媒体”时代，对公民进行网络传播义务的法律宣传教育，对新媒体的舆论传播功能置于在政府管控之下。同时要公开有关职能部门的联系方式和意见反映渠道，积极回应群众意见和建议。
5.掌控媒体沟通与新闻自由法律界限
突发事件下的新闻自由应当受到公共利益原则的拘束和限制，但政府仍应重视媒体沟通的技巧和制度，掌握舆论主动权，建立沟通渠道的信誉。政府应确立信息沟通的可信度和权威性，规制信息渠道和新闻发言人的作用，如建立新闻发言人制度等。
6.建立政府主导治理下的有效的社会动员机制
社会动员机制是《突发事件应对法》中确立的新制度。尽管突发事件应坚持绝对的政府领导原则，但如何有效发动全社会共同应对是最重要的基础性工作。各级各类学校对学生进行应急知识教育；基层政府应当组织开展应急知识的宣传普及活动和应急演练；新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传；公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。
基金项目：本文系王晓杰主持浙江省哲学社会科学重点研究基地“浙江省科学发展观与浙江发展研究中心”基金资助项目（12JDKF03YB）研究成果。
作者简介：
王晓杰，中共浙江省委党校法学教研部副教授，法学博士。主要研究方向为权利保障与行政法治。