农村土地治理范文

农村土地治理篇1

（一）工作重点。农村土地突出问题专项治理要在开展农村土地承包经营权换证补证、检查农村土地承包情况、征占地情况的基础上进行。重点是：

1、认真搞好农村土地承包经营权证换发补发工作，依法纠正农民土地承包经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；

2、认真纠正在承包期内违法收回和调整农民承包土地的问题；

3、指导农民开展农村土地承包经营权流转工作，防止强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；

4、搞好农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；

5、规范完善农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；

6、认真做好农民土地问题工作，坚决纠正干部工作作风简单粗暴的问题；

7、检查农村土地征占情况，依法纠正违规用地、变相征占农民土地问题。

（二）总体目标。通过专项治理，要切实解决普遍存在的农村土地突出问题。主要达到以下目标：

1、农民土地承包权益得到切实落实。完成农村土地承包经营权换证补证工作，实现承包地块、面积、合同和证书“四到户”。

2、农民土地承包权益得到切实维护。纠正违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。

3、土地纠纷调处能力得到切实提高。普遍建立、调解、仲裁和诉讼等多渠道解决土地纠纷的调处机制，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。

4、土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、农村土地流转、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。

5、违法违规征占农村土地的突出问题得到较好处理。进一步增强依法依规用地意识，实施严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。

6、基层干部工作扎实有效。进一步强化维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行党在农村土地政策的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。

二、时间安排

农村土地突出问题专项治理工作分宣传动员、结合换证补证落实政策、自查检查、验收总结四个阶段进行。

（一）宣传动员阶段。各村明确开展专项治理工作的时间安排和目标要求，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众。加强法律政策的宣传普及，组织广大干部学习农村土地承包法律政策，深刻领会和掌握各项规定，引导和组织广大农民群众积极参与和配合专项治理工作。

（二）换证、补证落实政策阶段。根据《农村土地承包经营权证换发、补发工作实施方案》的要求，全面开展农村土地承包经营权证换发、补发工作，保质保量地完成换证、补证工作。

（三）自查检查阶段。按照验收方案的要求，认真组织验收，纠正存在的问题，健全机制，制定制度。

（四）验收总结阶段。检查验收工作基本完成后，要对专项治理工作开展情况认真进行总结，并逐级上报。

三、组织实施

（一）加强领导、落实责任。为确保专项治理工作有组织、有计划地进行，镇政府成立专项治理领导小组，具体负责农村土地突出问题专项治理的组织协调、督导检查、政策指导和重大案件查处等工作。领导小组办公室设在镇经管站。各成员单位要按照要求，认真抓好各项工作的落实。镇经管站负责农村土地专项治理的牵头和组织协调，并承担农村土地承包专项治理的相关工作；国土资源所负责纠正在征占农村土地中侵害农民权益的行为和查处违法违规案件等工作；民政所负责专项治理工作中落实村务公开、民主管理的相关事务；办负责落实责任制，加强督查督办。各责任区、村也要成立领导小组，切实加强对农村土地专项治理工作的领导，抽调安排政治素质高、业务水平棒的人员具体负责该项工作，集中时间、集中力量，以确保专项治理工作顺利进行。

农村土地治理篇2

作者简介：郜永昌（1978-），男，华东政法大学博士后研究人员，法学博士，西南政法大学经济法学院副教授，主要研究方向为农村经济法治。

摘要： 我国农村土地登记总体上呈现“法律缺位，政策先行，回避争议，强制推进”的特点，希望借助权利登记制的治理功能，通过完善登记实现对农村土地流转秩序的治理。但不可忽视现有登记制度的缺陷为秩序治理所形成的影响：如虚化的权利主体不能确立登记主体，分立的登记机关无法产生统一准确的登记信息，错位的效力规则无法达成一致的权利变动预期，模糊的赔偿责任导致无法划定登记权行使边界。这些障碍必须通过统一权利主体与登记机关信息、按土地的不同用途构建效力规则及完善错误登记的损害赔偿制度予以克服。

关键词：农村土地；权利登记制；用途管制

中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0020-05

关于土地登记，著名土地法学者温丰文教授是这样定义的：土地登记系指将土地及建筑改良物之所有权与他项权利之得丧变更，依法定程序，登载于地政机关掌管之簿册，其目的在于管理地籍、确定产权、并作为课征土地税，推行土地政策的依据[1]151。由此我们可知，土地登记，不仅是一种土地产权变动的标志，也是国家进行土地市场治理，推行土地政策的行政手段之一。在既有研究成果中，学者对于登记作为产权变动标志的探讨较多，而对登记作为国家进行土地市场治理手段的讨论相对较少，故本文将着重于探讨登记制度的市场治理功能的实现障碍及其制度改进方向。

我国实行以权利登记制度为主（兼采托伦斯登记制度）的登记制度，更易于实现国家规范农村土地流转秩序的治理目的。考查世界各国的三种土地登记制度，权利登记制更容易成为国家治理的工具。原因在于，权利登记制所奉行的实质审查及全面登记的登记制度，包含着此种制度对国家权力的盲目崇拜、对人的理性的无限信任及功利主义的成本考量。在权利登记制中，国家通过强制登记制度的实施，生产出交易产权的确定信息，并且将这种信息提供给社会，并担保这种信息的真实[2]。本文认为，权利登记制的功能绝不仅仅在于维护土地交易安全或保障产权，还在于其已经成为进行市场治理、推行特定国家土地政策的手段之一，后者尤其体现在农村土地登记制度上。

这种特定土地政策可以表述为：发源于城市的土地市场改革，基于“土地双重二元结构”的特性，为了保证实现城市房地产市场（尤其是土地供应量）的秩序与发展，立法者采取直接限制农村土地流转及其相应权利的特殊政策。这种特定的土地政策虽有其历史功绩，但在客观上造成城乡土地市场的分割，侵害了农村土地产权人的既有利益。随着土地市场的不断发展，公民土地财产权利意识的不断增强，此种政策完全无法抑制农村土地产权人非法流转的冲动，形成既有政策失灵的制度困境（以“小产权房”管制失灵为典型表现）。规范农村土地流转是实现对农村土地市场治理，实现城乡土地市场统一的基础条件。而要规范农村土地流转市场，实现市场统一，必须保证农村土地市场流转的交易安全，确定统一的流转规范。登记制度的首要作用就是可以为农村土地尤其是建设用地（使用权）流转提供流转“底本”数据，防范基层官员的“选择性执行”及集体产权人的“机会主义行为”。由此我们可知，现有登记政策将物权法中所确定的申请登记原则转换为强制登记原则，表面看是借助产权登记所能提供的公示力、公信力及推定力，实现确认产权界限的目的，其实质则是基于国家规范农村土地流转市场的治理目的。

然而，基于目前土地登记规范，登记能否实现“规范土地流转”这一治理目的？权利登记制本身的缺陷与目前的行政登记权扩张态势，是否会导致行政权对公民土地财产权的进一步侵犯？正如我们应警惕权利登记制下公权力恣意扩张可能性一样，我们也必须考虑目前的登记制度对实现这一治理目的的障碍及其制度改进路径。

一、农村集体土地登记的治理障碍分析

（一）权利主体虚化导致无法确定登记名义人

根据登记要件主义，任何土地产权变动均应以登记为要件，方能保证土地流转的交易安全，因而登记簿所提供的登记名义人即为交易双方证明并追索权利人的重要线索。在登记过程中，在登记簿或登记权证上必须确定登记权利主体或登记名义人，但农村土地“集体所有”的概念表述，使土地登记名义人被“虚化”，根本不符合登记名义人确定性要求，因为“农民集体”不应该成为一个恰当的民事主体，不应成为登记名义人；而按照法律所规定的授权组织，则因为组织形式残缺或治理结构不完善等原因也不能正确行使土地所有权。按照《宪法》、《土地管理法》及《物权法》的规定，法律所授权的管理组织包括：乡镇集体经济组织、村集体经济组织（村民委员会）及村内集体经济组织（村民小组）。现有政策采取尊重事实等方法，遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组、农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的主体名义之下。但是农民集体所有因缺乏合理的权利行使机制，容易在实践中造成村干部“内部人控制”的权利行使困境，而一旦内部人（可以称为“假权利人”）控制所形成的土地流转被其他权利人（如村集体经济组织成员）对此提出异议，则会导致交易失败，甚至引发社会不安定问题。

同时，本次登记的政策性文件未改进已有产权登记纠纷处理规范，同样会导致权利登记制所具有的规范土地流转的治理功能大打折扣。在权利登记制下必然重视登记的实质效力，登记名义人推定为真正的权利人，所以在进行确权登记之前，必须通过现有确权规则确定登记名义人。依据《土地管理法》第16条的规定，土地所有权与使用权争议由相关政府来处理，对于处理决定不服在30日内可以向法院解决，而从诉讼到裁决需要一定的时间，在争议没有解决之前，任何一方不得改变土地利用现状，此时土地登记发证自然处于悬而未决的状态。当争议一方的主体权益被国家承认（登记为标志）时，则意味着另一方的权益将会受到永久损害，导致假权利人处分权利被其他产权人认定为无效，从而导致流转交易失败，从而引发权利纠纷与冲突。

而登记机关的统一，应分步进行，可以首先实现集体农地使用权与农地承包经营权的统一登记，其次实现农村集体其他土地（水地、草地等）与集体土地登记机关的统一。即现有的农村集体土地登记制度中的集体建设用地登记、农民宅基地登记及农地承包经营权登记，应统一由国土部门进行登记，不应由农业行政主管部门负责土地承包经营权登记；在适当的时候应该修改《土地登记办法》，实现国土资源的统一登记，即对于水权、林权、草原权利均应由国土部门登记。

（二）完善土地用途登记信息

权利登记制下我国对于登记簿采用物的编成主义，可以便利地在登记簿中细化对土地用途内容的登记，因为“土地登记系为土地用途之外显结果，而土地用途则为土地登记的内蕴原因”，两者息息相关，应不能各自割裂[5]150。对于农村集体建设用地，应标明该土地的实际用途、地上建筑物、建筑物的修建时间等事项，为将来进一步土地流转提供基础；对于农地承包经营权的登记同样应细化为：农地级别、农地管制用途，规划变更预计年限等内容，否则农地投资人无法形成合理信赖的预期。应依据农地的质量与等级，通过技术性手段，确定每一块农地的具体管制用途，并对每一种农地之使用手段做出严格规定。规划变更预计年限的规定同样可以保护农地权利人的利益，其原因在于，虽然法律赋予农地权利人以30年或更长的使用权，但地方政府可以通过修改规划，使农地变更为建设用地，并通过较低补偿实现对权利的“置换”。对于土地进行详细的用途登记是保证登记的治理功能实现的重要手段，可以将对农村土地的身份性治理向用途治理转换，不再以权利人的身份确定该土地使用权是否可以流转，而是以土地使用性质及其承担的公共职能来判断该地块是否可以转用，因为依据权利人的身份确定权利的性质违背了平等原则；不再以土地使用权流转双方的意愿来判断该土地是否可以流转，而是以该土地流转是否违背用途管制的目的来判断是否可以流转，否则流转双方基于私人利益的追求，其均可以对“公共利益”视而不见，造成双方流转的外部成本难以内部化。

（三）按不同用途构建不同的登记效力规则

依据不同的土地用途，实施不同的土地登记变动规则。在权利登记制下，国家公权力具有扩张态势，登记要件主义对权利变动的要求最为严格，因而在我国的农村土地范围中，应对农村土地的核心部分：农用地实施登记要件主义，未经登记，不发生权利变动的法律效力，这种登记要件主义设计应同时包括对土地承包经营权及集体农地使用权实行登记要件主义，以增加权利人改变上述土地用途的难度。理由在于，农地承担全体社会成员的公共目标，具有公共利益属性；而对于宅基地使用权的变动仍应实行登记对抗主义，同时应规定除上述两类土地使用权以外的集体建设用地使用权同样实施登记对抗主义，即双方的交易只要经双方通过债权行为即可生效，只是不登记不能对抗第三人，登记对抗主义的国家干预程度相对较小，有利于国家激活农村集体建设用地进入市场进行交易。

（四）完善登记错误损害赔偿制度

不动产登记赔偿制度之所以得以普遍确立，主要是建立在侵权行为理论和登记的推定力补救的基础之上[6]132。对于前者，则说明土地在现代社会中价值巨大，如果真正的权利人由此受到巨大经济损失，如果不予以赔偿则不符合分配正义的原则；对于后者，则说明登记错误必然导致登记结果的异化，而登记赔偿制度则有利于抵销物权推定力的负效应。实质主义登记与形式主义登记体制下，错误登记的损害赔偿责任是不同的。实质主义登记条件下，登记机构负有实质审查义务，其注意义务较高，且应实行无过错责任形式；若登记错误则应进行赔偿受害人所受到的损失。而形式主义审查条件下，则登记机关仅负责交易形式的审查，而不进行内容审查，则不应承担错误登记的损害赔偿责任。我国目前立法偏重于实质主义登记立法，如我国《物权法》第二十一条规定：因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。具体设想为：（1）应确定该赔偿责任应以无过错责任为原则。（2）赔偿额度应以给受害人造成的损失为限，一般仅应包括直接损失，不应包括间接损失，但因土地登记有时容易给当事人形成非常大的损害，为周全保护当事人利益，因此应逐步建立登记赔偿基金制度和保险保障机制。为有效解决赔偿资金的来源问题，可以借鉴域外的登记赔偿基金制度，即从登记机关收取的登记费用中提取一定比例设立基金，该基金只能用于登记错误的赔偿，不能挪作他用。同时还可以将保险机制引入登记体系中，由登记机关向保险公司投保，购买登记责任险，以使在错误登记中受损的当事人可以获得补偿。（3）同时在实现路径上应由登记机关先行赔付，同时再向有过错的当事人追偿，其追偿范围包括登记机关先行赔偿的资金、利息、诉讼费用及其他费用。

三、结语

登记实质上以国家权力为表征，由国家对土地流转交易结果直接予以确认，所以促使土地流转交易不断完善及规范非法土地流转交易均以构建自洽、良善的土地登记制度为前提。权利登记制既然是我国的既有制度抉择，则必须充分权利登记制模式下的正向制度功能，必须从登记名义人、登记机关、登记对象、登记责任等方面入手完善登记制度，基于城乡土地市场同地、同权、同利的原则，构建统一的登记法律，既维护公共利益，同时也提高了土地流转的效率与安全性。

参考文献：

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[5]陈明灿.土地法专题研究[M].台北：元照出版公司，2009.

农村土地治理篇3

【关键词】 农村 土地 股份合作 治理结构

农村土地股份合作制企业，是指在明确农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、放活土地使用权的基础上，由有经济实力的大户、集体经济组织或投资于农业的工商企业发起，将农户承包土地或集体所有用地，联合资金、设备、技术等其它生产要素量化入股，按照自愿原则组成利益共享、风险共担的股份合作制农业企业。

农村土地股份合作制企业的治理结构，是指规范农村土地股份合作制企业内部各利益相关方之间权责的制度安排。其实质是通过对法人资产的权利、责任和利益的结构性制衡来规范资产所有者与受托者、受托者与者间的利益关系，使资产各方面权利的运用尽可能严格的受到相应资产责任的制约，提高企业的整体运转效率。我国农村土地股份合作制目前还处于探索阶段，企业内部治理结构不成熟导致我国很大一部分农村土地股份合作制企业决策低效、运作不畅。

一、农村土地股份合作制企业的一般组织架构

现代股份公司的组织架构，要求权力机构、决策机构、监督机构和执行机构要相互分离、相互制约、各司其职。一般来说，我国农村土地股份合作制企业设有职工股东代表大会、董事会、监事会，施行董事会领导下的总经理负责制，初步形成了现代企业法人治理结构。

1、股东代表大会

股东代表大会是农村土地股份合作制企业的最高权力机构，股东代表大会实行一人一票制，一般情况下每年至少召开一次。股东代表从全体股东中按一定比例选生，任期一般为3年，届满可以连选连任。股东代表大会审议土地股份合作制企业的重大投资决策、发展规划、经营方针、财务预决算和年终分配方案、年度计划及其执行情况，每项议案必须经一定比例以上的股东代表同意才能通过。

2、董事会

董事会是股东代表大会的日常工作机构和执行机构，由股东代表大会选生，对全体股东负责并接受其监督。董事长由董事会选举产生，是农村土地股份股份合作制企业的法定代表人。农村土地股份股份合作制企业的总经理须由董事会提议并经股东代表大会讨论同意方可聘请，具体负责企业的生产经营管理活动。

3、监事会

监事会是农村土地股份合作制企业的监督机构，由股东代表大会选举产生，承担对董事会的监督职能，对全体股东负责并报告工作。监事会须有1―2名普通股东的代表，监事会主席和监事的任期一般为3年，届满可以连选连任。监事会必须加强对农村土地股份合作制企业生产经营活动的监督，确保全体股东的合法权益不受侵害。

二、农村土地股份合作制企业治理结构存在的主要问题

1、参与主体之间的信息不对称

在农村土地股份合作制企业中，企业的股东代表大会、监事会，董事会以及经理层的权限与职责相互分离，因而在董事会与股东代表大会、股东代表大会与监事会、董事会与经理层之间形成了一条复杂的委托――关系链。理论上当委托人与人的目标函数趋于一致，即人把委托人的利益与自身利益相统一，忠实地服务于委托人时，股份合作企业就能够达到委托――的最优效果；但在现实中，尤其是我国农村目前的现实状况，这种统一是很难做到的。其原因不仅在于人与委托人各自拥有不同的目标函数，更重要的是委托人与人双方的信息不对称以及企业经营结果不确定性的存在。而且我国现阶段大部分农村土地股份合作制企业规模较小，企业管理层大多为村干部或农民，文化素质偏低，独立担当行使其人职责的能力有限，企业经营管理专业水平和效率普遍较低，致使董事会与经理之间的委托――关系存在缺陷。这样就不可避免地导致“逆选择”与“道德风险”等委托问题的产生。

2、企业与社区行政组织“政企不分”

第一，法人地位缺失。大多数农村土地股份合作企业未到当地工商行政管理部门办理注册登记，得不到法律的相应保护，导致实际运行中面临资金、财税、销售等种种不利。第二，企业经营与社区事务管理缠绕在一起。大多数企业仍然难以摆脱社区行政机构的束缚，在机构设置上与社区基层行政组织“政企不分”，普遍存在“几块牌子，一套人马”的现象，企业经营往往受到基层行政干预，导致低效运行。

3、企业股东代表大会流于形式

在实践中，有些农村土地股份合作企业的股东代表大会流于形式。因为企业股东大部分是农民，他们的知识及能力均十分有限，加之农户之间天然的分散性，集体行动能力较弱，在企业的一些重大决策时，很多股东可能放弃其拥有的监督等权力。所以，董事长等重要职位一般仍然主要由村干部交叉兼任，民主管理、民主决策机制不能真正体现，普通小股东的权益得不到有效保障。这种董事会和经理层的“二位一体”现象，使董事会变成了“橡皮图章”，职权被弱化，不能有效监督经营者的经营行为和维护股东的权益。

4、监督机制存在缺陷

首先，农村土地股份合作企业内部监督机制缺乏。现行我国农村土地股份合作制企业中绝大多数成员持股比例很低，如果单个股东对企业经营者经营行为进行监督，成本很高，所得收益不足以弥补其付出的代价。同时当股东耗费成本进行监督而获利时，其他股东也会自动地分享该利益，导致农村土地股份合作制企业内部“搭便车”行为。因此，内部监督的缺乏促使机会主义行为与“道德风险”的发生。其次，农村土地股份合作企业外部监督机制不健全。我国农村土地股份合作制企业的股权具有地域上的封闭性，使得股东“用脚投票”机制缺失，企业经营者也不用担心“敌意接管”的压力，因此，外部股票市场对经营者的监督约束机制在农村土地股份合作制企业中不存在；同时，由于股权的封闭性，使得外部经理进入较难，大股东对外部经理进入也会抵触，再加上我国经理人市场还不成熟，这些都使得来自外部经理市场的约束对企业影响很小。

5、缺乏有效的激励机制

当前我国大部分地区的农村土地股份合作制企业没有建立起有效的激励机制。激励是有成本的，因此必须寻找最佳平衡点。激励机制缺失主要表现为：第一，入股股东的收益与土地股份合作制企业经营业绩得好坏与其所承担的风险脱节，企业经营者的收益与企业经营业绩脱钩。第二，企业管理层的寻租行为以及权利滥用导致企业激励约束机制虚设。第三，农村土地股份合作制企业内部收益分配过于平均化，对高素质专业经营管理人才缺乏吸引力。

三、优化农村土地股份合作制企业治理结构的对策建议

1、优化公司治理合约的设计

治理合约的遴选是提升我国农村土地股份合作制制度绩效的核心，其根本标准就是在各种不同合约中内生交易费用的节约程度。合约可分为两类：相机合约与价格合约。

相机合约是对激励提供与风险分担之间二难选择的一种折衷，需要对人行为进行事前的估计与精确测度，是对剩余索取权的一种预支，不是就人努力水平定价，其关键在于委托人是否能够对人进行有效的监督。当无法监测人的努力水平时，委托人与人又重新陷入激励提供与风险分担的两难困境。在我国农村当前的现实条件下，相机合约的“道德风险”不可避免。而价格合约对人的激励是通过持股计划实现的，这样委托关系被大大弱化，有效地减少了成本，降低了内生交易费用。与相机合约相比，价格合约将相机合约中对人的工资薪酬激励转化成股票的分红激励，在解决“道德风险”问题上具有优势，比相机合约更节约内生交易费用。虽然价格合约也存在缺陷，但对于我国农村土地股份合作制企业而言，可将价格合约算作是一项次优选择的合约设计。

2、改革公司的分配制度

分配制度的创新是提升我国农村土地股份合作制制度绩效的归宿。历史上股份合作制的分配制度共经历了三种典型形式：内部资本账户制、利润共享制和职工股权计划制。内部资本账户制度将净利润在初次分配时分立个人账户与集合内部账户。优点是用集合内部账户有效地解决了集体积累问题，缺点是集合内部账户由于从不分配到个人而显得形同虚设。利润共享制是把任何职员的工资划分为固定工资与共享利润两部分，其中共享利润属于变量，能随产品市场和劳动力市场供求变动而变动。这样能将经营风险分摊给企业职工，也可能将经营者的卓越贡献“无偿赠送”给职工，但无论哪种情况发生都会增加内生交易费用。职工股权计划制度是将公司股份分割出一部分，或直接拿出现金，转交给一个专门设立的职工信托基金会，购进股票，然后该会根据职工相应的工资水平或贡献大小将股票配给每个职工。三者对比，对我国农村土地股份合作制企业来说，职工股权计划制度是一种不错的选择。

在设计职工股权计划制度时，应该将公司股份分割成激励部分与分担风险部分。由于我国农村就业与社会保障体系尚未实际建成，现阶段及以后一定时期内应允许分担风险部分股份收益权买卖、抵押和转让。在实际发行股权证明时给出两份证明书，一个证明股权所有，另一个作为分红依据，证明股权所有的证明书不得流通，而作为分红依据的证明书可以转让。这样一来，就有效地解决了农村土地股份合作制企业“用脚投票”监督机制的缺失，农民小股东也能够影响经营者，使企业内生了一套激励与约束机制。

3、建立并完善公司的监督机制

外部监督机制的建立和完善。利用国家现有的法律与法规对农村土地股份合作制企业的各项经营管理尤其是在财务管理进行监督，做到“有法必依，违法必究”的原则；地方政府应出台相应的规范措施，适度、积极地利用行政手段对农村土地股份合作制企业进行监督管理；党支部、村委会与农村土地股份合作制企业董事会关系要理顺，明确董事会的职能，防止其权力独大。

内部监督机制的建立与完善。充分发挥好股份合作制“一人一票”决策机制的作用，尤其是在一些重大决策上，使每一位股民都有参与企业经营管理的决策权；根据各地实际情况，将股东代表大会的权力进一步明确与细化，充分发挥股东代表大会最高权力机构的作用；注重股民代表选取，建立与健全股民代表联系制度；明确监事会的职能与地位，发挥监事会的作用，对监事会成员进行财务、审计等方面的业务培训。

4、发挥非正规制度的积极作用

非正规制度中的传统文化、人际关系、道德习惯等对农村土地制度改革创新具有重要的影响力，再加上农村的封闭性，使农村具有“信息共享”的特点，人们彼此之间清楚自己在对方及群体中的地位和作用，相互之间存在着一种遵守某种共同规范的默契和自觉性。因此，农村土地股份合作制改革，应该充分发挥这些非正规制度的作用。农村土地股份合作制的参与者之间原己存在的人际关系对于解决企业管理中的各种冲突、减少资源聚集和达成一致赞同过程中的交易成本、弥补正规约束的不足具有积极作用。

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农村土地治理篇4

关键词：农村土地;整治管理体制;改良策略

中图分类号： F301.2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2015.18.067

改革开放以来，我国农业的发展态势良好，这在很大程度上得益于多年来土地整治事业的开展，而与此同时，在生产过程中也日渐地暴露出土地资源整治管理方面的突出问题，引起了相关领域工作人员以及研究人员的密切关注。本文对我国农村土地整治管理体制的现状有了清晰的认识，并在此基础上找到有针对性的改良策略。

1 我国现有农村土地整治管理中存在的问题

伴随着我国农村事业的不断深化，农村土地整治管理工作取得了阶段性进展，并相应性地获得了一定的实践经验。与此同时，在我国农业生产方式不断变革的客观背景之下，现有的农村土地整治管理工作也日渐地暴露出了一系列亟需整治的问题，引起了相关领域研究者的关注。

1.1 农业生产基础设施建设工作相对薄弱

到目前为止，我国依然一部分地区在农业生产基础设施上有所欠缺。新建水利灌溉设施不能对农村耕地实现完整的覆盖，并且有一部分原有的耕地水利灌溉设施因为日常维护管理工作的职能缺位以及后续的运营维护支持资金供给不足，已经出现了一定程度的功能缺损，无法完全满足我国当代农业生产的需要，也不能对我国农业的长远发展提供充分的支持。

与此同时，我国部分农村地区在农村生产道路设施的建设方面也存在着明显的资金缺位现象，部分地区依然延续着传统的肩挑背驮种植作业方式，农业现代化、机械化发展进程缓慢，不利于我国农业生产力水平的有效提升。

1.2 农业建设资金投入不足

农业设施建设工作同时具备高投入和高产出特征，会导致处于较低收入水平的农民面对严重资金不足的困境，进而导致农民在自行筹资进行农业生产设施建设实践过程中，面临严重资金限制，与此同时，部分农民对进行农业设施建设工作的意义认识不足，依然存在着比较明显的“等、靠、要”的思想倾向，加之农业发展支持资金在投入渠道方面的限制，对我国农业设施建设事业的发展造成了严重的阻碍。农业设施建设事业的开展困境对我国农村土地综合整治工作的良好开展也造成了明显的阻碍作用。

1.3 项目后期管护工作不到位

一部分农村地区，在开展农村土地整治管理过程中，普遍存在着重项目实施、轻项目后期维护的现象。地方政府之间逐级分配任务分项不完善，在任务分项的逐级分配过程中，逐渐地出现了后期维护环节经费支持不足的现象，而且伴随着近年来我国农村人口外出打工人数不断增多，农民土地经营意识越来越淡薄，使得农村土地整治项目工程设施的后期维护工作流于形式。

2 我国农村土地整治管理工作的改良路径

2.1加强相关领域法律规范的完善

完善土地整治领域的法律法规是实现农村土地整治管理工作目标的重要保障，是保证我国农业生产良好发展的前提条件。而我国现行的法律规范部分条款，在具体的土地整治项目实施管理过程中难以切实执行。鉴于此，在开展农村土地资源整治过程中，应当制定并执行具有针对性的法律法规，在相应的法律法规条款表述中，要明确农村土地整治管理工作的目的、任务与方法，开展工作的组织机构及其职能，土地整治工作参与者的基本权利与义务，土地整治工作经费的权属调整以及工作成果检验流程等完整的工作细节约束条款。要逐步对法条中涉及的内容结合当代我国农业发展的客观状况进行细节完善，健全土地整治管理法律法规以及规章制度，使我国农村土地整治管理工作能够实现有法可依、有章可循。

2.2 实现工作流程的科学规划

开展农村土地整治管理工作，要在整个工作开展过程中加强规划环节的力度，确保农村土地整治工作与地方发展规划相结合，尽量避免项目设计方案有失误。与此同时，开展农村土地整治管理工作，要对地方农业发展状况以及土地资源状况展开全面而充分的调查，因地制宜制定工作方案。开展农村土地整治管理工作，要注重对具备防洪条件的新增耕地或者涉及拆迁工作但作业规模较小的废弃建设用地复垦的土地资源开展综合整治，以最大限度地增加农村地区土地资源数量，构建良好的农村居民生态环境，实现我国社会主义新农村建设目标。

2.3 拓宽资金获取渠道

稳定充足的资金投入是我国农村地区土地整治工作顺利开展的基础条件，有效拓宽工作资金的获取渠道具有深远的意义。

政府应当扩大农村土地整治管理工作的资金投入规模，对耕地开垦费、土地出让金以及新增建设用地的土地有偿使用费开展科学的统筹使用，并建立农村土地整治管理工作经费专项利用机制。

政府应当对土地整治工作中的金融投入行为给予充分的鼓励，要鼓励农业银行、农村信用社以及农业发展银行等金融机构，切实加强针对农村土地综合整治的信贷支持力度，为我国农村土地整治管理工作提供充分的资金支持。

3 结语

本文针对农村土地整治管理工作的开展现状以及改良策略展开了简要探讨，旨在为相关领域的工作人员提供借鉴意义。

参考文献

[1] 孙芬，郑财贵，吴涌泉，陈晓军，牛德利.关于改革农村土地整治管理体制的思考[J].价值工程，2012，（09）.

[2] 白春风.关于改革农村土地整治管理体制的思考[J].环球人文地理，2014，（06）.

[3] 杨丽娜.农村土地整治项目后期管护影响因素与保障机制研究――以三峡库区云阳县为例[D].重庆：西南大学，2013.

农村土地治理篇5

关键词：新时期；新农村；土地整治；办法；创新思路

中图分类号： DF451 文献标识码： A 文章编号：

目前，中央相关部门对社会主义新农村的经济化建设及发展予以充分的重视，对大力建设新时期新农村土地整治工作提供了相应的扶持政策及资金支持。因此，积极开展新时期新农村土地整治工作作为确保提高农民、农业经济效益及保证农村经济建设发展的必要手段，受到国家的政策支持，并成为加快农村建设、统筹城乡发展工作的重中之重。

一、新时期新农村土地整治工作的办法和创新思路

1.新时期新农村土地整治工作要进行大力宣传。

新时期新农村土地整治工作要得到社会的广泛支持，才能积极地得以实现。因此，加强对新时期下新农村土地整治工作的宣传力度尤为重要。土地整治工作的相关部门应加强对新农村土地整治工作的宣传，通过电视、网络、报刊、广播等传播途径使宣传工作最大限度的到达目标受众。通过宣传工作的开展，使广大群众意识到新农村土地整治工作的目标、任务及意义，使广大群众意识到新农村土地整治工作将会保证、提高农民经济效益，并且促进新农村经济建设及快速发展。从而使新时期新农村土地整治工作获得群众的支持、认可及大力配合，确保新农村土地整治工作和谐进行。

2.新时期新农村土地整治工作要建立严格、规范的管理制度。

建立严格的管理制度，是使新时期新农村土地整治工作规范化的保证。在新时期新农村土地整治工作过程中，相关管理部门要建立严格、规范的管理制度，对土地整治的各项具体任务进行可行性分析，充分考虑项目对坏境的影响，在保证土地整治工作可持续性发展的前提下，充分尊重民意，将农民的切身利益放在首位。同时，相关部门应对新农村土地整治工作进行严格的审批，确保土地整治工作做到层层把关，确保新农村土地整治工作的规范化，确保管理制度的贯彻和实施。避免管理制度流于形式，造成对社会效益、经济效益及环境效益的危害。

3.将新时期新农村土地整治工作目标到岗、责任到位。

土地整治工作具有复杂性、综合性等特点，涉及到田、水、路、林、村等各方面的综合设置及优化，具有很强的整体性。因此，若想将新时期新农村土地整治工作落到实处，必须充分发挥土地整治工作的整体协调性，并将整治部门的工作理念、手段进行科学的综合。相关部门在开展农村土地整治工作的过程中，要以土地整治指导思想为工作依据，在尊重民意的基础上贯彻土地整治工作组织的协调性，将新时期新农村土地整治工作进行明确的分工并将责任落实到人、落到实处，并制定责任制度及责任体系、实行责任追究制，真正实现新时期农村土地整治工作的任务到岗、责任到位，从而确保新时期新农村土地整治工作的顺利开展及不断完善，确保农民经济收益逐年增高。

4.新时期新农村土地整治工作要做到统筹全局，因地制宜。

土地整治工作包括了田、水、路、林、村、房的综合统筹规划及整治，具有复杂性及综合性。因此若想做好新时期农村土地整治工作就必须注重土地整治工作的综合性，并科学统筹全局、规划工作、因地制宜。科学进行农村土地整治，统筹规划、因地制宜，有利于科学、合理扩展耕地面积、提高耕地质量、提高耕地收益，实现了农业生产高效、集约、节水、循环再利用的功能。并且有利于提高农村生产量，将农村土地进行合理的科学整合及优化，充分将农村土地予以利用，避免土地资源浪费。同时，科学进行统筹规划、因地制宜，使新时期下农村建设步伐加快。农村加快经济建设的脚步，使得农村的就业率及经济收益通过土地整治工程的施工及公共基础设施建设得以实现。因此，统筹全局、因地制宜的发展新时期新农村土地整治工作对增加农民经济效益及改善农民生活水平从而加快农村经济化、现代化建设有着积极的促进意义。土地整治工作统筹全局、因地制宜的工作方法，实现了生产力及生产结构的科学整合及优化，在合理调动生产力的同时，使农业生产力得到最大限度的释放。

5.新时期新农村土地整治工作要实现经济效益、环境效益、社会效益的有效结合及统一。

积极、稳妥地对人口资源、环境资源及经济资源进行处理，从而使人们生产、生活条件得到改善和提高，最终实现经济效益、环境效益及社会效益的有机统一，是新时期新农村土地整治工作的核心内容。经济效益为确保农业、农民的经济利益最大化及新时期土地整治工作的顺利开展提供了基础。生态效益通过提高环境质量及环境的自身调节能力、确保土地整治工作的持久性提供了保障。而社会效益通过广泛征求民意、充分尊重民意并积极引导群众参与土地整治工作、将农民的切身利益作为工作的中心思想，为土地整治工作的顺利开展及进行提供了有力的支撑。因此，在新时期新农村土地整治工作过程中以长远的目光为实现经济效益及环境效益、社会效益的有机统一不断努力，将大大促进新时期新农村工作的实施。

6.新时期新农村土地整治工作要对运作模式进行合理调整及规范。

土地整治工作影响着生态环境的变化，关系着农民生产、生活水平的改善和提高，同时影响着我国科学扩大农业用地、国家农业的经济收益及生产效益。我国作为粮食大国，对新农村土地整治工作绝不可有半点忽视。新时期新农村土地整治工作是一项巨大的工程，其中所投入的资金及人力也关系着社会的发展及国家的发展。因此，新时期新农村土地整治工作要对运作模式进行合理的调整及规范，以确保农村土地整治工作的有序进行。

二、结语

新时期新农村土地整治工作是通过创新思路充分考虑环境效益、社会效益及经济效益的基础上，实施的可持续发展的土地整治办法。为合理规划农村用地、提高农村用地比例及质量同时保护环境发展做出了重要贡献。为提高农民生活质量及就业率、保证农民的切身利益做出了重大贡献。对加快新农村的经济建设及统筹城乡发展做出了重要贡献。因此，新时期新农村土地整治工作具有良好的发展前景，并将为新时期下新农村的建设和发展做出不可磨灭的贡献。

参考文献：

[1]中华人民共和国土地管理法.

[2]国土资源部土地整理中心.土地整理工程规划设计.

[3]赵庆利.大力推进土地整治促进城乡发展[EB/OL].资源网.

[4]加大土地整治力度 加快实现找矿突破[N].中国国土资源报.2010-6-8.

[5]怀龙.新平台 新天地[N].中国国土资源报.2010-5-20.

农村土地治理篇6

【关键词】新形势；创新改革；农村；土地整治

新形势下创新改革农村土地的整治工作不仅是协调土地资源供需紧张的矛盾，强调耕地保护措施，推进新农村建设和提高城乡统筹发展水平的客观要求，也是促进农业与农村可持续发展的重大举措。党的十明确提出：为了实现让农业发展拥有更多的农田这一战略发展目标，就必须积极推进土地的开垦复垦和整理，加大投入积极建设农村基本设施，提高土地的出让资金，提高新增的建设用地的土地有偿使用金额在农业开发的占比[1]。由此可知，土地整治是保护农村耕地，提升耕地总体生产能力，优化土地资资源的利用率，保障土地资源集约化发展，改善农村环境的主要途径。随着新形势下社会各行各业经济的发展，农村土地整治工作面临着新的难题，因此必须正确认识当前形势下农村土地整治工作存在的问题，树立新的土地整治改革理念，采取正确的创新的改革措施，不断完善与创新改革农村土地整治的运行机制，以促进农村土地整治工作向着健康的方向发展。

1 农村土地整治

农村土地整治是依法在农村地区，依靠权属调整、工程项目以及生物措施等对利用率低、出现损毁或是退化以及未利用的土地，以及包括田、路、水、林等进行整体的综合整治，目的是提高土地的利用率以及发挥土地资源的效益[2]。当前我国农村土地的整治工作尚处在探索与积累的发展阶段，未能将土地整治工作同新农村的建设形成一种互惠互利、协调共进的和谐关系；土地整治工作的目标重在增加耕地的数量，而忽视了对耕地质量的提升；有的整治项目严重影响了农村生态环境的平衡，不符合新形势下对农村土地整治工作提出的创新改革要求。因此，作为作为负责农村土地整治工作的机构或部门，应深刻正确认识新形势下农村土地整治工作创新改革的理念，促进农村土地整治的运行机制的创新改革，保障农村土地的整治工作健康持续开展。

2 新形势下创新农村土地整治改革工作应遵循的五大理念

2.1 保护生态环境的理念

随着我国社会经济的发展和进步，人们的生活方式和理念出现发生了新的变化，他们已经逐渐意识到以高污染、高耗能的经济发展方式只会带来一时的经济利益，这样负面的发展方式只会对生态环境造成严重的破坏，那么长远的经济利益无从谈起，最终会对人类的健康的发展造成致命的威胁。农业经济的发展必须建立在适宜的自然条件下，不能脱离生态环境而独立存在，只有适宜的气候、光照等自然条件才能保障农作物的持续生长。农村土地的整治工作是依靠权属调整、工程项目以及生物措施等对利用率低、出现损毁或是退化以及未利用的土地，以及包括田、路、水、林等进行整体的综合整治，会对农村的生态环境造成不同程度的影响。因此，在创新改革农村土地整治工作的同时，应确保经济效益与社会效益的有机统一，促进土地整治同农村建设的协调发展，遵循自然环境的发展规律，做好相应的保护措施，保障农村生态环境的平衡。

2.2 统筹协调的发展理念

土地资源是人来开展各项社会和经济活动的重要前提条件。农村土地的整治工作不仅仅是包括农业生产领域，也包括农村不同产业发展的调整和布局，是对农村人地关系进行重大调整的活动，所以，创新改革农村土地的整治工作必须着眼于全局，统筹规划，协调发展农村经济和社会事业；站在整体和长远发展的角度，综合考虑农村地区的自然环境、政治、经济、社会、人文等诸多因素，在各级土地利用、各类别建设发展规划的基础之上，科学设计土地项目发展规划方案、做好土地权属关系的分析和调整等工作，确保统筹发展农村经济和土地资源的利用。

2.3 因地制宜的整治理念

推进农村土地整治工作的创新改革应秉承因地制宜的理念，综合考虑农村自然条件、社会条件以及经济条件同农村发展的关系，对农村的生产条件和生活条件进行因地制宜的调整和改善。另外，因地制宜的整治理念要求开展土地整治必须结合当地农村的土地类型、水利资源、农业种植传统模式等地域特点，继续拧科学规划，统筹布局，以满足当地发展农业产业化经济的客观要求，促进土地资源效益的最大化发挥。

2.4 科学高效的利用理念

创新改革农村土地整治工作坚持科学高效的利用理念有助于充分发挥城乡统筹发展以及促进新农村建设有着重要推动作用。当前我国在农村土地整治领域尚不够成熟，管理方面和技术使用等方面还处于积累经验的时期，仍存有管理不科学、工作水平较低等问题，需要不断的探索和创新。在土地整治工作上，要积极引进先进的管理理念和技术，需要做到：第一，推进整治项目的科学化，开展土地整治工作应以长远利益以及综合效益作为发展前提，推进土地整治的科学规划、专项规划，确保项目实施的可行性与合理性。第二，提高项目的管理水平。在土地整治项目上应做好选址工作、组织审批、规划分析研究以及后期监管验收等流程工作，健全土地整治工作的管理制度，保障整治工作的规范化和高效率。

2.5 产业化发展的理念

当前，我国农村土地整治工作开展的资金来源仍是依靠政府的投入和支持，组织规模化发展效率受限，不利于大规模以及机械化土地整治发展的需求。所以，在开展农村土地整治工作创新改革的带路上应秉承产业化的发展理念，充分发挥市场机制的作用，在社会上设置专业化的中介结构专门负责开展土地整治工作，负责专业设计土地整治方案，利用专业化、技术化的人才队伍提高农村土地整治的整体效率和质量，全面控制土地整治产生的管理成本。

3 新形势下创新农村土地整治改革工作的对策

新形势下农村土地整治工作的运行机制必须满足新形势和新发展任务的需要，在促进城乡统筹发展、优化土地利用率以及推进新农村的建设等发挥着积极的作用。因此土地整治工作机构或部门应注重自身的建设与发展，推进农村土地整治运行机制的创新改革。

其一，推进监管制度的建设与程序建设。提高各省、市、县土地主管机构或部门对土地整治工作的重视度，强调主体责任意识；根据管理制度明确各个岗位的职责，落实项目专岗专人管理要求；通过奖惩、约谈等方式加大对土地整治项目监理单位的监督和管理力度，严格全面把关土地整治工程的质量和效率，规范流程操作，保障农村土地整治工作的持续发展。

其二，强化部门的交流协调。开展农村整治项目工作时，在项目的选址、应急事件的处理方案等问题上，应加强部门交流和协调，提高项目实施的质量和效率；此外还应站在群众角度上，充分协调利益，为更好地开展工作奠定群众基础；提高相关人员的业务水平，接受定期业务和技术培训，推动机构创新，充分发挥机构管理职能。

其三，新形势下创新农村土地整治改革工作的对策：首先，坚持“六位一体”综合整治的标准，在确保农用地同村庄用地得到协调整治的基础上，重点农村领域的整治。当前我国社会已经步入城乡统筹发展的转型期，改革农村土地整治工作应注重协调新农村建设、协调城市和乡村共同发展，这是保护有限耕地、优化土地资源的重大举措。

其四，积极构建农村土地整治改革的创新机制。积极构建城市与乡村经济社会统筹一体化的发展格局，努力破除保护耕地同保障发展带来的双重压力，积极推进土地产权的机制、利益分配的机制，投资融资的机制，城乡用地协调发展的机制以及城乡土地资源调控机制这五大机制的创新与改革，推动农村土地整治工作的顺利持续展开[3]。

参考文献：

[1]郧文聚，宇振荣.土地整治加强生态景观建设理论、方法和技术应用对策[J].中国土地科学，2011（06）.

[2]王军.土地整治呼唤景观生态建设[J].中国土地科学，2011（06）.

农村土地治理篇7

【摘 要】城市化进程使“空心村”现象日益凸显。“空心村”造成土地资源浪费，土地利用率低下；影响村容村貌，与新农村建设相悖；阻碍农村经济发展和稳定等危害。“空心村”的治理意义重大。文章就此提出将“空心村”整治作为新一轮整治规划的重点，明晰土地产权，高效利用，改善农村社会保障现状，实现土地有序流转等治理“空心村”的对策，以期与新农村建设的目的相符，在改善农民生产生活条件的同时，促进土地的高效利用。

【关键词】空心村；城市化；土地整治

中国正在从城乡二元体制结构向城乡一体化转变，在城市化进程快速推进的时期，农村劳动力向城镇不断转移，短期和快速的城镇化，造成了城乡空间发展的不平衡，“空心村”随之产生。“空心村”的现状不但越来越严峻，随之而产生的问题，也日益加剧，在此背景下，“空心村”的治理显得意义重大和尤为亟待。

1. “空心村”的现状及形成

1.1“空心村”现状

“空心村”是农村人口向城市迁移，而致使原先的宅基地和其他建筑物空闲、浪费的产物。当一个村庄居住用地中的废弃或空闲场地面积占居住用地总面积10%以上，或者说一个村庄实际拥有废弃或空闲场地上的建筑物或宅基地的财产所有权的户数，占村庄中总户数的比例达到10%以上，即可以把这个村庄认作“空心村”。[1]北方地区废弃或空闲场地比较集中在村庄的中心部分、干枯的河流旁，或相对新建筑物高度较低的地方呈“组团式”空间形态。南方地区，废弃或空闲场地可能呈现“线状式”，沿着山沟、河流、湖泊、道路带状展开。[1]

1.2“空心村”的形成原因

城镇化进程的不断发展，农村人口、农村劳动力向城镇的不断迁移，如表1所示，农村人口的迁移，导致原有宅基地闲置，再随着新农村的建设，很多破旧的的房屋被废弃，造成了聚落空心化，最终“空心村”产生。

另一方面，由于农村社会保障力度弱，覆盖面窄等社会因素，土地无论被利用的合理高效与否，就算闲置，很多农民也把土地当做资产，依赖养老，并不愿意退出土地，因而，政府对“空心村“的规划和管理显得困难重重，这也是“空心村”存在并不断扩大范围的原因。

2. “空心村”的负面影响

2.1造成土地资源的浪费，土地利用率低下

聚落空心化造成了破旧宅基地的闲置、浪费。一般所占土地面积都比较大，而且分散，不但所占土地本身不能被高效利用，周围分散零碎的土地很难被利用，造成了土地资源的双重浪费，在“生存”、“发展”、“生态”等压力之下，可利用的土地资源已十分紧缺，而“空心村”的存在占用了条件较好的土地却不被利用，有害无益。

2.2影响村容村貌，与新农村建设相悖

目前，国家都在尊重农民意愿之下，为农民修建新农村，为农民提供便利，改善农村的居住、交通、生产条件，使村庄整洁干净，“空心村”是破旧、危险的房屋所在，不但影响了村容村貌，与新农村建设的目的相悖，对当地村民而言也存在安全隐患。

2.3阻碍农村经济发展和稳定

破旧宅基地的闲置，不只是土地资源的浪费，对于农民而言，一方面想改善自己的生产生活条件，筹集资金新建农宅，一方面却不愿置换旧宅基地，[3]这样一来，农民在住房方面的投入所占比例就较大，没有更多的资金来再生产而形成收入的良性循环，因而生活水平和质量很难得到提高，不利于农村经济的发展和稳定。

3. “空心村”的治理对策

“空心村”的负面影响如此深远，也是治理的意义所在，尤其在城镇化和新农村建设的背景下，对“空心村”的治理更为迫切，对此，提出以下建议：

3.1将“空心村”整治作为新一轮整治规划的重点

新一轮乡镇土地利用总体规划修编工作即将完成，新一轮的土地整治专项规划（2010—2020）也正在开展中，若各地新一轮土地整治专项规划都将“空心村”的整治作为农村建设用地整治的核心，政府政策给予支持，将闲置、利用率低的宅基地作为农村居民点复垦的重点，置换出耕地，提高土地的利用率，土地将更好的为人们的生产生活产生效益。

3.2明晰土地产权，高效利用

将“空心村”整治纳入整治规划范围之后，应明晰各闲置的宅基地或已空心化的农村聚落的权属关系，并结合农民新村给予合理的补偿、安置。既在一定程度减轻社会负担，保证了农村的发展个稳定，又能将零散的土地集中连片，合理高效利用，使有限的土地，最大限度的发挥功能，满足人类生存、发展等的需要。

3.3改善农村社会保障现状，实现土地有序流转

另一方面，应改善农村社会保障力度低、保障覆盖窄的现状，减少土地流转的摩擦力，农民有了保障，才会减少对土地的依赖，也才会愿意退出土地过无后顾之忧的生活，土地流转阻力减小，才可能实现农村土地适度规模经营，形成土地高效合理利用的良性循环。

【参考文献】

[1] 张晖，刘林，左停. 新农村建设背景下“空心村”的治理问题研究[J].安徽农业科学，2011，39(9):5599－5601.

[2] 国家统计局编.中国统计年鉴[M].中国统计出版社，2006—2010.

农村土地治理篇8

农村土地综合整治是新一轮土地利用总体规划中的重要内容，是未来一个时期

国土资源管理的重要工作，关系到新一轮土地利用总体规划中耕地保护、城乡建设用地布局

优化及规模控制、耕地占补平衡等规划目标的实现，本文结合金华市土地利用现状和农村土

地整治（开发整理复垦）工作的情况，阐述了金华市开展农村土地综合整治存在的问题并提

出了若干建议和对策。

关键词

农村；土地整治；问题；对策

中图分类号：D267.2文献标识码：A

1111

金华市开展农村土地综合整治现状情况

1111.1.1.1.1

农村土地综合整治的内容

农村土地综合整治是按照“耕地占补平衡有良方、土地节约集约有增量、农民安居乐

业有保障、城乡统筹发展有希望”的总体目标[1],对农村地区低效和不合理利用的田、水、

路、林、村进行综合整治，提高土地利用率和产出率的土地利用活动，包括农用地、建设用

地和未利用地整治。

1.2农村土地综合整治的必要性

开展农村土地综合整治（土地开发整理复垦）是土地集约利用的现实需求。金华市地

处浙江省中部，全市土地面积10941平方公里，辖9个县（市、区），总人口463.68万人，

人均耕地0.75亩，大大低于全国的水平，再加上近几年，高速公路、铁路等重大基础设施

的兴建，使原本人多地少的矛盾更为突出，要满足全市经济社会发展需要，又要保护好耕地

资源，只有大力开展农村土地综合整治，开发土地资源，通过整治提高集约用地水平，进一

步优化我市农村土地资源配置，促进城乡统筹发展。

1.1.1.1.3333

金华市农村居民点整治复垦潜力分析

农村土地综合整治的重点、难点是农村居民点的整治复垦，有必要对金华市农村居民

点整治复垦潜力进行评估分析，金华市农村居民点整治复垦潜力预测分析见下表。

-2-

金华市农村居民点整治复垦潜力预测表

单位：万人、hm2、m2

县（市、区）

2010年农村

居民点面积

农业人口

2010年末人

均农居点面

积

规划2020年

农村人均建

设用地标准

2011-2020年

可复垦农村

居民点潜力

婺城区5331.6833.24160.38140678

金东区3966.3227.63143.56130375

义乌市5311.9650.16105.9195547

东阳市7756.0666.93115.88105728

永康市6683.746.81142.77130598

兰溪市7742.3953.09145.82130840

浦江县3249.6831.95101.7095214

武义县4829.4828.21171.23140881

磐安县1964.3118.04108.8898196

合计46835.58356.07131.53/5056

从表中数据看，全市2010年末农村居民点面积46835.58hm2，农业人口约356.07万人，

农村人均建设用地面积131.53m2，按照新一轮土地利用总体规划农村人均建设用地指标，预

测2011-2020年全市可通过农村点建设用地整治复垦，可减少建设用地5056hm2，农村居民

点整治复垦还有一定潜力。

2222

金华市开展农村土地综合整治存在的问题

2.12.12.12.1

投资巨大资金筹集难

农村土地综合整治是全域规划、全域整治，包括了开发未利用地，整理农用地、复垦

建设用地、安置农民新村建设、配套基础设施等诸多内容，实施周期一般2-3年，需要投入

的巨额资金，可以说资金能否落实，筹资渠道是否稳定，是农村土地综合整治顺利进行的基

本保障。资金筹措主要由各级政府财政补贴和农民村集体自筹。众所周知，农村集体与农民

经济能力较弱，巨大的资金靠财政贴对经济相对发达县（市、区）财政来说压力不小更何况

经济欠发达县（市、区），农村土地综合整治是一项新的工作要长期运转，如何筹集足够的

资金问题不容回避。

-3-

2.22.22.22.2

农民思想工作难做

农村土地综合整治涉无论是以田、水、路林为重点农用地整治还是以房村为重点村庄整

治，农村地区的生产要素空间布局将发生一定变化，空间变化必然伴随着权利的调整[2]，从

而涉及千家万户和广大农民的切身利益，需要做大量深入细致的思想工作。农村土地综合整

治包含土地开发整理工程、农村居民点整治复垦工程、农村住宅建设、农村基础设施建设和

农村公共服务设施建设等诸多内容，将涉及农村承包田产权调整、宅基地调整、宅基地复垦

补偿，安置补偿、部分农民的后续生活保障等问题，每个问题都是事关农民切身利益，要让

每个农民同意、满意，难度可想而知。

2.32.32.32.3

资源零星分散、新增耕地潜力有限

土地综合整治包含的农地整理、未利用地开发和农村建设用地复垦面临资源分散零星

且新增耕地潜力有限的困境，增加了综合整治的难度。由于新《土地管理法》实施以来，为

实现耕地占补平衡，前些我市大力开展了土地开发整理复垦工作，一些面积大、区位立地条

件好的可开发整理复垦后被资源已被利用，剩余可开发整理复垦成耕地的后备资源很有限，

剩下的都是相对分散、小块、交通不便的区块，实施起来工程难度大、资金投入要求高。

3333

金华市开展农村土地综合整治的建议、对策。

3.3.3.3.1111

摸清家底、科学规划、先易后难、分实施

开展农村土地综合整治专项调查，摸清底数，充分了解农村各类土地现状及其存在问

题，分析本辖区农村土地资源数量、规模及分布情况，为农村土地综合整治规划提供依据，

做到有的放矢。在土地利用总体规划的指导下与城镇经济发展规划，城镇村布局规划等有机

结合起来[3]，科学合理编制农村土地综合整治专项规划。科学规划，分步实施，有计划，按

步骤的开展，具体方法可以先易后难，先点后面，做到整体规划，分布实施，循序渐进，滚

动发展。

3.3.3.3.2222

注重公众参与、维护村民合法权益

农村土地综合整治涉及千家万户村民的切身利益，注重公众参与、维护好村民权益是

关键。首先，按照规定必须履行公告、听证、论证、村民签字等程序必须严格执行，决不能

偷懒，做到公开、透明。其次从项目立项规划、实施过程要充分听取项目区村民的意见建议，

涉及土地所有权、使用权、土地承包经营权等权利调整的，必须取得相关权益人的一致认同，

村民提出合理要求尽量予以满足，使农民群众通过土地综合整治得到实实在在的利益，实现

整治前农民乐意、整治中农民参与、整治后农民满意的目标。

3.3.3.3.3333

设立专项资金

-4-

统筹利用耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用

费等资金，支持农村土地综合整治工作，尽快设立专项资金，并与工作领导小组成员单位充

分协作，尽可能地整合相关部门资源资金。尽快研究明确建设用地增减挂钩项目新增耕地置

换建设用地的土地出让所得收益、城乡建设用地增减挂钩指标调剂收入用于农村土地综合整

治项目建设比例。因地制宜地制定相应的资金扶持政策，保障农村土地综合整治项目资金投

入，并研究探索市场化运作机制，鼓励企业和个人参与投资建设。

3.3.3.3.4444

严格管理、保证质量

在村土地综合整治项目实施中，严格执行法人制、招投标制、合同制、工程监理制、

公告制、审计制等制度，确保项目质量和人员安全，按照全面全程监管的要求，对项目实施

动态监管。对农村土地综合整治项目选址立项、规划设计、招投标、工程施工、质量监理、

竣工验收加强管理，确保项目质量。对涉及项目区范围、规模、建新区位置和面积、周转指

标使用额度等未经批准不得擅自变更。项目因重大政策调整和不可预测原因，无法按原规划

实施要求变更或撤销的，须报批准机关同意。

3333....5555

加强领导、完善考核

开展农村土地综合整治是一项新工作，涉及面广、政策性强、牵涉很多利益矛盾的社

会综合工作，不能片面的认为是一项单有国土部门就能实施的技术业务工程。各县（市、区）

要建立以政府为主导，国土、财政、规划、农办、农业、水利等部门参加的农村土地综合整

治工作领导小组或联席会议制度，强化部门分工协作，共同推进任务，定期召开会议共同研

究解决在工作中遇到的困难和问题，有利于资源优化配置、资金集中投入。其次完善考核制

度、加大工作督导，各县（市、区）在成立工作领导小组的基础上，由县级政府与相关部门、

乡镇签订责任书，明确工作职责，目标任务，权利义务，并将工作完成情况纳入年度考核。

建立节点计划，将年度任务分解到项目的立项、实施、验收等各个环节，层层落实、层层分

解，明确每阶段工作进度、时间进度。在每阶段节点，加大督导力度，考核任务完成情况，

对按时完成单位进行表彰，对工作迟缓的给予通报批评。

参考文献

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[1]徐绍史.深入开展农村土地整治搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台国土资源通

讯，2009,第8期，6-7。

[2]张富刚,刘彦随.农村土地整治中产权改革新思维.中国土地，2009，第7期，61。

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[3]张慧.农村建设用地整理的范畴、原则及其他.中国土地，2005，第12期，38-39。

作者简介:吴国政（1981-），男，汉族，浙江省兰溪市，金华市国土资源交易中心助理