农村管理论文范文

农村管理论文范文第1篇

关键词：农村父母；家庭；赡养

一、农村父母赡养中现存的主要法律问题

1．农村中女儿一般不尽赡养父母的义务

这是几千年来形成的一种习俗，至今在我国农村普遍存在。也有学者将此情形归结为“乡规民约”所造成的局面。尽管有现代化的法律作为强制性的后盾，但依然不能加以改变。当然，对于农村中只生育女儿的父母的赡养问题，女儿还是承担了父母赡养的义务，可以说这是传统习俗的一种重大突破。目前，上述问题主要体现在有子有女的农村家庭当中。而这种情形与我国婚姻家庭方面的法律是相冲突的。那么，如何妥善解决这一问题呢?

2．农村父母的精神赡养几被忽视

随着农村生产力的提高，生活水平的改善。大部分农村父母老年基本的物质生活问题得到了解决。但由于大部分子女在外打工，不少父母晚年过的是孤独的生活。特别是当配偶一方早逝的情形下，更是如此。根据《中华人民共和国老年人权益保护法》的规定，“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰籍的义务，照顾老年人的特殊需要。”因而，子女对父母的赡养就不仅仅是物质生活方面的，精神方面的赡养亦是生活中的一个重要组成部分。而且，它绝非是一个道德问题，更是一个重大的法律问题。因为随着我国农村养老保险等一系列社会保障制度的健全与推行，在不久的将来，我国农村子女对父母物质生活的赡养必将让位于精神上的赡养。

3．有关赡养的法律缺乏可操作性

《中华人民共和国婚姻法》第二十一条规定：“子女对父母有赡养扶助的义务”，“子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利。”然而，究竟该怎么赡养?要达到什么样的标准才算尽到了赡养的义务?同时，何为“无劳动能力”?何为“生活困难”?既没有司法解释的进一步说明，也未见到相关的行政条例。

4．赡养义务实质上的不平等

法律规定“子女对父母有赡养扶助的义务”，但法律未就子女赡养父母提供可资借鉴的具体的赡养规范。因而，在现实生活中，子女赡养的义务往往是平均分摊。假如某一父母有3个子女，则每一子女承担三分之一的赡养义务。这有点类似于民法中的“按份责任”。表面看来，似乎十分公平，但事实可能并非如此。譬如：兄弟俩的月收入分别为：500元和4500元；而赡养父母的生活费每月需要1000元。如果平均分摊的话，兄弟当中一人的生活费则为零，他将无法维持自己及家庭正常的生活开支。换句话说，他根本就没有赡养能力。

二、解决农村父母赡养法律问题的对策

1．完善赡养立法

(1)扩大赡养人的范围。根据我国现行法律规定，赡养人包括：①婚生子女、非婚生子女、养子女及有抚养关系的继子女；②孙子女和外孙子女；③由兄、姐抚养的弟、妹成年后，有负担能力的，对年老无赡养人的兄、姐有抚养的义务；④夫妻之间有相互抚养的义务。然而，法律没有将“子女的配偶”规定为赡养人，这样以来就产生了一个两难问题：我国婚姻家庭法规定，夫妻关系存续期间所得财产通常为夫妻共同财产，对重大财产的处理须经夫妻双方的共同意思决定，倘若做儿子的想孝敬父母但做媳妇的又不情愿；反过来，做女儿的想孝顺父母做女婿的又不乐意，如此以来赡养父母岂不成了一句空话!故而，作者认为应该将媳妇和女婿列为赡养人范畴，这样可避免“各顾各父母”的尴尬局面，减少、避免家庭赡养父母的纷争，为父母的赡养创造良好的环境。

(2)明确经济供养的标准。根据《中华人民共和国老年人权益保护法》的规定，“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰籍的义务，照顾老年人的特殊需要。”然而，法律没有明确规定子女供养父母的经济标准。一方面，没有规定父母亲应享受什么样的生活待遇?那么，老年父母的生活水平又怎能得到保障?另一方面，子女间贫富有别，如果不加区分地承担所谓的“按份责任”，子女在自己的生活尚成问题的情况下对父母的赡养又谈何容易?诚然，中国农村家庭经济状况“千差万别”，要制定一个统一、具体的标准比较困难。但只要我们主观上认识了这一问题、重视了这一问题，就能够找到妥善解决这一问题的办法。譬如：在全国制定一个统一的标准，以县级或市级行政区域为基础制定一个统一标准。

(3)建立赡养监督机制。“徒法不足以自行”。一套完美的赡养法律制度也只能为保护被赡养人提供一个良好的法制条件。没有健全的保障机制，最终也只能是流于形式。也正因为如此，农村的赡养问题依然很严重!一方面，缺少此机制使得老年父母的生活缺乏保障；另一方面，也时常因此而酿成家庭悲剧，引起不少的其他社会问题。为此，作者认为：应以村、乡或镇甚至县为单位，建立农村家庭赡养评估体系，及时监控农村老年父母赡养状况，及时督促子女主动履行赡养义务，并从法律上规定相关行政单位及社会组织的权力与职责。

(4)加强赡养人的法律责任。我国涉及赡养问题的立法主要有：《婚姻家庭法》及《老年人权益保护法》。但《婚姻家庭法》未就赡养人未尽赡养义务的法律责任做出具体规定；老年人权益保护法虽就此做出了规定，但只有两个法律条文，而且只就刑事责任做出了规定，作者认为，应补充相关的民事责任与行政责任。譬如：子女对父母的赡养应尽连带责任；对不尽赡养义务的子女可采取警告、罚款甚至拘留的行政处罚措施。这样一来，父母的赡养问题就有了法律的保障。我们也可借鉴新加坡的做法。新加坡在1994年8月推出了《赡养父母法》将赡养父母这一人类道义上的责任上升为每一个公民必须遵守的法规，规定凡拒绝赡养父母或资助其年迈双亲和处于贫困状态的双亲者，处以l万新元罚款或判刑1年。

2．正确处理好乡规民约与法律的关系

(1)乡规民约与法律冲突的必然性。首先，不论我们今天的社会显得有多“现代化”，相当的乡土农村仍具有一定的分散性和封闭性，仍处于与中心城市相对应的边远地带，国家法律对乡土农村的调控还有一定的距离和难度。再加上国家法律宏观、抽象的规定，与乡村生活相对疏离；而乡规民约微观、具体的规定，产生于乡土，与乡村生活比较贴近。

村民从需求和情感上更加倾向乡规民约，乡村生活也更多地适用乡规民约。这样，就乡村而言存在着两个权力系统和两个制度系统。在运作过程之中，必然产生一些碰撞和冲突。其次，尽管我国现行法律体系在逐步完善，但执法的力农村父母赡养中的法律问题研究法制天地度还远远跟不上立法的进度，也就是说法律的涵盖面不充分，特别是在一些老、少、边、穷的农村，法律的供给越不足，国家权力的控制亦越弱。对于村内的事务，村民求助于法律不如求助于乡规民约便捷、有效。这样，乡规民约的地位就凸现出来，社会权力在乡村的影响必然加强。最后，国家法律和乡规民约追求的法律价值不同是导致冲突的根本根源。作为国家法律来说，它注重和追求的是法理秩序，而乡规民约注重的是道德和人伦的礼法秩序。国家法律代表的是一套国家装置，而乡规民约体现的是一套社会装置。所以说国家法律与乡规民约的冲突是理想与现实的冲突，是现代与传统的冲突，是观念与实践的冲突，要达到二者的完全融合，或者说乡规民约向国家法律的转换，还需要一定时间和磨合的过程。

(2)解决乡规民约与法律冲突的途经。首先，国家法律要给乡规民约一定的生存空间，让其在生存空间中走出一条自己的解放之路。具体到农村赡养问题中来，则应做好以下两方面的工作：①充分发挥人民调解委员会的作用，将农村父母赡养的纠纷尽量以和解的方式而不是以诉讼的方式解决；②在人民调解委员会调解失败、当事人坚持的情形下，人民法院也应针对女儿一方的具体情形区别对待。譬如：女儿一方受过高等教育、现在城市工作或在农村国家行政或事业单位工作的，可按人民法院受案的一般方式结案；而对身为农民、被告方的女儿而言，则应充分发挥人民法院庭前调解的作用，尽量以调解方式结案。如此以来，既考虑了国家法律的权威性，又照顾到了农民的情感。从而将法律的要求融入乡规民约，使农村女儿赡养父母渐变为一种“习俗”。其次，在目前还难以做到国家法律与乡规民约不冲突的情况下，尚需做好以下几方面的工作：一是完善立法、加强司法解释。乡规民约虽然在村民委员会组织法中提出来了，但有关法律对乡规民约所承载的“村庄治权”或者“内生的公共权力”缺乏承认和界定，以致在实践中难于把握。

因此，有必要在《村民委员会组织法》中或通过最高人民法院的司法解释做出明确规定，以有效避免乡规民约与国家法律的部分冲突；二是加强农村法制宣传与教育，从根本上改变农民的传统观念，使农村女儿赡养父母的观念深入人心，最终消除农村父母赡养方面与法律冲突的社会现象。

参考文献：

[1]于红梅．赡养问题的法律思考[J]内蒙古民族大学学报，2002，5：1—2．

[2]丁炜炜．乡规民约与国家法律的冲突与协调[J]．理论月刊，2006，4：56-58．

农村管理论文范文第2篇

然而，作为一名农村中学语文教师而言，在作文教学上可谓苦不堪言。农村学生，尤其是一些离城市偏远的学生，他们接触的只是家庭、学校和一些简单的社会现状，更无从谈及社会这个大熔炉的陶冶。生活经历的储备少了又少，接触的社会面狭窄，写作只能是咬破笔尖硬套、瞎编，尽管每学期让学生写至少八篇，但收效甚微。

为此，结合农村中学学生的现状，在不断的教学实践中，我进行了一些尝试。

一、充分利用教材，训练学生的创新思维。现行中学语文教材，有许多可以进行作文训练的内容，可以说阅读与写作的关系是“水融”。阅读，可以品味文中的语言、人物、结构和表现手法等，而写和则是运用准确的语言、典型的人物、精巧的构思和恰当的表现手法来表达主旨。为此，在语文课教学中，可以运用二者的关系进行作文训练。

（一）扩充补白。指教材中可以扩充的地方。如果抓可以扩的“点”让学生去想像、去假设，不但可以丰富学生的想象力，还可以培养学生的创新能力。一般说来，文章可以扩充之处有主旨部分、省略部分、简略部分等。例如沈从文的《边城》（节选），结尾傩送出走了，可以让学生结合影视和自己的储备生活知识进行设想，若干年后傩送回来了，该与翠翠是怎样的结局呢？鲁迅的《祝福》中的鲁四老爷没有他的外貌描写，可以让学生对他进行描写一下，既可以训练思维，又可以完成写作的练笔。

（二）评析说理。可以让学生对课文中的人物、事件、观点、语言去发表自己的见解，最好让学生跳出课文去评，只有跳出课文，学生才能发表独立的见解。如《孔雀东南飞》一诗，课文分析结束，给学生布置了一个片段练习，《你如何看待刘兰芝（焦仲、焦母、刘母和刘兄）》。有学生写到刘兰芝貌美、心更美。刘母的善良，母子之情的深厚等等。

（三）疑点探讨。创新意识来自于质疑，善于发现问题，解决问题，才能有话可说，有话可写。如李白的《梦游天姥吟留别》一诗中写到“世间行乐亦如此，古来万事东流水”，人生果真如此吗？让学生结合现代生活，写出自己的看法。屈原的《离骚》一诗中，有学生提出屈原自投汨罗江，真的是一种爱国的表现吗？他认为是一种软弱的表现，并且提出了自己的观点。诸如这些，可以让学生自觉写成文章，阐明自己的观点，不也是一次作文训练吗？

二、挖掘身边琐事，启迪写作的灵感。作为十七、八岁的中学生来说，也不能因为农村生活圈的小就没有一点点写作素材可寻。有来自家庭内部的，有来自邻里间的，有来自同学间的，也有其它各方面的所见所闻，都可以成为写作的素材。高中语文第三册第四单元（人教版试用本），所选文章的材料都是常见的小事，象鲁迅的《灯下漫笔》，材料是当时人人所见所闻的“现银换钞票，钞票换现银”的小事，鲁迅却对这些司空见惯的小事进行了理性思考，指出当时百姓的劣根性（即想做奴隶而不得的时代，暂时做稳了奴隶的时代），并号召人们追求”第三样时代“。因而鼓励学生捕捉身边事，挖掘其内在的含义进行写作。如有位同学写了一篇《“分班”感想》他从受教育的平等性，升学率给教育带来的负面影响，差生的歧视等角度进行了思考，可谓一篇成功之作。

三、开放写作内容，规范写作思维。命题作文存在限制性，同样在当前高考中比较流行的话题作也有内在的限制性，尤其是对农村中学生写作的无形限制，象1999年全国卷作文“假如记忆可以移植”。给人留下了深刻的印象。当时高考结束后，我问学生，作文写的怎么样？学生们都说没办法写，只能瞎编。的确，象这样的话题作文，对农村缺乏科普知识的学生来说实在难，当年高考评价也证实了这一点。所以，从高一开始，我就在作文教学中做了点尝试，一是选择生活中常见事物作为素材，让学生自由写作，尽可能调动他们有话可话，激发写作的积极性；二是针对高考作文的多元化，结合物理、化学、生物等学科知识，设计一些能联系所学知识又能进行创造性思维的材料，让他们查资料，进行写作；三是结合每次的作文，从体裁、构思、语言表达技巧等角度选择讲评，相互借鉴，拓展写作思路，提高写作能力。

农村管理论文范文第3篇

2当前城郊移民安置工作存在的主要问题

近年来，库区各级政府高度重视城郊移民安置工作，部分区县结合城郊移民的特点制定了专门的安置办法，城郊移民安置工作整体上有了一定的进展，据对城郊移民问题较为突出的巴东、巫山、奉节、云阳、万州、丰都、涪陵等7座县城（城市）郊区农村移民安置情况的调查，搬迁较滞后的近50%，生产安置滞后的占44%。城郊移民安置进展较缓慢，如上述7座县城（城市）郊区农村移民安置约2万人，在2002年底最后才完成。可见，城郊移民安置工作已成为移民工作的重点之一，城郊移民安置进展缓慢已制约移民工作和整体推进，分析城郊移民安置工作存在的主要问题有：

（1）库区部分区县制定的生产安置办法对城郊农村移民的特点和意愿考虑不够。城郊农村移民在旧城县有区位优势，经济收入水平相对较高，对土地依赖程度很小，收入主要来源于二三产业，如巫山县城郊农户人均年收入达3400元，是全县农村人均年收入和县内后靠农村移民人均年收入的2.4倍和1.6倍。但是，目前城郊移民的安置方式与其意愿还存在一定的不适应性：

一是城郊移民安排外迁时，多数接收地不在城郊，从业环境和发展条件产生了差距，势必使城郊移民经济收入水平下降，另外可供选择的后靠农村安置也不现实，基于这些原因，移民多数愿意随城迁建。

二是对随城迁建的城郊农村移民安置就业缺乏政策引导和支持，少数区县在城镇移民安置规划中没有将城郊移民考虑进来。

（2）部分区县现行建房安置政策和城郊农村移民的意愿存在一定的差距。目前库区部分县、区为加快建房进度和节省建设用地，对城郊移民进城建房采取“以统建为主，联户自建为辅”的方式。由于统建房造价较高，包括各种间接费用和开发商利润，加上办理各种手续时的收费及成本控制不严等，使砖混结构房屋的平均造价在500元/m2以上；而自建房由于移民可以相互帮工和利用部分旧料，少计甚至不计各种间接费，造价相对较低，平均造价在400元/m2左右；加之城郊移民的建房补偿标准为283.3元/m2(动态)，与统建房造价相差216.7元/m2，新旧房屋结算时增加了移民的负担。更为重要的是移民自建房可出租，有的占有临街面可作为商铺，因此自建房较统建房的经济价值高。由于上述因素，多数城郊移民要求自建。

（3）将城郊移民纳入城镇统一安置，安置容量不足。目前库区城镇经济发展水平较低，本身还需安置占地移民、居民、企业下岗职工等，安置空间很小。据统计，全库区需安置“三民（占地移民、城郊移民、居民）”为12万人左右，任务十分艰巨，若全部纳入城镇范围安置，难度大。

3对当前库区城郊移民安置工作的思考

虽然目前库区城郊移民安置进展缓慢，有的安置办法也不尽人意。但是，库区地方政府几年来在城郊移民安置工作方面还是进行了一些有益的探索，城郊移民的安置工作整体上取得了一定的进展。有的区县还制定了安置办法，试行了不同的安置工作思路，为城郊移民的安置工作积累了一些经验。如巫山县制定了专门的城郊移民安置办法，试行了不同的安置工作思路：一是鼓励城郊移民外迁，在安排城郊移民外迁时，尽可能选择区位较好的接收地进行对接；三是在城镇规划建设中，将部分城郊移民纳入统一考虑之中，允许部分城郊移民随城镇迁建，进行自谋职业安置等等。这些具体作法都值得认真总结分析和思考，现对城郊农村移民安置工作思路归纳如下：

（1）尊重移民的意愿，允许部分城郊农村移民随城迁建，生产安置可采取自谋职业、货币安置、兼业安置等多方式安置，提出这种看法主要有如下的依据：

①城郊农村移民随城迁建已在移民安置规划中统一考虑。

②城郊农村移民对土地的依赖程度越来越小，具备随城迁建的基本条件。经过改革开放，近几年来这部分移民的经济来源、生活方式已发生了根本变化，其生产、生活与城镇密切相关，目前称作农村移民主要是按户籍管理规定其户口在农村的缘故。据调查，其中70%的城郊农村移民主要依托城镇从事二三产业，而从事农业生产的不到30%，特别是其中约30%以上的家庭是由非农业人口和农业人口组合而成的，他们已逐步城镇化。

③城郊农村移民多有随城迁建的意愿。据调查，这部分移民安置意向主要有自谋职业、货币安置、兼业安置、种植业安置等几种安置方式。从移民意愿来看，选择随城迁建安置的人约占78%，他们经过几年的选择，对随城迁建的安置风险和责任已有一定的认识，具备了一定的心理承受能力。另外据对奉节县城郊移民安置意愿的抽样调查，85.6%的移民愿意随城搬迁，进行自谋职业和兼业安置；7.8%的移民有外迁意向，只有6.6%的移民原在县内后靠农村安置。

④部分城郊农村移民与城镇占地移民相交叉，若不安排这部分城郊农村移民随城迁建，还会出现与占地移民安置政策不衔接，并由此产生矛盾，将直接影响到农村移民安置任务的按期完成。

（2）坚持依法移民，转变安置工作观念

随着市场经济和法制社会的逐步完善，移民环境容量的概念发生变化，广大移民对安置风险的认识也发生转变。特别是城郊农村移民，他们法律意识、劳动技能相对较高，自力能力较强，对安置风险和应承担的责任有了一定的认识。我们再也不能回到计划经济体制下，由政府包办、负责到底的老路上去了，要按市场经济规律，尊重移民的自主选择，实施多方式安置，关键是完善经济合同和法律手续。因此，在城郊农村移民安置工作中，要充分按市场经济规律，强调移民的法律意识，依法完善法律手续，对安置风险应由合同双方共同承担，以提高安置质量。同时政府积极进行引导扶持工作，一是主动引导城郊移民寻求可行的职业类别；二是加强对城郊移民劳动技能的培训，使其具有“一技之长”；三是明确城郊农村移民应享有后期扶持政策。

（3）将城郊农村移民安置纳入城镇移民安置统一考虑之中。

目前，城镇居民、占地移民已纳入城镇迁建管理之中，但部分县区没有将城郊移民考虑进来，这样就直接影响库区的社会稳定。城镇移民中的弱势群体占地移民、居民、城郊移民是一个整体，有时相互交叉，因此将弱势群体统一规划，合理安排，统筹考虑，提供政策支持，积极为其安置创造条件，是解决城郊农村移民安置的关键。

①有关地方政府应将城郊农村移民安置纳入城镇移民安置统一考虑之中，积极解决城郊移民的就业出路问题，预留充足的安置容量。同时，积极为其就业安置提供政策引导和技术支持。对在新城区临街统建的门面和政府投资兴建的市场摊位，以优惠价格优先出售或出租给城郊移民经营，结合后期扶持对城郊农村移民统筹考虑建立社会救济和社会保障两项制度。广开就业渠道，引导和扶持城郊移民发展二、三产业，组织劳务输出等等。

②对城郊移民的建房要统一规划，合理安排建房区位，要考虑到城郊移民的就业条件。从有利于加快城镇进度，节约用地和便于统一规划和管理，应鼓励选择统建和联户自建方式建房，限制分户自建房。

农村管理论文范文第4篇

本次调查根据需要将其整合为3个维度[3]：日常生活管理（包括不良嗜好管理、一般生活管理维度）、疾病医学管理（包括症状管理、急救管理、疾病知识获得管理、治疗依从性管理维度）、情绪认知管理（情绪认知管理维度）。把自我管理行为按指标得分划分为高、中、低3个水平[4]，其中≥80%为高水平，60%～79%为中等水平，＜60%为低水平。调查方法由调查人员发放问卷，统一解释语，面对面逐条询问填写，同时请患者家属回避，问卷当场收回。2.3统计学分析采用SPSS18.0统计软件录入数据,采用描述性分析,相关性分析采用Spearman相关性检验法。

结果

自我管理行为评分结果本次调查中，患者的自我管理总分为（81.53±7.86）分，其中55.4%的患者自我管理水平处于低水平，44.6%处于中等水平，无1例处于高水平。说明农村老年冠心病患者自我管理行为不够理想。得分结果详见表2。社会支持对自我管理行为的影响采用Spearman相关分析法，对社会支持的3个维度及总分与自我管理行为的3个维度及总分进行相关性分析。社会支持各维度得分与自我管理行为各维度得分呈正相关（r=0.320～0.761，P＜0.01）。见表3。

讨论

农村管理论文范文第5篇

1.1贷后管理认识不足。在激烈的市场竞争中，加大贷款投放，能够为信用社带来明显的当期收益，客观上造成了信贷管理人员贷款扩张冲动。但是贷款发放后，一是由于信用社客户涉及千家万户，再加上信贷管理人员的管理水平不适应、技能不高等多种因素的制约，无法及时有效的实施监管，信贷人员消极应对，贷后管理成“事后管理”，出现实际风险时，被动接受；二是信贷人员甚至全部依赖贷前调查，误以为贷前进行了严格的调查、分析、论证、落实了第二还款来源，就高枕无忧了，甚至认为贷后管理只是流于形式。

1.2贷后检查履职不足。

1.2.1贷后检查频率（次）少。据抽查发现，大部分信贷档案中无首次跟踪检查资料；对贷后日常检查次数不够，如对农户小额信用贷款检查一年1次；个体工商户贷款检查一年最多2次，公司类贷款一年检查平均1～3次。未按时发送贷款本息催收通知书等现象依然存在。

1.2.2对贷户资产负债的异常变动等重要情况监督不力，档案记载不全。近年来，一些企业以改制为名恶意逃废银行债务的现象时有发生，而所有逃废债企业在逃废债之前，都会出现注册新企业、从原贷款企业向新成立的企业无偿划转资金、调拨机器设备等固定资产、转移技术等不正常行为。为此，客户经理应当在贷后管理中及时发现，迅速向有关方面反馈、预警，采取断然措施，同时对这些异常行为必须收集证据，记录在案，作为制止企业逃废债行为的重要依据。但对此种情况，大多数是束手无策、望债兴叹。

1.2.3对贷户的现金流量等重要财务指标监管不够。现金流量作为借款企业的还款来源，犹如人体的血液一样重要。借款人出现了现金净流量不足或下滑的趋势，则预示着我们面临贷款无法按期足额收回的风险。目前，信用社注重于对企业赢利水平的分析，而忽视了对现金流的把握，不利于贷款的风险控制。

1.2.4未及时按规定对客户信用等级进行复测，一些客户的信用级别还是2002年初评时的信用等级，至今无任何变化。

1.3贷后监管与预警不足。

1.3.1从大环境来看，信息不对称是长期影响信用社信贷管理的不利因素。一方面，金融体系内部信息共享不足，虽然人民银行设立了信贷查询系统，由于缺乏有效监督，商业银行信息录入不及时、不准确现象屡见不鲜，有些银行甚至为恶性竞争，相互封锁信息，或提供假信息，加大了信息的不对称性；另一方面，工商、税务、产权登记、法院等部门信息封闭，查询难度大。信息不对称，再加上客户的有意隐瞒，致使信贷管理人员获得信息滞后或不全面，对企业已经显现或未显现的潜在风险无超前分析，预警能力。

1.3.2从信用社管理层来看，贷审会风险揭示、处置不到位。按照信贷新规则的规定，贷审会是信贷业务决策的议事机构，起智力支撑的作用，应当对前、后台提交的客户生产经营分析报告及潜在的风险点进行揭示，提问和审议，并提出化解、处置的方案。但在实际工作中一方面向贷审会汇报流于形式，汇报内容没有严格要求；另一方面，贷审会成员来自各个部门的负责人，短时间内听短汇报，对汇报内容没有理解、消化，潜在的风险点揭示不了，明确的风险点提不出化解方案，从而延误了化解风险的时机。

1.4贷后管理能力不足。信贷人员素质直接影响着贷后成效，但目前信用社普遍存在人员素质参差不齐现象，使贷后管理难以有效落实，并且存在能力风险的隐患。

1.4.1信贷管理人员普遍欠缺丰富的财务、税收、贸易等相关知识，对信息缺乏分析能力和敏锐反应，在风险识别、信息反馈、风险处置等方面能力不足，使贷后管理难以深入，停留在表面，容易形成能力风险。

1.4.2个别信贷人员责任心不强，敷衍应付，搞形式，甚至在贷后管理中隐瞒真相，以展期、借新还旧等种种方法掩盖风险，逃辟责任，加大了贷款风险处理的难度，形成道德风险。

2.强化农村信用社贷后管理的建议

强化贷后管理是有效防范和控制信贷风险，确保信贷资金安全，提高经营效益不可或缺的重要环节。在可控范围内对造成贷后管理薄弱的原因，制定相应的对策，是强化贷后管理的基本策略。

2.1转变思想观念，树立全程监控风险的理念。贷后管理是银行全程监控风险的重要环节，必须树立起贷后管理和贷前决策同等重要的观念，克服“重放轻收，重放轻管”的倾向影响，将贷后管理做到实处，处理好贷款营销和风险防范之间的矛盾，以贷后管理推动业务的稳健发展。在注重信贷绩效考核的同时，明确设置贷款质量的考核指标，对新增贷款形成不良的要从严问责，从业务考核和经营理念上正确引导，树立崭新的信贷文化。同时，力保贷款的安全性、流动性、盈利性作为贷后管理的核心目标。

2.2强化队伍建设，构建“职业客户经理”的信合团队。

2.2.1强化培训。信贷管理队伍是保持农村信用社生机活力的重要力量，在社会经济发展变化日新月异的情况下，唯有加大培训学习力度，不断更新知识，提高信贷人员的素质，才能培育出高效益的客户。

2.2.2强化队伍稳定。信贷管理是专业性强的一个岗位，随着信贷全面风险管理的实行，贷款管理精细化的实施，信贷管理不但要熟练掌握政策、精通各个业务品种并能熟练办理各种信贷手续，还要掌握宏观行业政策的信息，有预见性地预警、化解潜在风险，并在与客户打交道过程中积累丰富的工作经验。这一切都是必须有知识的积累和实际工作经验的升华。因此，信贷人员作为专业人员，应当保持相对稳定。

2.2.3实行客户经理等级管理制度。客户经理是贷前决策调查的第一岗，也是贷后管理的第一岗，责任重大，其综合素质的高低，直接影响着贷后管理的效果，是贷后管理中至关重要的因素。根据信贷员的能力、业绩、以往职业记录评定其等级，并按等级设立相应的业务权限和管理客户类别，建立激励机制，优胜劣汰，坚决将能力不足或道德低下的人员调离信贷岗位。从而不断提高信贷员综合素质，防范道德风险和能力风险。

2.3强化贷后监管，构建贷后管理长效机制。

2.3.1强化贷后检查。对个人生产经营贷款和公司类贷款，应在贷款业务发生15天以内，进行首次跟踪检查。重点检查客户是否按合同约定用途使用信贷资金以及审批意见的落实情况。

在贷后管理的日常检查中，对生产经营贷款应每季度检查1次，对农户小额信用贷款应每半年与村（社）干部或联络员配合对辖区农户贷后情况进行逐户检查。对出现逾期等风险预警信号，信用等级或风险分类形态发生不利变化的客户至少每月检查一次。

2.3.2建立信贷退出机制。对列入不良信用客户内部控制名单和高风险行业、区域的客户，要制定信贷退出计划，采取提前收回贷款、到期减少续贷、停止贷款或诉讼的措施，清收贷款本息。

2.3.3建立健全风险预警机制。通过对客户账户信息、信贷管理系统、贷后检查、客户财务报表及公开信息、上下游企业、行业及国家宏观经济政策、客户信用等级监测及贷款风险分类等及时发现并处理风险预警信号，控制、化解信贷风险。

2.3.3.1借助科技手段强化贷后管理，加强电子化建设，在信用社内部系统中设置风险预警指标，提高风险监测的效率。信贷管理系统中专门设置贷后管理功能，实现对贷后管理的远程监控，提高贷后管理的效率和覆盖面。

2.3.3.2利用信用社内部会计信息，掌握客户结算频率、现金流量等一手资料，认真分析，把握时机，对发生的变化及时预警，果断采取应对措施。

2.4加快立法，构筑健全的社会信用体系。社会信用体系的完善是进行贷后管理的有力保障，目前必须加快立法，从法律上规范约束银行、企业、中介机构及相关部门的信用行为，建立信息披露制度，在人民银行信贷咨询系统基础上，金融企业之间、社会各部门之间建立更广泛的信息共享系统，明确相关责任，杜绝本位主义，保证数据的及时更新和准确性，形成打击诈骗和信用不良分子的天罗地网，对破坏社会信用体系的行为严厉惩处，逐步改变信用社在信息不对称中的弱势地位，为金融企业信贷风险的防范创造良好的社会环境。

摘要：贷后管理是指从贷款发放或其他信贷业务发生后至本息收回全过程信贷管理行为的总和。它是信贷管理的一项基础性工作和重要一环，近段时间以来，笔者通过调查发现，“重放轻收、重放轻管”的现象在基层信用社依然存在，贷后管理仍是农村信用社信贷管理的最薄弱环节之一。

农村管理论文范文第6篇

关键词：新农村建设投入产出基础设施投入农村教育

新农村建设投入产出的影响因素

社会主义新农村建设包含内容很广，农村经济发展是社会主义新农村建设取得成效的基础。本文拟从投入产出角度研究各种因素投入对于新农村建设产出的影响，主要因素分为两个部分，即投入方面因素和产出方面因素。

（一）新农村建设投入方面

首先，农村教育主要是农民教育，是提高农民综合素质、培育新型农民的需要。资料显示，我国农业科技贡献率仅为48%，比发达国家平均水平低30个百分点左右。美国、日本等发达国家每万名农村人口中有40多名农业科技人员，而我国仅有1.7名。据有关组织对15个发达国家综合评估，每个农业劳动力每年生产谷物25吨，生产肉类3-4吨，分别相当于我国平均水平的20倍和14倍。我国农业从业人员的生产率只相当于加拿大的1/108。

一个国家的经济发展与社会进步都离不开教育，因为它是科技和社会进步的基础，对国家的生存竞争和长远发展起着决定性的作用。对教育投资形成人力资本的积累，是推动经济持续增长的关键性因素。经济学家舒尔茨提出的“人力资本理论”认为，教育可以产生“知识效应”和“非知识效应”，能够直接或间接地促进经济增长。美国经济学家丹尼尔森运用道格拉斯函数对美国1929-1957年间GDP增长所作的分析表明，在年均约2.93%的增长率中，“普及知识”的贡献率为0.67%，几乎占整个劳动力投入对经济增长贡献率1.57%的一半。

据20世纪80年代数据统计显示，市场经济工业化国家义务教育的社会收益率为15%，高于中等和高等教育的11%；发展中国家义务教育的社会收益率为28%，高于中等教育的17%和14%。因此，公共财政的投入范围主要是九年义务教育、高等教育中的基础性教育，如师范教育和职业教育。1992-2006年我国教育经费执行情况（见表1）。

其次，农村基础设施投入水平。目前我国农村基础设施落后，投入不足，严重制约农村经济发展。农村基础设施投入包括交通、水利、信息等方面的投入。

交通方面。交通条件对于农村经济社会发展具有促进作用。我国公路投资情况（见表2）。

农村水利状况方面，特别是基础水利设施状况。水利是农业的命脉，也是农村居民赖以生存的基础。据2005年全国水利发展统计公报的数据，农村水利方面，全年农村饮水安全工程完成投资32亿元，基本解决179万人的饮水困难和饮水安全问题。农村水电方面，全国水利系统新增水电装机54万千瓦。

农村信息状况方面。目前，我国农村现代信息获取渠道狭窄，在我国一些农村，农民看书难、上网难，、封建迷信等现象仍普遍存在。建设新农村，重要的是需要农村基层政府组织和广大农民在加快经济发展、改善自然和社会环境的同时，建立起一种适合于新农村建设的文化观念。这就要通过充分利用互联网、广电网和电信网等多种信息传播方式，为农民提供各种信息服务。另外，可以通过开展农村远程教育，为农民提供形式多样、内容丰富的教育培训，以适应现代农村发展的需要。我国信息发展状况（见表3）。

（二）新农村建设产出方面

在产出方面，本文选择农村经济总收入这个指标来衡量经过各种投入后的产出。农村经济总收入指统计范围内的，各生产经营单位当年经营的收入中，可以用于抵偿本年开支并可在国家、集体、农民及有关单位之间进行分配的农、林、牧、渔、工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业等各项经营收入和利息、租金等非生产性收入。不包括那些不能用来分配、属于借贷性质或暂收性质的收入，如贷款收入、预购定金、国家投资、农民投资、救灾救济等。国家事业单位在农村兴办的属于集体性质的实体，如果土地所有权仍归乡、村集体所有，当地农民参加生产劳动，其全部收入都应统计在内；如果土地已征用，所有权已转移，则只统计农民参加劳动应分得的那部分收入。总收入中，乡村集体企业收入按各行业的全部收入计算，包括经营收入、产品销售收入、劳务收入和其它收入等；家庭经营中的种植业、林业、牧业和渔业等，按当年收获的主副产品计算收入，包括已出售、自食自用和储存的主副产品。

总收入应按当年价格核算，也就是按当年经济活动发生时的现行价格进行核算。具体核算方法是：各种主产品、副产品出售部分按实际出售价格计算；自食自用和储存的农副产品，按出售全部该产品(包括出售给国家和在市场上出售的)的综合平均价格计算。由于全国市场价格差别较大，各省、自治区、直辖市可根据当地实际情况统一制定本地区的综合平均价。

选择这个指标，原因在于现在我国农村发展已经形成了第一、第二、第三产业齐头并进的局面，衡量农村经济发展状况不能仅仅用一个产业、一个指标。我国农村经济总收入情况（见表4）。

说明：由于没有专门的数据表明农村水利投资，且水利投资具有很强的城乡共享性，水利投资主要用于农村，因此用全国人均水利投资额；交通设施投资方面，考虑到农村交通以公路为主，因此用农村人均交通投资额代替；教育投资方面，根据舒尔茨研究结果，小学的投资回报率大于中学投资回报率，考虑到我国农村广大地区受教育年限普遍不超过8年，因此用农村小学生人均年教育经费和农村初中生人均年教育经费两个指标进行。

新农村建设投入产出模型的构建

由上述的数据，运用SPSS软件经过计算，得出农村经济总收入与水利投入之间的关系模型如下：

Y=24000+152.3908X1（1）

其中，Y表示农村经济总收入，X1表示水利投入（单位：元）。

由式（1）可以看出，农村经济总收入与水利投入呈现紧密的线性关系，增加农村水利的投入对于推动农村经济发展和社会主义新农村的顺利进行意义重大。因此必须加大对于农村水利设施的投入。

农村经济总收入与交通投入、通信投入之间的关系模型为：

Y=60000+5.9431X2

+12.4253X3（2）

其中，Y表示农村经济总收入，X2、X3分别表示交通投入和通信投入。

由式（2）可以看出，农村经济总收入与农村交通投入、通信投入之间有很强的相关性，加大交通和通信的投入能够在很大程度上促进农村经济发展。

农村经济总收入与教育投入、科技投入的关系模型如下：

Y=4000+10.0953X4+20.0082X5（3）

其中，Y表示农村经济总收入，X4和X5分别表示教育投入和科技投入。

由式（3）可以看出，农村经济总收入与农村教育投入和科技投入之间呈现出很强的相关性。增加农村教育和科技的投入，对于农村经济发展的促进作用非常明显，这应该是政府决策时应该重点考虑的方向。

我国新农村建设投入策略

综上所述，我国新农村建设应采取以下投入策略：

加大农村基础设施投入力度。上述研究表明，农村基础设施投入对于农村经济发展具有重要作用，因此，要想使我国社会主义新农村建设能够顺利推进，必须大力加强对于新农村建设的投入，要在农村教育、科技、交通、通信、水利方面不断加大投入，这样才能使得新农村建设不断取得新的成果。

投入必须做到重点突出、循序渐进。由于我国需要投入的领域很多，因此国家在制定新农村建设的投入规划时，应该从目前最亟需的、农村居民最需要的地方着手，把握重点方向，这样的投入才能达到事半功倍的效果。

农村管理论文范文第7篇

本文拟在整理农村现行的社会救助措施基础上，提出对我国农村社会救助政策体系进行总体性思考的初步框架。即重塑农村社会救助概念，建立发展型政策框架，实施全覆盖的农村贫困救济制度，突出能力扶助和公共服务——投资农村公共福利资产和社区组织，支持集体福利，整合各类资源，探讨社区扶助型的社会救助，为农村逐渐向现代化目标发展服务。

一、中国农村社会救助领域中的主要措施

在中国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。下面分述之。

1、五保供养制度

对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。

1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在研究五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院《农村五保供养工作条例》，民政部了《敬老院管理暂行办法》，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费[3].2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。

目前，我国农村五保户供养对象共有255万人。其中，集中供养的者约69万人，分散供养者约有189万人。

2、特困户定期定量救济政策

如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民政部锲而不舍地探索的一个重要问题。起初的思考是普遍推行农村低保制度，并从1994年开始试点探索。但是几年试点下来，完全依靠地方政府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度显然不可能，

在国情国力的限制下，需要调整政策，确定新的救助办法。2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究[4]，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放《农村特困户救助证》，实行定期定量救济。以农村救济工作制度化、规范化做法避免农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农村最困难的特困群体的基本生活。

3、临时救济措施

临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。这些人有劳动能力或生活来源，或有法定抚养人，但由于遭受到重大疾病等意外情况的困扰，也可能陷入到生活困境，对于这部分人，一些地区的地方政府目前采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式，如辽宁通过扶贫帮困手拉手结对子，建立扶贫超市等形式，取得了一定的效果。这种临时救济的形式也是我国传统的扶危助困意识的最好体现。

4、灾害救助制度

灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。早在1950年代初期，党中央、国务院就提出了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针；到时期，又提出要“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年，救灾工作思路又充实为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”强调群众自救与国家救济相结合。90年代初，为探索救灾管理机制，民政部提出了救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的理念。目前，正在积极协调出台《国家自然灾害救助应急预案》，明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金每年由中央安排特大自然灾害补助费，地方予以配合投入的资金每年在20-40亿元左右，救济灾民的总数每年至少在5000万以上。保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医，有房能住，仅每年恢复因灾倒塌的房屋就高达100-300万间。

5、最低生活保障制度

1994年以来，为了解决农村困难群众生活问题，民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省（市）建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，有名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁决定继续推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保；山东决定在本省东部地区农村继续实行最低生活保障制度。而福建省则决定从2004年起在全省全面建立农村居民最低生活保障制度，并且省级财政每年投入农村低保资金4亿元，为这项制度的开展提供了强大的财政保障。

6、扶贫政策

我国从80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划（简称八七扶贫计划）。起初只侧重生产性扶贫，忽视了其他方面，90年代后，扶贫政策调整为全方位的扶贫。扶贫即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济，两类政策是并行不悖还是扶贫替代救济，是有争论的。以造血为目标的扶贫政策显然有巨大效应，据统计，贫困人口从2.5亿人下降到现在的3000多万人就是证明。但是，扶贫不能替代救济政策也是显而易见的，对于农村五保户和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，只能采取救济政策。

7、其他救政策

首先是农村医疗救助政策。自2003年始，在中央财政每年投入3亿元资金用于对中西部地区的农村医疗救助支持，这项政策已经在一些地区产生了积极的效果。其次是教育救助政策。政府鼓励各类社会团体、基金会资助农村的贫困生。如希望工程、春蕾计划等公益筹款的教育救助项目都有不错的扶持效果。第三，一些地区如浙江、宁夏等地的政府致力于探索城乡一体的社会救助体系，对农村的救济工作做出了一些新的部署，虽然属于地方政策，不过，却代表着统筹城乡发展的新的政策取向。

以上各项政策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助政策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，构筑中国农村社会救助政策的总体性框架。

二、现行农村社会救助领域的主要问题

1.传统五保制度不敷需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低

面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。仍然以五保制度解决农村贫困救助问题，至少有三大矛盾：一是救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。二是救济经费不足。五保供养的资源来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政，税费改革之后，尽管经费来源从村社转向财政，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财政拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几[5].三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养——据江西调查[6]，大约高出1-2倍，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。

2、救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向

近10年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低，但在同时，这种针对地区的大规模帮扶政策也导致了一些问题，一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。资源投入与效益产出不对称，据统计，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45%，中央及地方财政扶贫占41%，其他各种捐款及外资等占14%.1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。

目前，政府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但是由于缺乏与救济性扶贫政策的整合，致使一方面，对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反，又出现了贫困反弹的势头。另一方面，实施传统的给予性救济的同时，人们往往忽略了同时采用现代扶贫救助这一积极的工作思路。

3、农村社会救济量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱

据统计，我国目前农村接受各种定期救济（包括最低生活保障和特困救济）的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户（包括困难户、五保户等）约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远不止此。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，包括倒房重建、口粮救济、紧急转移安置以及衣被和治病补助在内的救灾资金预算远远满足不了实际需要。各种扶贫贷款、中央和地方财政投入，以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设，增加教育投入、卫生投入上。但是一些地区的地方政府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的目标上，贫困家庭未能从扶贫贷款中得到好处。显然需要为了同一个目标的资源整合。

长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋，救灾的资金不能挪作它用。这导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。在错误手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的报灾时机任意套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人大搞腐败、贪污救灾款的防空洞。这种现象正在悄悄地定型化，成为扭曲救灾政策的一种潜机制。

打破这种潜机制，需要研究农村的社会救助体系的基本框架，研究该体系中救灾政策与救济政策的相关性，找到整合这两项政策的方法。

4、救助政策冲突及重复覆盖状况的存在

如特困户与五保户政策之间存在覆盖现象。两种政策之间不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象，是年收入低于627元以下的贫困农民。五保政策的对象标准没有收入界限，是依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源这三个条件界定的。而在农村个体经济恢复之后，由于鳏寡者都分有土地，有生活来源，个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小，因此甄别五保户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标。即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力，缺乏生活来源。一般来说，我国农村的鳏寡老人享受五保待遇的年龄被确定为男性60岁，女性55岁甚至50岁。

其次是保障水平的标准不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济，救济水平只能保障最低生活。而1994年颁发的五保供养工作条例第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。”由于五保对象多是孤老残幼单独生活，各方面消费较高，所需要的供养费用较多。在经济条件比较好的地区，五保对象的供养水平不应低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区也要切实保障五保户的基本生活。

第三是保障资源的来源不同。在农村集体经济时代，土地共有，五保户与特困户保障都由集体根据土地的收成采用一定的分配方式解决。农村经济改革实行分田到户以来，直至税费改革之前，五保户保障作为村社的社会传统采取了村民互助、人人缴费的方式，并且以政府文件的方式被固定下来，即乡村两级从公共提留和统筹金中解决五保供养费，而特困户的保障却没有村社来源，必须由政府出资保障。

以上的三个区别体现了两类不同的社会保障政策思路和政策目标。

特困户救济政策以收入水平划界，救济定时定量，已经覆盖全国，是以保障农村居民基本生存权利为目标，除定量的标准制定方法尚未统一，救济经费还受到限制外，可以说已经具备了最低生活保障制度的雏形，属于现代社会救助政策。

以年龄界限作为鳏寡老人享有某种社会保障待遇的标准，是一种典型的老人福利的传统政策。它以鳏寡老人这一特殊人群为目标，排斥非鳏寡老人，不到年龄不能享受；它追求相对较高的经济目标——根据条例规定五保老人的待遇要达到一般收入标准甚至中上标准。只是，由于实际操作中五保供养经费严重不足，导致福利政策变形，演成福利加救助的社会政策。不过，谁享受福利，谁得到救助，并非政策目标的设计而由机制扭曲所造成。

据广西民政厅有关干部调查和估计，目前有30%左右的农村五保户有劳动能力，15-17%的五保户既丧失劳动能力、又丧失生活能力，居于两类之间的，是丧失劳动能力、但没有丧失生活能力的五保户，估计占到53-55%.对于劳动能力处于高端、中端、低端的五保户统统采取同等标准、一律扶助的政策，自然会出现高端者获得中等或者中上生活水平，低端者连最低生活都难以维持，中端者可维持下等生活水平。并且，有的地方还出现“政策搭车”现象，把特困户、困难户等都挤到五保户中来，有的只因为是“双女户”也给予救助。尽管由于农村税费改革给五保供养制度带来较大的冲击，但相比于特困户救济制度，其政策更为宽松，资金相对充足，而作为不救不活的、生活更为贫困的特困户救济情况却相差很多。

5、农村社会的公共生活遭到破坏

公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，但是，由于缺少了集体的保护，缺少了由集体支撑的公益资源和公共生活，农民被投入到巨大的不安全当中。许多农村公共设施如乡村小学、敬老院、乡镇卫生院等陈旧破败，村卫生室私人化，村社的互助传统受到忽视，人际关系恶化，这些都导致农村社区的社会公共生活并没有随收入的提高而改善，而是明显地下降了。农村社区的生存环境恶化，受损失最大者是贫困农民。

三、现行社会救助政策的难点与分析

1、农村社会救助政策定位的困难

首先，农村社会救助政策不能仅仅满足于社会静态的生存需要，政策设定必须不断满足发展中的动态需求。但是，目前农村社会救助政策的固定性与社会变动性的背景发生矛盾，传统的分配型政策不适应发展中的农村社区的社会救助需求，为此，政策必须变化，要按照发展的特点对之分区分类，选择发展型政策来适应发展型的背景。其次，政策定位的困难在于要认清社会救助只是再分配手段还是同时兼有激励和促进发展的功能。我们认为，社会救助必须要适应再分配手段和最低生活保障双重功能。必须考虑到医疗、居住、教育等方面的救助需求，逐渐扩大救助项目的支出保障范围，结合社区投资和经济手段进行操作。

社会保障制度作为工业社会的产物，以保障市场体制下人的生存权和生活权为目的，以集体抵御风险、尽可能覆盖全社会的方式为手段，属于社会组织化程度很高的一种社会制度。而农业社会风险与工业社会完全不同，社会组织化程度很低，只能靠天吃饭，谈不上有组织地抵御社会风险。迄今为止，国际上还没有哪个国家完整地提出过农村社会保障的命题。

中国却必须提出这个命题。这是因为：在中国，农村人口占主要比重的格局将会维持相当长的一个历史时期，城乡二元结构的基本制度矛盾也不会在短时期内完全解决。在从农业社会向着工业社会过渡的长周期中，需要寻找一种力量，防止过渡现象的定型化，推动新形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量应该成为贯穿在中国各项社会政策之中的灵魂。换言之，促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化，这才是中国社会政策之魂。

以这个观点研究和设计中国农村的社会救助制度，既要明了社会救助的对象是农业社会里分散经营的贫困农民而不是工业社会的贫民，懂得保障贫苦农民的利益就是维护工业社会的稳定和进步，又要认识到对农民的社会救助不单纯出于社会责任和社会公德而是对后发者进行人力资本投入，力求尽快提升农民的经济地位和社会地位。

2、农村社会救助政策设计中的困难

农村社会救助政策的设计难题，在于如何以较高的制度效率保障农业社会在分散经营条件下的贫困农民的生活。这是因为：

第一，传统政策按人群而不是按功能划分，按功能划分要重建概念，重组制度。救济与扶贫结合是制度效率较高的工作思路。尽管理论逻辑很清晰，一遇到农业社会不可控制的自然条件的约束，实际的逻辑却很难清晰。农民虽然有土地作为生产资料，但是受自然条件、环境、气候、灾害等因素影响会导致年收成不稳定，特别是一部分居住在自然条件恶劣地区的群众，由于缺乏基本的生存与发展的自然条件，暂时的收入提升并不可能彻底摆脱贫困的命运。

第二，核准对象是实施任何救济的首要要件，但是，在农村，划定救助对象的难度很大，这给农村社会救助政策的有效实施带来不小的困难。由于农村资产积累和生活消费的特殊性，实际上很难用一个确定的基准线予以准确地度量，保障的水平很难确定。曾有研究提出了不同的贫困识别方法，如运用参与式贫富排序方法识别农村低保对象[7]，也有的根据有无劳动能力、收入以及遭受灾害等情况把贫困户按照程度分为相应的类别[8]，还有的研究提出农村社会救助制度不能仅仅简单地包括食物和生计安全，还必须考虑到与之相关的居住、教育、社会服务等需求。社会救助的方面越广、范围越大，搭便车的机遇越多，划定救济对象的难度往往也越大。

第三，地区发展不平衡性与救助制度多样性如何有效整合的问题。农村土地承包以后，随着观念的变迁和大量青壮年劳力外出务工，原有的集体保障功能削弱，家庭保障功能弱化，对于家庭服务等资源以及社会救助资源的运用也出现障碍，农村人力资源闲置，村委会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务开发严重不足。农村社区的大量社会公共资源没有纳入社会救助的视野，致使社会救助措施往往停留于单纯的资金支持，无法与多元化、多样化的社会资源达到有效整合。

3、两种现存的政策倾向

当前，有关社会救助的两种政策倾向必须引起我们的关注：第一，过分强调扶贫对解困的功效，将只适合一部分人的政策扩大到全体贫困人口，并以经济政策来替代社会政策。社会救助作为帮助农村社会中无力自助的弱势群体满足其基本生活状况的社会保障政策，无疑是政府制定城乡共同发展战略的关键组成，但是，如果过分强调扶贫生产对解困的功效，忽视社会政策的作用，甚至以经济政策替代社会政策，其结果只能适得其反；第二，救灾救济等政策脱离能力扶助，单纯强调给予，从而使得救灾救济款物平均发放、随意发放等现象严重，甚至成为农村干部腐败的温床，同时，滋生了部分人群的依赖思想。四、中国农村社会救助政策的出路

1、农村社会救助体系的目标和主要参量

政策目的：在分散的小农经济条件下保障有地的贫困农民的基本生活，有效地遏制农业社会里农村社区内部和城乡之间生活差距加速扩大的趋势，真正核准救助对象，保持适度的救助水平，讲求资金投入效率，促进社会分配正义和发展正义。

政策方式：

政府对符合救助标准的贫困农民实行生活补贴制度，可在现有的特困户与困难户救济方式基础上加以完善。将五保户供养政策分解为特困五保老人定期定量补助政策与五保老人福利政策。

重建农村社区，对农村公共设施和社区自治组织进行规划、融资和排产，造就社区救助的公共资源和公共资产条件。

政策导向：

第一，用以支持集体付款的方式来救助个人，注重社区公共资产的积累。

第二，坚持倡导家庭保障，特别是家庭养老保障，在此基础上开展社区互助、形成社区共同意识、增进社区凝聚力。——稳定和开发社区的社会资本。

第三，强化对社区各类社会公共设施、医疗、教育服务等项目和公共空间的投资，积累社区的公共资产。——培育社区一定的自我保障能力。

第四，根据政策目标整合救灾救济、扶贫救助、贫困救济三类资源并进行重新配置。扶贫资金需要向着社区的医疗、教育、老人福利等公共设施、公共服务倾斜。其间也应包括以提供少量赠款的方式，帮助农民组织村社的医疗合作社、生产合作社等等自治组织。——增强政府为发育和整合农村社会救助资源进行规划、融资和治理的能力。

当前农村不宜采取类似城市最低生活保障线的方式，因为低保线统一性确定性强，而救助对象不确定性强，不容易对准救助目标。同时，对于农村社会救助对象来说，救助效率较高的不是资金，而是物资。社区救助的目标是解决本社区内部贫困居民的生活补助问题，以促进社区的和谐与发展。社会救助的资金来自政府尤其是中央政府，社区救助主要采取公共设施、公共服务的方式。

2、农村社会救助体系的基本原则

第一，政策提供方式上由分配型走向发展型。

农村社会救助体系执行这一原则，是为了培育一种解决眼下困难为了更好前进的发展机制。如前所述，在社会转型过渡的长周期中，需要寻找一种防止过渡现象定型化的生动的力量，它能推动正在形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量就是以保护与激励并举为特征的机制。如果说，以定时定量为特征的特困户与一般困难户的生活补贴制体现了保护的功能，那么，以救急为特征的救灾救助可能相对体现了推动农户尽快恢复生产的激励功能。两者的有机配置就是保护和激励双重功能的配置。搞好了可能作为一种弹性方式，有效地推动对贫困农户的能力补偿和能力建设。鉴于现行的五保供养政策难以核准救助对象，核定救助水平，将应予以激励的有劳动能力的鳏寡老人混同于必须保护的弱能与无能者，导致政策效率低下，因此，需要分解现行的五保户供养政策，对特困五保老人实行定期定量补助，对其他五保老人根据社区集体的意愿，通过社区公共设施实施救助或公共福利的方式予以照顾。

实施农村社区救助的前提，是社区的公共资源如医疗、教育、福利等公共设施得到较为充分发展，同时，建立社区自治组织，明确公共资源的社区产权，使公共资源资本化。社区救助就是合理地配置这些资源，提高社区内全体农户特别是贫困户的生活素质。越是贫困地区，其实越需要加强能够促进公共生活的各项公共建设。因为这类建设给予贫困人口的社会利益最大，最能保护和激励贫困人口通过加强社会组织性和推进公共生活的方式获得与其他人平等的社会地位。

农村社区救助是一种集体决定的救助，也是一种救助对象的核准机制。如前所述，在集体生活中最容易判别每个人的能力，判断谁应该受助。集体的公共意志完全可能将无劳动能力者、弱劳动能力者区分出来，不仅社区予以保护，还可以为政府实施的社会救助核准对象。对有劳动能力的贫困者包括五保户，在其具有劳动能力期间，社区可通过公共设施、公共服务施以援手，这也是一种激励机制。总之，激励有能者，保护弱能者，对能力不同的受助者区别对待，不采取不加分别的政策待遇，是实现社会救助政策效率的基本保证。

第二，政府资助从资金投入为主过渡到资产投入为主，形成村庄公共资产。

国家投入资源分为两类。一类是直接投入的社会救助资源，包括救灾救助和贫困救助资源。另一类是通过投资社区公共设施、公共服务形成的社区公共资源。例如对乡镇卫生院、社区卫生服务站、乡村小学、敬老院、五保村等的投资。扶贫资金中应该有一部分直接投入农村社区公共设施。

村社自有资源指的是家庭及其人际网络，村委会、党支部以及社区的各类自治组织，以及村委会办公场所、小学、公共电讯、卫生室、卫生站、卫生院、敬老院、老人村、戏台、公共仓库等设施。

两者并举的原则，是要求村社与政府机构同样作为农村社会救助的主体，履行村社的公共职能。譬如，运用村社中的一切可用资源，使各种社会资源和社会力量得到充分和有效的组合与发挥。要注意的是，这种社会救助与社区救助并行的农村社会救助体系需要逐步建立。建立初期，政府的导向作用十分重要。既要培育村社的公共资源，鼓励村社形成自有资源和公共资产，又要发挥政府对整体的社会救助体系进行规划、融资、安排、管理、监督等功能。为此，政府需要成立社会救助资源整合协调机构，推动相关的各类机构通力合作。

第三，从生活救济为主过渡到能力扶助为主。

目前，农村最大的社会现实问题就是农产品的收入低于成本，种粮越多越亏损，农民无法依赖农业而生存。中国自古就强调安居乐业，那么，农民的“业”究竟在哪里，靠什么能够使农民得到生存的保障？中国有着世界上最多的农业人口，不仅囿于农业本身求乐“业”没有出路，就连以工业化带动农村城镇化的国际社会的传统道路也未必对中国有效。因此，中国需要尝试适合自己国情的农村现代化之路。这条道路的方向如前所述，是促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化。这三条可以作为衡量中国各项经济建设和社会建设的准星，当然，也是衡量农村社会救助体系设计思路的准星。

为朝向这个方向，农村社会救助体系承担着对后发者进行人力资本投入的一份责任。同时，为了扶助作为中国农村社会救助体系重要结构组成部分的社区救助，在重建社区公共设施，积累社区公共资产的进程中，政府和社会要对农村社区进行物质资本的投入。

人力资本和社会性的物质资本投入正是推动农村社会发展的重要基础工程。它同时也是农村走向现代化之路的基本保证。这些资本投入既是社会投入也是经济投入，它会改变农村社区决定社会生活的规则，会形成新的社会力量和社会组合，这种力量也许会将农村社区的公共资产与农村的自然资源结合起来，形成新的要求城市与农村进行资源交换的市场机制。由此，有可能走出一条发展新路。

3、政策体系设计——分区分类的结构化救助模型

一个有效的农村社会救助制度必须建立在对农村社会的不同分类和对农村社会中不同生活风险的分类的基础之上。我们根据农村社会发展进程的不同大致划分为A、B、C三种类型，这些类型分别具有不同的特征，拥有不同的村社资源，居民面对不同的生活风险，可根据各自的需求和资源条件选择不同的社会救助类型，实施不同的优先事项。

上表展示的是一个思维模型。说明不同类型的农村地区资源不同、面临的风险不同，因此选择的社会救助模式也不同。

A类地区由于靠天吃饭，地区差异明显，自然环境好、风调雨顺的地区，农业收入虽然偏低但较为稳定，也存在走向富裕乃至小康生活的机会；但对大多数以半寒冷、半干旱气候为主的中西部地区、山区和高原地区来说，自然条件差，自然灾害频繁，依靠主业的风险很大，所以面临的生活风险也最大，一旦遭遇天灾人祸，甚至生存也存在问题，只能依靠经济再分配（救济）来支撑生活。这类地区还有一个特点，尽管社区人均公共资源程度较低，由于传统的社区人际关系未被完全破坏，社区的凝聚力相对较强，农民有迫切愿望组织起来改善生活，所以，给点阳光就灿烂。通过投资社区公共资产的方式整体提升社区居民的生活水平，同时使贫困群体受惠，是实施社区救助的一条可探索之路。中国社科院社会政策研究中心在延安洛川旧县镇所做的农民医疗合作社及社区卫生服务的试点可证明此点。

对于B类地区，由于农业地位下降，朝向工商业发展多元产业，因此，工商业的发展状况直接影响到人们的生存状态，工商业与土地的依存度决定了生活状况。这个地区的农民尤其是青壮年农民，就业保障的重要性逐渐超过土地保障。工业社会的风险日益突出。因此，这类地区的社会救助类型需要更多地朝向工业社会，政府实施的社会救助包括特困户定期定量救助、以及医疗救助和教育援助需要规范化，同时，也要注意建设社区公共资产，发挥社区自行组织的救助作用。

C类地区由于失地，劳动人口的生活来源与城市趋同，风险也趋同。社会救助的类型应该与城市相同，即实行最低生活保障制度。要特别注意的是，做好失地补偿工作，将士地补偿金与城市的社会保险相衔接。

至于A类地区是否不断地向B类地区演化、B类地区不断地C类地区演化，这是另一个问题，即中国农村现代化的道路问题。不断演化论表现了对农村现代化只能走工业化、城市化道路的预测和判断，分道扬镳论即A类地区可能走出相对独立的现代化之路则是另一种预测和判断。持前一种观点的人可能视社区救助为落后模式，只有城市的规范化救助才是先进模式。持后一种观点的人即本文的观点，认为人类在21世纪通过对20世纪的反思，完全可能重建自己的社会生活规则，寻找一种资源消耗较低、社会参与较高、整体性更强、更突出人性和人情的社会救助和社会福利制度。在强化社区公共资产建设、社区自治组织建设基础上形成的社区救助制度，未来甚至有可能比政府制定的社会救助制度更加长命。4、具体建议

第一，收集和整理农村社区的基础数据，对农村社区按发展程度进行分类。

由于中国农村社会发展的不平衡，对于发达地区与不发达地区的收入分配调节和社会共济上还需要有综合的考虑，把处于不同城市化进程中的不同类型地区区分开来，使救助政策各有侧重[9].为此，可考虑收集和整理农村社区的基础数据并进行地区分类，检验是否可以划分为上述的A、B、C三类。此外，需要加强对农村基层社区贫困人口和低收入人口的基础性数据的统计工作，包括有无劳动能力、病残情况、家庭及社会援助情况等等。

第二，整合资源统筹用于全覆盖的农村贫困救济制度目标。

我国目前用于社会救助的资金政出多门。中央财政直接的投入的有医疗救助资金、救灾补助资金、转移支付中的五保户供养资金；各级地方政府投入的有五保户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济资金，还有世界银行和其他国际组织的投入的各种扶贫贷款。这些资金只有通过整体性的整合，才有可能减少浪费，发挥资金合理配置的效益。这就需要将各类资金按照其目的、用途、下拨程序、拨付方式等各项指标进行整理，而后逐项讨论整合的可能性。例如救灾资金与社会救助资金其实在执行中已经整合，但是极其不规范，需要研究规范化的方式和步骤。

第三，聘任专家进行社会救助政策评估，提高救助效率。

作为社会保障的基本制度，社会救助制度的公平性尤为重要。社会救助政策的定位、采取的措施是否科学合理和公正、公平，救助工作是否达到了预定的目标、政府的规划能力、管理能力如何等等，都需要通过评估来评判和监管。中国正在进入社会政策时代，需要依靠政策出效益，把社会政策评估逐步纳入正规化的制度运行中，实属时代的需要。政府部门要聘任既有理论素养，又有实践经验的专家来进行社会政策评估，还可避免在政策制定和决策中的失误。

第四，大力发展农村社区的公共资产和社会资本，推进公共服务、能力扶助和集体福利。

农村管理论文范文第8篇

[关键词]农村公共产品供给主体失衡政府

自建国以来，我国农村公共产品的供给制度经历了数次变迁，但每次变迁的结果都没有从根本上解决供给效率低下的问题，制约着农业和农村经济的发展。从根本上讲，供给效率低下的深层原因就是农村公共产品供给制度出现了失衡，其中供给主体的失衡尤为突出。本文试图在界定供给主体的基础上，对我国农村公共产品供给主体的失衡现象进行深入剖析，进而提出重构的政策建议。

一、农村公共产品供给主体的确定

农村公共产品是与农村私人产品相区别而存在的。笔者认为，农村公共产品是区别于农村私人产品，在农村地域范围内为农民、农村和农业发展所提供的具有非排他性、非竞争性和收益外溢性的物品或服务。农村公共产品按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小可分为纯公共产品和准公共产品。农村公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理、农业信息系统、农业环境保护等。然而，现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。农村准公共产品是指介于纯公共产品与私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括：一是在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等。二是一般准公共产品，如农村高中（职高）教育、水利设施、医疗、乡村道路建设、文化馆等。三是在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。后两类准公共产品在相当程度上又可视为俱乐部产品，其特点是受益人相对固定，而且其外部收益溢出的范围通常限于少数利益相关的受益人。根据公共产品服务范围的大小，公共产品通常又可分为全国性的公共产品、地区性的公共产品和社区性的公共产品。由此可见，农村公共产品具有多层次性的特征。由于不同层次公共产品本身特性的差异，决定了上述物品提供的目标指向不同，农村公共产品供给（提供）主体也必然存在差异。

在公共产品的供给中，涉及三个基本参与者，即消费者、生产者和安排者（吴金明，2004）。消费者直接获得或接受公共产品，它可以是个人、也可以是特定的群体、机构或组织；生产者直接组织产品生产或直接向消费者提供服务，它可以是政府，也可以是企业、志愿性组织或是消费者自身；安排者（也称提供者）指派生产者给消费者，指派消费者给生产者或选择物品的生产者。它可以是政府，也可以是志愿性组织，甚至于消费者自己。本文谈及的农村公共产品的供给主体仅仅是指农村公共产品的提供者，即农村公共产品有谁来提供。

在传统的理论和实践中，通常认为由于农村公共产品供给中存在外部性和“搭便车”行为，如果由市场按照利益最大化的原则供给，必然会造成公共产品供给的低效率，因此政府作为公共利益的代表，理应成为农村公共产品的提供者。但是，这并不意味着公共产品供给的责任必然要由政府承担。考虑某些公共产品的特殊性，如消费者的地域集中性、局限性以及公共产品供求双方的信息不对称性等因素，由私人供给可能更有效率。正如萨缪尔森指出的那样，“一种公共物品并不一定要有公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”因此，农村公共产品的提供主体不是唯一的，从组织形态上看第三部门、私人组织、社区和社会公众都是比较现实的选择。但实现这一局面取决于其他行为主体的能力、以及他们与政府之间的关系状态。就行为主体的能力而言，在一些有形公共物品生产上，私人组织的能力并不比政府逊色；在提供社区性公共物品方面，中央政府并不见得比社区自治组织更有效；在对行业进行管理时，政府也不见得比行业协会更有效。就政府与各行为主体之间的关系而言，它们不仅仅是管制与被管制、服务与被服务的关系，而且还是以公共利益为核心的合作关系、伙伴关系或良性互动关系。之所以强调合作式的伙伴关系，是基于以往公共管理主体与社会公众之间不对称的关系格局而言的。在传统的行政体制下，“公共物品的生产不是由消费者说了算，而是由生产者说了算，由此导致了不恰当的公共物品生产的高成本和过度生产”；但反其道而行之，即完全由消费者说了算，则会陷入另一种不对称关系之中，即公共管理主体的主动性和战略能力很难得到体现。

二、我国农村公共产品供给主体失衡的原因及其效应分析

1.我国农村公共产品供给主体失衡的表现及其原因

理论分析和实践经验表明：在农村公共产品的供给中，应依据公共产品的层次和特性，构建政府、农村社区、私人部门、非盈利性组织（也称第三部门）四位一体的农村公共产品的供给主体结构。但目前我国现行的农村公共产品供给体制，在供给主体方面却存在着严重失衡的问题。

（1）农村公共产品的供给主体单一，缺乏政府以外的其他参与者。现行体制下，私人组织、第三部门等参与主体受政府政策、产权界定和自身文化素质等因素的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。其表现为：1私人组织（包括企业）参与不够。公共物品私人供给的一个重要障碍就是公共物品所具有的非排他性，致使收费变得不可能或者在经济上不划算。无论是科斯定理提出的解决外部性的办法，还是布坎南提出的“俱乐部理论”，都强调了产权和效率之间的联系。因而，解决公共产品私人供给问题的前提条件是公共产品的产权明晰。改革开放以来，我国农村公共产品的产权不明晰，产权残缺阻碍了私人组织参与公共产品的供给。同时，在我国，农村公共产品最大的受益者——农民缺乏对农村公共产品进行供给的激励。由于公共产品本身的特性，决定了农民同其他多数人一样，都希望由别人来提供，自己能成为“免费搭车者”。2农村第三部门的发展滞后。第三部门通常是指区别于政府组织和市场组织之外的非政府组织、非营利组织的集合，是那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构，其共同特征是民间性、自治性、志愿性、非营利性、公益性和合法性等。第三部门的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的公共产品，可以对多样、快速变化的社会需求做出及时的反应，从而为需求特殊的人群提供特别的公共产品，满足人们多样化的需求。在我国，长期以来，公共产品主要由政府来负责供给，私人组织和第三部门的作用远远没有得到充分发挥。3农村社区作用没有得到充分发挥。近些年来，不少国家对政府、市场与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素，由此，“社区主义”在欧美国家几乎已成为拓展公共管理领域的新思潮。社区作为一个相对独立的“制度化的社会自治领域”，对于解决社区性公共问题、自给社区性公共物品、实现社区性公共利益发挥着极大的作用。在我国农村，由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分失去了应有的自治色彩，成了具有行政权力的“准政府”，难以准确的表达农民的意愿，难以发挥自治组织在村级农村公共产品供给中的主导作用。

（2）供给责任不清，供给主体错位。公共产品自身的特性，决定了政府必然是农村公共产品的重要供给主体。但在实际中，中央与地方在农村公共产品的供给责任划分上不尽合理，造成了农村公共产品供给主体的错位。1有关政府在供给农村公共产品上的缺位。与城市公共产品相比，农村公共产品的明显特征是纯公共产品少，准公共产品多，并且界限相对模糊，加之农村地域的分散和自然环境的差异，其生产带有分散性，因而政府提供与否的收缩性较大。在我国，当涉及两级或多级政府间的共同事务时，中央政府、各省、市、县及乡政府在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担机制，随意性较大。例如，基础教育、基本医疗、计划生育都是国家的基本国策，具有很强的溢出效应，属于全国性公共产品，应当由中央政府提供和融资，但实际上这些供给责任推给了县乡政府以及村委会来负责。2乡镇政府在供给过程中的错位。一方面，由于上级政府的缺位，乡政府承担着与其财力极不相称的职能，支出负担沉重；另一方面，由于乡政府职能过宽，机构设置过多，生产性支出处于萎靡状态，影响了农村公共产品的供给。3村民自治组织——村民委员会在供给过程中的困境。村委会是农村社区内的公共物品的组织者，但在乡镇政府与村委会关系没有理顺的情况下，乡镇政府经常利用政治权威将属于政府职责范围内的公共产品的供给责任推卸给村委会，从而影响到村级公共产品的有效供给。

（3）中央与地方固有事权及支出责任的界定不够明确。主要体现在：中央政府把本应由自己供给的公共物品，通过转移事权交由县乡政府和农村社区提供。由于中央政府在下放事权的同时，并没有相应赋予农村基层政府和社区足够的预算资金，只能由农村基层政府和社区自行解决，事权与财权的不统一，导致了农民负担过重。

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2.农村公共产品供给主体失衡的负面影响

（1）单靠政府提供无法满足农民实际需求，从根本上制约了农村的发展。随着社会的进一步发展，农户对公共产品的需求越来越多。单一的政府供给主体，因财力限制和供给的强制性很难完全满足农户的有差异的公共产品需求，既影响农业生产的持续稳定发展，又导致农村党群和干群关系的紧张。

（2）政府作为唯一的供给主体使得农村公共产品的供给渠道过于单一，导致农民不堪重负。随着公共产品种类的增多，范围的扩大，公共支出不断增加，政府筹集不到足够的公共资源，政府对农村公共产品的供给越来越丧失主渠道的作用。在政府不能发挥农村公共产品供给的主渠道作用的情况下，其他供给渠道又没有形成，为了确保农村公共产品供给体制的运转，政府就不得不强行向农民摊派各种费用和劳动，集资兴建社会公益事业，加重了农民负担。

（3）单一、失衡的供给主体制度，使政府从供给机制上管死了一切，限制着企业、个人、社会团体等的参与，也给政府的供给部门提供了充分的寻租机会，最终导致城乡公共产品水平的巨大差距（马晓河、方松海，2005）。长期以来政府的重工轻农、重城轻乡政策，使有限的资源源源不断的从农村流向城市，形成了城乡分割的二元经济结构，造成城乡相对独立的公共产品供给体系。在农村，农民生产、生活所需要的公共产品大都由农民上缴税费的方式自己来承担，而且公共产品无论是从数量上还是质量上都劣于城市公共产品，这对于农民和农村地区来讲，显然有失公平。

三、我国农村公共产品供给主体重构中的制度安排

对上述农村公共产品供给主体失衡的状况，必须在深化农村改革中，改变政府作为公共产品唯一提供主体的尴尬局面。笔者认为，在进行农村公共产品供给主体重构中，最重要的是，必须营造一种有益于实现农村公共产品提供主体多元化和多层次制度安排的、良好的政策与制度环境。

1.以人为本，树立科学的发展观和正确的政绩观，建立城乡一体化均衡的农村公共产品供给制度

站在实现以人为本、“五个统筹”、全面协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品的战略意义和紧迫性，从根本上实现发展观的转变。按照新的发展观的要求，指导增加农村公共产品供给的各项实践。摆脱传统的根深蒂固的城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念的束缚；进一步推进政府自身改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立以人为本的执政理念，增强责任意识；彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共产品制度安排，尽快建立起城乡一体化的均衡的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品。

2.政府提供相应政策，充分调动其他供给主体的积极性和优势

各级政府可通过精心策划和宣传，以及提供补贴、奖励、直接委托或各种优惠政策等多种方式，引导、支持、鼓励、吸引政府以外的其他组织和个人对农村公共产品供给的积极参与，并积极引导、帮助、支持其他组织和个人形成一种稳定的或制度化的参与农村公共产品供给的有效机制。实现农村公共产品供给主体的多元化，一定要对建成后的农村社会公共产品明晰产权关系，该属集体的就归集体，该属农民个人的就归农民个人，千万不能做侵犯农民利益的事。产权作为一种强制性的制度安排，只能由政府来界定。只要产权关系明晰了，农村公共产品的多元供给主体结构才能有效形成。

3.加快建立农村自主治理的村民自治组织，完善和探讨村民自治的多种实现形式

我国广大的农民普遍生活于分散的村落之中，实行村民自治更容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度，更容易激发农民参与农村公共产品供给的热情。要让自治组织在农村公共产品中发挥主导作用，就必须激活民间组织的各种积极作用，完善和探讨村民自治的多种实现形式，加强农民的汲取机制、共识机制、协调机制、表达机制、整合机制和利益再分配等机制的建设，充分发挥农民在农村公共产品供给中的积极性、主动性和创造性，使农民真正成为农村公共产品供给中的参与者、受益者、监督者和管理者，走上农村公共产品供给的正确之路。

4.建立、健全农村公共产品供给的相关法律、法规

农村公共产品的有效供给必须要有法律的保障。如上所述，解决我国农村公共产品的有效供给必须要实现城乡公共物品的统筹供给。大家普遍认同应根据公共产品的不同层次来确定各级政府的供给责任。在我国，由于农民是一个庞大的弱势群体，只有通过法律的规定，使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化，才能切实保障我国农民的切身利益。就我国目前而言，一方面要加快修改不适应新形势的相关法律、法规；另一方面还要细化、完善并制定、出台新的有关农村公共产品供给的相关法律、法规，逐步加快农村公共产品供给的制度化、法制化的步伐。

参考文献：

1.黄志冲。农村公产品供给机制创新的经济学研究[J].中国农村观察，2000，（06）。

2.熊巍。我国农村公共产品供给分析与模式选择[J].中国农村经济，2002，（07）。

3.涂晓芳。公共物品的多元化供给[J].中国行政管理，2004，（02）。

4.宋巨盛。税费改革后我国农村公共产品的供给研究[J].农业经济，2005，（05）。

农村管理论文范文第9篇

一、日本农村社会保障体系的建立与发展过程

日本的农村社会保障体系，经历了从萌芽起步到不断发展完善的半个多世纪历程，并根据形势的发展变化不断调整和改革相关的规定，使得农村社会保障体系日益健全和完善，并成为整个社会保障体系不可分割的组成部分。

（一）农村社会保障的萌芽起步期—20世纪30年代至“二战”结束前

日本的农村社会保障制度起源于医疗保险，萌芽于20世纪30年代初。为解决当时农村医疗设施不足及减轻农民医疗费用负担沉重等问题，首先建立了让农民参加的“普通国民健康保险互助会”（在城市建立“特别国民健康保险互助会”），但当时的农村医疗保险覆盖面小，保障程度低。1938年7月首次制定的以面向农村居民为主的“国民健康保险法”，标志着农村居民的公共医疗保险正式起步。40年代初农村医疗保险得到较快普及与推进，至“二战”结束前的1944年，几乎全国所有的市町村都实施了国民健康保险。这一时期，日本的农村社会保障仅限于以公共医疗保险为主的国民健康保险，农村养老保险等其他社会保障尚未实施。

（二）农村社会保障的重建时期——“二战”结束至60年代

“二战”结束初期，作为战败国的日本，国民陷入极度困难中，几乎有约1／3的日本国民需要救济，否则难以生存下去。为此，1946年政府颁布了“生活保护法”。“生活保护法”指出，“国家对于生活贫困的所有国民，根据其贫困的程度，给予必要的保护、提供最低限度的生活保障，以达到促进其生活自立的目的”。1950年从保障国民的最低生活水准出发，对“生活保护法”进行了全面的修改。与此同时，为了扭转因严重通货膨胀与财政困难导致农村医疗保险制度面临严重困难的局面，1948年修改了“国民健康保险法”，规定由市町村公营国民健康保险，50年代中期开始相继实施开征国民健康保险费、建立保险准备金贷款及安排国库经费专项补助制度等一系列措施，使国民健康保险制度得以重新恢复并建立起来。1959年政府再次修订并颁布新的“国民健康保险法”，决定从1961年4月在全国所有市町村全面开始实施，并要求全国的农产、个体经营者等无固定职业和收入者均必须强制加入这一医疗保险。至此，日本面向农村居民及个体经营者的公共医疗保险制度正式全面实施。

从50年代中期起，为了维护广大农民及个体经营者的利益，日本政府着手酝酿建立面向农民、个体经营者的国民养老保险制度。1959年首次颁布了“国民养老金法”，开始将原来未纳入公共养老保险制度的广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中。规定凡年满20周岁以上、60周岁以下的日本农民、个体经营者等均必须加入国民养老保险，并从1961年4月开始全面实施。因此，到60年代，以农村公共医疗和养老保障为支柱的农村社会保障体系初步建立并开始得到迅速普及，从而进入了“全体国民皆保险”、“全体国民均享有养老金”的时代。

（三）农村社会保障的补充、完善时期——70年代至90年代

从70年代开始至90年代，随着经济社会发展形势的变化，包括农村社会保障体系在内的日本整个社会保障体系不断得到补充、改革和完善。1971年制定了“儿童津贴法”并于次年开始实施，农村困难家庭的儿童津贴也被纳入其中。1973年制定了“老人医疗费支付制度”，规定凡年满70周岁以上或卧床不起的65岁以上老人享受免费医疗制度。随着人口老龄化步伐的加快，为减轻政府日益沉重的财政负担，1982年颁布了“老人保健法”，规定70岁以上老人的医疗费，由医疗保险的有关制度共同负担。1985年修改了“国民养老金法”，规定从1986年4月开始，工薪阶层及其配偶也必须加入国民养老保险，使得国民养老保险成为全体国民共同的“基础养老保险”。1986年和1991年两次对“老人保健法”进行了修改，制定了全体国民负担老人医疗费的制度。为应对21世纪的高龄化社会，解决卧床不起、痴呆等老人的照顾、看护问题，1989年制定了《高龄者保健福祉推进十年战略》，井从1993年开始在全国市町村制定了地域保健福祉计划，要求全国地方政府在21世纪到来之前应积极建设与完善供高龄者使用的各种设施。为了克服过去对老人公共护理制度的缺陷，1997年底首次正式颁布了“护理保险法”，并从2000年4月起开始正式实施。该法律规定，凡年满40周岁以上的公民均须参加护理保险。至此，到20世纪末，日本已经建立起了完全覆盖农村地区、包括广大农村居民加入的公共医疗、养老、护理等各类保险和公共福祉及老人保健等在内的、比较完善的农村社会保障体系。

二、日本农村社会保障体系的主要内容与基本特点

从广义上看，日本的农村社会保障体系涉及社会保险（包括医疗、养老、护理保险）、公共援助（如生活保护）、社会福址（如老人保健）、儿童津贴、农业灾害保险等主要方面，其基本内容与特点如下：

（一）农村社会保险

1、“国民健康保险”

一是参加国民健康保险的对象主要包括农民、个体经营者、无业者、不能享受“雇员健康保险”的退休人员及上述人员直系亲属以内的抚养家属等，亦即主要是以没有固定职业与稳定收入的群体。它适用于日本全国所有地区此类身份的市町村居民，通常又将其称为“地区保险”。

二是承担国民健康保险的保险运营主体为全国各市町村的地方政府，即以区域为单位，由地方自治体负责此类保险费的征收和管理。由于农户、个体经营者等无固定收入，因此他们须每月定期到当地的社会保障事务所缴纳国民健康保险费，其征缴办法不同于“受雇者保险”（第二、三类参保者）可事先强制性地从工资中扣除医疗保险费的做法。

三是国民健康保险费的财源构成。

（1）主要来自于参保者缴纳的保险费，其保险费率根据各家庭的收入水平进行调整，按每户不同定额收取，各市町村对此类保险费的赋课方式、征缴数额有一定的差异；

（2）国库补助保险费的50％（远远高于其他各类的医疗保险）；

（3）被保险者个人及其被抚养的家属负担实际医疗费的30％。

四是退休人员加入国民健康保险制度。从1984年起，国民健康保险制度由原来主要面向农民和个体经营者，增加了高龄退休人员（包括从其他保险制度中退休下来的高龄者）。由于大量加入了60岁的退休者，使得国民健康保险的医疗费负担比过去加重，国民健康保险的经费收支面临新的问题。

2、国民养老保险

（1）基础养老金制度。日本的国民养老金制度，原来主要面向农民和个体经营者等无固定职业和收入者，1985年国家对养老金保险制度实行了重要改革，其中最主要的是将国民养老金作为全体国民共同加入的基础养老金。具有参保资格的人员分为三类：20至60岁的农民、个体经营者等（第一号被保险者）；厚生养老金制度的加入者（第二号被保险者）和第二号参保者的配偶（第三号被保险者）。这种一元化的养老金制度，目的在于缓解各种养老金保险者之间原来事实上存在的负担不平等、国民养老金财政负担沉重等问题。截至2002年3月底，日本全国加入“国民养老金”的第一类被保险者累计2154万人。

（2）基础养老金的缴费办法与财源构成。基础养老金保险的加入者，按不同参保对象实行分类缴纳保险费。其中，第一号被保险者实行每月定额交纳保险费（每月为1.33万日元），凡是属于生活保护的低收入对象者，个人提出并经审查后，可免予缴纳国民养老金保险费，但退休后其免交期间的养老金仅有原水平的1／3.凡加入期间在25年以上、年龄65岁以上的参保者均可领取基础养老金，即“国民养老金”。加入该养老金制度40年的参保者，退休后每月可领取6.7万日元（最高金额）的养老金。基础养老金的财源构成，国库负担1／3，其余2／3来自第一号和第二号被保险者缴纳的保险费。

（3）实行“国民养老金基金”制度。该制度于1991年开始实行。它作为80年代养老保险制度改革的产物，目的是缓解参加基础养老金的第一号参保者与其他各类养老保险参保者的差距，即向不满足于第一层（基础养老金）的人提供更高层次的养老保险。其主要特点是：规定凡年满20周岁以上60周岁以下的农民、个体经营者等养老金的第一类被保险者，均可任意加入。凡自愿加入者，每月需交纳“附加保险费”，年满65岁后，除可获得基础养老金外，还可获得“附加养老金”；凡被豁免缴纳国民养老金保险费及申请加入“农民养老金基金”者，则不得再申请加入国民养老基金，已加入的中途不得退出。此类养老金的支付分为无期与有期两种，标准金额可自主选择，同时享受税制的优惠。截至2002年底，全国47个都道府县都建立了“地区型”国民养老金基金，目前加入国民养老金基金的人员有76万人。

（4）实行“农民养老金基金”制度。日本政府于1970年制定了“农民养老金基金法”，并于1971年1月开始实施。该制度作为农民参加国民养老保险制度的重要补充，具有以下主要特点：一是自愿性，农民除了必须强制加入国民养老保险外，是否加入农民养老基金，完全尊重农民的个人意愿，由个人自愿提出申请。二是申请加入者必须具备一定的资格条件。主要包括：年龄未满60岁，属国民养老金的第一类被保险者（不含保险费豁免者），每年从事农业生产经营时间达60天以上者。三是根据加入者是否有资格享受国家财政补助其缴纳的保险费，该保险基金的保险费又分为“普通保险费”和“特别保险费”。凡未满足必要条件者，个人自愿交纳一定的普通保险费，年满65岁后每月除了领取“基础养老金”外，可再领取一定数额的“农民老龄养老金”；凡满足加入上述保险基金20年、年农业所得在900万日元以下以及1947年1月2日以后出生等3个条件，还可享受保险费的国家补助。财政补助的比例依据参保者的年龄及参保年限而规定不同的补助标准。凡符合条件缴纳特殊保险费者，其年满65岁后，除可获得“农民老龄养老金”外，还可获得“特别附加养老金”。

（5）建立三类特殊群体的“基础养老金”制度。为了解决老有所养及残疾人、保险者遗属的老年生活困难问题，经过多年的补充完善，日本政府为上述三类特殊群体分别设立了“老龄基础养老金”、“残疾人基础养老金”及“遗属基础养老金”。上述三类特殊群体除了必须是“国民养老金”的被保险者身份外，对于他们是否享受上述具有补充性的基础养老金，对有关加入条件、基础养老金的标准等均有详细具体的规定。

3、护理保险

作为整个社会保险新的组成部分，护理保险也适用于广大农村的农业生产经营者。其主要特点：一是接受护理者为卧床不起或患有痴呆症等疾病而丧失生活自理能力的患者，其中第一号被保险者限于65岁以上需要保护者。二是实施主体为各市町村地方自治体，负责征收护理保险费并具体管理护理事务。护理保险费的缴纳，第一号被保险者缴纳的保险费依收入多少而异，凡每月养老金在18万日元以上第一号被参保者从其养老金中自动扣除。三是患者是否接受护理服务，需经个人提出申请并经当地专家严格审查。四是护理保险的财源，国家负担25％，都道府县和市町村各自12.5％，其余50％来自护理保险费。护理服务的费用标准按服务的类型及患者的身体病患程度，划分为5种不同类型，其中患者接受护理服务时，个人只负担所需服务费用的10％，缺口部分的50％由公费负担，17％由65岁以上的第一号被保险者负担，剩下的33％由40岁至64岁的第二号被保险者共同负担。这一新型的社会保险，将老龄人口的生活护理负担由过去的单一政府行为转变为包括40周岁以上绝大部分参保者的社会行为，减轻了政府的财政压力，也为包括广大无固定职业和收入者年老之后可能出现的护理服务需求提供了更可靠的社会保障。

（二）农村公共援助（生活保护）

经过多年的补充完善，迄今为止，日本依据“生活保护法”而建立起了覆盖全体国民的“最低生活费”保障体系。凡是家庭劳动所得扣除国家规定的各项最低支出标准而收不抵支者，根据需要生活保护者的年龄、性别、家庭成员构成、所在地区类别等有关因素，核定被资助者的最低生活费标准。具体涉及的补助种类包括生活、住宅、教育、医疗、分娩、生产、丧葬等8种。生活保护的实施主体为各都道府县及市町村，业务实施机构为当地的“福祉（保健）事务所”，其所需的经费来源，国库补助3／4，都道府县与市町村分别负担其余的1／4.据统计，2000年度日本全国享受最低生活保护的家庭有75万户，受保护人口达107.2万人，其中享受最低生活费补助的人口94.3万人。以2002年度3口之家、1级地区的生活保护家庭为例，其每月的生活费补助标准平均为16.4万日元。

（三）农村福祉（老人保健）

农村福祉是广义的农村社会保障的重要组成部分，包括农村居民的公共医疗卫生与健康保健、农村居民的其他公共福利设施等。与城市大体一样，随着农村居民生活水平的提高，农村老龄化问题日趋突出，农村老人福祉特别是老人的医疗保健在农村社会保障中占有特殊地位。涉及老人保健的政策最突出的有两大方面：一是“老人在家保健对策”，包括老人在家服务、老人短期进入养老院以及老人日常服务等方面的政策规定；二是“老人保健设施对策”，包括建设特别养老院、一般养老院及廉价养老院等不同类型的老人保健设施。老人保健的实施主体是各都道府县、市（必须设置）及町村（任意设置）的福祉（保健）事务所。80年代以来，日本农村老人的社会保健设施建设得到普遍重视，大部分地区的农村基本普及有设施完备、条件优越的养老院等保健设施，边远农村的养老保健设施也有较大改善。截至2002年底，日本全国拥有老人保健设施2.86万所，当年利用人数48.2万人，其中加入国民健康保险的75岁以上老人保健者为1.18万人。从2001年开始，70岁以上高龄者看病的医疗费用，个人负担方式由原来的定额制（每天530日元）改为定率制，即个人负担医疗费总额的10％，上限为每月3000日元。除患者个人负担以外，目前老人医疗费的财源构成（按2002年的标准计算）：6种公共医疗保险机构共同负担66％，国家财政负担约23％，都道府县与市町村分别负担5.5％左右。

（四）儿童津贴

该社会保障制度从70年代初期的社会救济功能逐步转向目前应对低生育率的主要对策之一。包括农村居民在内，现行的儿童津贴制度规定：凡经所在市町村认定后，家庭收入低于规定标准的，生育第1、第2个孩子者，在儿童未满6岁之前，每月每个儿童给予生活津贴5000日元；若再生育第3孩子者，则每月每个儿童可获得津贴1万日元。若家庭收入超过规定标准以上，则不享受此项津贴。除此之外，还有专门针对母子单亲家庭的儿童抚养津贴，凡此类家庭的儿童直至18岁之前可领取政府的儿童抚养津贴。上述儿童津贴的经费负担，根据不同的保险者对象而不同，属于第一类被保险者的儿童津贴，国家负担4／6，都道府县及市町村分别负担1／6.与其他发达国家相比，日本的儿童津贴制度起步晚、标准低、期限短（从2000年6月起从原来仅限于补助3岁以下调整为6岁以下），且还受家庭收入水平的规定限制，因此在发达国家中仍属较低水平。

除以上外，农业灾害保险也是日本农村社会保障体系殊而重要的组成部分。该保险主要以农作物保险为主，即投保农户在遭受保险范围内的损失时，由保险公司给予其损失补偿。由于农作物保险的特殊性，投保农户一般可获得85％左右的灾害损失赔偿。农业保险基金由农民投保保费和政府补贴各占50％组成，即政府根据农民投保保费总额为基础，投入相同规模的资金，共同形成农业保险基金。农业保险基金由农协组织的关联部门——“农业保险合作社”负责运营管理，其最高机构是“全国农业保险合作总社”（下设各级农业保险合作社）。农户直接与当地的基层农业保险合作社联系，办理投保、索赔等事项。

综上所述，日本的农村社会保障体系，经过半个多世纪的发展，特别是随着整个社会保障体系的发展而相应得到不断的充实和完善，并在许多方面享有与城市居民、全体国民相近的待遇。随着日本人口老龄化、“少子化”社会的到来（2000年65岁以上人口占总人口的比率达17.4％，被抚养人口占总人口的比率达32％），社会保障制度面临着保障经费迅速增长、医疗与养老保险负担日益沉重、各类公共保险机构赤字增加等严峻问题。就农村社会保障体系而言，其存在的主要问题与不足：

一是国民健康保险收不抵支。由于持续多年的经济不景气，加上加入该保险的人口中低所得和高龄者的比例较高，致使2001年度全国国民健康保险费平均缴费率仅90.8％，为有史以来的最低水平；当年该种类保险收支赤字余额达4147亿日元，为1997年开始出现赤字以来的最高赤字额。

二是国民养老保险欠缴率较高，养老金资金缺口较大。2001年度国民养老金保险费欠缴率达29.1％，为1961年开始建立国民养老保险制度以来的最高水平，当年未缴纳的国民养老保险金额大约相当于487万人的养老保险费，加上由于经济持续低迷，收入减少，被豁免缴纳国民养老保险费的人员约530万人，累计大约近1000万人未缴纳保险费，因而导致国民养老金面临巨额资金缺口。

三是地区间、各保险制度间保险费率负担及享受的保险程度仍存在一定的不公平现象。以国民健康保险费的负担情况为例，在一些人口稀疏和高龄化人口比较突出的地区，保险费、医疗费的负担较沉重，相反在城市或城郊的同类型保险人口的负担较轻；又如农民加入的基础养老金，加入40年且年满65岁时可领取的养老金人均最高限额仅每月6.7万日元，而工薪阶层加入的其他5种养老金制度的月平均水平为18.6万日元。

四是农村低收入家庭的高龄者无法承受家庭护理服务费用、一些偏远农村老人保健或医疗保健设施不足等问题仍不同程度存在。

三、对我国建立农村社会保障体系的几点启示

我国作为一个拥有9亿农村人口的发展中国家，农村社会保障体系起步晚、标准低，面临的任务十分艰巨。通过考察日本农村社会保障体系的发展历程与基本内容，从中可以得到如下几点启示：

（一）抓紧建立健全覆盖全社会的社会保障法律体系

我国现行的社会保障法律体系主要限于城镇为主，随着工业化、城镇化的加快推进，以及广大农村居民日益增长的社会保障需求，抓紧建立健全具有我国特色的农村社会保障法律体系，显得日益迫切。对于有条件而又自愿率先开展农村社会保障工作的地区，应当允许开展包括农村医疗保险、养老保险、最低生活保障等试点，并成为全国社会保障制度改革的有机组成部分，受到法律的保护。

（二）坚持因地制宜与自愿原则，避免农村社会保障制度的“一刀切”

与日本的国情不同，我国入口众多，幅员辽阔，地区差异很大，广大农村地区更是千差万别。受经济发展水平、经济承受能力、社会保障意识较弱等因素的制约，我国建立农村社会保障体系将是一个漫长而艰巨的历史过程，要避免强迫农民参加各种社会保险的做法，坚持自愿原则，在沿海等有条件的地区率先开展试点，取得经验后逐步推广，以确保农村社会保障工作的健康进行。

（三）保持已有政策的相对稳定

通过多年的探索，我国在一些地区农村合作医疗、社会养老保险改革积累了许多好的经验。诸如坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、各级财政补助为辅的原则，坚持以个人账户为主积累保险资金的方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持合作医疗经费统筹、社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度等等，这些政策应当继续坚持，并逐步完善。国家关于农村合作医疗、养老保险的原则性意见或大政方针，要基本统一并保持基本稳定，这是稳妥推进农村社会保障的前提条件。

（四）协调好农村社会保障与城镇社会保障制度的关系

随着我国城乡一体化进程的加快，既要抓紧建立健全农村社会保障体系，又要认真研究如何协调农村社会保障体系与城市社会保障制度的关系问题。诸如农村合作医疗的个人账户资金如何统筹、农村养老保险与城镇养老保险体系如何转轨、农村最低生活保障制度与城镇如何衔接等问题，都值得认真研究。

（五）理顺体制、明确职责，确保农村社会保障工作落到实处

要学习借鉴日本地方自治体在基层统一设置“福祉（保健）事务所”专门负责协调管理农村居民各项保障工作的做法，抓紧理顺我国农村社会保障的部门管理体制，明确机构职能与落实队伍，不断提高人员素质与管理水平，以确保我国农村社会保障工作健康稳定发展。

农村管理论文范文第10篇

关键词：农村养老保险；基金；保险证质押贷款

一、几种农村养老保险筹资模式

从各地改革的实际来看，在农村养老保险基金的筹集上主要有三种形式：一种是以烟台为代表的“政府倡导、个人自愿”模式。主要以农民个人缴费为主，政府在农村养老保险的开展中只起政策倡导和推动作用，对农民参保不补贴。一种是以青岛为代表的“个人缴费、集体补助、政府扶持相结合”模式，实行财政补助和兜底。这种模式采取行政信誉支持的方式，财政补助资金允许先行“挂账”，视情况分期支付到位。另外一种就是以苏州为代表的以政府高补贴为特征的社会保险与社会福利相结合模式。政府对于推行农村养老保险制度之前男满60周岁、女满55周岁及其以上的老年农民无条件给予补贴。正常参保人员实行个人、集体和财政分别负担50%的缴费政策，并且财政补助资金当期全部到位。这三种模式反映了我国农村养老保险制度发展的三个不同阶段，体现了经济基础与制度模式选择之间的相互关系。烟台模式体现了政府以最小责任建立农村社会养老保险制度的良好愿望，但它既难以调动农民的积极性，也难以反映制度的公平性，无疑终将淘汰。而青岛模式与苏州模式则代表了中国农村社会养老保险制度发展的两个不同阶段模式，青岛模式是中国农村社会养老保险制度进入初级阶段的主要模式，苏州模式则是建立经济高度发达基础上的高级阶段的主要模式。总体而言，笔者认为在农村养老保险基金筹集模式的选择上必须坚持“与当地的经济社会发展水平相适应”和“个人负担、财政补贴和集体补助”相结合原则。

二、农村养老保险基金筹集途径的探索

一是可探索通过农村土地承包权流转来筹集农村养老保险资金。农村土地承包权流转是土地的使用权流转，即在坚持农户对土地承包权不变的前提下，将土地集中耕种，规模经营，产品则在承包者和实际使用者之间进行分配，农民依据土地的承包权得到用以保障基本生活的相应收益。通过土地承包权和使用权的分离，实现农村土地使用权的合理流转，既为农民提供基本生活保障，又促进土地的规模经营，既提高土地对农民的保障作用，又提高土地的经济效率。从制度条件看，土地使用权的流转没有改变现有农村的土地制度，符合中央“承包经营权30年不变”的政策。实行股份制后，土地的所有权仍归村集体经济组织所有，承包权归承包者所有，转让的只是土地的使用权[1].在具体操作中，可在科学测算、加强试点的基础上，将农民的土地转让所得，拿出一个固定的份额，用于建立农民的养老保险基金，如浙江省绍兴柯桥镇新风村的土地股份合作社。2001年该村建立土地股份合作社，全村土地100%实现流转，结构调整面积达60%.合作社股份分为农户承包股、村集体所有股、现金股三种。农户承包权根据农户入股申请和土地承包权证的承包面积，并依照上年人均征农补贴水平，每一百元一股。股份制改造完成后，农户股占8.2%，村集体占31.18%，浙江新风热电公司占60%.通过这样一种方式，村集体就有能力拿出一部分资金来建立养老保险基金，这样不仅拓宽了农村养老保险基金的筹资渠道，也可以最大限度发挥土地的经济效益。

二是可探索“粮食换保障”养老保险资金筹集模式。我国是一个农业大国，粮食是农民最主要和最稳定的收入来源。但自1996年我国粮食产量大丰收以后，粮食价格低迷，农民种粮收入持续下降，各地土地抛荒现象严重，直接导致全国粮食减产，粮价上涨和粮食安全问题。在农村养老保险资金的筹集上，如果能够采取粮食换保障形式，在粮食主产区实行农民直接用粮食代替现金缴纳来筹集养老保险费，同时进一步改变现行的粮食补贴政策，将原来对粮食流通环节提供的补贴转移给参加“粮食换保障”的农民支付保险费。这样一种形式不仅可以刺激农民种粮的积极性，扩大农村养老保险资金来源，而且还可通过这样一种制度创新，将农民补贴方式、农村社会养老保险制度建设与粮食流通体制改革、粮食安全机制的重建、农村基层组织职能转换有机结合起来。政府只需将原来用于粮食储备的资金转为定额补贴资金，完全可以在不增加甚至减少财政负担的情况下，通过农民缴纳保险费（上缴粮食），就能满足国家粮食储备需要，保证国家粮食安全，以低成本建立起农村社会养老保险制度，并完成粮食流通体制的市场化改革。

三是可积极探索与人口计划生育政策相结合的办法。长期以来，我国计划生育政策经费的投入是巨大的，在广大城市取得了良好效果，然而在农村，结果却不尽如人意。养老保险制度作为一项社会养老制度对于农村人口普遍抱有的“养儿防老”思想是一个巨大冲击和转变。很多农村人口不愿意执行国家计划生育政策，在很大程度上是基于“养儿防老”和“多子多福”这样一些陈旧观念。如果在农村地区建立普遍的养老保险制度，由社会为进入老年的农村人口提供稳定可靠的养老保障，就可以促使农村人口的生育意愿贴近生育政策，自觉自愿地实行计划生育。因此，养老保险制度可作为计划生育的治本措施积极发挥作用，最终实现农村养老保险制度发展与计划生育政策推行的“双赢”。如可在农村养老保险制度中，运用国家计划生育政策经费，对于实行计划生育的独生子女户增加政府补贴，提高养老待遇，达到充实农村养老保险基金来源，促进农村养老保险制度良性发展和农村计划生育工作可持续发展的目的。2004年，中国政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点：农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金，直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。山东青岛市城阳区在建立农村社会养老保险制度中也实行了对实行计划生育家庭的优先优惠政策，规定独生子或独生女父母到领取养老金年龄时，基础养老金分别增加10%和25%，根据现行的养老金测算标准，独生子及其父母每月将分别多领取41元；独生女及其父母每月将分别多领取103元。这一政策对进一步改变广大群众养儿防老的传统生育观念，对解除计划生育家庭的后顾之忧起到了很好的推动作用。

三、农村养老保险基金的管理与制度创新

农村养老保险资金的管理目前主要由当地经办机构负责。但是，一些地方不同程度地存在着以下一些问题：一方面，由于银行利率不高和投资渠道狭窄，基金难以实现保值、增值。另一方面，由于缺乏法律法规保障，基金的安全也无法得到保障，挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的正常运转受到严重影响。一项在江苏省的调查显示，涉及的7个城市已经流失的农村养老保险资金占到基金总额的35%，基金流失的原因有地方政府挪用、养老保险机构挪用、违规投资和违规使用等。此外，高额管理费用的提取也导致了基金流失。据调查，一些地方农村社会养老保险的管理费用占到实收保费的30%以上。这些都给农村养老保险工作的顺利推进造成了极大的隐患，农村养老保险基金的管理亟待规范和创新。

首先，在基金的管理上，笔者认为可考虑将原来分散的县级管理提高到省级或部级管理的层次。通过设置中央与省、直辖市、自治区两级养老保险基金管理机构，分担管理责任。制定养老基金管理的各项规章制度，执行严格的财务审批制度，对养老保险费实行专户存储，专款专用。同时，还要建立明确的监督审核制度，国家审计部门要定期对养老保险资金进行检查，保证农村社会养老保险资金的正常运转，切实杜绝基金的挤占、挪用、截留甚至贪污、挥霍现象的发生，确保农民“养命钱”的安全。此外，在利率的设定和缴费标准上，笔者认为，应改变原来的预定利率方式，避免因利率变动引发的养老保险基金不平衡。改进后的利率设定方法应在核定收益的基础上，充分考虑物价变动的影响，采取变动利率分段计息的办法，以规避制度的系统风险，实现养老保险基金的支付平衡。

其次，在基金的运营上，要实行行政管理与基金运营相分离、坚持市场化运营的原则。成立省级农村社会保险基金理事会，依法建立基金委托人、托管人、投资人制度，通过市场化公开招标的方式选择专业的基金管理公司负责运营管理。在具体投资渠道上，可参照全国社保基金理事会的做法，结合国内资本市场发育程度和省情进行多元化组合投资运营，如购买国家债券、企业债券、房地产市场、参与国家重点项目建设等。此外，根据各地对于农村养老保险基金保值增值的探索，笔者认为以下方式值得借鉴和推广，即引入资产建设要素，①通过实行保险证质押贷款项目，来实现基金保值增值。

保险证质押贷款是指已参加农村社会养老保险制度的农民，经经办机构允许，可直接用自己持有的或借用他人的《农村社会养老保险缴费证》（下文简称“保险证”）作为抵押物，依据一定程序和规定到有关部门办理借款手续。所借款项仅限于农户发展生产、子女教育、疾病医疗等生产生活中急需解决的重大事项。具体规定借款对象必须是已参加农村社会养老保险的农民，由农保部门对借款人和借款事由进行审核，条件符合的签订借款协议，并留置保险证作抵押。借款金额必须限定在保险证面值的一定比例范围内，可随还款信用的提高而逐步提高，最高控制在90%以内。农保部门与银行签订委托放款协议，借款利率与银行同期基准利率相同，逾期还款同样按银行罚息标准罚息，当遇到借款农民无法归还借款时，银行用被质保的保险证余款核销顶账。

新疆呼图壁县从1998年初开始这一项目的小范围试点，2002年正式在全县大面积推行。实践证明，这样一种形式具有参保农民受益面广，资金使用率高，基金保值增值效果好，农保制度吸引力强等综合效率。1998年至2004年七年间，该项目借款人数占到该县参保人数的42.39%，累计借款金额占农民参保资金总量的47.89%.农保基金运营收益达759.41万元，年平均利息收入突破百万元，年平均收益率达7.7%.并且据调查，在此期间农民以保险证质押借款的还款率一直保持在99%以上。

保险证质押借款项目把取之农民的资金重新借贷给农民，让他们直接参与资金的管理与运营。这不仅拓宽了农保基金保值增值渠道，在此过程中也增进了农民个人、家庭和社区的福利。更为重要的是，保险证质押贷款项目创建了一个积累家庭资产和本地财富的新循环，它使得农保基金在本地社区内部运行，避免了农保资金通过金融体系流出社区，这就是用农民的钱做农民的事情。这一项目其创新在于它突破了传统制度中农民在其生命周期内的“收入再分配”模式，把农民个人账户单一的养老功能转变为具有综合功能的发展账户，在确保农民实现养老功能的同时，支持农民把个人账户上的资金投资于他们当前急需的生产、教育、医疗以及其它创收活动，极大缓解了农民参保愿望与资金紧缺之间的矛盾，激发了农民参保的积极性。呼图壁县的农村养老保险证质押贷款解决了贷款难的问题，金融部门也很放心，社会效益和经济效益上都很好，这不仅在农村适用，包括农村城市化进程中农民转移就业、城镇下岗的再就业人员的小额贷款等都可以借鉴这一模式。因此，非常值得相关部门进一步探索和关注。

最后，在资金的监管上，要建立严格的农村养老保险基金监管机制。首先，政府要建立相应的农村养老保险基金监管机构，对基金的管理和运营实施严格的内部和外部监督，以防范经营和道德风险。其次，要严把准入关。要对相应的基金委托人、托管人、投资人进行法人资格认定，要将经营不正当、管理不规范的机构拒之门外。第三，政府要制定农村养老保险基金限制性投资政策，规定安全投资和风险投资的比例，并根据专业管理机构的自律和资本市场的规范程度，收紧或放松其投资政策，力求使监管控制在一个适度的范围内。此外，还可通过公开的信息披露制度、定期检查以及强制执行投资基金再保险等方式来确保基金投资的安全。

参考文献

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