地方性法规范文

地方性法规篇1

论文关键词　地方性司法　法院　刑事规定

一、法院双重职能下的地方性司法规定

司法审判是法院的法定职能。但是，除了对外的职权外，任何一个组织的存续和运转都离不开内部的行政管理。在现实中，各国法院都由人(法官以及其他辅助人员)组成，有财政预算和支出，还必然有其他办公室的工作，因此，总是会有法院内部的行政管理事务。　法院行政管理是指法院对与案件实体裁判和程序运作没有直接关系的，系统内部或者外部的事务，利用行政管理的手段和方法进行管理。可见，法院的职能具有司法和行政管理的双重属性，前者是对外的，后者是系统内部的。法院的行政管理为法院正常行使司法权提供人、财、物、信息等方面的保障，是法院作为一个组织必然具有的职能。

法院的职能可以分为司法审判和行政管理，相对应地法院制定的规定也可以分为对司法审判事项、法院行政管理事项作出的规定。

尽管法院的行政管理也很重要，错位的行政管理甚至会干涉司法审判的公正和中立，比如法院内部的层层审批制度和上下级法院的请示制度就妨碍了审判权的依法行使，被学界广泛批判。但是，由于行政管理事项繁杂，行政管理权应具有较大的灵活性，这决定了法律不可能也不应该对任何行政管理事项都作出统一规定，比如法律不可能对法院档案、司法统计、行政人员和编外人员的管理。因此，在这方面，各级法院理应且事实上已享有了较大的规则制定权。笔者认为，对于行政管理事项，为了保证司法中立，法律有必要对审判组织、上下级法院关系、法院人事和经费保障、审判监督等作出明确规定，除此之外的行政管理事项，各法院应当享有充分的自。

但是，司法审判却必须符合法定的实体法和程序法，法官可以自由阐释的空间有限。事实上，地方法院制定的司法审判方面的规定一直经受着是否合法的拷问，因此，笔者将集中对地方法院为保证司法审判权的行使而制定的司法规定进行研究（若无特殊说明下文中使用的“地方性司法规定”便是该层意义上的）。为了避免泛泛而谈，本文将以地方法院的刑事规定为主要素材，在必要时笔者将法院与其他机关共同制定的规定也纳入研究的范围。

二、地方性司法规定的制定背景及其作用

（一）社会背景：现实国情与区域差异

社会发展的差异必然会反映到司法领域，并对司法提出符合地方特色的要求。正是由于我国幅员辽阔，各地的差异很大，统一的法制往往难以全面反映千百个地方单元的合法利益，再加上制定全国统一立法或司法解释的滞后性，各地法院不得不“自己动手”。比如，珠三角城市外来未成年人犯罪严重，由于该特殊群体在适用非监禁刑方面往往得不到平等的待遇，为此广东省高级人民法院联合其他单位制定了《关于进一步建立和完善办理办理未成年人刑事案件适用非监禁刑工作体系的实施细则（试行）》（2011年5月9日），对平等适用非监禁刑、身份不明的处理、视为有监管条件的情形、社区矫正机构的负责机关等作出了创新规定，有望较好地地解决外来未成年人适用非监禁刑和监管难的问题。

（二）法制背景:中央与地方的立法权配置失衡

地方制定大量的地方性司法规定，其根源在于我国的法律规定和司法权配置无法适应区域差异较大的地方司法实践。在我国，实践中运作着的权力的合法性并非来自地方，而是来自于全国性立法，而且各项权能最终都受制于中央，但是，来自于中央的权力制约是有条件且有程序的，当全国性立法存在“空白”状态或对地方存在“供应不足”的时候，或者中央权力呈现“泡沫化”的时候，又或者地方有其特殊需求时，地方就会自发地创设权力，从而形成之于统一法制而言的“脱序”现象。　地方司法实践与法律规定、司法权配置之间紧张主要体现在以下几个方面：

一是法律规定与司法解释的空白、模糊性、滞后性与司法裁判精确性之间的矛盾。尽管我国的立法和司法解释工作取得了较大的成就，但是还是有不少法律的规定过于原则，缺乏可操作性，某些规定明显滞后，甚至出现空白地带或者法律之间相互冲突的情况。

二是司法改革的相对滞后与社会经济快速发展之间的矛盾。比如，尽管我国地方的少年刑事司法改革已经持续了二十几年，也形成了不少成熟的制度和做法，由于司法改革的滞后，没有专门的未成年人刑事实体法或程序法，现行刑法和刑事诉讼法中也没有专章的规定，至今未能形成全国统一的少年刑事司法制度。

三是统一法制与地方利益的矛盾。我国是单一制国家，中央几乎垄断了立法权和司法解释权，地方只能就具体适用法律规定制定地方性法规或规章，地方三级司法机关并不享受任何法律授权的规范制定权。

（三）转型时期地方性司法规定的积极作用

我们不应因为地方性司法规定的先天性不足而否定其在社会转型时期的现实合理性和积极作用。司法应当遵守法律，但同时司法也必须回应社区的需求，为当地经济社会的发展服务。应当看到地方司法机关的初衷无疑是好的，是为了解决现实中的问题，贯彻司法政策。其积极作用可归纳为以下两个方面：

一方面，地方性司法规定可以更好地指导司法实践，解决区域差异，弥补立法和司法解释的不足。由于不少法律不够完善，稳步推进的司法改革也无法一步到位地解决所有问题，地方性司法规定在一定程度上起到了指导司法实践、保证一定区域内司法统一的积极作用。

另一方面，地方性司法规定在一定程度上推动了司法改革的发展，已成为自下而上的司法改革推动者之一。左卫民教授在总结了我国司法改革的成就和问题后，认为我国今后司法改革的进路应当是“建构与试错相结合”，“应当允许与鼓励各司法机关在不妨害基本法律原则的前提下，进行改革之试点，以便发现某改进方案、何为最佳的改革进路以及成功的可能条件。特别是局部性与区域性的试点性改革有不可忽视的价值，全盘性的改革适宜于在此基础上来推行。”　“中国目前的司法改革路径是在不违背法律的基本理念、基本原则的前提下大胆进行改革探索，从中总结经验，然后上升到普遍的法律规范。”

地方性法规篇2

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[3] 根据统计，2002年时北京地方性法规中经济类法律与行政类法律相差数目是33，上海市差23部，重庆市差23部，四川省差24部，并且经济管理类法规占法规数量总数的比例各地都在上升，体现出“经济管理类”立法尚在加强，参照俞荣根、李媛：《地方性法规结构及完善重庆市地方性法规结构的思考》，《重庆行政》2005.6

[4] 参见史建三、吴天昊：《地方立法质量：现状、问题与对策――以上海人大地方立法为例》，《法学》2009年第6期

[5] 参见崔卓兰、赫然：《中国地方立法研究》，东北师范大学出版社2006年9月第1版，第331页。

[6] 2006年，郑州市十二届人大常委会第三十五次主任会议审议通过了《郑州市人大常委会地方性法规评估办法》，按照这个办法，郑州市将建立起法规评估制度，由专家和学者对法规实施一定时间后的实际效果进行调查论证，该修改的修改，该废止的将予以废止。参见潘燕：《立法回头看得失 郑州市建立地方性法规评估制度》，《郑州日报》2006-12-01，ha.xinhuanet.om/add/touti/2006-12/01/content_8665905.htm2010年6月22日访问。

[7] ““不抵触、有特色、可操作”这一由江苏省人大常委会最先提出的“九字”三原则，道出了地方立法的精髓。不少地方虽对此有不同的表述，但这三原则依然是其核心内容。“不抵触”是地方立法的一项基本原则，“有特色”是地方立法的灵魂。”见王勇：《如何体现地方立法特色：甘肃省地方性法规及规章质量评价随感》，《人大研究》2008年第9期；

2003年12月吴邦国委员长在全国人大常委会立法工作会议上的讲话中对地方立法的三项基本要求：不抵触原则、有特色和可操作性，设立了地方立法质量的评估标准，再加上了“适应性”评估，考察地方性法规与社会发展之间的关系。见史建三、吴天昊：《地方立法质量：现状、问题与对策――以上海人大地方立法为例》，《法学》2009年第6期。

[8] 参见[美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆，2005年11月1日第1版。

参考文献：

1．佘绪新、周旺生、李小娟著：《地方立法质量研究》，湖南大学出版社2002年版。

2．[美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆，2005年11月1日第1版。

3．崔卓兰、赫然：《中国地方立法研究》，东北师范大学出版社2006年9月第1版。

地方性法规篇3

天津市地方性法规制定条例最新版第一章　总则

第一条　为了规范地方性法规的制定活动，完善立法程序，提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》的有关规定，结合本市实际情况，制定本条例。

第二条　本市地方性法规的制定、修改、废止及解释，适用本条例。

第三条　制定地方性法规应当遵循宪法的基本原则，坚持从本市的具体情况和实际需要出发，坚持不与宪法、法律、行政法规相抵触，维护社会主义法制的统一和尊严。

第四条　制定地方性法规应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与地方立法活动。

第五条　制定地方性法规应当适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

制定地方性法规应当明确、具体，具有针对性和可执行性，对法律、行政法规已经明确规定的内容一般不作重复性规定。

第六条　市人民代表大会和市人民代表大会常务委员会依照法律规定行使地方性法规制定权。

规定本市特别重大事项的地方性法规，应当由市人民代表大会通过。

市人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在本市部分区域暂时调整或者暂时停止适用地方性法规的部分规定。

第二章　市人民代表大会制定地方性法规程序

第七条　市人民代表大会主席团可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由市人民代表大会会议审议。

市人民代表大会常务委员会、市人民政府、市人民代表大会专门委员会可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由大会预备会议或者主席团决定列入会议议程。

第八条　市人民代表大会代表十人以上联名，可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定是否列入本次会议议程，主席团也可以先交市人民代表大会有关专门委员会审议，提出意见，再决定是否列入本次会议议程。主席团决定不列入本次会议议程的，交由市人民代表大会有关专门委员会在大会闭会期间进行审议，提出审议结果的报告，提请常务委员会会议审议。

专门委员会审议地方性法规案时，应当邀请提案人列席会议，发表意见。

第九条　市人民政府、市人民代表大会专门委员会向市人民代表大会提出地方性法规案，在市人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会依照本条例第三章规定的有关程序审议后，决定提请市人民代表大会审议，由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。

常务委员会依照前款规定审议地方性法规案，应当通过多种形式征求市人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈;专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的市人民代表大会代表参加。

第十条　常务委员会决定提请市人民代表大会审议的地方性法规案，应当在会议举行的一个月前将地方性法规草案发给代表。

第十一条　列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团审议。

各代表团审议地方性法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

各代表团审议地方性法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第十二条　列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，在各代表团审议时，市人民代表大会有关专门委员会可以同时进行审议，向主席团提出意见，并印发会议。

专门委员会审议地方性法规案时，应当邀请提案人列席会议，发表意见。

第十三条　列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对地方性法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和地方性法规草案修改稿，对重要的不同意见，应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。

第十四条　列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就地方性法规案中重大的问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

主席团常务主席也可以就地方性法规案中重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论情况和意见向主席团报告。

第十五条　向市人民代表大会提出的地方性法规案，在未列入大会会议议程前，提案人有权撤回。

列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意并向大会报告，对该法规案的审议即行终止。

第十六条　地方性法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向市人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请市人民代表大会下次会议审议。

第十七条　地方性法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团提出的审议意见进行修改，提出地方性法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

第十八条　市人民代表大会通过的地方性法规，由市人民代表大会主席团发布公告，予以公布，并由市人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

第三章　市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序

第十九条　主任会议可以向常务委员会提出地方性法规案，由常务委员会会议审议。

市人民政府、市人民代表大会专门委员会，可以向常务委员会提出地方性法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交市人民代表大会有关专门委员会审议，提出意见，再决定列入常务委员会会议议程。如果主任会议认为地方性法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

第二十条　常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出地方性法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交市人民代表大会有关专门委员会审议，提出意见，再决定是否提请常务委员会会议审议。决定不提请常务委员会会议审议的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

专门委员会审议地方性法规案时，应当邀请提案人列席会议，发表意见。

第二十一条　提请常务委员会审议的地方性法规案，一般应当按计划在常务委员会会议举行的一个月前提出。

列入常务委员会会议议程的地方性法规案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将地方性法规案印发常务委员会组成人员。

常务委员会根据需要，可以在常务委员会会议前召开会议，由有关部门对列入常务委员会会议议程的地方性法规案的立法背景等情况作出说明。常务委员会组成人员、有关专门委员会组成人员和市人民代表大会代表可以对需要深入了解的情况提问，由有关部门进行解答。

常务委员会组成人员、列席常务委员会会议的市人民代表大会代表在常务委员会会议审议地方性法规案前，可以就地方性法规案中的有关问题进行必要的调查研究，准备审议意见，有关方面应当予以协助。

第二十二条　常务委员会会议审议地方性法规案时，应当邀请有关的市人民代表大会代表列席会议。

常务委员会会议审议地方性法规案时，可以安排公民旁听。

第二十三条　列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应当经两次常务委员会会议审议后再交付表决。

常务委员会会议对地方性法规案进行第一次审议时，在全体会议上听取提案人的说明，一般由分组会议审议。

常务委员会会议对地方性法规案进行第二次审议时，在全体会议上听取法制委员会关于地方性法规草案修改情况的汇报或者审议结果的报告，由全体会议或者分组会议对地方性法规草案修改稿进行审议。

地方性法规案经常务委员会两次会议审议后，各方面意见比较一致，可以交付表决;仍有重大问题需要进一步研究的，暂不付表决，由主任会议决定提请常务委员会以后的会议继续审议、表决。

调整事项较为单一或者部分修改的地方性法规案，各方面意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即付表决。

第二十四条　常务委员会会议审议地方性法规案，应当安排合理的时间，保证常务委员会组成人员和列席会议人员充分发表意见。

第二十五条　常务委员会会议审议地方性法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

常务委员会分组审议地方性法规案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第二十六条　列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由市人民代表大会有关专门委员会审议，提出意见，印发常务委员会会议。

市人民代表大会有关专门委员会审议地方性法规案时，根据需要可以邀请有关机关、组织负责人说明情况，也可以邀请市人民代表大会其他专门委员会的成员、市人民代表大会代表和有关专家列席会议，发表意见。

第二十七条　列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见、市人民代表大会有关专门委员会的审议意见以及其他各方面提出的意见，对地方性法规案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果的报告和地方性法规草案修改稿。对重要的不同意见，应当在修改情况的汇报或者审议结果的报告中予以说明。对有关专门委员会的重要意见没有采纳的，应当予以反馈。

法制委员会统一审议之前，常务委员会法制工作委员会应当组织有关方面，研究各方面对地方性法规草案提出的意见，向法制委员会提出对地方性法规草案的修改建议。

第二十八条　法制委员会审议地方性法规案时，应当召开全体会议审议，邀请市人民代表大会有关专门委员会主任委员或者其他组成人员列席会议，发表意见;根据需要可以邀请常务委员会工作机构负责人、市人民代表大会代表和有关专家列席会议，发表意见;也可以要求有关机关、组织派负责人说明情况。

第二十九条　法制委员会与市人民代表大会有关专门委员会之间对地方性法规草案的重要问题意见不一致时，应当向主任会议报告。

第三十条　列入常务委员会会议议程的地方性法规案，市人民代表大会专门委员会和常务委员会的有关工作机构应当听取各方面意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。

地方性法规案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和市人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。

地方性法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当按照有关规定召开听证会，听取社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。

常务委员会工作机构应当将地方性法规草案发送相关的市人民代表大会代表、区县人民代表大会常务委员会、有关部门、社会组织、专家学者和有关基层单位征求意见。地方性法规案涉及区域协同发展的，还可以征求相关省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会有关工作机构意见。

第三十一条　列入常务委员会会议议程的地方性法规案，按照有关规定将地方性法规草案及说明通过天津市人大会网站向社会公示征求意见，公示时间一般不少于三十日。经主任会议同意，还可以将地方性法规草案通过《天津日报》等媒体向社会公示征求意见，公示时间一般不少于十日。征求意见的情况应当向社会通报。

第三十二条　常务委员会工作机构应当收集整理常务委员会审议意见和各方面提出的意见，分送常务委员会组成人员、法制委员会和有关专门委员会。

第三十三条　拟提请常务委员会会议审议通过的地方性法规案，在法制委员会提出审议结果报告前，根据需要，常务委员会法制工作委员会可以会同常务委员会有关工作机构，对地方性法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法制委员会在审议结果报告中予以说明。

第三十四条　向常务委员会提出的地方性法规案，在未列入常务委员会会议议程之前，提案人有权撤回。

列入常务委员会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该法规案的审议即行终止。

第三十五条　列入常务委员会会议审议的地方性法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程的，由主任会议向常务委员会报告，该法规案终止审议，并向提案人反馈。

第三十六条　地方性法规草案修改稿经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会会议审议意见和各方面提出的意见进行修改，提出地方性法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

地方性法规草案表决稿交付常务委员会会议表决前，主任会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。

单独表决的条款经常务委员会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将地方性法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。

第三十七条　对多部地方性法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出地方性法规案的，经主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。

第三十八条　常务委员会通过的地方性法规由常务委员会发布公告，予以公布，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

第四章　地方性法规解释

第三十九条　地方性法规的解释权属于市人民代表大会常务委员会。

第四十条　有下列情形之一的，由市人民代表大会常务委员会进行解释:

(一)地方性法规需要进一步明确具体含义的;

(二)地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用地方性法规依据的。

第四十一条　市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院、市人民代表大会专门委员会和区、县人民代表大会常务委员会，可以向市人民代表大会常务委员会提出解释地方性法规的要求。

第四十二条　地方性法规解释草案由常务委员会工作机构研究拟订，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。

第四十三条　地方性法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会会议的审议意见进行审议、修改，提出地方性法规解释草案表决稿。

第四十四条　地方性法规解释草案表决稿由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告，予以公布。

第四十五条　市人民代表大会常务委员会作出的地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。

第五章　其他规定

第四十六条　市人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。

第四十七条　市人民代表大会常务委员会编制年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，充分开展论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。

第四十八条　市人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的地方性法规草案起草工作;综合性、全局性、基础性的重要地方性法规草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。

专业性较强的地方性法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

第四十九条　提出地方性法规案，应当具备下列内容:

(一)提请审议地方性法规草案的议案;

(二)地方性法规草案;

(三)关于地方性法规草案的说明。

关于地方性法规草案的说明应当包括制定或者修改地方性法规的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。对地方性法规提出的修正案，还应当附修改前后的对照文本。

第五十条　地方性法规草案与其他地方性法规相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他地方性法规相关规定的议案。

法制委员会和有关的专门委员会审议地方性法规案时，认为需要修改或者废止其他地方性法规相关规定的，应当提出处理意见。

第五十一条　交付市人民代表大会或者常务委员会全体会议表决未获通过的地方性法规案，如果提案人认为必须制定该法规，经修改后可以按照本条例第二章或者第三章规定的程序重新提出，由主席团或者主任会议决定是否列入会议议程;其中，未获市人民代表大会通过的地方性法规案，仍须提请市人民代表大会审议决定。

第五十二条　地方性法规应当规定施行日期。

第五十三条　公布地方性法规的公告应当载明该法规的制定机关、通过和施行日期。

地方性法规及解释公布后，应当及时在市人民代表大会常务委员会公报和网站以及《天津日报》上刊载。

在常务委员会公报上刊登的地方性法规文本为标准文本。

第五十四条　地方性法规的修改和废止程序适用本条例第二章、第三章有关规定。

地方性法规被修改的，应当公布新的法规文本。

地方性法规被废止的，除由其他地方性法规规定废止该地方性法规的以外，应当依照本条例第十八条、第三十八条予以公布。

第五十五条　地方性法规根据内容需要，可以分章、节、条、款、项、目。

章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。

地方性法规标题的题注应当载明制定机关、通过日期。经过修改的地方性法规，应当依次载明修改机关、修改日期。

第五十六条　地方性法规明确要求市人民政府等有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自地方性法规施行之日起一年内作出规定，地方性法规对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向市人民代表大会常务委员会说明情况。

第五十七条　市人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。

第五十八条　市人民代表大会常务委员会应当根据法律、行政法规或者经济社会发展需要，及时组织市人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构、市人民政府有关部门和相关组织清理地方性法规。

第六章　附则

第五十九条　本条例自公布之日起施行。

1986年4月28日天津市第十届人民代表大会第五次会议通过的《天津市地方性法规制定程序若干规定》同时废止。

地方性法规的立法权限《中华人民共和国立法法》第六十四条规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：

(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项

(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

地方性法规篇4

本文所讨论的地方档案法规特指省一级的地方性档案法规。

地方性档案法规建设基本情况

1995年6月，《上海市档案条例》公布实施，此后各地地方性档案法规陆续颁布施行。(各地地方性档案法规一览表见文后附录)通过分析，可以看出地方档案法规建设的基本情况：

1．立法迅速而集中。据不完全统计，1995～2002年，仅7年多时间，我国各省、自治区和直辖市的地方档案法规相继问世，在31个省级建制中，已出台的地方档案法规达30个，全国97％的省、自治区、直辖市的档案法规都在此间制定颁布。而且93％的地方档案法规颁行于1996年《中华人民共和国档案法》修正后，短期内就把地方档案法规建设工作迅速推向高潮。

2．修订适时。我国现行地方档案法规中的70％(21部)都已进行了修正，这些法规中，从颁行至第一次修订最短仅1年有余(《河北省档案工作条例》)，最长不过9年(《天津市档案管理条例》)。个别地区(河北省、上海市、浙江省1已进行了两次修订，两次修订间隔2～7年不等。以这样的频度对法规修订，一方面是对档案事业发展过程中新形势、新问题层出不穷所做出的必然反映，另一方面也是法规自身不断完善的必然结果。

3．法规名称多元而规范。各地方档案法规基本上以“档案管理条例”(11部)、“档案条例”(10部)及“实施《档案法》办法”(6部)这三种名称来命名，约占总数的90％。其中河北省、广东省、海南省分别以“档案工作条例”、“档案管理规定”、“档案管理办法”命名，虽然法规名称不尽相同。却都完全符合有关法律的规定。

4．文本结构的双重模式。21部地方档案法规都与《档案法》的基本结构保持一致，由总则、分则、附则三部分组成，并分章进行阐述。9部地方档案法规选择不分章。法规条文按流水号顺序排列，但条文表述的次序、形式及相应的内容与分章的档案法规并无二致。

地方性档案法规的特色

1．可操作性更强。地方性档案法规的精髓在于根据法律和行政法规的精神对其进行补充和细化。一部档案地方性法规在档案专业的某一领域对法律和行政法规补充了什么、细化了什么，应当让社会公众一目了然。如《北京市实施(中华人民共和国档案法)办法》第十七条对《档案法实施办法》的第十三条关于档案移交的问题给予明确和细化，起到了拾遗补缺的作用。该法条共三款，第一款的三四两项对专门档案和重大活动形成的档案的移交做出了规定。第二款对特殊情况下的档案移交的批准程序作了细化规定。第三款对档案移交的异议、裁决、裁决结果的送达做出了细化的规定。

再如《档案法》第四条：“各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划。”这一条规定了各级人民政府对事业建设应当承担的法定义务，但比较原则，不便操作。如果仅仅是照抄该条的规定，反而会降低法律规定的层级。福建省在制定档案地方性法规时就把《档案法》的这条规定落到了实处。当时福建全省近40％的市、县(区)国家综合档案馆库面积严重不足，有的只有几十平方米。有的甚至是危房险库。有68个国家综合档案馆库建设不符合《国家档案馆建筑设计规范》的要求。因此为解决这一困扰各级档案部门的难题。福建抓住进行档案地方立法的契机，在《福建省档案条例》的第四条第二款做出了这样的规定：“地方国家综合档案馆库应当符合国家规范要求，未达到要求的，本级人民政府应当制定建设规划，限期达到要求。”

上述规定给我们启示，即我们在档案地方立法过程中要破除档案地方立法的“宜粗不宜细”观念，树立“宜细不宜粗”思想，尽可能对规范的事项做出明确、具体的规定，确保地方性法规有较强操作性。

2．现实性得到增强。对《档案法》和《档案法实施办法》没有规定而实践中又亟须做出规定的事项进行规定，是档案地方立法的一个重要的内容。具体在制定档案地方性法规时，要着重解决本行政区域实际存在的需要由法律来调整的，而法律、行政法规的规定原则或不便于操作或没有规定的问题．而不是对法律、行政法规的简单翻版。在制定创制性条款时，要注意选择那些本地区确有必要、亟须规范的事项，考虑现实性和可行性。

以通过信息技术和网络技术实现档案馆(室)藏数字化、管理自动化、传输网络化、服务在线化和信息共享化为主要内容的档案信息化建设，是档案管理面临的一个全新课题，《档案法》和《档案法实施办法》对此没有做出规定。能否抓住档案信息化建设的机遇．是实现档案事业跨越式发展的关键。福建省在制定档案地方性法规之际，正值该省投入20亿巨资建设“数字福建”之时。他们抓住这一难得的历史机遇，搭上了“数字福建”的快车，在《福建省档案条例》中用了三条法条共359个字符，对各级档案馆和国家机关、团体、企业事业单位及其他组织应当加强档案信息化建设、省综合档案馆逐步建立全省性的档案资料目录中心、实现档案社会化服务等方面作了比较详细的规定。因为有了法规的依据，该省的档案信息化建设工作走在了全国前列。

3．针对性更明确。法律的生命力在于其针对性，只有具有针对性的法律才能在现实中具有可行性。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中系统地讨论了法与政体、法与自由、法与气候、法与土壤、法与民族精神、法与贸易人口、法与宗教等方面的关系。孟德斯鸠从法与其他事物的秩序中理解法律，为我们地方立法者提供了一个独特的视角。我们的一些档案地方性法规也进行了一些有益探索，如《云南省档案条例》第十三条规定：“对记述和反映少数民族政治、经济、文化等活动的档案，有关单位应当重视收集、整理、保护和开发利用。”第十四条进一步规定：“各级人民政府应当拨出专款，用于重点、珍贵档案和少数民族历史档案的征集和抢救工作。档案征集抢救经费必须专款专用。” 《新疆维吾尔自治区实施(中华人民共和国档案法)办法》第十五条第二款规定：“使用当地通用的一种或几种语言文字形成的文件正本、定稿应当同时归档。”《内蒙古自治区档案条例》第八条规定： “直接从事蒙古语言文字档案管理的工作人员应当具备使用蒙古语言文字的能力。”第九条规定：“各级各类档案馆要根据管理少数民族语言文字档案的需要，设立专门机构或者配备兼通少数民族语言文字的人员。集中保管少数民族语言文字档案的各类档案机构要配备翻译人员。”这些条文有较强的针对性和自身的独特性。

4．前瞻性更好。立法是一个立、改、废不断循环往复、螺旋式上升的动态过程。立法工作需要与时俱进，需要不断更新和提升立法理念。在社会转型、体制转轨的特殊阶段，地方档案立法所应把握的地方实际情况处在一个相对显著的变动状态中，这种动态情况需要科学合理的法律规范来制约，以保证其发展的正确方向。没有前瞻性，往往不能为今后发展留下足够时间和空间，使得新法实施不久就显得过时。因此，我们必须深入实际，调查研究，从国家整体利益和人民的根本利益出发，科学调整社会关系，合理设定权力与责任、权利与义务，把适时性与前瞻性有机结合起来。如：个人档案的所有权保护是关系到公民权利和义务的重要问题，《档案法》和《档案法实施办法》对此虽有涉及但规定太原则。《内蒙古自治区档案条例》、《宁夏回族自治区档案条例》、《海南省档案管理办法》均规定：“个人在非职务活动中形成的档案或者以继承、受赠等合法方式获得的档案归个人所有。”这三部地方性档案法规的规定，体现了立法为民思想，彰显了社会的民主和进步。

地方性法规篇5

1.1重视学前教育的有关文件1983年3月，湖南省人民政府办公厅转发了湖南省教育委员会《关于发展湖南省幼儿教育的报告》。湖南省政府于1988年转发了《省教委关于发展湖南省幼儿教育的报告的通知》。2000年1月，中共湖南省委、湖南省人民政府《关于贯彻〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的意见》。2005年8月19日，湖南省教育厅等单位下发了《关于加快幼儿教育改革与发展的意见》。2008年，根据建设教育强省的要求，湖南省教育厅颁发了《关于促进农村学前教育发展的指导意见》，要求加快推进农村学前三年教育的发展。

1.2规范学前教育机构建设与管理的有关文件为规范办园行为，2002年12月《湖南省学前教育机构管理暂行办法》出台，2003年湖南省人民政府教育督导室印发了《湖南省幼儿园督导评估工作指导纲要》。2008年，湖南省教育厅制定了《湖南省幼儿园办园标准》。2004年9月28日，经湖南省人民代表大会常务委员会批准，修订后的《长沙市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》由长沙市人民代表大会常务委员会公布实施。

1.3幼儿园保教工作的文件湖南省卫生厅、湖南省教委于1995年2月《湖南省〈托儿所、幼儿园卫生保健管理办法〉实施细则》。2002年7月，湖南省教育厅颁布了《湖南省〈幼儿园教育指导纲要（试行）〉实施意见》。

1.4示范性幼儿园标准的有关规定1991年，湖南省教育委员会颁布了《湖南省示范性幼儿园标准（试行）》。2003年9月，湖南省教育厅印发了《湖南省示范性幼儿园标准》的通知。与《湖南省示范性幼儿园标准（试行）》相配套的《湖南省示范幼儿园验收细则（试行讨论稿）》随之由湖南省教育委员会颁布。

1.5农村学前教育的有关文件1991年，湖南省教育委员会颁布《湖南省农村学前班管理办法（试行）》。2000年1月，中共湖南省委、湖南省人民政府《关于贯彻〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的意见》。2004年2月，中共湖南省委、湖南省人民政府印发《关于进一步加强农村教育工作的决定》。2008年，根据建设教育强省的要求，湖南省教育厅颁发了《关于促进农村学前教育发展的指导意见》，要求加快推进农村学前三年教育的发展。

1.6民办学前教育的有关规定湖南省各级主管部门在民办学前教育机构的规范管理出台了一些文件，如株洲市出台了《株洲市民办幼儿园审批条件（试行）》、《株洲市民办幼儿活动站审批条件（试行）》、《株洲市民办托儿所审批条件（试行）》等规章制度，加强了对民办学前教育机构的有效管理。

1.7学前教育师资建设的有关规定1987年，湖南省职称改革领导小组转发了省教委制定的《湖南省事业单位幼儿园教师职务聘任制实施办法（试行）》的通知。2008年8月，湖南省教育厅制订了《关于加强湖南省中小学（幼儿园）教师教育体系建设的意见》，以切实加强教师教育体系建设。湖南省在学前教育政策和法规方面所做的工作，在一定时间内很好地促进了湖南省学前教育事业的发展。

2湖南省学前教育地方性法规建设问题

2.1学前教育法规层级较低，没有形成系统、规范的体系从湖南省学前教育地方性法规建设的现状可知，湖南省教育厅20世纪90年代以来，出台的属于学前教育地方性教育法律及规章的除了《长沙市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》外，其余的均属规范性文件。这些规范性文件主要有三类：一类是对全省学前教育教学及管理工作进行规范的文件；一类是对学前教育管理中的重要问题提出具体政策的政策性文件；一类是部分城市加强学前教育管理建设的规定。这些规范性文件在地方性教育法规体系中层级较低，且没有形成系统、规范的学前教育法规体系。同时，由于不同的部门对学前教育法规的表述各有不同，容易导致对相关表述的理解不一致或产生歧义。

2.2学前教育有关领域存在法律漏洞或缺乏有力的法律保障第一，管理体制脆弱，公办幼儿园发展空间萎缩。一些地方政府或教育行政部门对学前教育发展缺乏责任意识和宏观规划。目前，湖南省各级教育行政部门均未设立专门的学前教育管理机构，市（州）、县两级教研机构大多没有设置学前教育教研员，乡镇一级学前教育管理则更为薄弱。办园体制的改革使公办幼儿园面临发展困难。公办幼儿园在计划经济时代是公益性和福利性的事业，随着经济体制的转换，一些企业和事业单位为减少包袱，办园积极性下降，某些地方甚至公然“卖”园。第二，民办幼儿园存在种种隐患，需要进一步规范。近年来，各种社会力量所办的幼儿园发展很快，他们的出现一方面方便了群众，缓解了幼儿入园难的问题；另一方面，为数不少的民办幼儿园存在场地小、环境差、保教队伍素质偏低、教学、安全、卫生缺乏督导和必要的法律保障，这必然会对社会力量办学的积极性和学前教育的质量产生消极影响。第三，各种早教机构缺乏有力监管。当前，社会上各种从事0-3岁的早教机构大量涌现，大部分早教机构没有到教育部门备案，无教育部门监管，教育质量良莠不齐。一些早教机构收费昂贵，也无需接受物价局教育收费的监管。因为目前的学前教育法规并没有将社会性的早教机构视为调整对象，早教机构缺乏相关的法规保障，政府职能部门在管理上出现无法可依的尴尬局面。第四，幼儿教师应用的法律地位和权利义务等缺乏相应保障。当前，由于对学前教育的认识不足，对幼儿教师专业化地位的漠视，导致幼儿教师应有的法律地位和一些权利义务得不到相应保障。比如，幼儿教师的教师资格认定、培训、学习等问题长期得不到解决。尤其是占幼儿园教师总数70%的农村幼儿教师，身份与待遇的问题都没有得到解决，必然严重影响教师队伍的稳定与教育质量的提高。第五，地级市学前教育管理制度相对不足。目前，湖南省制定本地区学前教育综合性管理法规的地级市很少，省内各地级市关于学前教育的管理制度相对不足，仅有长沙制定了《长沙市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》，其他地级市仅在幼儿园管理的某些方面制定了相关规定，地级市学前教育规章、制度存在相当多的空白、疏漏和不完善之处，地方政府对本地区学前教育的管理势必受影响。第六，农村学前教育的发展总体滞后，农村学前教育管理不规范。到目前为止，没有一部用以专门指导农村学前教育的法律法规。农村学前教育没有专门的法律法规指导，这样的状况使农村学前教育资金、人员方面的调配得不到法律的保障，资源难以实行政策上的有效配置，农村学前教育难以走出困境。

3完善学前教育地方性法规体系对策

3.1制定新法规，提高立法层次，填补相关空白目前，湖南省尚无一部学前教育“基本法”——《湖南省学前教育管理条例》来统领湖南省地方性学前教育法规体系。我国已有一些省市制定了《学前教育管理体例》，如《江苏省学前教育管理条例》、《北京市学前教育管理条例》、《合肥市学前教育管理条例》、《淮南市学前教育管理条例》等，2013年安徽省已启动立法调研，《安徽省学前教育管理条例》正在酝酿出台。湖南省可以借鉴其他省市的立法经验，提高学前教育地方性法规体系的立法层次。除此之外，湖南省还应尽快制定的法规有：一是《湖南省民办幼儿园管理办法》。目前，民办幼儿园内外环境中还存在许多问题和隐患，需要制订相关的法规予以规范。二是《湖南省学前家庭教育指南》、《湖南省社会教育大纲》等。因家庭、幼儿园、社会的相互作用，应考虑制定《湖南省学前家庭教育指南》、《湖南省社会教育大纲》等。三是《湖南省胎教指导大纲》、《湖南省0-3岁婴幼儿教养指南》等。目前，人们对0-3岁婴幼儿的早期教育需求不断高涨，但早期教育机构因无法律法规约束而乱象丛生，不规范行为时有发生。规范早教机构，加强对他们的科学管理，推进我国托幼一体化建设已势在必行。

3.2修订和完善相关政策法规目前，我们正处于社会转型时期，学前教育出现了一些新情况、新问题，因此，一些政策法规应予以修订。比如，1991年颁布的《湖南省农村学前班管理办法》至今已有20余年，已难以应对新时期农村学前教育变化所带来的挑战，需要予以修订。学前教育特别是农村学前教育的地位需要从法律上予以确立，这样才能从根本上保证农村学前教育的可持续发展和教育质量的不断提高。另外，幼儿教师特别农村幼儿教师是需要关注的一个社会群体，他们的生存状况的好坏直接影响学前教育教师队伍的稳定和学前教育质量的高低。学前教育教师的有关规定也应予以修订，在提高幼儿教师待遇、实行幼儿教师资格认证制度、加强师资培训等方面给予幼儿教师法律上的保障。

3.3整合现有的政策法规首先，梳理并整合学前教育有关政策。湖南省制定的一系列的政策和规范性文件需要进一步梳理、整合到学前教育法规中来，并予以完善，内容主要包括：关于学前教育基本问题的规定；关于学前教育机构的规定；关于学前教育实施中各责任主体的法律责任等。另外，政策性文件中关于学前教育各个方面表述不一致之处，应通过法规予以统一。比如，可将《湖南省示范幼儿园标准（试行）》整合到《湖南省幼儿园（班）登记注册办法》中去。我们可以借鉴国际通用的准入制度，逐步取消幼儿园评级制度，所有的幼儿园都设置相同的准入机制，对所有公立幼儿园和私立幼儿园都进行同样的考核监督，保证每个幼儿的受教育质量大致平等。其次，针对地级市学前教育规章、制度存在相当多的空白、疏漏和不完善之处的问题，有重点地查漏补缺，予以完善。

3.4保障弱势儿童群体的受教育权弱势儿童的学前教育存在诸多问题，这些问题如果长期得不到解决，不仅影响学前教育事业的均衡发展，而且有悖于教育公平。如何解决这些问题？首先，要从机制上给予保证。政府要结合各地的基本情况和教育现状，建立针对弱势儿童保育和教育的法律保障机制，明确政府在保障弱势儿童接受学前教育方面的责任和义务，确保每一个弱势儿童都享受到公共教育的阳光。其次，要出台专项学前教育政策，充分调动政府和社会各界的力量，制定补偿性的保育和教育项目，逐步缩小弱势儿童与其他儿童的差距。第三，政府要充分发挥公共财政的作用，在每年的财政预算中列出弱势儿童专项保育和教育经费，并加强对这些经费的监管，保证专款专用，实现对流动与留守儿童、贫困儿童、少数民族儿童学前教育的扶持，促进全国各地区、各民族学前教育的均衡发展。

地方性法规篇6

2007年9月底修订的《四川省〈中华人民共和国妇女权益保障法〉实施办法》有一条“性骚扰，单位有过错要赔偿”的规定，在社会上引起争论。公众基本上分成观点截然对立的两派，一派支持“性骚扰单位有过错要赔偿”，另一派则予以反对。当然，这不是个例，其他省份的《实施〈妇女权益保障法〉办法》的修订，都引起了媒体和公众的热烈关注。其中的原因，一方面是因为“性骚扰”这类话题与百姓生活的相关程度比较高，另一方面也是地方立法机关在立法时，追求“创新”使然。那么这些地方立法“创新”是否都是地方立法权合法行使的结果，会不会超越了该有的限度？再有，这些立法“创新”是否合适？是不是经得起推敲，是否都符合法学原理？笔者搜集了四川、广东、湖南、上海等13个省、市、自治区的《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》，进行对比分析和论证，答案可能是令法律人不安的。

二、地方立法中的“性骚扰”条款实证分析

在2005年对《妇女权益保障法》进行修订时，由于对什么是性骚扰？怎样界定性骚扰行为，专家学者们达不成一致意见，故而修订后的 《妇女权益保障法》只是在第四十条对性骚扰进行了宣示性规定，具体规定为“禁止对妇女实施性骚扰。受害妇女有权向单位和有关机关投诉”。由于性骚扰在法学理论上还有很多问题没有解决，有部分学者怀疑“禁止对妇女实施性骚扰”规定的实际效果，它能否真正遏制性骚扰现象的发生。故而有专家称该规定只是立法的“初级阶段”，性骚扰立法还有待完善。

在中央的相应立法行动完成之前，地方的相应立法已经大多完成，主要表现在一些省、自治区、直辖市出台的《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》（以下简称《实施办法》）中。wwW.133229.cOM妇女权益保障法修订后，增加了禁止对妇女进行性骚扰等重要规定，地方的《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》当然要做相应修订。笔者收集了四川、广东、湖北、上海、天津、贵州、安徽、江西、黑龙江、陕西、湖南、新疆、辽宁13省、自治区、直辖市的《实施办法》。据笔者的统计，除辽宁外，其他省、直辖市、自治区都增加了对性骚扰的规定，但这些规定之间存在比较大的差别。笔者以一定的标准或方式对这些资料进行梳理，情况如下：

1.实施性骚扰的具体形式不同

除新疆的《实施办法》没有规定具体形式外，其他《实施办法》都规定了性骚扰的具体形式。在性骚扰的具体形式规定上，各《实施办法》相同点是都规定有语言、文字、电子信息这三种形式，而且都有“等”字，为将来可能出现的新的形式留有余地。

不同点表现在：（1）在其他表现形式的规定上存在字眼不同的细微区别。如在图片（像）类形式的规定上，规定“图片（像）”形式的有安徽《实施办法》，而四川、广东《实施办法》将图片、图像分别列为形式，湖北的相应规定是“图片图像”。另规定“图像”形式的有陕西、贵州、上海、天津《实施办法》，规定“图片”形式的是江西、黑龙江、湖南《实施办法》。而在行为动作类形式的规定上，规定“肢体动作”形式的是江西省《实施办法》，规定“肢体行为”的有湖北、天津、陕西、四川、安徽、贵州、上海《实施办法》。而黑龙江《实施办法》相应规定的是“身体动作”，湖南、广东《实施办法》规定的是“行为”。尽管这些词的内涵和外延差别不大，但明显看出“肢体行为”是最具共识性的词汇。这些规定是存在一定差异的，但这种差异笔者看不出是由省情不同造成的。另值得一提的是，从法律语言学的角度来说，陕西的规定两个行为重复，似乎不太严谨。

（2）具体表现形式的排序有不同。在性骚扰具体表现形式的排序上，各《实施办法》表现得很随意。据笔者观察，安徽《实施办法》为“肢体行为、语言、文字、图片（像）、电子信息等形式”，湖南的规定也采取类似的排序方式，将行为放在最前面，然后依次是语言、文字、图像、电子信息。在字眼上有差别，最常见的排列顺序是语言、文字、图像、电子信息、肢体行为，湖北、四川、上海、天津、陕西等省市都是这种排序。按通常的理解，法律条文并列内容的排列顺序是件严肃的事情，可不像文学作品那样随意。在法律上并列内容是根据一定的标准，如严重程度、出现的频率大小等来排序的。笔者分析在排序上各《实施办法》做出不同的选择，各地方立法机关可能有自己的考虑，但这种考虑跟地方的具体情况没有什么联系。但也不排除另外一种可能，地方立法机关在立法时，常将兄弟省市已制定出来的《实施办法》作为参考，又要表明自身不是在复制抄袭，故意将顺序打乱。

2.是否加以一定条件的限制

对于一种行为是否构成性骚扰？或者性骚扰与不构成性骚扰的一般的玩笑行为之区分，各国的立法和司法实践中的做法有所差别，但通常认为，应当掌握适度的标准，因为过于严厉的认定标准和处罚将会在客观上导致将性骚扰不当地扩大，其结果反而是造成了工作场所两性关系的对立，反而违反了性骚扰法律规制和防范的本意 [1] .也就是说，对于性骚扰必须有一定的标准，但过于严厉的标准是不合适的。

在我国，以语言、文字、图片、电子信息、肢体这些行为打扰妇女生活，是只要有这些行为就构成性骚扰，还是要符合一定条件才构成性骚扰。各省的《实施办法》规定各异，部分省市，如贵州、黑龙江、上海、四川《实施办法》没有条件限制。有条件限制的省份，其条件分为两类：一类是违背妇女意志或意愿，另一类是带有与性有关的内容或是含有淫秽色情内容。江西《实施办法》要求“违背妇女本人意愿”，安徽、天津的规定类似，要求“违背妇女意志”。而湖南《实施办法》要求“禁止违反法律、伦理道德以具有淫秽内容”，湖北则规定要求“具有淫秽内容”。陕西、广东的实施办法则要求两个条件具备，陕西具体要求为“违背妇女意愿，以含有淫秽色情内容或者性要求的”，广东则具体要求“违反妇女意志以带有性内容或者与性有关”。各《实施办法》有的没有条件限制，有的有一个条件限制，有的有两个条件的限制，从法逻辑学的角度来判断，差别是比较大的。极有可能的结果是，同样的行为，在一些省市可被认定为性骚扰行为，在其他省市则可能不是性骚扰行为。即使是性骚扰在不同的地方有严重程度的不同，但判断性骚扰的标准应该统一，地方立法主体如此做具体化，可能是不合适的，这样做违反了公民受到同样对待的平等原则，也损害了执法的统一。笔者认为，对于性骚扰，应该有一定条件限制，没有一点条件限制则可能太严厉了。并且，国家在出台法律时，对于一些争议性比较大的制度，只能作出原则性规定时，应当在一个合理的时间内，也就是要在地方推出《实施办法》之前，通过法律解释，常见的是通过司法解释来表明国家的立场和态度。否则的话，只能是徒增地方的混乱和困扰。

3.性骚扰的范围和义务主体规定不同

（1）性骚扰类型范围是否明确？本来，在法学理论上性骚扰一般分为单一型性骚扰和工作场所性骚扰。单一型性骚扰是工作场所性骚扰之外的、由行为人自己实施的、构成一般侵权行为的性骚扰，由行为人自己承担责任。工作场所性骚扰是指雇员在从事职务活动或者与职务有关的活动中发生的性骚扰行为，工作场所性骚扰在法律上是特殊侵权行为 [2] .我们习惯上将工作场所性骚扰称为职场性骚扰，称单一型性骚扰为公共场所性骚扰。在防止性骚扰的义务主体规定上，安徽《实施办法》规定为“用人单位和公共场所的管理单位”，将性骚扰明确分为工作场所性骚扰和公共场所性骚扰。陕西、江西《实施办法》规定的是用人单位，而湖南《实施办法》是指的各单位，并且湖南、陕西明文规定了工作场所的性骚扰，四川则要求“用人单位制止工作场所的性骚扰”。很容易让人误认为这些地方性法规限定性骚扰为工作场所性骚扰。但笔者认为，另外一种说法还是可以成立的，性骚扰泛指所有的性骚扰，但特别强调了用人单位反性骚扰的义务。天津《实施办法》规定为“有关部门和单位”，上海《实施办法》规定为“有关部门和用人单位”，湖北规定为“有关部门和用人单位”，广东、贵州、新疆《实施办法》则是泛指的，可以认为包括职场性骚扰和公共场所性骚扰。笔者认为，法律用语应该尽量明确，至少不要造成误解。

（2）义务主体不履行义务应承担的责任？在所有的《实施办法》中，只有四川规定了义务主体不履行义务应承担的责任，即在工作场所发生性骚扰，单位或雇主有过错的将承担民事赔偿责任。在这里探讨两个问题：一是地方立法主体能否作出这样的规定；二是这样的规定是否合适，是否符合法学原理。

对于第一个问题，地方立法主体当然可作出具体规定，但能否做出上位法中没有的具体规定，这涉及不抵触的问题，为避免重复，笔者留在后面的部分进行探讨。在这里先讨论第二个问题。工作场所发生性骚扰，单位或雇主有过错的将承担民事赔偿责任，这涉及的是雇主责任的问题。在性骚扰中引入雇主责任，在其他国家已有成例。现在有不少国家在相关法律中确定了性骚扰侵权行为中的雇主责任，其已成为受害人进行救济的比较重要和有效的途径。故我国在合适的立法中引入性骚扰的雇主责任应该是可以的，但问题是在民法还是劳动法还是专门的《性骚扰防治法》中规定。四川的规定要求单位或雇主有“过错”的将承担民事赔偿责任，在法学理论上这是否能够得到支持？从国外的立法来看，雇主责任的归责原则规定的分别是过错责任、无过错责任等。从国内现有的研究看来，理论界也是不统一的，有认为雇主责任的归责原则是严格责任的，但也有人认为性骚扰的雇主责任与一般的雇主责任不同，其归责原则是过错责任，在性骚扰的雇主责任中，通常要求雇主存在过错，一般雇主的过错表现在没有采取适当的防范措施和监督措施，构成法定义务的违反，即为承担责任的主观要素。而如果雇主采取了适当的防范措施，就可免责 [3] .从国内现有的法律规定看：首先，《民法通则》第一百二十一条、《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（修改稿）》第一百七十四条、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第八条、第九条，这些条文规定了国家机关、法人、雇主对单位的工作人员的职务行为或雇佣活动承担责任。故而性骚扰雇主责任都将性骚扰行为与职务有关的行为上靠，因为个人行为由行为人自己承担责任。性骚扰行为是否都是与职务有关的行为，在有正式的规定之前这还存在疑问。退一步讲，即便能通过一定方式认定是与职务有关的行为，前述法律条文规定的国家机关、法人、雇主对其工作人员的与职务有关的行为承担责任，不要求必须有过错，而此处性骚扰雇主责任规定过错才担责。笔者认为“性骚扰单位有过错要赔偿”是对前述法律条文的修正，可以说是违背了上位法的规定，笔者认为不太适当。

三、地方立法权的行使及限制

（一）我国地方立法权行使的现状

我国的地方性法规是省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本地区的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规等上位法相冲突的情况下，依照法定职权和程序制定和颁布的在本地区实施的规范性文件。我国的地方立法，除了地方性法规外，还有地方政府规章、民族区域自治地方的自治条例和单行条例、特别行政区的法律等，在这里只针对性地讨论地方性法规。在我国的法律体系中，地方性法规起着比较积极的作用。地方性法规不但数量众多，而且内容详尽，能符合地方的实际情况，可操作性比较强，在司法实践中成为运用比较频繁的规范性文件，在社会生活中扮演着比较活跃的角色。并且中央允许地方拥有立法权，是允许地方在一定程度上发挥积极性和主动性，显示着中央放权、地方分权的程度，是政治民主发展的表征。地方性立法对于法治国家的建设起着比较重要的作用，但也存在许多不能忽视的问题。与地方立法的具体性、灵活性相伴而生的是规范性、统一性的不足 [4] .从前面对“性骚扰条款”的实证分析不难看出，地方立法可能是过于注重局部而忽视整体，对同一问题的规定相互之间相差比较大，而这些差别又不一定有成立的充分理由，未能充分考虑到与上位法的衔接性与契合程度。既有与其他地区地方立法的横向冲突，也可能有与中央立法的纵向冲突，影响了法的统一和效果。再就是立法的随意性比较大，文字的措辞比较随意，喜欢搞一些别出心裁的创新，这些创新性的规定可能未经过充分的论证，既未曾仔细考究是否合适的问题，也未曾仔细考究是否合法的问题。总之，地方立法的水平和科学性有待提高。

（二）地方立法的创新与限制

体现地方特色是地方立法的水平和科学性的反映。也就是说，地方性法规反映地方的特点，解决地方的实际问题。国家地域的宽广，地区之间经济发展的不平衡，决定了中央立法只能选择原则性、抽象性，体现出“框架式立法”的特点。地方性法规主要是在内容上对法律、行政法规等进行具体化。具体化的过程也就是一个细化的过程，从而增强法律、行政法规等的可操作性，保证其在本地区的实施。这个过程是一个积极的而不是消极的过程，允许有一定程度的创新，但创新必须是合法创新。故而制定地方性法规必须达到合法、实用两项基本要求。

1.地方立法创新的必要性。立法创新可分为中央立法创新和地方立法创新。立法创新对当今中国来说是完全有必要的。地方立法的创新主要体现在创制性地方性法规的制定上，执行性地方性法规的制定中也不是完全没有创新，只是创新不能超过必要的限度。创制性地方性法规的制定是指我国允许在国家没有制定法律、行政法规的情况下，除《立法法》第八条规定的事项外，由地方立法主体根据本地区的具体情况和实际需要可以先制定创制性的地方性法规，为以后上位法的制定积累经验，此时即所谓地方立法的超前性。但须注意的是，这种超前性指的是整个法规的超前。并且，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。执行性地方性法规主要是针对地方实际进行查漏和补缺，立法的创新也就在这方面进行，且必须注意以“不抵触”为原则。

2.地方立法创新的限制。地方性法规在效力等级上具有从属性，是根据宪法、法律、行政法规等规定的权限和授权制定的，在内容上不得与宪法、法律、行政法规等相抵触。按《立法法》第六十四条的规定：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事，具体化只能在法律、行政法规允许的弹性限度内进行，必须注意不得逾越法律、行政法规划定的红线。也就是所谓的“不抵触”原则。“不抵触”原则的含义是什么？在立法实践中，对不抵触原则大致有不同的理解，不抵触就是地方性法规不得与上位法已有的明文规定相抵触外，还不得与上位法的基本原则和基本精神相抵触，也就是既不能直接抵触，也不能间接抵触 [5] .一般来说，这种理解是通说观点。按该观点，地方性法规在不与上位法的明文规定、基本原则和基本精神相抵触的话，还是可以作出上位法里没有的规定。而这个上位法可能是一系列法律。如《实施〈妇女权益保障法〉办法》的上位法不仅仅是《妇女权益保障法》，还有《民法通则》《劳动法》《刑法》等。笔者认为，“性骚扰单位有过错要赔偿”是对《民法通则》等有关条文的修正，已与上位法已有的明文规定相抵触，超出立法权行使的限度，理应被撤销。

为防止地方立法权过度扩张，保证地方立法的合法性，维持法的统一，必须进行立法监督。立法监督恰好是促使立法自身的协调和统一，以及促使社会资源和利益分配合理化的重要保证 [6] .多元立法主体存在的现实，以及地方立法主体追寻地方利益和政绩的冲动，可能使地方立法主体的立法行为偏离立法目标，导致立法的无序和混乱。建立以权力机关为主的立法监督体制，有效启动立法监督，完善立法备案、立法审查、立法撤销等制度，改变立而不备、备而不审、审而不决的状况，防止对地方立法权的监督虚置，维护法制统一。

代结语：立法要注意的问题

不论是依法治国，还是厉行法治，其前提是有制定得比较好的法律。我们制定的法律是否都是良法，大概没有人敢做出有底气的回答。我们应该设计一些真正起作用的制度，保证立法，特别是地方立法的产品是良法。再就是，立法不是一个孤立的过程，也不是法律一通过就万事大吉的。以前总认可立法“有比没有好”，经过对地方立法“性骚扰”条款的比较，觉得在有了新规定之后，含糊、不确定的新规定没有相关制度的配套，也不见得就比没有好。立法意味着制度建构与完善，应该有一个体系性的、周密的安排，是一个系统工程。

注释：

[1] [2] [3]靳文静：《性骚扰的侵权责任》，中国政法大学2006博士学位论文，第25~26、28、69页。

[4] 张明艳等：《入世后我国地方立法权探讨——以江苏省有关地方立法为例》，载《南京社会科学》2002年第7期。

[5] 姚明伟：《结合地方立法实际对不抵触问题的思考》，载《人大研究》2007年第2期。

地方性法规篇7

吉林省开展的这次地方性法规清理工作是从年初开始的,并制订了详细的工作方案。清理的范围是1980年至2008年省人大及其常委会制定的全部地方性法规,重点是省十届人大常委会(2003年)以前制定且没有做过系统修订的地方性法规。这次清理是以宪法、法律、行政法规为依据,坚持社会主义法制统一原则,坚持从本省经济社会发展的实际需要出发,对全省现行有效的地方性法规进行一次全面的梳理,根据不同情况,区分轻重缓急,进行分类处理,该废止的废止,该修改的分批次修改,该修订的进行修订,使吉林省地方性法规不断完善,更加科学、统一、和谐,以适应本省的社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的客观需要。

省人大各专门委员会、常委会办事机构、省政府法制办、法规实施主管部门对职责范围涉及的法规,认真负责地进行梳理,查找存在的问题,共提出1100多条清理意见和建议。常委会法制工作机构对这些意见、建议进行认真的汇总、整理、分类,逐部门逐件与有关方面进行研究协调,提出了废止、修改、修订和继续适用等一揽子清理意见。

从本次常委会废止的14部地方性法规来看,法规清理的主要内容体现在以下几个方面:

一是法规规定已经明显不适应经济社会发展需要的。法规规定的内容与现行体制或者做法明显不一致;法规条文的具体表述与我省经济社会发展的新情况、新任务和新要求明显不一致;法规调整规范的问题已经发生重大变化或者已经消失,实际上已不再适用。如本次会议废止的《吉林省禁毒条例》的主要依据是《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》,该决定已经废止,《中华人民共和国禁毒法》已经颁布施行,并且《吉林省禁毒条例》内容已经不适应经济社会发展和禁毒工作的需要,所以予以废止。

二是法规规定与法律、行政法规规定不一致的。实施性法规所依据的上位法已修改或修订,但法规却未作及时的修改或修订;创制性的法规颁布实施后,国家出台了法律、行政法规,但地方性法规未作废止或修订;法规条文中引用的法律、行政法规的名称或者条文序号已经发生变化而未作修订。如1980年制定的《吉林省人民代表大会常务委员会与人民代表联系的暂行办法》和1984年制定、1988年修改的《吉林省人民代表大会常务委员会关于发挥人民代表作用的若干规定》,出台于代表法颁布之前。1992年代表法颁发后,这两部法规内容已明显不适应新时期代表工作的需要,所以从本次常委会废止。

三是法规之间对同一事项规定不尽一致或不够衔接的。对同一事项法规作出新的规定后,其他法规相关规定应当作出相应修改但未及时修改;先制定的法规部分规定已被后来制定的法规取代,但后制定的法规没有作出衔接性的规定,执行中可能引起歧义。如1997年制定的《吉林省人民代表大会常务委员会关于巩固九年义务教育成果,提高义务教育水平的决定》,由于2006年、2008年《中华人民共和国义务教育法》及《吉林省义务教育条例》相继进行了修订。修订后的《吉林省义务教育条例》对义务教育的相关政策及主要问题作了详细的规定,已将决定中的一些内容纳入到了条例之中,因此,决定中的一些规定与现实情况不相符合,予以废止。

地方性法规篇8

2007年9月底修订的《四川省〈中华人民共和国妇女权益保障法〉实施办法》有一条“性骚扰，单位有过错要赔偿”的规定，在社会上引起争论。公众基本上分成观点截然对立的两派，一派支持“性骚扰单位有过错要赔偿”，另一派则予以反对。当然，这不是个例，其他省份的《实施〈妇女权益保障法〉办法》的修订，都引起了媒体和公众的热烈关注。其中的原因，一方面是因为“性骚扰”这类话题与百姓生活的相关程度比较高，另一方面也是地方立法机关在立法时，追求“创新”使然。那么这些地方立法“创新”是否都是地方立法权合法行使的结果，会不会超越了该有的限度？再有，这些立法“创新”是否合适？是不是经得起推敲，是否都符合法学原理？笔者搜集了四川、广东、湖南、上海等13个省、市、自治区的《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》，进行对比分析和论证，答案可能是令法律人不安的。

二、地方立法中的“性骚扰”条款实证分析

在2005年对《妇女权益保障法》进行修订时，由于对什么是性骚扰？怎样界定性骚扰行为，专家学者们达不成一致意见，故而修订后的 《妇女权益保障法》只是在第四十条对性骚扰进行了宣示性规定，具体规定为“禁止对妇女实施性骚扰。受害妇女有权向单位和有关机关投诉”。由于性骚扰在法学理论上还有很多问题没有解决，有部分学者怀疑“禁止对妇女实施性骚扰”规定的实际效果，它能否真正遏制性骚扰现象的发生。故而有专家称该规定只是立法的“初级阶段”，性骚扰立法还有待完善。

在中央的相应立法行动完成之前，地方的相应立法已经大多完成，主要表现在一些省、自治区、直辖市出台的《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》（以下简称《实施办法》）中。妇女权益保障法修订后，增加了禁止对妇女进行性骚扰等重要规定，地方的《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》当然要做相应修订。笔者收集了四川、广东、湖北、上海、天津、贵州、安徽、江西、黑龙江、陕西、湖南、新疆、辽宁13省、自治区、直辖市的《实施办法》。据笔者的统计，除辽宁外，其他省、直辖市、自治区都增加了对性骚扰的规定，但这些规定之间存在比较大的差别。笔者以一定的标准或方式对这些资料进行梳理，情况如下：

1.实施性骚扰的具体形式不同

除新疆的《实施办法》没有规定具体形式外，其他《实施办法》都规定了性骚扰的具体形式。在性骚扰的具体形式规定上，各《实施办法》相同点是都规定有语言、文字、电子信息这三种形式，而且都有“等”字，为将来可能出现的新的形式留有余地。

不同点表现在：（1）在其他表现形式的规定上存在字眼不同的细微区别。如在图片（像）类形式的规定上，规定“图片（像）”形式的有安徽《实施办法》，而四川、广东《实施办法》将图片、图像分别列为形式，湖北的相应规定是“图片图像”。另规定“图像”形式的有陕西、贵州、上海、天津《实施办法》，规定“图片”形式的是江西、黑龙江、湖南《实施办法》。而在行为动作类形式的规定上，规定“肢体动作”形式的是江西省《实施办法》，规定“肢体行为”的有湖北、天津、陕西、四川、安徽、贵州、上海《实施办法》。而黑龙江《实施办法》相应规定的是“身体动作”，湖南、广东《实施办法》规定的是“行为”。尽管这些词的内涵和外延差别不大，但明显看出“肢体行为”是最具共识性的词汇。这些规定是存在一定差异的，但这种差异笔者看不出是由省情不同造成的。另值得一提的是，从法律语言学的角度来说，陕西的规定两个行为重复，似乎不太严谨。

（2）具体表现形式的排序有不同。在性骚扰具体表现形式的排序上，各《实施办法》表现得很随意。据笔者观察，安徽《实施办法》为“肢体行为、语言、文字、图片（像）、电子信息等形式”，湖南的规定也采取类似的排序方式，将行为放在最前面，然后依次是语言、文字、图像、电子信息。在字眼上有差别，最常见的排列顺序是语言、文字、图像、电子信息、肢体行为，湖北、四川、上海、天津、陕西等省市都是这种排序。按通常的理解，法律条文并列内容的排列顺序是件严肃的事情，可不像文学作品那样随意。在法律上并列内容是根据一定的标准，如严重程度、出现的频率大小等来排序的。笔者分析在排序上各《实施办法》做出不同的选择，各地方立法机关可能有自己的考虑，但这种考虑跟地方的具体情况没有什么联系。但也不排除另外一种可能，地方立法机关在立法时，常将兄弟省市已制定出来的《实施办法》作为参考，又要表明自身不是在复制抄袭，故意将顺序打乱。

2.是否加以一定条件的限制

对于一种行为是否构成性骚扰？或者性骚扰与不构成性骚扰的一般的玩笑行为之区分，各国的立法和司法实践中的做法有所差别，但通常认为，应当掌握适度的标准，因为过于严厉的认定标准和处罚将会在客观上导致将性骚扰不当地扩大，其结果反而是造成了工作场所两性关系的对立，反而违反了性骚扰法律规制和防范的本意 [1] .也就是说，对于性骚扰必须有一定的标准，但过于严厉的标准是不合适的。

在我国，以语言、文字、图片、电子信息、肢体这些行为打扰妇女生活，是只要有这些行为就构成性骚扰，还是要符合一定条件才构成性骚扰。各省的《实施办法》规定各异，部分省市，如贵州、黑龙江、上海、四川《实施办法》没有条件限制。有条件限制的省份，其条件分为两类：一类是违背妇女意志或意愿，另一类是带有与性有关的内容或是含有色情内容。江西《实施办法》要求“违背妇女本人意愿”，安徽、天津的规定类似，要求“违背妇女意志”。而湖南《实施办法》要求“禁止违反法律、伦理道德以具有内容”，湖北则规定要求“具有内容”。陕西、广东的实施办法则要求两个条件具备，陕西具体要求为“违背妇女意愿，以含有色情内容或者性要求的”，广东则具体要求“违反妇女意志以带有性内容或者与性有关”。各《实施办法》有的没有条件限制，有的有一个条件限制，有的有两个条件的限制，从法逻辑学的角度来判断，差别是比较大的。极有可能的结果是，同样的行为，在一些省市可被认定为性骚扰行为，在其他省市则可能不是性骚扰行为。即使是性骚扰在不同的地方有严重程度的不同，但判断性骚扰的标准应该统一，地方立法主体如此做具体化，可能是不合适的，这样做违反了公民受到同样对待的平等原则，也损害了执法的统一。笔者认为，对于性骚扰，应该有一定条件限制，没有一点条件限制则可能太严厉了。并且，国家在出台法律时，对于一些争议性比较大的制度，只能作出原则性规定时，应当在一个合理的时间内，也就是要在地方推出《实施办法》之前，通过法律解释，常见的是通过司法解释来表明国家的立场和态度。否则的话，只能是徒增地方的混乱和困扰。

3.性骚扰的范围和义务主体规定不同

（1）性骚扰类型范围是否明确？本来，在法学理论上性骚扰一般分为单一型性骚扰和工作场所性骚扰。单一型性骚扰是工作场所性骚扰之外的、由行为人自己实施的、构成一般侵权行为的性骚扰，由行为人自己承担责任。工作场所性骚扰是指雇员在从事职务活动或者与职务有关的活动中发生的性骚扰行为，工作场所性骚扰在法律上是特殊侵权行为 [2] .我们习惯上将工作场所性骚扰称为职场性骚扰，称单一型性骚扰为公共场所性骚扰。在防止性骚扰的义务主体规定上，安徽《实施办法》规定为“用人单位和公共场所的管理单位”，将性骚扰明确分为工作场所性骚扰和公共场所性骚扰。陕西、江西《实施办法》规定的是用人单位，而湖南《实施办法》是指的各单位，并且湖南、陕西明文规定了工作场所的性骚扰，四川则要求“用人单位制止工作场所的性骚扰”。很容易让人误认为这些地方性法规限定性骚扰为工作场所性骚扰。但笔者认为，另外一种说法还是可以成立的，性骚扰泛指所有的性骚扰，但特别强调了用人单位反性骚扰的义务。天津《实施办法》规定为“有关部门和单位”，上海《实施办法》规定为“有关部门和用人单位”，湖北规定为“有关部门和用人单位”，广东、贵州、新疆《实施办法》则是泛指的，可以认为包括职场性骚扰和公共场所性骚扰。笔者认为，法律用语应该尽量明确，至少不要造成误解。

（2）义务主体不履行义务应承担的责任？在所有的《实施办法》中，只有四川规定了义务主体不履行义务应承担的责任，即在工作场所发生性骚扰，单位或雇主有过错的将承担民事赔偿责任。在这里探讨两个问题：一是地方立法主体能否作出这样的规定；二是这样的规定是否合适，是否符合法学原理。

对于第一个问题，地方立法主体当然可作出具体规定，但能否做出上位法中没有的具体规定，这涉及不抵触的问题，为避免重复，笔者留在后面的部分进行探讨。在这里先讨论第二个问题。工作场所发生性骚扰，单位或雇主有过错的将承担民事赔偿责任，这涉及的是雇主责任的问题。在性骚扰中引入雇主责任，在其他国家已有成例。现在有不少国家在相关法律中确定了性骚扰侵权行为中的雇主责任，其已成为受害人进行救济的比较重要和有效的途径。故我国在合适的立法中引入性骚扰的雇主责任应该是可以的，但问题是在民法还是劳动法还是专门的《性骚扰防治法》中规定。四川的规定要求单位或雇主有“过错”的将承担民事赔偿责任，在法学理论上这是否能够得到支持？从国外的立法来看，雇主责任的归责原则规定的分别是过错责任、无过错责任等。从国内现有的研究看来，理论界也是不统一的，有认为雇主责任的归责原则是严格责任的，但也有人认为性骚扰的雇主责任与一般的雇主责任不同，其归责原则是过错责任，在性骚扰的雇主责任中，通常要求雇主存在过错，一般雇主的过错表现在没有采取适当的防范措施和监督措施，构成法定义务的违反，即为承担责任的主观要素。而如果雇主采取了适当的防范措施，就可免责 [3] .从国内现有的法律规定看：首先，《民法通则》第一百二十一条、《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（修改稿）》第一百七十四条、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第八条、第九条，这些条文规定了国家机关、法人、雇主对单位的工作人员的职务行为或雇佣活动承担责任。故而性骚扰雇主责任都将性骚扰行为与职务有关的行为上靠，因为个人行为由行为人自己承担责任。性骚扰行为是否都是与职务有关的行为，在有正式的规定之前这还存在疑问。退一步讲，即便能通过一定方式认定是与职务有关的行为，前述法律条文规定的国家机关、法人、雇主对其工作人员的与职务有关的行为承担责任，不要求必须有过错，而此处性骚扰雇主责任规定过错才担责。笔者认为“性骚扰单位有过错要赔偿”是对前述法律条文的修正，可以说是违背了上位法的规定，笔者认为不太适当。

三、地方立法权的行使及限制

（一）我国地方立法权行使的现状

我国的地方性法规是省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本地区的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规等上位法相冲突的情况下，依照法定职权和程序制定和颁布的在本地区实施的规范性文件。我国的地方立法，除了地方性法规外，还有地方政府规章、民族区域自治地方的自治条例和单行条例、特别行政区的法律等，在这里只针对性地讨论地方性法规。在我国的法律体系中，地方性法规起着比较积极的作用。地方性法规不但数量众多，而且内容详尽，能符合地方的实际情况，可操作性比较强，在司法实践中成为运用比较频繁的规范性文件，在社会生活中扮演着比较活跃的角色。并且中央允许地方拥有立法权，是允许地方在一定程度上发挥积极性和主动性，显示着中央放权、地方分权的程度，是政治民主发展的表征。地方性立法对于法治国家的建设起着比较重要的作用，但也存在许多不能忽视的问题。与地方立法的具体性、灵活性相伴而生的是规范性、统一性的不足 [4] .从前面对“性骚扰条款”的实证分析不难看出，地方立法可能是过于注重局部而忽视整体，对同一问题的规定相互之间相差比较大，而这些差别又不一定有成立的充分理由，未能充分考虑到与上位法的衔接性与契合程度。既有与其他地区地方立法的横向冲突，也可能有与中央立法的纵向冲突，影响了法的统一和效果。再就是立法的随意性比较大，文字的措辞比较随意，喜欢搞一些别出心裁的创新，这些创新性的规定可能未经过充分的论证，既未曾仔细考究是否合适的问题，也未曾仔细考究是否合法的问题。总之，地方立法的水平和科学性有待提高。

（二）地方立法的创新与限制

体现地方特色是地方立法的水平和科学性的反映。也就是说，地方性法规反映地方的特点，解决地方的实际问题。国家地域的宽广，地区之间经济发展的不平衡，决定了中央立法只能选择原则性、抽象性，体现出“框架式立法”的特点。地方性法规主要是在内容上对法律、行政法规等进行具体化。具体化的过程也就是一个细化的过程，从而增强法律、行政法规等的可操作性，保证其在本地区的实施。这个过程是一个积极的而不是消极的过程，允许有一定程度的创新，但创新必须是合法创新。故而制定地方性法规必须达到合法、实用两项基本要求。

1.地方立法创新的必要性。立法创新可分为中央立法创新和地方立法创新。立法创新对当今中国来说是完全有必要的。地方立法的创新主要体现在创制性地方性法规的制定上，执行性地方性法规的制定中也不是完全没有创新，只是创新不能超过必要的限度。创制性地方性法规的制定是指我国允许在国家没有制定法律、行政法规的情况下，除《立法法》第八条规定的事项外，由地方立法主体根据本地区的具体情况和实际需要可以先制定创制性的地方性法规，为以后上位法的制定积累经验，此时即所谓地方立法的超前性。但须注意的是，这种超前性指的是整个法规的超前。并且，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。执行性地方性法规主要是针对地方实际进行查漏和补缺，立法的创新也就在这方面进行，且必须注意以“不抵触”为原则。

2.地方立法创新的限制。地方性法规在效力等级上具有从属性，是根据宪法、法律、行政法规等规定的权限和授权制定的，在内容上不得与宪法、法律、行政法规等相抵触。按《立法法》第六十四条的规定：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事，具体化只能在法律、行政法规允许的弹性限度内进行，必须注意不得逾越法律、行政法规划定的红线。也就是所谓的“不抵触”原则。“不抵触”原则的含义是什么？在立法实践中，对不抵触原则大致有不同的理解，不抵触就是地方性法规不得与上位法已有的明文规定相抵触外，还不得与上位法的基本原则和基本精神相抵触，也就是既不能直接抵触，也不能间接抵触 [5] .一般来说，这种理解是通说观点。按该观点，地方性法规在不与上位法的明文规定、基本原则和基本精神相抵触的话，还是可以作出上位法里没有的规定。而这个上位法可能是一系列法律。如《实施〈妇女权益保障法〉办法》的上位法不仅仅是《妇女权益保障法》，还有《民法通则》《劳动法》《刑法》等。笔者认为，“性骚扰单位有过错要赔偿”是对《民法通则》等有关条文的修正，已与上位法已有的明文规定相抵触，超出立法权行使的限度，理应被撤销。

为防止地方立法权过度扩张，保证地方立法的合法性，维持法的统一，必须进行立法监督。立法监督恰好是促使立法自身的协调和统一，以及促使社会资源和利益分配合理化的重要保证 [6] .多元立法主体存在的现实，以及地方立法主体追寻地方利益和政绩的冲动，可能使地方立法主体的立法行为偏离立法目标，导致立法的无序和混乱。建立以权力机关为主的立法监督体制，有效启动立法监督，完善立法备案、立法审查、立法撤销等制度，改变立而不备、备而不审、审而不决的状况，防止对地方立法权的监督虚置，维护法制统一。

代结语：立法要注意的问题

不论是依法治国，还是厉行法治，其前提是有制定得比较好的法律。我们制定的法律是否都是良法，大概没有人敢做出有底气的回答。我们应该设计一些真正起作用的制度，保证立法，特别是地方立法的产品是良法。再就是，立法不是一个孤立的过程，也不是法律一通过就万事大吉的。以前总认可立法“有比没有好”，经过对地方立法“性骚扰”条款的比较，觉得在有了新规定之后，含糊、不确定的新规定没有相关制度的配套，也不见得就比没有好。立法意味着制度建构与完善，应该有一个体系性的、周密的安排，是一个系统工程。

注释：

[1] [2] [3]靳文静：《性骚扰的侵权责任》，中国政法大学2006博士学位论文，第25~26、28、69页。

[4] 张明艳等：《入世后我国地方立法权探讨——以江苏省有关地方立法为例》，载《南京社会科学》2002年第7期。

[5] 姚明伟：《结合地方立法实际对不抵触问题的思考》，载《人大研究》2007年第2期。