ppp融资模式范文
时间：2023-11-13 14:30:04
ppp融资模式篇1
关键词：政府投资项目；PPP融资模式；特许经营权
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2015）22020802
1导言
政府财政收入不能满足城镇化的快速发展，PPP模式可以有效解决资金问题（中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组，2014）。城镇化和人口老龄化使政府无法满足公共品的供给，需要民间资本的加入；PPP模式的民间资本加入把各方面优势结合在一起，使老百姓的愿望在更优服务下得到更好满足；偏好于长期稳定回报的企业通过PPP模式找到发展空间。不仅要把PPP看成一种融资需要，更是一种管理模式创新，还是改革的必备（贾康，2014）。
基础设施建设存在的问题是，投资主体单一，地方政府违规担保获得银行贷款，地方政府债务规模大，资金来源依赖土地财政。通过PPP模式建设基础设施，可以更好地发挥财政资金的杠杆作用（中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组，2014）。PPP模式是农村基础设施建设的一种重要经营管理模式，PPP模式可以提高农村基础设施的经营管理效率（中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组，2014）。唐祥来（2012）用动态面板数据模型研究后得出农业基础设施PPP项目的投资量与上一期投资量正相关，与农业生产力水平负相关，与人均GDP正相关，与上一年贷款利率负相关，与农业人口正相关。
廉租房有三种PPP模式，即BT模式、土地“拼盘开发”和政府按揭；公租房有两种PPP模式，即BOT模式和与私人持有者合作（中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组，2014）。与廉租房相比公租房更适合采用PPP模式（邓小鹏，2012）。保障房建设体系由项目公司的组建、融资体系和建设体系组成，核心是既是融资主体也是建设主体的项目公司。利益相关者实现了各自利益，政府将保障性住房作为长期资产，将住房保障银行作为融资机构，私人机构获得利益。PPP模式整合了保障房建设中的资金需求和建设需求（该国凤，2013）。
伙伴关系、利益共享、风险分担是PPP的三个特征，政府要加快PPP的法律法规体系建设，培育契约精神，创新PPP的支持模式，建立PPP的监督管理机制（刘薇，2015）。我国实践中的PPP运作方式有股权方式、分工合作方式、特许经营方式和购买公共服务方式，其中的股权方式又可分为国有股权转让和公私合资入股（陆晓春，2014）。
值得一提的是孙慧（2013）创造性地提出，为了解决城乡一体化建设中PPP项目收益不足的问题，更好地吸引民间资本投资政府项目，可以选择将非赢利项目与赢利项目捆绑运行。项目的资金流转有获得贷款、移交政府、建设运营产生收益三个时期。选择赢利性项目要从资源独享、收益和制度三个方面考虑。
杨卫华（2014）从所有权转移效益、经营权控制程度、公司合作程度的三维框架内，提出选择PPP模式的三条路径，为政府选择PPP模式提供依据。
目前对PPP模式的研究和应用尚处于初级阶段，本文拟做一初步探析。
2PPP融资项目的分类
PPP的分类在各个国家有不同的表达形式，在我国主要有三类：
外包：项目由政府投资，私人机构承包一部分或全部项目，政府最后给私人机构收益。此类型的私人机构风险小。
特许经营：项目由政府和私人共同投资，政府授予私人机构特许经营权，私人机构通过提供公共服务获得利润，到期后政府收回经营权。双方共同分担风险。
私有化：项目部分或全部由私人部门投资，私人机构通过收费获得盈利，项目部分或全部所有权归私人所有。私人机构的风险大。
3运作PPP模式时的具体注意事项
PPP的运作在我国还不规范，需要相关单位的积极参与才能更好地发挥其融资优势。
（1）政府建立专门的机构管理PPP项目。制定专门的PPP规章制度，评估项目、管理合同，规范PPP模式的运作，培养PPP的专业人才，降低项目的融资风险。
（2）政府要着眼长远。不仅是在政府投资所需的资金遇到困难时要引进私人机构的资金，同时还要作为一项长期的融资制度执行下去，在引进民间资金的同事也要学习私人机构的先进的管理经验。
（3）坚持市场化的公开招标方式，招标过程对外公开，选择优秀的、对社会有一定责任心的民营投资者。
（4）合作双方不以利润最大化为目标，合理制定并及时调整公共品的服务价格，使项目对私人机构既有利可图又保护群众对公共品的使用，兼顾私人机构的盈利和群众的消费能力。
（5）政府要制定相关制度界定政府和私人机构各自承担的风险和收益，政府和私人机构是平等的伙伴关系，同时又要监督并确保项目的建设、改造、维护质量。
（6）政府要在各种相关政策上（如税收和银行贷款）支持私人机构对公共品的投入，激励私人机构的参与积极性。
（7）相关专家、审计部门、会计事务所、律师事务所介入，监督并保障政府和私人机构的权益。
（8）采用多样化融资方式，鼓励社保基金参与PPP项目融资。
参考文献
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ppp融资模式篇2
关键词：城市轨道交通；ppp模式；融资；目标；问题
城市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点，它不仅缓解了城市公共交通面临的巨大压力，而且推动了经济的持续增长。一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对城市轨道交通的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改革，建立多种收益模式，不同程度地吸引社会投资。从经济学角度看，城市轨道交通项目兼具公共产品和私人产品的特性，即其运输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。理论上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供，即政府和民间合伙的方式。
1 ppp模式的内涵
20世纪90年代后,一种崭新的融资模式—ppp模式（public—private—partnership, 即公共部门与私人企业合作模式）在西方特别是欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。ppp模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。ppp模式的内涵主要包括以下4个方面：第一，ppp是一种新型的项目融资模式。
ppp融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。第二，ppp融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。ppp融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。第三，ppp模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取ppp模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。第四，ppp模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在ppp模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
2 ppp模式的目标及运作思路
ppp模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。机构目标层次如表1 所示。
ppp模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。ppp模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。ppp模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图1所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
伦敦地铁建设是采用ppp模式的具体实例。长期以来，伦敦地铁由于投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。1997年大选后，英国政府考虑了多种方案希望扭转地铁投资严重不足的局面，政府认为完全私有化不是最佳方案，而倾向于以ppp模式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行，分别于2002年12月和2003年4月正式签约，国营伦敦地铁公司（简称lul）将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司（分别为ssl、bcv和jnp公司，以下简称ppp公司）。运营和票务依然由伦敦地铁公司控制，基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付（能力,有效性,环境）两部分组成，具体的运作模式流程如图2所示。
3 ppp模式与我国城市轨道交通建设
3.1 适合国内城市轨道交通建设项目的ppp模式
目前，我国城市轨道交通建设的主要任务是解决新建城市轨道交通基础设施的资金问题，在短期内完全私有化的可能性不大。因此在ppp模式下政府资金都将参与到整个项目的不同阶段，与社会投资者共同参与项目的建设与运营，共担风险、共享收益。ppp模式没有固定的投资模式，根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况，形成每个项目自身的投资模式。结合我国轨道交通行业的实际特点，从结构融资的角度，采用项目特许经营权的运作方式，有两种国内地铁项目的ppp运作模式，其实质是由政府与社会投资者共同参与地铁项目的投资、建设、运营，共担风险，共享收益。在这两种模式下，政府资金都将参与到整个地铁项目的不同阶段。在项目建设期，政府直接投资可理解为资本补偿或前补偿；在项目运营期，政府提供资金支持可理解为运营补偿或后补偿。简便起见，将这两种在不同阶段介入政府资金的ppp模式命名为前补偿模式（又称建设期补偿方式），即sb-o-t (subsidize in buliding，operate and transfer)模式和后补偿模式（又称运营补偿模式），即b-so-t（build, subsidize inoperation and transfer）模式。sb-o-t模式的具体做法：将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分，即公益性部分（包括车站、轨道、洞体等土建工程）和营利性部分(包括车辆、信号等设备)的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而营利性部分则由私营部门出资成立的ppp项目公司来完成。全部建成后，与私营部门签订特许经营协定，在项目成长期政府将公益性部分无偿或象征性地租赁给ppp项目公司，以保证其正常收益；在项目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时防止私营部门的超额利润。项目特许期满后，ppp项目公司无偿的将项目资产移交政府或续签合同。b-so-t模式的具体做法：在共同确定项目后，由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率a%为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%，政府则按照合同规定给予私营部门相应的补贴，当然如果实际客流量达到了预测客流量的1+a%以上，那么超出部分将由政府部门和私营部门按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量以3年为一个周期进行调整。总之，就是要控制私营部门产生超额利润，但要保证其正常收益。 3.2 ppp模式应用于城市轨道建设应注意的问题
在城市轨道交通建设中运用ppp模式有利于解决建设资金短缺的瓶颈现象，因此有广泛的前景，但由于ppp模式在我国还是新兴事物，在应用中应注意以下几点。
（1）宣传ppp模式的基本思想和运作程序。积极开展学术交流活动，学习和借鉴国外的城市轨道建设ppp项目和国内其他基础设施建设的ppp模式的经验教训，积极探索ppp项目在城市轨道建设中应用的可行性。
（2）加强对城市轨道建设融资的指导，建立健全的管理办法和政策法规。ppp作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。但现阶段我国尚没有成文的关于ppp应用的法律法规。我国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对bot项目而不是针对ppp模式制定的，对ppp项目运作过程中的诸多具体问题（如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等）均未涉及，而国际上ppp融资的一些惯例和做法与我国现行的法律、法规是相冲突的。同时，现行的法律法规的个别条款不支持政府为ppp项目融资提供的一些扶持措施，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见，法律不健全、不完善是制约ppp模式在我国发展的主要障碍。有关政府部门应抓紧研究轨道交通等基础产业投融资、建设、运营等各方面ppp运作的标准化操作流程，降低社会投资者进入轨道交通行业的成本，尤其是如何建立政府与ppp公司之间的关系；如何建立政府对企业在安全、服务、运营、票价等方面进行监督、约束、激励的规则与机制；如何建立轨道交通等经营性基础设施项目投资回报补偿的具体可操作性办法，如价格补偿机制、土地补偿机制、广告商贸补偿机制等，为每个具体轨道交通项目建立投资收益模型创造条件。制定、完善现行法律法规。
（3）加快政府角色转变的步伐。传统投融资模式是由政府部门以财政拨款或通过发行债券等形式投融资，并由国有企业进行建设、经营和管理，这种国家包揽的投融资模式使得国家成为基础设施项目惟一的投资主体、决策主体和经营主体，不仅容易出现决策的随意性，难以保证基础设施建设的效率和质量，而且还造成普遍存在的“资金饥渴症”。ppp模式中政府和私人企业是以特许权为基础的合作关系，因而政府在城市轨道交通投融资中的角色需要改变。政府应由过去在城市轨道交通建设中的主导角色，变为与私人企业合作，在公共服务提供中扮演监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对城市轨道交通建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的作用。
（4）放宽政府扶持政策。在城市轨道交通的建设中，不仅要欢迎国际大型的私人企业和财团参与，也鼓励国内一些有实力的私人企业参与进来。由于城市轨道建设投资大、周期长、回报慢等特点，再考虑到各种风险因素，使私人投资者大多望而却步。因此，政府应出台优惠的特殊权政策，比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发，让投资者确实感到有利可图，这样才能真正吸引外资。由于我国某些政策对私营经济还存在限制，在城市轨道交通基础设施领域应用ppp模式很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款，因此，政府应放宽此方面的政策，并允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施领域投资ppp项目。因为城市轨道交通基础设施类ppp项目投资周期长，回报稳定，非常适合这些基金投资。放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善基础设施投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。
（5）加强人才培养。ppp模式操作复杂,需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才,但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在我国ppp模式尚属新生事物,并具有国际融资项目的性质,我们在这方面经验不足。因此要着重加强人才的培养。培养复合型、开拓型人才,增强民营企业或外商的投资信心,确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。
参考文献
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ppp融资模式篇3
关键词：PPP融资模式；创新性；局限性；解决措施
一、引言
PPP模式的英文全称为Public Private Partnership，翻译成中文的意思为“公私合营”，尤其在公共基础设施和公用事业相关的项目建设中得到了广泛的应用。在PPP融资模式下，政府与私人部门是以合作伙伴的身份出现对项目进行共同投资、建设和运营，从而通过在项目的运作过程中实现各方的经济利益以及社会利益的“多方共赢”的目的。自应用PPP融资模式以来，改进了传统融资模式的许多不足之处，对政府角色、运作方式以及风险管控等方面进行了创新。不过，由于我国运用PPP模式的时间较短，经验尚不成熟，还存在着一定的局限性，本文即是基于这种背景，提出了一些行之有效的解决措施。
二、PPP融资模式的创新性与局限性分析
（1）PPP融资模式的创新性
首先，PPP模式中对政府的角色进行了创新。政府在传统的融资模式了是作为特许权授权者的身份参与项目的，而企业是作为被授权者。而在PPP融资模式下，企业改变了传统高高在上的身份，而是和企业一起平等地对项目进行投资、风险承担、建设和运营的整个过程。在项目的各个运作阶段之中，政府和企业之间属于合作伙伴的关系，互相进行监督。以深圳五号线为例，政府和香港地铁公司签署了PPP项目合作协议，地铁建成运营后，香港地铁拥有三十年的运营时间，并拥有地铁周边部分土地的开发权。
其次，对组织运作方式进行了创新。在传统的项目组织运作模式下，企业参与项目的运作时间是相对较为滞后的，前期的可行性研究、设计等工作都是在政府的主导下完成的，企业一般不会参与。在这两个阶段中，往往对项目所采用的技术等进行了初步的设计，参与企业在之后的建设过程中只能采用政府已经选定的技术，大大限制了项目中创新技术的采用。在PPP融资模式下，企业和政府共同进行项目的可行性研究、设计等过程，可以将企业中先进的管理和技术手段带入到项目中去，充分调动企业积极性，发挥企业经营管理方面的优势。
第三，对项目风险管控机制进行了创新。在一般情况下，项目中的风险因素是项目融资模式成败的关键。在传统的模式下，政府和企业对项目的风险分配机制都带有一定的局限性，不能得到有效的控制。而对于PPP融资模式来说，企业的提前对项目的介入，可以使得政府和企业间共同对风险进行分担。其次，能真正按照“最适者原则”分摊和控制风险，即由对某一风险最有控制力且控制该风险成本最低的参与方来承担相应的风险。
（2）PPP融资模式的局限性
当前，PPP融资模式在我国成功运行了多次，具有很多优势，但是，仍然需要看到的是，由于我国在PPP模式下的起步时间不长，也存在着很多的局限性，主要表现为：首先，PPP项目组织过于庞大，管理协调有较大难度。在项目PPP模式运行过程中，投资一般较为巨大，参建方也较多，不仅包括投资者、建设方还包括运营方等，其组织一般比较庞大而且复杂。在这些各方参与单位中，不仅有以盈利为目的的私人资本代表，还有以社会大众利益的政府部门代表。这些代表着不同利益的各方，在项目运作过程中不可避免会产生一些分歧，如果沟通不畅，势必会对PPP项目的运作产生一定的影响。其次，难以对政府的职能进行正确定位及履行。在现今的PPP模式中，政府的角色相对传统模式进行了创新，政府在项目中不仅发挥着投资者、经营者的角色，还要身兼监管者的角色。这一系列角色容易使得政府在职能发挥方面产生一定的混淆。特别是当政府部门及其工作人员专业化管理能力缺失或履职道德出现问题时，会给 PPP 项目带来许多不利。比如说，项目的招投标能否真正做到公平竞争优胜劣汰、政府及其具体工作人员的监管是否为适当而非滥用公权而产生的过度监管和不当监管等。
三、对PPP融资模式局限性的解决对策
针对当前PPP模式在项目运作过程中存在的局限性，笔者认为，可以从以下方面采取相应的解决措施来完善PPP融资模式中存在的问题：
（1）加强PPP项目中的合同管理。由于在PPP项目运作的全过程之中，合同管理始终贯穿在其中，对项目各参与方的协调发挥着重要作用，是一条主线，因此，应该加强PPP项目中的合同管理。合同可以有效界定项目各参与方的利益划分以及权责分配等，将这些内容以条款形式加以明确，从而达到求同存异，减少分歧的作用；
（2）切实做好相关的法律法规保障。当前，我国在PPP方面的法律法规并不健全，因此，需要进行完善。比如，可以建立相关的PPP投融资体系的法律法规。从法律层面上的进一步规范和界定项目中已程序化的运作以及对政府部门和企业等参与方在项目中的责任、义务和风险以及双方利益冲突的解决方法，对各方形成更有力和更公平的约束，保证合同的履行。
（3）政府要加强自身队伍建设，转换管理职能。政府是PPP项目运作过程中的全程参与方，不仅参与投资、建设，还参与运营和监督，因此，政府中的相关工作人员自身素质对于PPP项目也具有一定的影响作用。政府应该保证参与PPP项目的工作人员在专业和能力方面可以完全胜任PPP项目的运作，做好项目投资、经营和监管的工作，保障PPP项目能够成功、按质按量地完成。
（4）健全PPP模式的准入机制。完善PPP模式准入制度对于完善PPP融资模式也具有重要的作用。对PPP的应用过程中，要厘清各方需要扮演的角色，以政府为例，其要在政策方面有所倾斜，在此基础上对相应的私营合作伙伴进行筛选。在寻求私营合作伙伴的过程中，务必本着公平、公开、公正的基本原则。具体来说，当前比较普遍的一是采用国家建设部明确规定的招投标，还可以尝试拍卖，当然，前者的应用最为普遍。在实施PPP过程中，尽量以标准化对整个过程进行要求，在准入过程中，要按期望值大小对PPP项目进行排序，然后再实际执行。
（5）重视投融资中介服务体系的建设。对于PPP模式来说，其需要非常广泛的财务、专业技术等方面的知识，其对专业人才和专业机构的需求时非常大的。对于一个PPP融资模式的成功运营，其不仅是一个复杂的长期过程，而且需要具备完善的投融资中介服务体系，才能进一步为PPP模式的成功实施提供基础。基于此，需要重视对投融资中介服务体系的完善，加强对其相关的市场管控，从而引导公平竞争，提升整体服务水平，为PPP模式的顺利实施提供有力的保障。
四、结语
综上所述，PPP融资模式在我国公共基础设施和公用事业相关的项目建设中发挥了巨大作用，笔者认为，在未来的PPP项目运作过程中，应该结合自身实际，对PPP的实际应用进行完善，以促进我国基础建设的不断发展。（作者单位：中国葛洲坝集团三峡建设工程有限公司）
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ppp融资模式篇4
PPP（Public Private Partnership）是西方国家在20世纪90年代以后出现的一种新兴的基础设施建设模式，目前尚未形成统一的严格定义。按照世界银行定义，PPP是指公共部门与私人部门签订的长期协议，要求私人合作者投资（包括货币、技术、经验、信誉），并将某些关键风险（设计/技术、建设/安装、交付和市场需求等）转移给私人部门，以交付传统上应由政府提供的服务，并按照业绩获得报偿。过去20多年，PPP 在全球各地都取得了显著进展，广泛适用于公共管理的各个领域。借鉴国际上PPP发展的先进经验，加强政府与市场合作，对于新形势下提高我国基础设施供给水平具有重要的现实意义。
一、世界各国PPP发展历程
据统计，1985～2011 年，全球基础设施PPP 名义价值为7751 亿美元。其中，英国、澳大利亚、加拿大、西班牙、德国、法国等发达国家PPP 项目规模和管理水平处于领先地位。回顾PPP发展轨迹，经历了四个主要阶段。
（一）初步探索阶段（1979年～1999年）
英国是最早采用PPP模式开展基础设施建设的国家。20世纪70 年代末，英国对电力、电信、自来水和煤气供应等行业进行了大规模民营化改革，但在教育、医疗等重点公共服务领域没有进行民营化改革。1979年撒切尔夫人担任英国首相后，在国内大力推行将公共部门持有的企业私有化，但效果不佳且引发公众的强烈不满。面对传统政府采购历史欠账过多、资金预算紧张、超期超支严重等弊病，为鼓励私人部门参与公共服务，英国政府借鉴Dartford Bridge、Severn Bridge和Eurotunnel等大型项目的成功经验，于1992年首次推出私人融资计划（Private Finance Initiative, PFI）。在管理方面，英国1993 年在财政部设立私人融资工作组和私人融资办公室，1997 年在财政部设立旨在推广PFI工作的专门工作组，1999 年成立了由政府持有全部股权的英国伙伴关系（Partnership UK）组织。
（二）快速成长阶段（2000年～2007年）
英国最先发起的PFI，随后被许多英联邦国家采用，也被其他国家广泛借鉴使用。2000年以来，世界各国先后建立了促进、发展以及管理的PPP 单位（PPP Unit）。由于PPP 的需求、法律、行政管理传统、文化等诸多因素，这些机构的组织形态、发挥的作用也各不相同。英国政府2001年将政府全资控股的Partnership UK改为公私合作、共同持股的PPP组织，其中英国财政部持有44% 的股权，在特殊情况或特殊事项上拥有一票否决权，以确保在重大事项上公共部门的决定权。在PFI 发展过程中，英国审计署持续对大批PFI 项目进行审计，几次提交的研究报告对推动PFI 发展提供有力的数据支持。澳大利亚在2000 年建立了首个地方性PPP 单位―维多利亚州PPP 单位，联邦政府和各州政府有关部门陆续制定了有关规制公私合作安排的政策指引和框架协议。加拿大2000年开始出现省级的规划和一些公私合作的专业机构，PPP项目数量随之增加，经济和社会基础设施领域PPP 项目也在全国普遍开展起来。
（三）成熟完善阶段（2008年～2011年）
2008年金融危机爆发后，世界各国公共投资资金明显减少，为调动各方力量摆脱经济不景气，各国加大了对PPP 支持力度，纷纷成立国家层面的PPP 单位，促使PPP 发展的组织保障跃上新台阶。英国政府2010年把Partnership UK与英国财政部PPP 政策小组合并，创立了英国基础设施局(Infrastructure UK) ，作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP 的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略和为私人投资于各种基础设施部门提供便利。加拿大借鉴地方级PPP 单位的形式，于2008年建立了部级的PPP 单位―PPP 加拿大(PPP Canada) 。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会，在管理上具有更高的灵活性。其负责审核和建议联邦级的PPP 项目，为PPP 管理制定政策和最优实践，提供技术援助，并与地方级的PPP 单位合作推广PPP。澳大利亚于2008年设立了部级的PPP 单位―澳大利亚基础设施局(Infrastructure Australia)，通过基础设施和运输部向澳大利亚议会提交年度报告。其主要职能是协助政府制订基础设施开发蓝图，制订基础设施融资的规章，为政府、投资人和基础设施拥有人提供咨询服务。
（四）深化改革阶段（2012年至今）
尽管PFI在英国成绩斐然，但项目花费太高、进度较慢、财务不透明、投资人牟取暴利、风险分担不合理等问题也经常被议会和纳税人所诟病。2011年12年，英国财政部宣布对实行了20年之久的PFI进行改革，并就13个方面存在的问题向国内外相关机构和个人公开征询改进建议。2012年12月，英国财政部文件《公私合作的新方式》（《NewApproach to Public Private Partnership》），宣布正式推出PFI的改进模式―PF2（Public Private 2）。与PFI相比，最大的区别是在PF2 中私人部门对基础设施不再运营，引入政府权益资本，政府兼具投资人和采购商的双重身份，公共财政政策由原来的“不花钱也办事”转变为“少花钱多办事”。此外，PFI还在加大英国基础设施局授权、增加服务灵活性、提高透明度等关键问题上有了重大改变，未来很可能引领世界PPP发展的新潮流。
二、世界各国开展PPP的主要经验
（一）国家层面的政治支持和政策引导为顺利开展PPP提供了基础性保障。国际实践表明，私人资本参与基础设施项目成功运作和融资安全必须得到政府的强有力支持。20世纪70年代末至80年代初，石油危机和经济滞涨令凯恩斯主义遭到广泛质疑。为了破解政府投资运营的基础设施存在投资浪费、效率低下、服务质量差等诸多弊病，英、美等国倡导对公共企业实施私有化改革。其间曾出现“过度私有化”误区：将基础设施供给责任全部交给私人部门，政府怠于作为，一旦出现始料未及的问题和风险时极易引发亏损，融资难度增大，这使私人部门倾向于不断提高公共产品价格、却对增加投入越发谨慎，阻碍了基础设施发展。20世纪90年代开始，英、美等国开始纠正过度私有化弊端，推出一系列基础设施公私合作模式。一是政策层面给予强力支持，如美国提出“吸引私人资本参与重建美国”、“PPP要后来居上”等战略目标，菲律宾总统阿基诺三世亲自为《地方政府开发PPP 项目手册》撰写序言并提出“通过PPP 地方政府可以实现选民的愿望”。二是政府正确引导解决融资难问题，日本、美国加大政府增信支持或提供低息贷款，法国允许项目法人经过批准以承建设施向银行抵押融资，英国推出一系列短期担保计划，韩国提供税收优惠，这些措施较好地促进了基础设施投融资建设。
（二）完备系统的法律法规和技术规范为顺利开展PPP奠定了坚实的制度保障。PPP是以长期合同的形式存在的，其持续期至少在10年以上。由于PPP项目的参与者包括利益完全不同的公共部门和私人部门，因此在存续期内有效保障公共部门和私人部门的合法权益是双方共同关注的问题。世界各国的实践证明，健全的、与PPP相关的法律法规是项目顺利启动、成功实施、平稳运营的基本保证，也是防止和减少风险的重要手段。英国政府的技术政策与指南最多、最成熟，包括《公私合作：政府的方式》、《基础设施采购：交付长期价值》、《公共部分与私营部门联合体操作指南》、《公私合作的新方式》等，此外还先后了4个版本的PFI合同示范文本，其中2007版共37章、300余页，内容详尽、便于操作，不仅节省谈判时间，而且减少了公私部门之间产生的法律纠纷。澳大利亚2008～2011 年间连续一整套全国公私合作指南，共9卷，涉及PPP的方方面面，此外还专门了适用于社会基础设施和经济基础设施的标准合同范本，为PPP项目的成功实施提供了政策和技术上的保障。
（三）设立高效专业的管理咨询机构为顺利开展PPP提供了可靠的组织保障。从国际经验看，政府在履行PPP职能时，普遍存在招标采购动力不足、部门间协调不够、专业技能缺失、交易成本过高、相关信息不全等机制性失效问题，需要建立PPP专业组织予以弥补。凡是PPP市场较成熟的国家，都建立了国家PPP单位甚至地方PPP单位，如英国基础设施局(Infrastructure UK)，PPP 加拿大中心(PPP Canada)、澳大利亚基础设施局(Infrastructure Australia)等。作为PPP专门管理机构，PPP专门机构利用自身专业人员和大量专家，为政府提供专业技术支持，有效解决政府在PPP管理上的机制性失效问题，在成功推行PPP中发挥着至关重要的作用。虽然各国PPP中心的职能依各自政治制度、法律框架、发展水平等不同而有所差异，但无论是发达国家还是发展中国家的，其主要职能包括：（1）提出政策建议，包括为PPP立法、筛选适用PPP的行业、选择合适的PPP模式、制定项目采购与实施程序、设计冲突解决机制等提出建议；（2）参与项目审核，从PPP项目准备至合同签署，全过程参与审核，决定项目是否适用PPP模式;（3）提供技术支持，在项目识别、评估、招标采购、合同管理等环节，为政府提供技术支持，与市场投资人沟通互动；（4）提高政府能力，通过培训等提高政府部门对PPP的正确认识，开展相关能力建设；（5）支持项目融资，通过直接投资项目，或代表政府项目信息以增强市场投资人信心，促进项目融资；（6）建立信息平台，搭建PPP政策和项目信息平台，帮助政府推介PPP项目，保证信息公开透明，促进市场竞争。
（四）构建目标共同、利益共享、风险共担的运作机制是顺利开展PPP的关键环节。PPP项目的全生命周期普遍偏长，经历规划、设计、投融资、建设、运营、维护等多个阶段，20-30年的投资回收期颇为常见，所涉风险类型和表现形式复杂多样。因此，PPP项目成功运行必然具备目标共同、利益共享、风险共担三个重要特征。一是目标共同。政府和私人资本之间构建伙伴关系是PPP题中应有之义。公共部门之所以与私人部门合作并形成伙伴关系，核心就是存在一个共同目标：在某一具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。私人部门以此目标实现自身利益的追求，公共部门以此目标实现公共福利和利益的追求。二是利益共享，PPP中公共部门和私人部门并不是分享利润，而且还需要对私人部门可能的高额利润进行控制，即不允许私人部门在项目执行过程中形成超额利润。PPP的利益共享是指，私人部门通过资金、技术和管理优势获得合理利润，提高基础设施供给质量与效率，政府在不增加财政负担的前提下，履行好公共服务职能，使大众共享PPP的社会成果。三是风险共担。在PPP中，公私部门合理分担风险这一特征，是其区别于公共部门与私人部门其他交易形式的显著标志。如政府采购过程中，公私双方是让自己尽可能少承担风险。而PPP中，公共部门却尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，让对方承担的风险尽可能小；私人部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，从而使公共部门规避易发“道德风险”的领域。因此，PPP模式中，应更多的考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化，风险的合理分担成为项目成功的关键所在。PPP项目风险分类与风险分担见表1。
表1 PPP项目风险分类与风险分担
三、我国开展PPP的政策建议
（一）做好顶层设计，建立健全PPP政策、法规体系。一是加快PPP立法进程。借鉴国外成功经验并结合我国具体实际，加快建立和完善以《基础设施和公用事业特许经营法》立法为主，大中型项目单项立法作为补充，地方法规、行业法、公司法等法律法规相配套，其他文件作为指导的系统的法律法规体系。同时，进一步细化非公有制企业进入特许经营领域的办法，进一步规范PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等，形成对PPP的统一管理，为在全国范围内推广应用奠定政策基础。二是加大宣传力度。积极向地方政府宣介PPP模式，适时推动地方政府用好地方立法权，先行制定《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等地方性PPP法规，促进法制环境优化改善。
（二）加强组织领导，尽快建立专门的PPP管理机构。可考虑由财政部进行专属管理，构建PPP工作机制，并积极推动设立PPP管理机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的统一指导。此外，利用现有行业部委内具有相应知识经验的专家，在财政部设立为实施PPP模式提供全面专业支持的经济咨询机构和技术咨询机构，满足PPP 模式在各行业的应用需求。
（三）坚持市场化运作，培育搭建符合PPP要求的投融资主体。一是完善地方政府融资平台建设。更好地发挥融资平台在基础设施建设中的经验和作用，整合财政、土地、金融、行政等资源，对已有融资平台进行改造和规范，吸引社会资本特别是民营资本入股，推动成立融资平台与社会资本共同出资设立的混合所有制投融资主体。二是培育符合PPP模式要求的市场化企业。按照财政部“更加强调公私部门共同参与的全过程合作，实施主体必须为政府与社会资金共同组建的SPV公司”的要求，研究解决建设管理基础设施项目的回报率问题，增强市场化企业进入基础设施领域的吸引力，并在运行过程中进一步增强其实力，培育企业发展壮大。
ppp融资模式篇5
张伟召（1987-），男，汉族，在读研究生，河南人，天津商业大学，天津商业大学公共管理学院，行政管理专业。
摘要：棚户区的改造是一项关于广大人民群众生活的重大民生问题，但是棚户区的改造也是一项复杂的工程，需要我们在各个领域内的创新与改革。本文从融资的角度出发，介绍在棚户区的改造中PPP模式的运用给公共部门带来的便利与好处。
关键词：棚户区；PPP
“棚户区”的改造是一项重大而复杂的工程，这不仅关系到城市的整体发展，更是关系到城市居民整体生活质量改善的重大工程。关于目前比较流行的公共项目融资模式主要有BOT模式，ABS模式以及REITs模式和PPP模式，以上的各种融资模式各有其优缺点，本文主要介绍PPP融资模式在“棚户区”改造中的应用。
PPP融资模式是公共部门与私营企业的合作模式，这种方式是对公共部门采购的替代，在PPP模式中公共部门提出对“产品”的要求，即明确规定自己需要哪些公共产品，其后由私营部门来进行项目的设计、融资、建设和运作以及满足公共部门提出的对产品的长期要求。
“棚户区”改造对于公共部门来说资金来源是一个很大的问题，光靠公共部门补贴显然是不够的，而且这也会带来公共部门预算压力的增大。而对于改造的私人部门来说，“棚户区”改造是一项准公共物品，单纯的改造是不会带来多大盈利的，没有几个私人部门具有那么大的能力独自去改造“棚户区”。所以PPP融资模式用在“棚户区”的融资模式中也许会为“棚户区”融资模式创新找到一条不错的道路。
一、 PPP融资模式优点
（一） PPP优点——对公共部门而言
1、 为预算带来的益处
PPP可以打破以前由于税收不总造成的财政不足给公共项目投资带来的种种限制，PPP不需要公共部门马上提供项目的整个资金，它可以使整个设施的成本分摊到项目的不同阶段。“棚户区”的改造是一项巨大的工程，公共部门一时间拿出很大一部分资金，尽管有私人部门的参与，也是相当困难的。PPP融资模式使得投资部门不需要在同一时间拿出这一部分资金，缓解了预算对财政带来的压力。
2、 额外性
PPP融资方式可以使公共部门更好的进行公共设施的建设。能够对公共设施更好的进行投资。PPP模式的额外性可以对一个在公共部门预算之外的项目进行投资。在遇到公共部门预算紧张的情况下，如果不采用PPP模式根本不能进行投资。在“棚户区的”的改造中，如果一片“棚户区”改造和另外一项公共设施（假设B设施）并存，从公共部门财政预算的角度来说，如果B设施相对于棚户区改造来说投资较少，那么公共部门在选择融资模式的时候，如果选择PPP模式来改造棚户区会带来更好的效果。
3、 风险转移
PPP融资模式由于是公共部门和私营部门合作的方式，单纯的公共部门采购的方式会严重的造成建设成本的超支，或者单纯的由私营部门投资，私营部门不得不进行贷款，这也给贷款方增加了风险。而PPP融资模式，公共部门给PPP支付的款项是由合同来确定的，不会增加PPP项目合同以外的款项，所以就不会造成成本超支的情况，同时，公共部门与私营部门合作，风险同时分担在公共部门与私营部门之间，实现了风险的分担与转移。
4、 效率
盈利是产生效率的动力，私营部门有盈利的驱动，所以它比公共部门更加具有效率①。在PPP合同的竞争中，私营部门想要获得这份PPP合同，面对众多的竞争对手，就得向公共部门提出更有效率的做法，以此达到取得PPP合同的目的。同时，在PPP合同中规定不能履行合约会导致减少收入和惩罚性措施的存在，加上投资者和贷款方对于项目公司的控制这两个方面的综合运用能够保证快速的检测出并处理管理中的效率低下和其他的可以改进的履约不合格的情况。所以，相对于公共部门的自行采购，私营部门能够带来更有效率的工作。将PPP模式引入棚户区的改造，能够避免单纯的公共部门包办的低效率状况。
5、 方案的革新
公共部门在面向社会招标PPP合同的过程中，可以从众多的方案中选出最佳的方案，而且，可以在招标说明中注明如果一旦一方中标，要同时吸收学习其他投标方案中好的想法和设计。公共部门明确规定在服务和设施中什么是必须达到的，而不去规定服务是如何提供的。比如在“棚户区”的改造中，公共部门可以规定这一片“棚户区”改造的房子数量应该多少，公共设施应该多少，而不去规定一些具体的设计方案，这种有关产出的灵活性给投标者提供机会提出各种富于创新的解决方案。这样公共部门就能从中做出最佳的选择。
二、 小结
以上即PPP模式的一些优点，当然PPP模式不止这些优点，这里只是简要的介绍在“棚户区”的改造应用中对于公共部门来说的一些优势，其它方面，比如对于私营部门和第三方用户来说的的优势这里就不再赘述。总之，PPP是一项复杂的模式，把这套模式运用好需要公共部门与私营部门的良好配合。不仅需要发展PPP模式的政治意愿，充分的法律框架，还要一个独立的发展PPP的机构等等。（作者单位：天津商业大学）
注解及参考文献：
ppp融资模式篇6
1我国PPP的现状
我国基础设施融资模式由早期的“国企制造加财政拨款”演变为现在的“混合制投资加社会资金”模式，顺应了我国经济发展进入新常态的潮流。我国PPP模式虽于20世纪90年代末开始在公路、水运和城市轨道交通建设中进行实践，但到目前为止，其在我国的发展仍处于初级阶段。十八届三中全会指出基础设施建设和运营的改革方向，再度引起了我国的PPP模式热潮。
2发展PPP项目融资模式的必要性分析
21顶层设计需要
国务院公布的《国家新型城镇化规划》明确地提出了一个时间表：到2020年，实现常住人口城镇化率要达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。[1]据相关机构预测，彼时我国实现城镇化的目标带来的基础设施投资需求为42万亿元左右。整理国家统计局公布的从2010年到2015年基础设施投资的数据及资金主要来源后如图1、图2所示。
22地方政府债务问题凸显
据统计，我国地方政府2015年的??务率接近90%，相对于2013年增长了3%以上，紧逼政府债务率国际警戒线。地方政府债务的有效改革方向主要有：压缩基建投资、发展民间PPP模式。就当前状况而言，后者将会是多赢的有效渠道。
23民间资本实力雄厚
近年来，在国家经济的良好运行态势与国务院积极鼓励民间投资的政策作用下，民间投资占社会投资的比重呈持续上升趋势，详见下表。
24基于项目融资模式理论的PPP比较优势分析
在项目投资、融资、资金和信用保证结构四大板块中，项目融资结构作为项目融资的核心内容，项目融资模式的选择在很大程度上决定了一个项目的成功与否。重要的项目融资模式主要包括ABS模式和PPP模式等。[2]PPP模式在满足项目融资模式设计的基本原则：有限追索的实现、项目风险的分担及融资成本的降低的基础上，因其独特的运作机制使其拥有如下两个优势：一是私企能够在前期评估时参与确认，[3]专业评估师尽早将风险分配在整个项目的生命周期中；二是私企参与基础设施项目的前期工作，有机会尽早与项目有关机构接触，节约了投标费用，降低了成本。
3案例分析
31杭州湾跨海大桥案例分析
311项目概况
宁波市和嘉兴市两地政府分别按90%和10%比例承担总建设投资约35%的建设资金，成立杭州湾大桥发展有限公司作为投资平台进行招标。中标股东享有30年期经营权，期满交还政府。环驰集团等公司共同成立了慈溪建桥投资有限公司，共出资346亿元资本金。此后，雅戈尔等17家民企先后加入到杭州湾大桥的股东名单中，民间资本一度占到了整个项目的55%。
312项目失败的原因
（1）退出机制未完善。项目建设过程中，政府与投资方并未签订有牵制性的有效合同，使得投资方之间缺少约束，投资企业随意撤资现象严重。截至2012年，三大国有股东所占股份已经占到了总股本的85%，剩余民企所占股份中，最高的不超过26%，出现严重的资本比例不协调。
（2）项目唯一性遭到破坏。在我国以往的PPP项目中，一些地方政府为了吸引更多的投资，往往会通过不同的方式向投资方承诺该项目的唯一性。但杭州湾大桥开工不到两年时间，绍兴杭州湾大桥便着手项目准备。另外，嘉绍大桥和钱江通道通车也导致杭州湾大桥项目的唯一性遭到了严重的破坏。
（3）预期受益严重误判。《可行性报告》预测2010年该桥的车流量将会达到1800万辆以上，但实际比预期少了近三成。严重的预期收益误判导致资金缺口极大，按30年预定收费期限来看，极大可能无法回收本金。
32深圳大运中心案例分析
321项目概况
（1）项目背景。为合理地选聘大运中心的运营商，由政府牵头成立了选聘工作领导小组，采取边考察边推介的方式，邀请业内专家和资深学者组成筛选团队，经科学的评判，最后从众多投资方中选定佳兆业集团作为大运中心总运营商。
（2）项目公司与项目投资结构。深圳市龙岗区于2013年与佳兆业签订协议，规定佳兆业对项目拥有40年的运营管理期，要求佳兆业在5年内完成不低于6亿元人民币的修建及配套商业修建工程。[4]
322项目成功的原因
（1）地方政府职能明确，支持有力。地方政府切实履行其职能，以其最大化的专业程度对总运营商与专业团队进行选择。
（2）建立运营绩效考核机制。项目的负责部门定期与不定期地对总运营商的工作绩效进行评估，必要时对公众满意度进行科学的测评，从而将场馆运营成功达到双赢的目的。
（3）借鉴国内外经验，防范后患。综观国内外其他大型场馆的运营，若只依靠场馆的租赁费，其日常维护费是入不敷出的。而相关部门则充分汲取经验，通过构建灵活的“商业―场馆―片区”商区联动，有机地利用商业运作来反哺场馆运营，为平衡大运场馆日常维护费用提供了资金渠道。
以上成功的原因总体具有一定可复制及可推广性，值得后续项目的借鉴。
4存在的问题
41法律与机制保障缺乏
411无针对PPP的专项立法
据不完统计，截至目前PPP相关的各政策法规数量不下200个，但起草于2014年12月3日《特许经营法征求意见稿》现今仍处于草案论证阶段，因此目前为止，我国尚未存在法律层面的PPP专项立法。
412PPP相关机制有待完善
（1）争议解决机制。PPP协议在此前所有的规范性文件中均被定性为民事协议。政府内部尚未对特许经营统一定性，使得在PPP项目中发生的争议难以得到有效解决，进而在一定程度上对PPP更成熟的发展形成了阻碍。
（2）定价机制。我国目前普遍存在着的于制度层面与技术层面上的定价机制不完善的问题主要体现在价格听证制度形式大于实质与信息不对称两个方面上。PPP项目涉及消费者、生产者与公共部门三个基本参与者，作为消费者的社会公众理应参与定价之中，而我国仅仅只注重形式，实际上的价格决定视公共部?T和私人部门谈判能力而定，公众权益在一定程度上很难得到保障。由于信息的不对称造成：一方面私人部门为谋求利益最大化往往采用高成本报价与降低产品质量的方式；另一方面政府出于政治稳定因素考虑采取低价收费，并对由于生产部门经营管理等因素导致的亏损进行财政性补贴，而这部分补贴的最终实际承担者却是公众。
（3）风险分担与绩效考核机制。我国的PPP项目中，有相当比例带有财政补贴的色彩。有些政府为达到某些特定的目的，承诺“兜底”政策，在很大程度上加剧了政府的财政风险。此外，PPP项目尚未制定明确的绩效评估体系，在运营过程中，出现投入产出不高、项目实施进度滞后、财务风险控制不严等问题，带来不良影响。
42专业化机构缺乏
在一个完整的 PPP 项目中，往往包含着设计、融资、建设和经营等诸多专业领域，必然需要依托一支专业化的队伍才能为其良好运作带来保障。然而我国目前并未从国家层面、地方层面组织成立专业化机构进行综合性规范化管理。
43政府契约精神欠缺
在我国的PPP项目中，常会面临地方政府领导换届，“新官不理旧账”、新政策出台等带来的不确定风险。其次，项目唯一性遭到破坏是政府契约精神欠缺的又一体现。
5国际经验
作为PPP模式的发源地的英国，截至2013年共有PFI/PF2项目七百余个。PFI/PF2模式在英国的成熟运用：一方面有效缓解了政府的财政压力；另一方面也显著提高了公共服务效率，为英国经济持续发展提供了强有力的支撑和保证。
51强有力的法律保障
在英国境内采用《公共合同法》等通用法律来规范PPP行为。此外，还颁发有《PFI/ PPP采购和合同管理指引 》等详细的规范性文件及争议解决方法。因此，PPP项目在英国运作的法律障碍已扫除。
52设立专业化管理体系，明细项目管理
系统且严格地规定各项目环节具体操作流程。建立完整的三大层面六类专业机构管理体系并明确分工：从中央层面看，主要包括由合作关系伙伴组织（PUK）与财政政策小组相结合的英国设施局（IUK）、行业主管部门以及国家审计署。从地方层面看，财政部与地方政府协会设立“地方合作伙伴关系”；[5]从中央和地方交叉层面来看，设立了符合了当地行情的地方伙伴关系公司、政府采购管理局。以上环环紧扣，层层监管，确保了PPP项目的良性运作。
53项目资金流有保障
为保障PPP项目的资金来源，英国政府根据国内外的经验做法系统地制定了多项切实可行的融资支持政策，其中包括成立政府股权投资基金，对符合条件的重大基础设施项目，由政府提供不超过400亿元规模的还款担保，有效地降低了融资方的资金压力；同时加大鼓励力度利用绿色投资银行、欧洲投资银行等政策性银行为基础设施建设提供优惠贷款。
6对策
基于以上对我国PPP项目现今存在的不足之处的分析，同时也借鉴国际上PPP成熟典范国家的经验，大致可以得出以下完善对策。
61完善PPP项目法律与相关机制建设
相关部门应合力扫除法律障碍，给予项目以切实的法律保障。
从定价机制层面看：首先，设立第三方成本监控的独立管制框架，有效地对PPP项目的成本进行合理适度监控；其次，建立科学合理、灵活的价格调整机制，从而更好地应对市场变化，达到服务于市场的目的。认真遵循听证制度，充分考虑产品的公共性与经济性，实行社会规制与经济规制相结合的方式。
62建立专业化机构
根据各方面的分析资料可以得出一个清晰的结论：专业化的中介机构介入是不可或缺的。通过高校等相关教育机构培养具有经济、法律、财务、合同管理等专业知识的复合型人才，逐步发展壮大PPP专业人才队伍；制定相应准入原则，规范专业化机构的资质要求，为我国PPP发展注入强劲的动力。
63创新项目融资方式
正如目前保险资金允许进入PPP领域，国家应加大层面放宽PPP项目投资来源。其次，可创新融资担保模式，鼓励银行等金融机构更多地尝试收费权等新兴抵押物融资。[6]
64减少特有不确定性
从企业层面看，加强企业自身能力建设，提高专业化水准，加强诚信意识，与政府建立维护好长期合作关系；于政府层面说，政府相关职能部门应自觉贯彻落实党和国家的发展新常态经济的号召，明确职能范围，做到不“越位”、不“缺位”，在PPP项目中起到一定示范性、领导性、支持性的作用。
7结论
ppp融资模式篇7
Key words： urban rail transit；PPP model；project finance financing
中图分类号：F570.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）14-0098-03
1 研究背景
改革开放以来，随着我国经济的快速发展，城市化水平不断提高，目前我国城市化水平已经达到56.1%，城市居民对城市交通日益增长的需求与城市公共交通设施不足的矛盾越来越突出。轨道交通作为公共交通的重要组成部分被各地政府所重视，轨道交通有着运量大、速度快、安全可靠等优点，但同时其建设周期长、资金投入巨大、受地质条件影响大等特点。目前，全国有已经有39个城市建设或规划建设轨道交通，预计到2020年全国拥有轨道交通的城市将达到50个，建设总里程达到近6000公里的规模，在轨道交通方面的投资将达4万亿元。
目前，一条地铁线路含征地拆迁、工程建设、车辆购置等费用，每公里造价都在7亿元左右，一条20公里的地铁线的建设费用高达150亿元，如果一个中等城市想要建成一个两横两纵的地铁网投入费用可能高达千亿。能否顺利实现项目融资成为项目成败的关键因素之一。徐州市城市轨道交通2号线一期工程PPP项目通过PPP模式引入社会资本，顺利实现项目融资，项目已于2016年2月开工建设，本文将以该项目为例介绍其运作模式和运作理念。
2 目前国内城市轨道交通项目融资分析
城市轨道交通项目的融资往往跟当时经济走势、金融环境、政策法规、地方政府支持力度等因素向关联。这里主要以2014年5月这个时间点为界限分析比较地铁建设融资模式的变化。在财政部颁布113号文之前，各城市的城市轨道交通大都以施工总承包、BT、BTO、BOT等模式，但是156号文的出台，表明国家对地方政府债务融资进行了严格的限制。陆续出台政策催生出新的大型基础设施建设的新的融资模式――PPP模式。PPP项目的主要目的就是搭建一个可运营的采购模式实现大型基础设施建设。在这种模式下政府与社会资本构建起一种长期的合作关系，体现的是风险共担、合作共赢的理念。政府与社会资本签订一个二、三十年的采购合同，对于由社会资本提供产品或服务进行绩效考核后支付费用。
新的融资模式在项目实施过程中呈现出以下几个特点：由政府通过合法程序选定社会资本与政府性质的机构共同组建项目公司，社会资本所占股比需在50%以上，换言之就是社会资本要控股项目公司。项目的合作期限不得少于10年，轨道交通项目的合作期通常在25年至30年之间。社会资本的收入应在合理的范围内，且不应享受固定收益。
在新的融资模式下，政府和社会资本合作出现了分歧，为什么呢？这就要对社会资本的构成及特性进行分析。首先，中国铁建为代表的基建类央企作为社会资本具有相应的施工资质和施工业绩，能够保证项目顺利建设完成；其次，这类央企有着强大的资金实力和风险抵抗能力；再次，这类企业有着良好的社会信誉，在追逐利益的同时承担着更多的社会责任。
所以，这类企业参与PPP项目，与政府给出的合理回报相比更看中是施工任务，出于这种目的，央企更乐于以一定投资撬动几倍于投资的施工份额。但是，建筑类央企的行业特点决定了资产负债率的居高不下，同时国资委对中央企业的资产负债率考核极其严格。
这样问题就来了，作为PPP的第一个“P”政府必须遵守受国家有关文件规定控制地方政府债务规模，不能成为项目公司的控股股东，其平台公司不能再作为地方政府的融资工具。作为PPP的第二个“P”的社会资本，一方面迫切通过投资获得施工任务，另一方受资产负债率考核束缚，也不希望将项目公司并表。这种体制下，项目公司都成立政府和社会资本都像踢出去的皮球，同时也限制了政府和社会资本的合作。现实中因为政府和社会资本的合作模式没有找到突破的路径，导致有的城市的地铁PPP项目谈判达2年之久最终功亏一篑。
下面本文将以徐州地铁2号线项目为例看看徐州市政府是如何在当前政策背景下实现项目融资，以PPP模式成功运作项目。
3 徐州地铁2号线投融资模式
3.1 项目概况
徐州地铁2号线一期工程正线起于新台子河，规划线路长度23.9km，设站点19个，串联了九里山片区、老城区、徐州新区，是沿城市核心区东南向发展主轴的轨道交通骨架线路。徐州地铁2号线一期工程总投资为169亿元，项目资本金占总投资的40%，约68亿元。计划工期5年。
3.2 设计理念
徐州地铁2号线项目之所以能够成为国内首个以PPP模式运作成功的地铁项目，从理念设计的角度上来看是成功的，该模式成为一条主线贯穿于项目的整个生命周期。
“网运分离”的理念是指将地铁施工建设和运营分段实施，这里的分段不是简单的任务打包分解，而是在项目生命周期内按照项目实施的阶段和主体不同划分为两个PPP体系，分别成立两个PPP项目公司实施建网和运营。同时从运营体系剥离出部分养护任务放到网建体系中，使得社会资本在5年的建设期完成后由于还承担相应的养护任务而使合作期延长至合作期末，满足了国家有关政策的要求。同时对于社会资本的养护责任进行绩效考核，社会资本的预期投资回报通过绩效考核加权后呈现出波动曲线。养护成本又与施工质量相关联，使得施工企业加强管理，保证施质量。
“永续经营”的理念是指项目公司在合作期内不依靠固定资产计提折旧的方式偿还建设期费用，将项目公司视为一个存续期无限延长的实体。基于这种理念，项目公司的财务报表上可以反映出资产负债率很低，为项目后期融资以及建成通车后引入运营社会资本创造良好条件。
3.3 项目运作模式
①由徐州市政府授权徐州市国资委作为徐州轨道交通2号线的实施机构，项目前期负责协调政府各个部门，代替政府履行对项目的监管审批职责。
②实施机构通过公开招标程序招选社会投资人，并指定徐州市轨道公司与中选社会资本成立共同组建项目公司。社会资本在项目公司的股权比例设定为51%～90%之间，但社会资本始终处于控股地位。灵活变化的股权比例设置是运作模式的亮点之一，为实施机构依据资本市场融资环境适时引入国开基金、轨道专项基金等代替政府出资预留空间，从而降低项目实施成本。
③同时为基建类央企融资预留开口，社会资本可以联合体身份参与项目投标，中标后负责施工主体的各工程局获得施工的合法身份；中铁建投资发展有限公司作为2号线项目融资公司和资金通道，满足央企实现表外融资根本需求。
④社会资本通过票务收入、经营性空间租赁和政府的可行缺口补贴以项目公司分红的方式收回投资并获得合理的投资回报。
⑤徐州国盛投资有限公司前身属于政府的平台公司，通过社会化改造可以作为适格的社会资本与中铁建共同组成联合体参与投标，在约定期限内通过增减资的方式使得央企投资能够退出。这是该模式的又一个亮点。
⑥融资交割。徐州轨道交通2号线项目的资本金出资分两部分：一部分是徐州市财政出资+国开行专项资金，其中徐州市财政只出资1亿元，其余全部为国开行专项资金代政府出资；另一部分为社会投资人出资。资本金以外部分通过项目公司融资，利用国开行贷款等低息贷款。
项目公司股权机构（暂定）改组后项目公司首期注册资本金为52亿元，认缴期限为4年，首期增资后项目公司的股东及股权结构如表1所示。
社会资本联合体中，中铁建方面出资以51亿元为限，首期注册资本金出资37亿元以外的14亿元根据轨道公司通知到位。社会资本联合包括中国铁建出资1亿元、中铁建旗下二、三级子公司每家出资100万、徐国盛出资100万元至10亿元（随计划调整到位）。
由于项目融资模式合理，能够兼顾各方的诉求同时满足项目实施需要，所以被政府和社会投资人所认可。从另外一个方面讲，项目通过公开招投标程序中国铁建作为中选社会资本方成功中标徐州轨道交通2号线项目，说明该融资方案适合当下PPP模式需要同时迎合了各方诉求，是个成功案例。
总结该项的运作模式是在项目指导理念的基础上搭建框架，政府方作为第一个“P”充分考虑到了基建类央企作为社会资本在融资方面的需求，使得双方的合作成为可能；作为第二个“P”的社会资本也能充分信任、理解政府，并配合政府做好模式优化，使得央企能够顺利实现表外融资。正是由于政府（Public）和社会资本（Private）的相互理解、相互支持使得合作（Partnership）能够成功，这也更好地诠释了PPP项目的内涵。
4 结论
①PPP作为新形式下的一种融资模式，其高效、兼容的特点能够成为大型基础设施建设可供选择融资模式之一。
②徐州轨道交通2号线项目作为国家首个以PPP模式运作的城市轨道交通项目，在政府与社会资本合过程中体现出的是PPP“依法合理、平等合作、维护公益、诚实守信、公平高效、灵活兼顾”的核心原则，更具代表性和示范意义。
ppp融资模式篇8
关键词：地方政府；融资模式；PPP
中图分类号：F812；F127
当前，地方政府需要花钱的地方很多，除了需要维持自身的运营开支外，还普遍面临着发展战略性新兴产业、推进城镇化和发展社会事业这三大任务。比如，发展战略性新兴产业需要进行招商引资、园区开发、产业扶持等；而推进城镇化则需要建立健全社会保障、加快市政基础设施建设、提供安居保障房等；发展社会事业则需要加大教育投入力度、提高医疗卫生水平、加强环境保护等。这些事务一方面资金需求庞大、数量惊人，靠自有财政资金无法满足，也无以为继；另一方面，又在不同程度上存在一定的收益性，可以通过一定的方式引入民间资金。然而，民间资金的引入不单单是一个融资问题，更是一个管理问题，即涉及采用什么样的组织模式才能让民间资金放心地进来、安心地经营、开心地收益。如果民间资金得不到保障，或者收益率过低，就没有人愿意投资；反之，如果放任民间资金进入，没有相应的规制措施，则享受这些服务的公共部门可能要饱受私人垄断或掠夺之苦。PPP（Public-Private-Partnerships，公私伙伴关系）就是这样一个兼容两方面考虑的模式。所谓PPP，是指在政府公共部门与民营部门的合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益（贾康、孙洁，2009）。这种合作和管理过程可以在不排除并适当满足私人部门的投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。
PPP模式兴起于20世纪90年代，在医疗卫生、教育、交通、环境保护和公用事业等公共产品领域有着广泛的应用。据统计，在1985―2008年间，全球融资额超过4500亿美元约有1100个大型交通基础设施项目采用PPP模式（吴时舫，2010）。PPP可以成为政府撬动民间资金实现其社会目标的杠杆。在一个典型的PPP项目里，政府部门和私人部门合作成立项目公司――特别目的公司（Special Purpose Company，SPC）。然后，以项目为主体，根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施（如税收优惠、贷款担保、沿线土地优先开发权等）的力度来安排融资。项目资金最主要的来源是SPC出资以及SPC向商业银行的贷款。政府部门赋予SPC项目的特许开发权，由SPC代替政府进行项目的开发，项目建成后，SPC在一定期限内拥有项目的经营权，在经营期限内，SPC通过项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益来回收资金，经营期满后经营权将移交给政府。①广义的PPP可以分为外包、特许经营和私有化三类。
值得注意的是，PPP不仅是一个融资工具，更是一种管理模式。事实上，融资只是PPP的目的之一，并不是全部。政府和公共部门除了利用民营部门的资本外，还利用了民营部门的生产与管理技术。贾康等 （2009）的研究总结了PPP管理模式的三大特征，即伙伴关系、利益共享和风险分担。所谓伙伴关系，就是合作双方达成了一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。民营部门以此为目标实现自身利益的追求，公共部门以此为目标实现公共福利和利益的追求。所谓利益共享，不是指公共部门与民营部门分享利润，而是通过PPP这样一种模式对民营部门可能的高额利润进行控制，因为这一模式涉及更多的公众利益，具有社会综合效益最大化的导向。而风险分担则是指，合作的双方将根据自身的条件承担那些自己有优势的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。②
由于上述特征，PPP这一模式对那些介于政府和市场边界的准公共产品的提供尤其适用。由于引入了民营部门，PPP模式不仅缓解了政府的融资问题，还创造出了一个相对独立的管理机构――SPC。一方面，这一机构借助民营部门的管理和技术，其运营效率要优于单纯由政府来管理的模式；另一方面，也正是由于民营部门的加入，使其不像现有多数融资平台那样由于是政府附属单位而缺乏独立性，其预算约束得到了硬化和强化，与政府信用之间的连带关系也得到了一定的弱化。而政府部门的角色则从全方位的负责人转变为项目的促进者和监管者，政府也得以从更大程度上将经营责任和风险转移给民营部门。因此，引入PPP模式有助于解决政府与市场之间的定位问题，实现双边的资源互补和社会公共产品提供上的帕累托改进。这些特征使得PPP成为地方政府融资模式创新的重要方向之一。下面将结合地方政府的三大任务分别选择一个典型案例来介绍PPP模式的具体应用。
一、应用PPP撬动战略性新兴产业发展
所谓战略性新兴产业，是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。国务院在《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）中明确将节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业和新能源汽车产业等七大行业作为战略性新兴产业，并制定相关政策加以扶持。各地方政府也纷纷将这些产业作为未来“十二五”期间重点发展的产业。在具体操作中，多数地方为了吸引这些产业的龙头企业落户，在用地指标、税收、基础设施配套等方面予以大幅优惠。但由于龙头企业数量本身有限，这反过来造成了各地优惠政策的大比拼。一些地方甚至直接送地、送税收返还给企业。这种做法不仅不能起到有效补充财力的作用，而且对本地区本行业其他企业形成了新的不公。这不仅不会起到鼓励和支持战略性新兴产业的作用，还会破坏行业竞争环境，阻碍真正意义上的技术进步和创新。本文认为，吸引龙头企业发展战略新兴产业固然重要，但更重要的是培育和支持那些更具活力的科技型中小企业。国际经验表明，科技型中小企业是进行技术创新和集成的重要主体，是战略性新兴产业发展的中坚力量。而这类科技型中小企业多数存在融资难的问题。这方面，地方政府可以大做文章。设立创业投资引导基金就是这样一个很好的撬杆，也是应用PPP模式扶持战略性新兴产业的典型举措。
所谓创业投资引导基金，是由政府设立并按市场化方式运作，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域的政策性基金。其功能主要有：（1）资金放大功能。引导基金通过借款、参股、担保等方式，既调动民间资金，又调动保险资金、银行资金、证券基金等金融机构作为投资主体，共同发起设立创业风险投资基金，形成国有资本、境内民间资本、海外资本共同参与的多元投资格局，多方位、多渠道、多形式拓展创业企业的融资渠道，一般可撬动20倍以上的资金来加速科研成果的孵化和产业化。（2）风险调节功能。处于种子期的战略新兴企业，由于面临研发风险、产品风险、市场风险、管理风险和企业成长风险，传统的以赢利为目的的商业投资机构难以判断其盈利前景而不愿介入。而这类创业企业又恰恰迫切需要得到资金支持。引导基金通过为创业投资企业提供资金支持和信用担保，可以有效引导创业投资企业投资于种子期创业企业，克服单纯通过市场配置创业资本的市场失灵问题。（3）政策导向功能。引导基金可以针对地区亟需发展的战略性新兴产业，有选择地与专注于这些行业的创业投资企业合作发起设立各种创业投资风险基金，优先投入政府重点扶持的产业，加速高新技术的产业化和市场化，培育一批骨干龙头企业，推动战略性新兴产业尽快成长为支柱产业，促进经济发展方式的转变。
引导基金是独立事业法人，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应的义务与责任。不同于商业性基金，引导基金不以赢利为目的，但求保本微利经营。在具体方式上，引导基金一般以“基金的基金”方式进行运作，可由引导基金与民间创业投资机构合作发起设立新的创业风险投资基金，由这个基金对创业企业进行投资，引导基金本身不参与其所支持的创业风险投资基金的具体投资决策，主要用好监督权。在利益分配上，引导基金为了吸引民间资本，往往会让出部分利益给民间资本，同时在一定的时期退出，让民间资本能够以较小的代价收回政府股份。引导基金的组织和运营集中体现了PPP模式的主要特征。以中关村创业投资引导资金为例，目前其运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源为中关村管委会政府资金，总规模为5亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业等三种形式进行运作，主要任务是吸引国内外优秀的创业投资机构和管理团队入驻，重点投资高技术项目和企业，促进本地区的创业投资业和高新技术产业发展。目前，中关村创投已分别与联想投资、IDG VC、德同资本、启迪创投、光大控股、联华控股、北极光创投、青云创投、英飞尼迪等境内外知名创业投资机构建立合作关系，共同发起设立的创业投资子基金总规模达50多亿元，投资领域涉及TMT、清洁技术、生物医药、新能源、新材料、文化创意、高技术服务等行业。③
二、应用PPP推动城镇化进程
城镇化引发了巨大的投资需求。据测算，到2025年，城镇化发展带来的总投资需求将近150万亿元，全国将有13座人口规模超过千万的巨型城市，建筑面积需求近400亿平方米，电力需求近9亿千瓦，有多达 170座城市要建立大规模交通系统，需要铺设50亿平方米的公路和2.8万公里的地铁 （陈元，2010）。如何为这些庞大的基础设施建设融资是各地方政府都将面临的重要问题。在这方面，PPP模式也可以成为一个重要的载体。根据设立的特殊目的公司（SPC）的性质不同，下面介绍三种不同的PPP模式：
――SPC作为合资公司。这种合资公司主要由地方政府的国资公司与私人部门合资设立，并以特许经营的方式对基础设施进行投资、运营和管理。以北京地铁四号线建设融资为例。由于种种原因，北京地铁的公益性高于盈利性，民营资金一般不愿进入这一领域，同时北京地铁在融资过程中贷款不易得到银行认可（因一直亏损运营，贷款需政府提供担保），而财政资金又十分有限，这使得北京四号线地铁建设资金不足问题比较突出。香港地铁雄厚的资金和卓越的运营管理优势使之成为北京四号线地铁建设的最佳合作伙伴。④按投资建设责任主体，北京地铁四号线的全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程建设，投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由北京地铁四号线投资有限责任公司（以下简称“四号线公司”）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资建设，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由香港地铁公司与北京市基础设施投资有限公司合作组建的北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责投资建设。京港地铁注册资本13.8亿元人民币，由北京市基础设施投资有限公司出资2%，北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司各出资49%组建。四号线建成后，京港地铁根据与四号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。京港地铁负责地铁四号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。在30年的特许经营期，京港地铁还将追加投资32亿元用于设备的更新和维护。同时，由于四号线存在政府投资部分，通车后京港地铁需要通过租赁的方式取得使用权，而30年的租金将达15亿元。据此推算，地铁四号线在30年内实际吸引社会投资近100亿元。特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。四号线已于2009年9月28日开通试运营。⑤
――SPC为ABS的特设机构。ABS是资产支持证券（Asset Backed Securities）的简称，是以资产池未来产生的可预期的现金流为支持而发行证券进行融资的方式。ABS融资最具特色之处，就是通过一个特设机构作为交易中介，以达到融资目的。ABS的操作思路是，由政府或政府融资平台将这些基础设施打包为一个资产组合，将之真实出售给由多方组成的SPC特设机构，由这个SPC在金融市场上发行有价证券进行融资。这个SPC既可以是纯粹的民间机构，也可以是公私合作的产物。因此，采用ABS为基础设施进行融资是PPP模式的另一个应用。与银行贷款等传统融资方式相比，ABS的优势在于：一方面，通过将这些资产真实销售给特设的SPC，将资产本身的偿付能力与政府或者政府融资平台的资信状况严格分离开，即实现了“破产风险隔离”；另一方面，由于ABS一般都需要实现对拟证券化资产进行集合和打捆，并辅以信用增级，因此这种债券一般为利率固定、流动性强的高级债券，其票面利率水平较低，但比普通储蓄、国债的投资回报要高一些，因而资金来源范围也更为广泛。南京城建就采用这一模式为污水处理设施的建设进行了融资。2006年7月，南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司以其所拥有的未来四年内合计人民币8亿元的污水处理收费收益权为基础资产，向社会发行了规模为7.21亿元的专项计划受益凭证。该计划共有四支产品，分别为一年期、两年期、三年期和四年期，规模分别是1.21亿元、1.3亿元、2.3亿元、2.4亿元，预期收益率分别为2.8%～2.9％、3.2%～3.3％、3.5%～3.6％和3.8%～3.9％。该计划以东海证券为管理人，由上海浦东发展银行为受益凭证的本息偿付提供不可撤销的连带责任担保并对专项计划的资产进行托管，通过深交所大宗交易系统进行转让流通。目前，该项目已经顺利到期偿付并清算（东海证券有限公司，2010）。
――SPC作为种子基金。厉以宁教授（2010）针对中国城市化进程中公用事业资金筹措问题，提出了设立中国公用事业投资基金的想法。他建议由财政部和国家发展改革委作为发起人，投入适当的财政资金作为种子基金，吸引机构投资者参加，机构投资者主要是金融机构、社保基金和其他的机构投资者。然后，由这个公共事业投资基金发行公用事业发展债券，以基金债券的形式向社会募集资金。这一想法具有很强的针对性和前瞻性，也是PPP模式的典型应用。事实上，发展公用事业基金和市政债券在发达国家已是普遍做法。这些基金和债券的发行不仅开辟了居民投资的渠道，而且活跃了货币市场。据不完全的统计，截至2008年10月，全世界有63支城市基础设施投资基金，资金的规模加在一起有好几百亿美元，年平均回报率在10%～14％之间。我们认为，这一想法可以先选择一个地方进行试点：考虑由地方财政拿出一部分资金或资产，联合当地的大型企业发起设立地方公用事业投资基金。由这个基金与地方政府签订特许经营合同，获得对公用事业的建设、经营和收益权，以此为基础，再在资本市场发行债券筹集资金。如果这一想法能得到顺利实施，将在很大程度上缓解地方政府基础设施建设的融资问题。
三、应用PPP发展社会事业
PPP模式还有助于解决廉租住房、医疗卫生、教育等社会事业发展中的融资问题。比如：由于社会经济原因，我国廉租房制度建设正面临资金瓶颈，廉租房供应远远不能满足城镇住房弱势群体的需要。应用PPP模式，不仅可以引入民间资金加快廉租房建设，而且有助于引入市场竞争机制，提高廉租房运营管理的水平。在这一模式下，地方政府可以与民间资金合资设立廉租房建设管理公司，地方政府在土地批租、税收、融资等方面予以政策支持，并对建成后的廉租房租金给予一定的补贴。要做到：一方面尽量降低私人资本投资于廉租房的风险，另一方面又能体现廉租房的福利导向。目前，这一模式已经在北京、上海、昆明等地有了初步尝试，效果良好，值得进一步探索和总结。
医疗卫生领域也可以考虑引入PPP模式。贾康和孙洁（2010）探讨了如何在公立医院改革中采用PPP管理模式提高绩效管理水平的问题。⑥他们提出将医院划分为基础设施和提供服务两大部分，再根据基础设施和服务的不同选择相应的PPP管理模式。比如，当公立医院提供的病房床位不足时，可通过向附近民营部门租赁的形式加大供给，同时也可通过合同的方式让民营部门来提供病房床位。或者公立医院可以与私营公司签约，让其提供医疗设施，由公立医院向私人运营商支付服务费，监管和控制所提供的服务及履约情况；或者由私营部门与政府公共部门签订协议，由私营部门负责医院的建造和融资，政府公共部门回租取得医院的使用权，私营公司通过收取租金收回投资，等等。
在教育领域，PPP模式也可以有所作为。其实，我国在这方面早已有过尝试，除了在国家层面多次出台政策鼓励社会力量办学外，在实际运作上还出现了诸如BOT、教育股份制、教育券、公办托管、国有民办、民办公助、名校转制、公建民营、租赁托管和中外合作等模式（高树昱、吴华，2010）。以浙江嘉兴南湖国际实验学校的新校舍建设为例。南湖国际实验学校的投资者是中宝科控（前身是中宝戴梦得）投资股份有限公司的控股公司――浙江允升投资集团有限公司（前身是嘉兴发展投资有限公司）及其全资子公司嘉兴市乍浦开发集团有限公司。南湖国际教育投资有限公司是投资者设立的项目公司。由于原校园占地面积仅6476平方米，周边没有拓展的空间，制约了学校的发展。2001年4月13日，在嘉兴市政府的支持下，秀城区人民政府与嘉兴发展投资有限公司签订框架协议，以BOT模式合作办学，易地建造新校舍。2001年10月11日，区政府与南湖国际教育投资有限公司正式签订《南湖国际实验学校特许经营权协议》，正式启动新校迁建工程。新校舍原计划投资2850万元，后因规模扩大等原因，实际投入达5500万元。⑦ 类似这样的案例还有很多，这里就不一一列举了。
四、分析与思考
地方政府融资模式创新是一个现实而又敏感的话题，是在现有体制环境下地方政府谋求发展之道的改革尝试。PPP作为一种新型的融资模式，在处理政府边界、硬化预算约束和防范财政风险方面有着独特的优势。但是，不可否认的是，既然是一种尝试，就不可避免地存在治理不完善、结构不合理甚至操作起来变味走样的问题。从各地的实践来看，有以下几点需要注意：
投融资体制改革是进行融资模式创新的必要前提。投融资体制改革的一个重点应是向下放权让利，充分调动基层政府发展经济的积极性。事实上，基层政府往往具有上级政府所不具备的信息优势，对本地公共基础设施建设的需求有着更为直接的了解，由基层政府负责筹资建设不仅利用了当地的信息，而且符合谁收益谁付费的基本要求，满足了激励相容条件。其次，应考虑通过对垄断行业改革、项目建设运营主要环节分解分拆以及建设项目公司化运营，引进竞争机制，强化项目建设的预算约束，从而为融资模式创新创造良好的制度环境。从根本上讲，政府融资面临的一个难题是预算软约束。只有通过上述改革，才能有效缓解这一难题。
要高度重视建设规划在城市建设中的引领作用。城市规划的一个重要功能就是在合理布局的基础上，适度积聚人口和集群产业，最大限度地发挥城市基础设施的规模经济优势。只有这样，城市基础设施的市场价值才能得到最大限度的体现，也才能对民间投资具有足够的吸引力。一些地方之所以能够采用多种方式引入民间资本，是因为人们对当地的发展很有信心，对当地基础设施盈利的前景很有信心。对于欠发达地区而言，原理是同样的，规划更重要。只有通过科学合理的发展规划，进行适度规模的人口和产业集聚，基础设施的价值才能得到最佳体现，才有可能采取公私合营PPP的模式。
加强政府自身治理能力建设是成功实施PPP的关键。从各地的实践来看，以有限的财政资金撬动庞大的社会资金是融资模式创新的必然趋势。这就意味着政府作为一方，要直接与民间资本打交道。而PPP模式对政府的管理能力提出了更高的要求。政府不仅要充当利益的协调者，而且还是利益相关者（stake-holder）。在操作过程中，政府既存在监管过度、承诺不可置信的问题，也存在被私人部门“俘获”、偏离公众利益的可能。为此，一方面，迫切需要制定相关的法律法规来规范各类融资行为；另一方面，要从增加操作透明度、加强政府自身建设等方面来防范公共部门内部的腐败。总之，尽管本文一直讨论的是PPP作为融资模式，但正如贾康和孙洁（2010）所言，PPP更应当是一种管理模式。将融资模式转变为管理模式也是改造各类地方融资平台的必由之路。
注释：
这一部分对典型PPP项目的描述参见冯建海（2009）。
比如在隧道、桥梁、干道的建设中，如果因车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，那么这时公共部门可以对其进行现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险（贾康、孙洁，2009）。
参见北京中关村创业投资发展有限公司主页的公司简介：。
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