ppp项目论文范文

ppp项目论文篇1

3月7日，本刊发表封面文章《中国PPP大数据》，报道财政部利用“互联网+”技术，组织搭建了全国PPP综合信息平台，引起社会各界的广泛关注。3月30日，财政部PPP中心官方微信公众平台“道PPP”发表文章，就《中国经济周刊》报道内容及公众关心的热点问题作解答。现摘录重点内容以飨读者。

3月7日，全国两会期间《中国经济周刊》杂志发表封面文章《中国PPP大数据》，报道全国PPP综合信息平台及其项目库是“目前国内最权威、最完整、最实用的关于PPP的官方信息平台和数据库”。披露项目库截至2月底已入库PPP项目7110个，总投资8.3万亿元，涵盖19个行业。报道刊登后，引起社会各界广泛关注，媒体争相报道，认为这是中国PPP信息公开化迈出的坚实一步，产生较大反响。

现就社会关心的几个问题，解答如下：

问：PPP综合信息平台建设的目的意义是什么？

答：一是贯彻落实国家PPP政策的具体举措。国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（[2015]42号）等政策明确提出，要建立统一信息平台，及时公开PPP项目实施情况等信息，确保项目实施公开透明、有序推进。

二是规范推进PPP工作的技术支撑。PPP综合信息平台统一、规范、权威的信息，既有利于PPP各参与方掌握信息、进行决策，也有利于政府全面、准确地了解实际情况，提高政策制定的针对性、有效性，支持政府债务风险防控工作，防止利用PPP变相发债，引导PPP市场健康规范发展。

三是保障项目实施质量的基本前提。PPP项目大多事关公众的切身利益，需要秉承公开透明的原则。项目库信息公开，PPP项目接受社会公众监督，“在阳光下运行”，将促进竞争、激励创新，达到提高公共服务质量、实现公共利益最大化、增加人民福祉的目的。

四是政府提高治理能力的充分体现。按照国务院充分利用大数据理念、技术和资源的要求，搭建PPP信息平台及项目库，发挥PPP大数据优势，是加强对市场主体的服务和监管，推进简政放权和政府职能转变，提高政府治理能力的有力体现。

问：综合信息平台项目库在规范管理PPP项目方面有哪些重要功能？

答：根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号），PPP综合信息平台项目库将在PPP项目规划、示范项目遴选、财政支出责任预算安排、PPP项目规范运行等方面发挥重要功能。

一是PPP项目规划的来源。各地PPP年度规划和中期规划的项目均需从PPP项目库中筛选和识别。

二是部级和省级示范项目的备选池。部级和省级示范项目的筛选和识别，必须依托和源自PPP项目库。

三是PPP项目政府支出责任安排的依据。项目库是各地财政PPP项目目录的唯一来源。未纳入项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。这与《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）的要求对接和统一。

四是监督PPP项目规范实施。项目库将根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）规定的识别、准备、采购、执行、移交等5个阶段，要求PPP项目按照国家PPP政策规范开发、实施，将每一阶段的重要信息录入项目库并予以公开，便于各方监督。

问：个别媒体基于公开的PPP综合信息平台项目库数据，认为全国假PPP项目高达2286个。对此应如何看待和理解？项目入库有什么要求和程序？

答：财政部PPP中心公布的首份季报显示，截至2016年1月底，全国各地通过PPP综合信息平台向省级财政部门上报项目9283个项目，经省级财政部门审核，其中6997个纳入了项目库。对两个数字相差的2286个项目，个别媒体理解为都是“假PPP项目”。

根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号），综合信息平台内的项目经由省级财政部门审核通过，即可纳入项目库。省级财政部门主要根据国家PPP政策，结合本地区相关政策要求，对下辖县、市录入并上报的项目信息进行审核。经审核未纳入项目库的项目，主要有三种情况：一是不属于公共产品和服务范畴，比如商业性地产开发，或不符合PPP操作规范，比如采用BT方式；二是项目信息不完整；三是审核工作尚未完成。

财政部PPP中心通过综合信息平台内部管理系统，对上述2286个项目进行了粗略分析，发现只有少数项目属于第一种情况。对于大部分未入库项目而言，按照PPP政策进行完善和补充信息后，可以重新提请省级财政部门审核入库。

此外，对于占已入库总数78%的识别阶段项目，因地方政府规划调整、项目的物有所值评价或财政承受能力论证未获通过、项目对社会资本吸引力不够等原因，其中一些项目未来也有可能不再采用PPP模式甚至不再实施，从而退出项目库。

问：据《中国经济周刊》报道，截至2月底，项目库中已签订PPP合同、处于执行阶段的项目351个，仅占7110个已公开项目的5%；处于采购阶段的项目247个，仅占3%；处于识别阶段的项目却有5542个，占78%。应如何正确理解PPP项目落地率，如何看待落地较慢的现象？

答：对于PPP项目的落地率，要通过《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）规定的识别、准备、采购、执行、移交等5个阶段，进行合理界定和理解。处于识别阶段的项目，尚未通过首轮物有所值评价和财政承受能力论证，此时只能说明地方政府部门在考虑采用PPP模式，一旦无法通过这两项评价论证，将终止后续操作。随着这两项评价论证方法的完善，以及大量处于识别阶段的项目可能总体上超出地方财政承受能力，则识别阶段的项目进入准备阶段的可能性将降低。可见，识别阶段的项目仍属于PPP备选项目，不适合用于计算PPP项目的落地率。

签署PPP合同，标志着一个项目采购阶段的完成和执行阶段的开始。此时，虽然在融资方面可能会面临一些不确定性，但基本上可认定为项目落地。

因此，严格地讲，PPP项目的落地率应是执行阶段项目数与准备、采购、执行等3个阶段项目数总和的比值。截至2月29日，综合信息平台项目库中准备、采购、执行阶段的项目分别为970个，247个，351个，由此计算PPP项目落地率为22%。

ppp项目论文篇2

关键词：基础设施；PPP项目；绩效评价；研究方法

中图分类号：F294 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2017）19-0142-03

1 概述

随着经济和社会的发展，基础设施建设项目的绩效评价受到各国政府的高度重视。传统的基础设施建设项目投资和管理都是由政府部门承担，这样不但加重了政府财政负担和融资风险，同时也使基础设施的建设和运行效率受到极大的影响。这是在世界各国都普遍存在的问题。近些年经济的高速发展使各国对基础设施建设的需求逐渐增大，政府的经济实力不足以支撑基础设施建设的需求，同时建设和运营效率低下，资源使用效能不高。

在这种背景下，各国政府纷纷进行改革，寻找一种有效的解决途径。二十世纪七十年代，国际经济环境大萧条，在财政赤字与沉重债务压力下，部分国家着手改革基础设施供应模式， 并积极寻求私营投资，以求减轻基础设施建设负担。1992年，英国最先应用了PPP模式。智利于1994年也引进了PPP模式用于提高基础设施的现代化程度。1997年，葡萄牙也引入该模式，应用于公路网、医院、铁路及地铁的建设。2004年，巴西引入PPP模式用于公路、铁路及港口和灌溉工程的建设。采用PPP模式建设基础设施项目的方式较传统的方式具有极大的优越性，如消除费用的超支，转换政府职能，减轻财政负担，投资主体的多元化等。

2 国外PPP模式发展综述

PPP模式在全球范围内的公共工程的建设和运营中获得了广泛的应用，被认为是改善公共部门绩效的创新模式，已经成为一种趋势。目前，欧洲、美国、澳大利亚等国家在发展PPP模式方面处于领先地位，并形成了规范文本和合同指南，而在大多数的发展中国家，PPP模式尚处于探索阶段，其法律基础和风险体系都不够完善。

2.1 PPP模式在欧洲的发展

欧盟委员会（European Commission）在1997年6月政策文件（AGENDA 2000）为PFI的发展提供了多份建议，特别是提高公共/私营部门采购过程中的采购效率；2003-2004年度欧盟则出台了多份文件促进PPP模式在欧洲的发展。C Low，D Hulls和A Rennison（2005）\用实证研究的方法，研究了苏格兰64个PPP项目的绩效，把PPP项目的绩效指标绩效水平与非PPP项目相比较，分析了PPP项目绩效水平高低的原因。Henjewele等（2012）在对学术文献和政府报告和政府文件进行梳理的基础上，通过问卷调查对影响英国私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）项目VFM的因素进行研究。W Zou等（2014）采用关键绩效指标法从项目管理、利益相关者和合同管理三个维度研究了英国，西班牙，葡萄牙和希腊四个欧盟国家的PPP模式。F Villalba-Romero和C Liyanage（2016）选取29个PMS指标和9个KPI指标，对欧盟13个PPP公路项目进行了绩效评价。

2.2 PPP模式在美国的发展

很多国家已经或正在努力通过立法保障PPP模式的合法地位时，在美国，PPP模式已经在很多领域广泛应用，涉及水利建设、垃圾处理、教育、医疗、低收入保障房建设等各个领域。H Iseki和R Houtman（2012）认为在美国由于每一个PPP项目的独特性和当地条件的限制，PPP项目的评价框架没有一个通用的模式。AA Aziz和H Nabavi（2014）研究了PPP项目在美国的管理经验、规章制度、激励计划、采购谈判、采购时间费用和竞争建议。K Strong和S Chhun（2014）选取36个公路运输基础设施PPP项目案例，研究PPP项目在美国采购、特许条款和风险分担方面的治理问题。DW Ramsey和ME Asmar（2015）研究了美国1995-2013年25个完整的交通基础设施PPP项目的成本和进度的优越性。

2.3 PPP模式在澳大利亚的发展

澳大利亚政府在1995年4月采纳了国家竞争政策（National Competition Policy，NCP），要求澳大利亚联邦和州在各个部门，如基础设施发展上引入竞争。CF Duffield（2008）对25个PPP项目和42个传统基础设施项目的采购时间和成本进行比较分析研究。AA Javed，PTI Lam和PXW Zou（2013）研究了新南威尔士、昆士兰和Victoria（新南威尔士）澳大利亚三个洲的PPP项目，表明PPP项目有利于减轻政府财政负担和合理分配风险，能够适应未来经济环境的变化。AA Javed，PTI Lam和APC Chan（2013）以医院为研究的背景，借鉴澳大利亚和英国的成功的PPP项目经验，建立了以输出为导向的PPP项目综合评价基础框架模型。T Liu，Y Wang和S Wilkinson（2016）采用文献综述法、半结构式访谈法和问卷调查法三种方法从7个维度确定了14个关键因素研究PPP项目在澳大利亚和中国投标的有效性和效率的关键因素的比较分析。

2.4 PPP模式在发展中国家的发展

近年来，发展中国家对大型基础设施项目建设需求与日俱增，PPP模式在发展中国家慢慢流行起来，但是受本国经济体制的限制，大多处于探索阶段。T Quoc Cuong（2010）认为越南政府应努力改善金融市场、管理风险的能力，利用BOT民间参与立法和监管方案。Albert P.C.Chan等（2011）对以往文献中论及的中国PPP项目风险因素进行了总结，通过问卷调查的方式计算出各风险因素的显著性指标，并将风险合理的分配给公私双方。V Srivastava（2015）认为由于印度的价格体系、监督机制和法律保障都不够完善，PPP模式在印度的实施不能达到预期的目标。

总之，国外发达国家由于其市场经济成熟，政治承诺和法律环境稳定，流程更透明等原因，PPP模式得到较好的运用和发展，而在发展中国家的发展尚处于探索阶段，其价格体系、监督机制和法律保障都有待完善。

3 国内PPP项目绩效评价综述

我国PPP模式的发展可以分为三个阶段。开创性阶段（20世纪末至2003年）：以弥补基建投资资金缺口为主要目的，缺乏良好的制度性环境。现代意义发展阶段（2003年至2013年）：缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。新一轮热潮（2013年以后）：PPP模式的制度化建设提上议事日程，一系列顶层设计的逐步推进，有望形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架。2015年11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的比例为31.5%。截止到2016年9月30日，财政部政府和社会资本合作中心入库项目已达10471个，入库项目金额超过12万亿元。PPP项目已成燎原之势，形势可喜，遍布全国各个省区，涉及行业有能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技等19个子领域。

近些年来，随着基础设施PPP项目的大力推进，我国学者对基础设施PPP项目绩效评价的研究不断深入，他们引进国外基础设施PPP项目绩效评价的先进的理论和成熟的经验，来指导我国的PPP项目建设。其中典型的研究方法有：关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法等，为我国基础设施PPP项目的绩效管理的进一步发展奠定了有利理论基础。

3.1 关键绩效指标法

孙慧等（2012）综合考虑PPP项目中的独立监管机构、私营机构、政府部门和社会公众等利益目标的基础上，提出了9个测量PPP项目绩效的关键指标。袁竞峰等（2012）选取48个PPP项目绩效指标，构建PPP项目的KPI概念模型，采用问卷调查法来判别这些指标的重要性，为PPP项目绩效研究提供坚实的理论基础。袁竞峰等（2012）对48个绩效指标进行进一步分析，为政府监管PPP项目识别出41个KPI，并分析了指标分组之间的关系，为PPP项目绩效提高提供了可供参考的重要依据。王超等（2014）从PPP项目的立项、投招标、特许权授予、建设、运营、移交六个阶段出发，分析提取出58个关键绩效指标，建立PPP项目绩效评价指标体系，为具体项目绩效评价的实施提供可供参考的依据。

3.2 平衡计分卡法

郑志林（2008）基于平衡计分卡理论，从社会公众维度、社会效益维度、内外部流程维度和财务维度构建准经营性基础设施PPP模式的绩效指标体系，并结合北京地铁四号线项目进行实证分析。王玉梅和严丹良（2014）建立项目环境、 利益各方满意度、 财务能力、 内部控制管理、 创新与成长性五个维度的平衡计分卡评价体系。周一春（2016）借鉴平衡计分卡的原理，从财务、内部流程、顾客、学习与成长四个维度出发，构建PPP项目绩效评价指标体系，提高PPP项目执行过程中的绩效水平。王 瑜和郭佩含（2016）引入平衡计分卡的思想，从BSC的财务维度、利益相关者满意度维度、内部流程维度、学习与成长维度总结35个初步指标来评价污水处理项目的绩效。汤秀英（2016）以相对独立的第三方为评价主体，建立以财务能力、顾客角度、内部经营流程、学习和成长的平衡计分卡四个维度的PPP项目绩效评价体系。

3.3 数据包络分析

袁竞峰（2009）构建了含有标杆限定域的PPP项目施工和运营期绩效评价DEA模型。程言美（2016）运用DEA法选取5个投入指标和7个产出指标构建了水环境PPP项目绩效评价指标体系，并以清水入江的26个子项目为例进行实证分析。唐祥来和刘晓慧（2016）基于四阶段DEA方法，估计2005-2013年间我国省际公共服务PPP供给效率水平。

3.4 层次分析法

姜立法（2008）x用层次分析法作为PPP项目绩效评价指标权重确定的方法，处理指标数较多、无法直接给出准确的权重值的情况。李伟丽（2011）基于层次分析法，从质量控制水平、成本控制水平、进度控制水平、各方满意度情况、项目可持续发展五个方面构建绩效评价指标体系。兰兰和高成修（2013）选取财务、内部流程、学习与成长和顾客四个准则因子构造PPP项目的层次结构模型，设计绩效评估指标体系。杨扬（2013）以梯形模糊AHP决策方法评价PPP项目绩效任务重要性系数中投入资源价值、任务复杂性和风险三个指标的评价值。

3.5 物元分析法

赵新博（2009）综合利用关键绩效指标法和物元分析法，通过建立多指标性能参数的评判模型和关联函数进行评判，以定量的等级表示绩效的结果。刘晴（2015）基于层次分析法和物元分析法，从PPP项目的投入、过程、结果以及项目的整体影响等四个层面按照不同阶段的重点来构建项目的绩效评价指标体系，并在各期确定一定的经典域与节域。易欣（2015）采用平衡计分卡法和物元分析法相结合，从项目盈利能力、公众满意度、个人学习效果和组织学习效果四个维度构建了城市轨道交通PPP项目知识转移绩效评价的新模型。

总体而言，我国现有针对基础设施PPP项目绩效评价的相关研究，重点集中在指标体系构建和评价方法等方面，所构建的大都是单方面指标体系，系统性和整体性稍显不足。当前国内的基础设施PPP 项目的建设热潮在客观上推动了理论方面的研究，不少学者采用关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法等不同的方法，对其进行了较为深入的研究。这些研究为本文的绩效指标体系和模型的建构提供了一定的借鉴与参考。

4 结束语

目前我国关于基础设施PPP项目的研究，就研究内容而言，主要是融资模式，风险管理，绩效评价，实施过程，补偿机制，责任分配，价格因素，激励措施等。对于基础设施PPP项目绩效评价方面的研究，主要集中在绩效影响因素分析和评价指标体系的构建，由于基础设施PPP项目建设周期长，投资大，涉及主体多，考虑到资料的完整性和数据的可获得性，大多数学者只注重定性分析，而缺乏定量分析。关于基础设施PPP项目绩效评价所采用的方法主要有：关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法、问卷调查法等等。多数注重静态的研究方法，而没有把PPP项目放到系统中去研究，难以反映项目真实的绩效状况。因此，如何选用定性与定量相统一，静态与动态相融合的方法对基础设施PPP项目进行合理的绩效评价，提高PPP项目在建设和运营过程中的绩效水平，从而实现项目最终战略目标，就成了亟待解决的问题。

参考文献：

[1]Henjewele C，Sun M，Fewings P.Analysis of Factors Affecting Value for Money in UK PFI Projects[J].Journal of Financial Management of Property and Construction，2012，17（1）：9-28.

[2]K Strong，S plex Governance System Issues for Transportation Renewal Projects[J].Urban Planning & Transport Research An Open Access Journal，2014， 2（1）：233-246.

[3]AA Javed，PTI Lam，PXW Zou.Output-Based Specifications for PPP Projects： Lessons for Facilities Management from Australia[J].Journal of Facilities Management， 2013， 11（1）：5-30.

[4]AA Javed，PTI Lam，APC Chan.A Model Framework of Output Specifications for Hospital PPP/PFI Projects[J].Facilities， 2013， 31（13/14）：610-633.

ppp项目论文篇3

关键词：PPP模式；财政风险；AHP

20世纪80年代以来，政府效率成为了理论和实践中的热点。在此过程中，公私合作伙伴（PPP）模式逐渐流行起来，成为最受欢迎的公共服务提供模式。在PPP模式之中，私营企业作为项目的承建方自行筹措资金，并以经营者的角色从项目收益中实现回报。这样的安排使政府在资金匮乏的情况下，也能够顺利实现公共服务的提供，因此极受各国青睐。而且，公共服务提供方与生产者的分离，也有助于效率的实现。政府作为民众的人，选择私人企业之时，只需要做一个精明的买方即可；企业同时作为生产方和经营方，自会像私人企业一样极力提高效率。

在这些显著的优点之下，PPP模式的一些隐患很容易被忽略，财政风险便是其中最需关注的一个。首先，在PPP模式之中，政府看起来自始至终都无需出资，这便形成了没有财政风险的假象。事实上，在PPP项目之中，政府之所以必须参与，这是由项目的（准）公共产品性质决定的。项目一旦故障，不管何种原因，政府都必须担负起恢复公共服务供给的任务，其中涉及的财政负担，是政府无可回避的。其次是项目的长期性与政府预算的短期性之间的矛盾造成的财政风险。我国政府的财政预算短则一年、长则五年，可是大型PPP项目常有10年以上者，二者的错位往往会造成财政风险。因此，我们在关注PPP模式优势的同时，也必须关注PPP模式的财政风险，才能促进PPP模式更好、更优的发展。本文拟对相关风险进行深入分析，以期为政府实施城市基础设施PPP模式时提供可资借鉴的风险评估方法和素材。

一、 国内外研究现状评述

世界各国政府不断促进私营部门参与公共服务供给。私营化由英国撒切尔夫人最先提出，从20世纪80年代开始，成为政府利用市场配置资源的新型方式。但私营化于20世纪90年代开始没落，PPP模式成为公共投资中吸引私营部门的资本和管理技能的新方式，致力于私营化未涉及或无法实施领域。PPP模式早已在几百年前形成于欧美，只是近几十年才真正流行。

国外学者对PPP模式的理论和现实依据、涵义、优势、项目风险分配和合同设计等都做了比较丰富的研究（Vito和Hamid，1998、Mona等，2006、Gorge和Clarke，2007、Bernardin等，2007）。近几年来，国际货币基金组织（IMF）开始关注公共投资与PPP模式的财政风险，并开始研究控制PPP模式财政风险的有效措施。其认为公共部门通过PPP模式可以避免或延迟相关财政支出而预先享用其收益，能够缓解基础设施投资的资金不足问题，但也可以用于规避财政限制，进行预算外公共投资。在此情形下，政府可能在PPP模式中承担过多风险，面临高额的中长期财政成本。PPP模式中政府还承担着各种直接、或有负债，也可能对中长期财政和宏观经济的稳定带来冲击（Teresa，2005、Hemming，2006、Gerd等，2008）。国内关于PPP模式的理论研究和实践时间较短，形成的系统性学术研究报告还较少，研究领域集中在PPP模式的定义、特点、产生背景、优势作用、运行必要性和可行性以及项目风险分配等方面（孙洁，2002、王灏，2004、贾康，2009、柯永建等，2009）。

总体来看，当前关于PPP模式的研究还存在以下三个方面的不足：

1.对PPP模式的理解不够全面和深入。一些研究未分清PPP模式与传统政府采购和私营化的区别，对PPP模式的认识仅停留在其融资功能上，把PPP模式与BOT、特许经营等同起来。

2.对PPP模式的研究缺乏微观操作和宏观制度的有机结合。PPP模式的成功运行不仅需要良好的合同设计、最优的风险分配和完善的法律制度，也需要建立宏观制度加以引导。

3.对PPP模式的财政影响研究不够。相对于传统公共融资模式，PPP模式拥有许多优势，但PPP模式的长期合同特性以及PPP模式隐含的各种政府或有、隐性负债问题，可能导致政府在PPP模式中承担过多风险，政府面临高额的中长期财政成本，对中长期财政和宏观经济的稳定带来冲击。特别是在当前我国的财政预算和会计制度还需不断完善的背景下，PPP模式可能不仅不能有效降低财政风险，还会形成新的财政风险。同时，相对于世界许多国家PPP模式由中央政府组织实施，我国由地方政府主导的PPP模式隐含的财政风险更应受到关注。

二、 公私合作伙伴模式的财政风险

伴随着大量的项目风险从政府部门转移到私营部门，PPP模式应该有利于减少财政风险，但依旧存在一系列项目风险不能转移给私营部门，由政府部门承担，因此政府始终面临一定财政风险，而PPP模式的特性可能给政府带来新的财政风险。

（一）PPP模式财政风险的主要来源

根据Budapest（2006）的分析框架，PPP模式的财政风险主要来源有两个：公共服务特性（使政府在合作中成为弱势一方）和政府在短期预算构架下采用长期合同产生的劣性动机。

1.公共服务特性带来的财政风险

第一，公共服务特性促使政府必须保证公共服务供给的持续性（一旦其开始运营），而这造成PPP模式中政府和私营部门合作地位的弱化：政府致力于保证公共服务的持续供给，而私营部门可以利用此点增加谈判话语权。第二，政府承担和接受各种风险能力的无限性。在私营部门合作项目中，风险的非最优分配会阻碍项目进程，所有参与者都不能实现利润最大化。但在PPP模式中，面向政府的风险非最优分配不会影响私营部门的利益。

2.缺乏长期预算机制下的财政风险

PPP模式中政府将给予私营部门一系列支出，但并未体现在政府短期预算中。风险转移形成的政府支出责任通常在项目建设的最初几年都为零，然后再分配到项目运营的整个阶段。这意味着政府制定投资决策——选择候选项目——采用PPP模式——招投标和签订PPP合同，都完成于财政支出开始的几年前，现期政府并没有支出责任。当前适用于传统政府采购的预算机制不再适用于PPP模式。因此，在缺少针对性的预算处理机制下，PPP模式很容易被政府决策者定义为零成本投资，造成项目的非效率选择。政府还可能会被误导实施一系列不存在成本收益优势的PPP项目。

（二）PPP模式财政风险的主要表现

PPP模式的财政风险主要表现为政府在PPP项目中承担的各种直接和或有负债，在当前政府核算制度（主要体现在收付实现制和年度滚动预算机制）下并未得到有效的计量。

1.政府直接负债——未来支出承诺

政府直接负债主要针对私营部门向政府提供公共服务，政府再向公众提供的PPP类型。政府承诺在未来按照PPP合同规定购买私营部门供给的公共服务，形成政府直接负债。按照Timothy（2006）的划分，此类型中政府给予私营部门的费用支出有几种不同称谓，如服务费（Service Fees）、可用性费用（Availability Payments）和统一收费（Unitary Charges）等。未来支出承诺和现期支出一样会对财政造成负面影响。PPP模式可能掩盖了财政问题，却最终使之恶化。

2.政府或有负债——承担项目风险和提供政府担保

第一，在PPP模式的风险分配中，政府主要承担国家政局不稳定风险、政策不稳定风险、大部分的法律风险、可行性论证风险、招投标风险、政府需求变化、相关审批延迟风险和PPP资产剩余价值风险等。还存在一部分政府部门和私营部门共同承担的风险，主要包含市场风险、利率风险、外汇风险、通胀风险、和不可抗力风险等。政府承担项目风险转换为政府或有负债，可能形成财政风险。

第二，政府还通常会就市场风险、利率风险、外汇风险和通胀风险等向私营部门提供担保。担保类型主要包括最低收入担保、无同类竞争担保、原材料供给和价格担保、通胀担保和信用担保等。政府担保可以用于政府逃避外部或自身的财政规制，对财政政策造成隐性危害。

第三，PPP模式中政府还可能面临或有隐性负债，出于公众压力和道义承担支出责任。比如私营部门破产风险和环境污染

风险。

3.地方政府的参与可能扩大PPP模式的财政风险问题

PPP模式运行较复杂，需要完善的制度体系和较高技术水平，而地方政府很难满足这两个条件。公共服务的特性会削弱政府部门在PPP模式中的合作地位，作为PPP模式的财政风险的主要来源之一，在地方政府中不断放大。同时，道德风险也增加了地方政府错误管理PPP项目的可能性。地方政府认为在其财力不足，面临巨大财政风险时，中央政府会最终兜底。因此，即使在缺少完善的制度体系和相应的技术人才条件下，地方政府也倾向于PPP项目，非最优分配项目风险，向私营部门提供过多担保，加大了地方政府和整个国家政府面临的财政风险。

三、 公私合作伙伴模式财政风险的层次分析

在PPP模式财政风险的信息收集比较困难，统计数据较少的前提下，本文决定采用层次分析法确定各财政风险因素在PPP模式财政风险构成中的权重，为我国PPP模式的财政风险控制提供导向。

（一）确定指标体系及财政风险因素集

我们可以将PPP模式的财政风险指标体系分为三层：第一层为PPP模式的财政风险总指标，第二层（准则层）包括政府直接负债、政府承担项目风险、政府担保和政府或有隐性负债等四部分；第三层由23个单项指标构成。设定PPP模式的财政风险因素集为 ， 表示被分析的指标，其中，整个指标体系如表1所示。

（二）确定专家判断力权重

四、结论和政策建议

（一）结论

根据PPP模式财政风险的层次分析结果，可以看出PPP模式的财政风险因素重要性排序如下：

1.政府担保是PPP模式财政风险的最主要因素，权重系数明显高于政府承担项目风险、政府直接负债和政府或有隐性负债。销售价格担保、原材料供给和价格担保、信用担保、非同类竞争担保和最低收入担保又为政府担保的主要因素。

2.政府承担项目风险为PPP模式财政风险的第二主要因素。项目可行性论证风险、招投标风险、政策不稳定风险、政府干预和相关审批延迟风险又为政府承担项目风险的主要因素。

3.政府直接负债是PPP模式的财政风险第三主要因素集。政府直接负债主要来源是PPP模式中的政府未来支出承诺。

4.政府或有隐性负债也是PPP模式财政风险的影响因素集，主要包括私营部门破产风险和环境污染风险。

（二）政策建议

政府必须主动管理PPP模式的财政风险。根据对PPP模式的财政风险层次分析结果，为有效控制PPP模式的财政风险，政府必须做到以下几点：

1.良好的投资规划体系，实现项目选择最优和PPP模式的合理选择

PPP项目应归入政府实施的公共投资战略中，只有当其相对于传统公共融资模式实现货币价值（VFM）时才能采用，主要通过两步骤来确定：首先采用项目评估技术衡量候选项目是否有投资价值和意义， 如成本收益分析（CBA）。再确定该有价值项目是否应采用PPP模式。设定公共部门比较基准，相对于传统公共融资模式，PPP模式是否更能实现VFM。

2.确保PPP模式的风险最优分配

风险分配目标不是消除风险，而是保证各合作者承担其能最优管理的那部分风险，实现最优风险共享，获得最大化合作收益。合理的风险分配必须注意，承担太多风险等同于承担零风险。如果合作一方承担了大于其控制能力的风险，其结果也会影响风险分配另一方。比如，如果私营部门承担了无法控制的环境和需求风险，政府可能面临选择帮助私营部门度过难关或随其破产的极端情况。

3.完善的针对PPP模式的法律和制度框架，借助专门技术人员的支持，有效管理PPP模式的实施过程

首先是有效的政策支持。为促进私营部门参与公共服务供给，政府应积极打破各种行业垄断，拓宽私营部门进入渠道，研究私营部门参与的相关政策，鼓励和引导私营部门的进入；

其次，完善的PPP模式法律，确保PPP合同的完整性、规范性和长期有效性；

最后，政治保证和良好的政府管理。政府选择私营部门时应公开招标、公平竞争，并对项目进程进行有效监管。

4.透明的财政预算、会计制度，合理评估和透明披露PPP模式中的财政责任

管理PPP模式的财政风险，不仅需要金融和定量分析方面的技能，还需要改进政府的预算会计制度。应该编制反应或有债务成本的财政滚动式中期预算，建立包含政府或有负债的政府财务报告制度，建立以权责发生制为基础的资产负债管理模式，设置充分的信息披露制度，增强透明度。从而有效报告和披露PPP模式中的各种责任。政府在进行债务可持续性分析（DSA）时，也应考虑PPP模式形成的直接、或有财政成本。

参考文献：

[1]Bernardin Akitoby， Richard Hemming， Gerd Schwartz. Public Investment and Public-Private Partnerships[M]. International Monetary Fund，2007.

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[14]王灏.加快PPP模式的研究与应用推动轨道交通市场化进程[J]，宏观经济研究，2004，（1）.

作者简介：曾小慧（1982-），女，四川乐山人，温州大学讲师，博士，研究方向：财政与税收。

战岐林（1981-），男，辽宁铁岭人，温州大学讲师，博士，研究方向：国际贸易理论。

ppp项目论文篇4

【关键词】PPP模式 发展 概述

一、PPP模式的内涵

PPP-Public Private Partnership，可译为公立私有伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私营机构的伙伴合作、国家私人合营公司等。

由于PPP模式本身的复杂性、实践的多样性及研究者出发点不同，目前，PPP还没有形成统一的定义，如：中国认为PPP是政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。欧盟委员会将PPP定义为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系，其目的是为提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。加拿大PPP委员会则定义PPP为公私部门之间基于各自的专长而建立的风险合作关系。它通过资源、风险和收益的适当分配，更好地满足事先界定好的公共需求。

尽管对PPP没有形成一致的表述，但是对PPP本质的把握却有相同几点：强调一种公私合作伙伴关系；目的是满足社会公共需要；风险分担，尽可能地去承担自身有优势方面的风险；利益共享，参与者共享PPP项目所带来的社会成果的同时，确保社会投资方获得长期稳定的投资回报；以契约形式明确各自的责任和义务，保障各自权益。

二、对中国推进PPP模式的建议

经过多年发展，国外的PPP 模式形成了较为规范的模式框架，应用范围也更为广泛，形成独特优势。与发达国家相比，中国 PPP 模式稍显不足。而且，目前中国正处于经济新常态的特殊时期，城镇化的加速推进又将造成公用设施供需压力和市政公用事业的建设高峰。因此，如何形成适合中国国情的PPP模式，缓解政府财政压力、推进城镇化、发展经济、实现国家现代化，亟待解决。

（一）健全PPP法律法规体系

目前，我国有关PPP的法规多为部门规章或者地方性法规，缺乏国家层面的立法。且执行过程中由于层级、地域限制存在，存在冲突。没有完整清晰的制度框架和法规体系，PPP项目的运行缺乏保障。而且，在政府主导的公私合作中，政府难以脱离行政角色，忽视合约，对企业施以行政命令，私营企业的权益受到损害。因此，努力构建一套完整的PPP法律法规体系，覆盖PPP应用范围，流程和管理程序，参与方的权利和义务，合同框架和风险分担原则，准入退出机制和纠纷处理机制，财政规则与会计准则、监管等，规范PPP模式的运作程序，做到PPP项目的每一流程均有法可依，确保参与者的权益。

（二）优化PPP 工作机制

完备的工作机制是有效运行PPP模式的基础，现有PPP工作机制还有诸多不足，如项目的立项和审批复杂，耗时长，缺乏专门负责项目指导、实施和监督、管理的部门，也没有统一的项目评估标准等。优化工作机制包括统一评估标准、考核投资方资质、完善价格形成机制、透明招投标程序和规范PPP交易流程，以及设立专业的监督管理机构等。以此加强PPP的组织协调、规范指导等方面的工作，规范运行流程，严防腐败行为，提高PPP项目的运行效率和效益。

（三）完善融投资机制，优化PPP模式环境

由于公共基础设施项目本身具有的投资规模大、建设周期长、投资直接回报率低、多风险等特性，融资困难。而且我国融资渠道狭窄，缺乏相应担保等配套措施，部分国有企业或地方政府融资垄断，进一步加剧了PPP 项目融资难度。这就要求进一步完善融资投资机制，政府建立创新性融资平台，拓宽融资渠道，如引入产业投资基金、信托资金等方式。适度放宽私营部门进入基础设施领域的准入和退出限制，保持充分的竞争，加强对PPP 项目融资风险识别，建立公平合理的风险分担和收益分配机制。此外，政府应建立专门投融资管理机构，在为融资工作提供指导、降低风险的同时，减少腐败现象。创造良好的融资环境，保持政治稳定，给予政策支持和经济补贴，畅通融资渠道，加快推进社会信用体系建设，严格惩治政府和企业的不守信行为，降低PPP项目的风险。

另外，由于PPP项目运作较复杂，涉及多学科的专业知识，政府要大力培养专业的PPP人才，以实现PPP项目专业化运作。

总之，PPP模式的发展是一个不断探索、不断改善的过程，政府和企业不能急于求成，要稳步前进。各地方政府与企业彼此之间要相互交流、相互借鉴，为PPP模式高效而平稳的推进贡献力量。

参考文献：

[1]关书宾，姜承操等. PPP模式定义及在国内外发展情况概述[R].中债资信评估有限公司，2015.

[2]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015，（1）.

[3]刘晓凯，张明.全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题[J].国际经济评论， 2015，（4）.

[4]马国华.基于制度演化的我国PPP模式优劣势分析[D].大连理工大学，2014.

[5]李洁，刘小平.知己知彼――国外PPP发展现状及对中国的借鉴[R].联合资信评估有限公司，2015.

[6]陈志敏，张明等.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015，（4）.

ppp项目论文篇5

[关键词]财政风险；PPP模式；风险管理

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2017.15.028

PPP模式本质上是一种合作关系，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。政府通过PPP模式不仅可以平滑财政支出，减轻当期财政压力，预先享用项目收益，缓解投资资金不足问题，同时还可以规避财政限制。但在当前我国财政预算和会计制度还不完善的背景下，PPP模式可能不仅不能有效降低财政风险，还可能会形成新的财政风险。因此在运用PPP模式时，要保证PPP项目在生命周期的顺利运行，政府要严格控制PPP项目中的财政风险，而管理的关键在于将PPP项目的支出责任与地方财政的收入和增长建立相匹配的联系，从而将PPP支出责任有效地控制在10%红线以内。

1 PPP模式中财政风险管理现状

与其他公共投资模式中财政问题比较隐性、容易累积相比，PPP模式中的财政风险问题是比较显性的。在PPP实施方案设计中，会采用相关的财政工具合理地确定项目成本、内部收益率、项目风险分担等，会运用物有所值论证和财政承受能论证来对项目进行有效管理。合作双方对项目运作中可能出现的问题会预先设定解决方案，如：边界条件设置、重启谈判机制等。

（1）在PPP项目的推进过程中，法律顶层设计中财政风险管理的政策不完善，导致财政风险缺乏控制。PPP模式在我国已运行了一段时间，可法律建设还很不完善，现行的法律规定大都出自国务院、发改委、财政部、住建部等国家部门以及地方政府部门，虽有形成一套监管制度，但其政策法规较为分散，不同部门出台的行政法规甚至存在重叠、“掐架”的现象，各级地方政府制定的PPP模式指导意见，从内容上看，专门针对地方政府财政风险的政策很少，致使PPP在推进过程中财政风险管理缺乏有效的制度保障。

（2）PPP项目在实施过程中蕴含的各种债务和风险分担，对财政风险管理造成负面影响。相对于传统公共融资模式，PPP模式拥有许多优势，可也隐含着各种政府负债问题，政府承诺在未来按照PPP合同规定购买社会资本供给的公共服务，形成政府直接负债；政府承担项目风险如政策风险、法律风险、最低需求风险和提供政府担保如价格担保、通胀担保、信用担保等形成或有负债。同时政府还将面临或有隐性负债，如破产风险、环境污染风险等。另外，PPP项目的投资控制难度大、运营周期长、法律约束和道德约束不足、政府换届等不确定性因素，都必然导致PPP项目面临较大的财政风险。

（3）地方政府缺乏专业人才，对支出责任无法完全进行科学的财务测算，扩大了PPP模式的财政风险。PPP项目是公共项目，涉及公众利益，执行全口径预算管理，在实施过程中，政府付费和可行性缺口补助类型的PPP项目，对财务支出的测算要求具有较高的专业技术水平，才能合理确定社会资本的投资回报，从而避免社会资本方通过看似合理的PPP实施方案，以政府的补贴方式获得超额利润。实践中地方政府为了PPP项目的顺利推进，往往会忽视有效的项目识别和科学的财务测试，加大了政府面临的财政风险。

（4）咨询机构服务缺乏深度，前期工作准备不足；物有所值论证、财政承受能力论证的方法有待改进。咨询机构是PPP项目实施过程中的重要参与方，在协助策划建设项目、选择运作模式、确立交易结构、跟踪融资计划和绩效监管等全生命周期中发挥着关键和顾问作用，但从目前一些落地的PPP项目的成效看，咨询机构一般只注重某一专业领域或核心环节提供专业服务，在项目识别阶段的物有所值论证和财政承受能力论证相对较粗，PPP项目运作中许多非市场化项目并没有相应的对比数据可以参照，特别是有现金流项目的财务测算；加上一些可研报告为了项目包装无法体现市场真实数据，导致项目定量物有所值评价难以推进，而定性评价指标内容过于简单，缺乏实际评价价值，避重就轻、粗略定性。甚至出现有些项目未全部完成概算批复就纳入PPP项目实施范围，仅在招标文件中约定设计变更和造价计取的规则，评审人员因资源不足，无法从科学角度进行审慎评估，导致前期论证工作难以发挥识别作用，加大了PPP项目的失败和违约的风险。

2 PPP模式中财政风险管理的对策和建议

（1）加快PPP法律顶层设计，完善政策体系，明确财政风险的界定和规范。应该尽快形成国家层面的法律体系，建立一套完整、规范的PPP法律制度保障，对PPP项目中的财政风险防范做明确的界定和规范。完善PPP合同，确保PPP合同的完整性、规范性和长期有效性，让合作双方的权利和利益得到充分的保障。协调好各部门特别是发改委和财政部的立法工作，进一步明确各执行部门之间的分工、协调、审批和财政风险监管问题，同时对PPP模式的五大环节的相关利益主体的财政风险监管和边界条件作出明确的规定，统筹协调各部门和地方的PPP政策文件，对现有的冲突文件进行调整和深化，出整的财政风险管理制度，进一步完善法律体系。

（2）加强财政预算管理体系，建立透明的财政预算制度。科学、全面评估和披露PPP模式中的财政责任，建立财政风险评价动态监测模型，分行业建立物有所值评价、财政承受能力评价模板，完善定性分析和定量分析，及时发现并处置监测运行过程中的动态风险。改进政府的预算会计制度，结合中长期财政规划统筹考虑，将PPP支出责任纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行，设置充分的财政风险信息披露制度，增强透明度。加强有效报告和披露PPP模式中的财政风险责任，将财政风险更好地控制在可接受范围内。

（3）建立PPP模式全生命周期的财政风险管理制度。全生命周期的监管制度是有效防范财政风险的重要前提。PPP模式主要包括五大步骤：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。项目识别的财政风险主要是“两论”的审定，有条件的项目尽量开展定量分析，有效地控制PPP支出责任不超过一般公共预算的10%；项目准备的财政风险主要是实施方案中风险分担、边界条件设置、绩效付费设置和重启谈判机制等，要科学合理地设置风险最优分配，保证合作双方承担其能最优管理的那部分风险，实现最优风险共享，实现合作收益最大化。项目采购的财政风险主要是确保采购过程的公平、公开、公正、合法、合规。项目执行主要的财政风险在于融资管理和绩效监测与支付，严格控制融资成本和按绩效支付对价；项目移交的财政风险主要是资产交割和绩效评价，避免国有资产的流失。由于PPP项目全生命周期内的不同阶段参与监管的主体不尽相同，重点监管财政风险的职责也不同，各监管主体应根据不同阶段对项目的参与程度，明确各自的财政风险监管职责，提高监管效率，形成系统化的动态监管体系，切实将全生命周期的财政风险监管落实到位。

实践经验表明，PPP项目如果操作不好会增加政府财政负担，加大财政风险，政府必须主动管理PPP模式的财政风险，根据对PPP模式的财政风险层次分析结果，建立每个步骤财政风险的监管主体、监管程序和监管职责，制定出有针对性的措施，才能有效地控制PPP模式的财政风险，全力保障PPP项目的社会效益和公众利益。

⒖嘉南祝

[1]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）.

[2]王宝华.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].新经济，2016（18）.

ppp项目论文篇6

关键词 PPP 项目公司 资本结构

PPP（Public Private Partnership）即政府和社会资本合作，财政部将其定义为：“在基础设施及公共服务领域，政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。”一般来说，PPP项目发起人要以项目为核心成立一家专门的项目公司，政府和社会资本依据合同约定，确定各自在PPP项目公司的持股比例和出资金额，原则上政府在PPP项目公司的持股比例不应高于50%，不对项目实施控股。本文主要研究分析影响政府和社会资本在PPP项目公司中持股比例的关键因素，探讨基于政府视角的PPP项目公司资本结构优化。

一、PPP项目公司资本结构优化研究现状

PPP项目公司股权由政府和社会资本两方面构成，作为政府和社会资本合作载体的PPP项目公司，其投资回报率对政府和社会资本双方而言，具有非对称性特征。

（一）基于社会资本视角研究

对社会资本而言，其资金主要是股权和债务融资，PPP项目公司在特许经营期间取得的收益，首先用于偿还债务利息支出，净利润部分用于股利分配（取决于合同约定的股利分配政策）。由于PPP项目公司与常规公司本质上相同，国内部分学者借鉴常规公司在资本结构方面的研究，对PPP项目公司资本结构提出研究结论。叶结合传统的现金流折现法，提出了基于风险考虑的NPV-at-risk法，为社会资本参与PPP项目提供了一套客观的经济可行性评价方法；盛和太采用项目现金流模式，按照AHP层次分析法思路和熵客观赋权原理，提出了评估影响因素、确定股权结构、确定债务水平、调整优化股权结构、调整债务水平的五步骤优化框架体系。

（二）基于政府视角研究

政府部门参与PPP项目的首要目的是为社会提供优质、有效的公共资源，因此，判断PPP项目是否可行的重要标志不是投资回报率，而是项目的综合绩效评价。依据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》，物有所值和财政承受能力评价是政府实行PPP项目的前置条件和必经过程。从理论界研究情况来看，往往以PPP项目公司为载体，主要研究其股权和债权的资本结构优化问题。对于政府和社会资本股权分配优化问题，袁永博等构建了基于风险因素的PPP资本结构模型，结合实证提出了影响资本结构的三个主要因素：特许经营期、政府股利分配比重、收费价格，但其还是以社会资本为主要研究视角，仍将投资回报率作为政府和社会资本参股比例的主要判断依据。

（三）PPP项目持股比例分析及结论

经过对财政部PPP中心项目库查询，在已处于准备阶段和采购阶段的项目中抽取满足条件的PPP项目，对它们的基本情况和股权比例进行分析比较。通过对样本PPP项目的特许经营期、政府持股比例和付费方式进行多维分析，得出以下简要结论：一是政府持股比例随特许经营期限延长呈正比例变动，但二者之间关联性影响偏弱；二是使用者付费的项目政府持股比例较低，差额补贴和政府付费项目政府持股比例上升；三是项目投资额越大，项目风险越大，要求政府持股比例越高，二者关联性影响较强。

二、PPP项目公司资本结构优化的关键因素研究

从国内对PPP项目公司资本结构优化研究现状不难看出，大部分学者试图以财务管理视角对PPP项目公司的资本结构进行优化，在整个优化过程中也创新性地引入了风险管理等理论，为PPP项目公司资本结构优化提供了理论和模型支撑。但理论界在关注PPP项目公司投资和股利分配的同时，似乎忽略了PPP项目引入社会资本的“初心”，即打破行政垄断壁垒，为社会提供更加优质和高效的公共产品服务。因此，在进行PPP项目公司资本结构优化，需要以公共价值最大化为原则导向，结合PPP项目的物有所值、财政承受力以及风险管理共同实施资本结构优化。

（一）公共价值创造的导向作用

新公共管理理论倡导政府职能由“划桨”转为“掌舵”，引入竞争机制，提高公共管理的质量和效率，其本质要求是实现公共利益最大化。政府部门持有PPP项目公司股权比例，应当将实现公共价值最大化为基本导向，对于能够由社会有效供给，采用使用者付费形式的PPP项目，政府应当降低持股比例或不持股，推行公共物品市场化运作，重点做好监督和管理工作；对于不能完全由社会有效供给，采用政府补贴或政府付费的PPP项目，政府应当提高持股比例或完全由政府投资，利用政策杠杆，有效弥补“市场失灵”。

（二）物有所值和财政承受能力评价

物有所值和财政承受力是财政部对公共建设项目能否使用PPP模式的前置判断条件，同时，也是PPP项目公司资本结构优化的重要参考。从物有所值评价来看，利用物有所值的定量评价方法，比较PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值），当PPP值大于PSC值时，说明项目适合采用PPP模式建设；PPP值减去PSC值为正且差额越大，说明采用项目PPP模式成效越显著，项目市场化运作越可行，PPP项目公司应当以社会资本持股为主，政府部门应当少持股或不持股。财政承受能力是判断PPP项目经济可行的重要依据，对于使用政府补贴和政府付费的项目，应在政府财政承受能力范围内，合理确定持股比例，有效利用财政杠杆和股利分红，确保项目后期运行和资金保障。

（三）整体风险控制和分配

PPP项目公司存在的各类风险在政府和社会资本间的分配，也是影响政府和社会资本持股比例的重要因素。一般来讲，政府部门主要承担政策风险和审批风险，社会风险和不可抗力在政府和社会资本间分摊，建设风险和市场风险主要由社会资本承担。对于社会资本来讲，若项目整体风险较高，必将要求政府提高出资比例或以其他担保方式进行风险转移，以提高自身风险承受能力。也就是说，在项目发起阶段，政府和社会资本应充分识别PPP项目全生命周期类面临的各类风险，并对项目整体风险水平进行评价，在签订PPP项目合同时，应明确界定双方风险分配，在充分博弈的基础上，达成双方持股比例上的共识。

三、结论和建议

经过上述研究分析，笔者认为：PPP项目公司股权比例优化应当借鉴企业资本成本优化的成果和方法，但也应充分考虑政府的公共职能特征，不能以定量评价作为PPP项目资本结构优化的唯一评价标准，要坚持定性和定量评价相结合的方式，更加合理地对PPP项目公司资本结构进行优化设计。建议在进行资本结构优化时，一是要把握好政府实现公共价值最优的原则导向；二是灵活运用好物有所值和财政承受能力两个评价指标；三是要充分论证项目风险水平，关注具有风险分担作用的三个关键指标：特许经营期、持股比例和收费价格。

（作者单位为江苏省民防局）

参考文献

[1] 财政部.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）[S]. 2014.

[2] 盛和太. PPP-BOT项目的资本结构选择研究[D].清华大学，2013.

ppp项目论文篇7

关键词：PPP模式；政府投资；社会资本；海南省

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2016）03-0041-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.03.08

一、发展状况

在经济“新常态”下，各地纷纷出台相关政策以保持经济稳增长，PPP模式被视为关键手段。海南省经济与广东、深圳等经济发达地区相比还有很大的差距，部分农村基础设施建设、医疗卫生等公共服务的供给等相对落后。无论是为了建设国际旅游岛还是投资体制的改革要求，海南省都需要大力推进PPP模式的发展。随着PPP模式在全国的快速发展，海南省在推广PPP模式的应用方面也取得了一定的成绩。

（一）政府部门的大力支持

1.政策方面。2015年以来，海南省出台了一系列有关PPP的政策，如《海南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（琼财债〔2015〕196号）、《政府和社会资本合作模式操作指南》等。同时，海南省财政部门在推广PPP模式方面做了大量工作，如对PPP模式进行宣传、组织各种形式的培训、拟成立PPP项目中心、建立PPP项目库、实行项目示范等，并取得了一定的成效。

2.硬件方面。为了保证PPP模式的顺利推广，海南省于2015年2月设立海南首家PPP项目中心――琼中PPP中心，该中心的主要职责是：全面负责政策研究、咨询培训、信息统计、组织协调、区域交流等事宜，做好与PPP相关的政策研究、案例研究等。紧接着，海口市也成立了PPP项目中心，主要负责PPP项目管理、分析评价、项目评审等任务。2015年11月底，海南省拟成立省级PPP中心，并设立省级PPP项目基金，希望能够吸引更多的社会资本进入公共服务领域。

3.实施方面。据了解，2015年，海南省政府部门把大力推广PPP模式的运用列为全省重点改革事项。财政部于2015年9月29日公布了206个第二批政府和社会资本合作示范项目，总投资额为6589亿元。其中海南省有“环卫一体化”、“南渡江引水工程”等9个项目列入全国示范，总投资额56.68亿元，涉及到水务、医疗、市政建设等多个领域。这是海南省首次入选国家PPP示范项目，对推动PPP项目在海南的顺利实施具有重要意义。

（二）PPP项目不断推进

海南省积极出台各种相关政策，降低了交通道路、污水处理、医院学校等基础设施领域准入门槛，使海南省社会资本的投资环境更加宽松、投资领域更加广阔。同时，给予社会资本合理的收益，从而激发了社会资本的投资活力。海南省拟入选的第一批PPP项目库中包含了48个PPP项目，总投资额为677.42亿元，主要涉及基础设施建设、污水垃圾处理、河道治理等领域。其中，海口市“环卫一体化”项目总投资为2.04亿元，该项目是海南省第一个签约落地的全国示范项目；海口市“南渡江引水工程”总投资额36.2亿元，该项目的顺利实施，对海南省在推广PPP模式的应用方面树立了良好的示范作用。

二、存在的问题

（一）PPP模式的政策机制仍不完善

2015年以来，海南省相继出台了一些关于PPP模式的法律政策，但法律体系及制度框架仍不完善。如海南省财政厅出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，对项目识别、准备、采购、执行、移交各环节的操作流程进行了规范，但在PPP项目具体实施过程中仍存在部分问题尚未明确，如PPP项目收益来源的规定上，对于PPP项目中涉及土地出让金是否作为PPP项目的收入来源没有明确的规定，那么政府方和社会资本方在进行谈判过程中可能会存在歧义，从而增加谈判的成本，甚至导致谈判的失败。

另外，对于项目的审批日期没有规定期限，导致项目审批延误。社会资本方将PPP项目的审批申请文件递交给政府部门，主管部门由于复杂的审批程序和较低的办事效率，导致审批时间花费过长，进而增加项目的成本。这种风险可能会导致社会资本方不得不更改可行性研究报告，甚至是对项目做出重大调整，从而增加整个项目的时间成本和资金成本等[1]。同时，全省目前除海口、琼中以外，其余市县尚未明确PPP组织领导机构或成立PPP中心，难以有效推动工作，这可能使政府对PPP项目的发起、识别、准备缺少研究，导致PPP项目难以生成[2]。

（二）PPP项目的风险分担和收益机制不合理

PPP参与方之间合理的分担项目风险是确保PPP项目顺利实施的关键性因素。由于PPP 项目参与者众多，有关各方的目标和出发点各不相同，风险承受的意愿和能力也存在差异，在项目前期私人投资者和公共部门之间常常需要就项目风险如何分配进行谈判[3]。各方都希望通过最小的成本，承担最小的风险同时获得最大的效益，这就可能会导致风险分担与收益不对称。如有的项目政府承担过多的风险，导致社会资本在PPP项目中承担较低的风险，并获得相对较高的回报；有的项目社会资本承担过多的风险，却由于政府部门的强势等获得较低的投资回报，最终导致社会资本方可能通过降低项目质量、过度压缩成本等来弥补其承担的高风险。因此，一般情况下，只要项目参与方承担的风险与其获得的回报不对称，都会影响政府与社会资本的长期合作。

（三）PPP项目的规模较小且融资困难

部分PPP项目由于规模较小，对社会资本方的吸引力较弱。海南省经济总量小，公共服务规模也相对较小，尤其是在市县一级，受制于市场小、人口少、经营收入少等因素，导致PPP项目对成熟的社会资本没有吸引价值。如位于海南省乐东县的千家镇自来水供水工程项目，该项目总投资额为0.86亿元；以及位于澄迈县的金江镇供水管网改扩建工程，该项目投资总额为0.69亿元等。这些项目的投资规模较小，而且位置较为偏僻，很难吸引那些资金为规模大、投资经验丰富的大企业进行投资。

投融资困难是制约PPP项目落地实施的重要因素。2015年海南省拟选入PPP项目库有48项，总投资67742亿元，但是在PPP模式的法律法规和政府履约能力尚不健全的情况下，PPP模式又存在资金投入量大、回收周期长、投资收益不确定性等特点，同时考虑到政府的履约能力，这使得金融机构很难接受如此长时间的融资，最终导致项目融资难的问题。

（四）PPP项目在实施过程中存在信息不对称的问题

由于PPP项目的建设周期较长、投资规模较大、复杂性较高等特点，项目公司必须聘请专业的财务、管理、法律等咨询机构对项目进行规划，制定项目的实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值报告等，并通过专家评审，确定项目是否具有可行性。但咨询公司在编写政府的财政承受能力的过程中获取部分财政数据会有一定的困难，导致信息不对称的问题，因此，咨询公司对于部分内容只能凭借其经验或者参考其他类似项目的数据进行分析论证，同时在编制财务模型的过程中，许多的数据都只是对未来的预测，如运营成本、收入等，只具有一定的参考价值，并不足以作为PPP项目未来收益的支撑[4]。

（五）PPP项目的参与方之间欠缺诚信

政府和社会资本的长期合作是建立在双方依法履约的基础上。调研发现，有些地方政府存在以财政困难、法律变更等为由，不履行合同规定的义务甚至违反合同的情况。也有些地方政府由于经验不足及缺乏专业的人才导致没有及时发现合同中不合理的条款，事后发现自身无法承受而被迫违约。依据合同规定，对地方政府的违约行为可向司法部门提讼，但大多数企业考虑到未来的公司发展需要而放弃走法律程序。有的企业以超低的价格参与PPP项目的公开招标，中标后以各种理由如退出等相威胁要求提高价格，由于PPP项目大都涉及到公共服务领域，地方政府无法承担项目中断的后果，往往在博弈中处于被动地位。总之，不管是政府方还是社会资本方，任何一方存在信用问题都会影响双方长期合作的信心[5]。

三、政策建议

（一）完善PPP模式的相关政策法规

借鉴国内外PPP模式相关政策法规，结合海南省实际情况，制定并完善相关政策法规，明确PPP 的应用范围、政府审批权限、PPP项目参与方的权利和义务、风险分担框架、退出机制、纠纷处理机制等，建立较为完善的PPP 法律框架，同时努力构建一套完整的PPP 政策体系，覆盖PPP项目所涉及到的规划、投资、融资、建设、运营、监管、维护等各个环节，加强部门间的相互配合与协调。另外，要使各级政府尽快成立专门的PPP项目管理中心，并大力引进PPP专业人才，对PPP项目进行科学规划和专业操作，保证PPP项目的顺利实施。

（二）优化PPP项目的风险分担和利益共享的合作机制

政府部门和社会资本由于角色不同而具有不同的风险偏好和目标，因此，在签订合同时要充分考虑各方的优势及风险偏好，对项目风险进行合理的分配，同时，要权衡各参与方的利益，力求各方在PPP项目的实施过程中达到合作共赢的目的。如在风险分配方面，要全面考虑可能发生的风险，并坚持风险分配的原则；在利益分配方面，要坚持风险与收益成正比的原则，制定一个合理的收益区间，以激发社会资本投资的积极性，同时要根据市场形势的变化，对收益区间进行调节。社会资本参与公共投资并不是为了公益目的，资本逐利的特性并没有改变，因此，建立PPP 项目长期稳定与合理的回报机制十分重要[6]。一般情况下，企业进行投资的内部收益率应保证在8%左右，但政府在与社会资本方进行谈判时往往想把回报率控制在6%左右，这就会降低社会资本方投资的积极性。因此，政府方应针对不同的PPP项目给予社会资本方一个相对合理的回报率，以保证PPP项目的高效率和高质量。

（三）拓宽PPP项目的融资渠道

由于PPP项目一般都具有投资规模大、建设期限长的特点，这就使银行等金融机构对风险管理有更高的要求，因此，可以对同一个PPP项目分阶段进行融资。如在PPP项目的高风险阶段，应保证金融机构拥有某种形式的担保，并给予与高风险对应的高回报率。同时，政府可以成立PPP项目的担保基金，不仅可以降低银行等金融机构贷款给社会资本的顾虑，也可以增加社保基金、保险基金等投资的信心。

（四）完善PPP项目的信息披露机制

为了解决PPP项目信息不透明和不对称对的问题，政府应该在制度上明确PPP项目的信息披露规定。同时，可以将PPP项目的履约情况纳入现行地方政府的行政考核中，以降低PPP项目在实施过程中的各种风险。另外，可将PPP 模式与互联网金融相结合，资金供求双方可以通过网络平成信息甄别、匹配、定价和交易，一方面借助互联网公开透明、面向公众、快捷便利的优势在公共政策上发挥社会化功能，不断激发企业活力和创新力，另一方面可以借助互联网金融有效吸引社会资本，达到整合民众的闲散投资、降低交易成本、减少信息不对称、降低投资门槛、减轻政府债务负担等目的[7]。

四、总结

PPP模式不仅是一种融资手段，同时也是一种全新的管理理念，它是将政府在战略制定方面的优势与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来，在政府和社会资本之间建立一种平等、契约、诚信、共赢的合作机制。总的来说，海南省要实现PPP项目的可持续发展，不仅需要政府在政策上的大力支持，还要让企业适当盈利，保证其积极参与，同时PPP项目的参与方都要以诚信为基础，在公平合理的合同体制下，保证PPP项目的高效运行，最终达到各方的合作共赢。

参考文献：

[1]杨翠云.中国PPP项目中的主要风险及应对措施[J]. 江苏商论，2013（24）：71-71.

[2]中国人民银行内江市中心支行课题组.PPP模式介绍及主要问题分析[J].西南金融，2015（11）.

[3]程连于.PPP项目融资模式的风险分担优化模型[J].价

值工程，2009（4）：142-145.

[4]王力，程鸿.中国PPP模式现状及问题研究[J].现代工业经济和信息化，2015（13）：5-7.

[5]孙学工，刘国艳，杜飞轮等.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理，2015（2）：28-30.

[6]刘立峰.PPP的作用、问题及风险防范[J].宏观经济管理，2015（5）：60-62.

ppp项目论文篇8

关键词：PPP；内部控制；风险导向方

一般而言，PPP业务涉及多方主体参与，主要包括政府及其指定的出资平台、社会资本方和项目公司，相较于单一主体而言，其各方主体的利益诉求不尽相同，业务控制目标和方式也呈现出不同的特点。但基于政府和社会资本合作的基础，三方主体的总体目标还是可以统一的，至少，项目的成功实施是其最为基本的目标。在此基础上，还可以通过社会资本的进入带动当地产业的升级发展，由此，可以归纳出PPP的三个主要目标，即项目合规、资本引入、产业升级。而要实现这些目标，从PPP项目的全流程角度来看，在协调三方主体利益的前提下，还需要整合内部控制五要素（内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督）。基于此，笔者结合参与PPP项目的实践经验，构建了PPP业务的内部控制模型（见图1）。对该模型阐释如下：

一、三方主体

（一）政府方

政府及其出资平台（称其为政方）在PPP业务中是公众利益的代言人，通过制定“一城一策”式的PPP项目指南引导合适的社会资本方参与当地公共服务和基础设施的建设，主要追求项目的公平和效率。政府方除了希望PPP项目的成功之外，更希望通过社会资本方的进入，适度带动当地产业结构的升级和转型。

（二）社会资本方

社会资本方主要为筹集PPP项目所需的资金组织方，其资金来源渠道包括商业银行、政策性银行、信托机构、保险和资产管理公司等金融机构或者有产业背景的产业资本等，追求合理的资本回报是其主要目标。

（三）项目公司

项目公司负责PPP项目的顶层规划设计以及具体组织项目的实施。作为PPP项目落地的关键实施者，担负着设计、实施（包括PPP各个子项目的招标）、运营和移交的具体工作，更为关注项目的高效实施和运营。

二、五个要素

由于PPP业务涉及主体较多（除赵团结王子曦涉及政府方、社会资本方、项目公司三方主体外，在实务中还会牵涉到招标机构、专业咨询机构、监理、施工方等）、周期长、业务广、金额大，内部控制的环节除了包括政府、社会资本方之外，还应重点围绕SPV（政府所控制的出资平台与社会资本方共同组建的特殊目的公司，SpecialPurposeVehicle）而设计，具体来说：

（一）内控环境

SPV作为政府和社会资本方共同组建的新公司，是双方沟通的纽带，承担着PPP项目的组织、投资、建设、运营和移交等诸多工作。新公司的特点在于“从无到有”，面临着诸多现实问题，如：新组建的团队需要彼此适应和磨合；需要结合项目特点拟订一套切实可行的制度、流程甚至操作手册；需要制定具体的项目实施方案并着手实施等。笔者认为，在组建SPV时：一是应当考虑项目公司的治理结构，根据PPP项目的大小建立股东（大）会、董事会（执行董事）、监事会（监事），明确顶层架构的设计，尤其是股权的分配，以防范股东之间因为权责不明而出现纷争；二是组建合适的项目管理团队，并着手制定具体的管理制度和业务流程，以便明确职责和提高效率等。

（二）风险评估

此处的风险评估贯穿于PPP项目的识别到项目的移交，是基于PPP全业务流程而进行风险管控的基础。随着项目所处内外环境的变化，风险评估的动态调整机制也显得非常重要。因此，建立项目生命全周期的风险矩阵就变得非常必要，这也是PPP项目内部控制的核心。风险矩阵的内容主要包括业务目标、主要风险点、关键控制点、关键的输入输出文件、主要政策依据以及执行主体等。由于主要政策依据及所要求的关键的输入输出文件相对明确。受篇幅所限，以下笔者主要围绕PPP项目的五个阶段涉及的业务目标、主要风险点和关键控制点（亦即应对措施）予以详细阐释。1．项目识别阶段。项目识别阶段分为项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证四个环节。其主要目标为寻找潜在的PPP项目，从定性和定量两个角度确定备选的项目，以达到既能降低项目成本又能提高效率并且能够确保PPP项目中政府付费部分在财政可支配能力范围内的目标。主要风险点：（1）对PPP业务不熟悉，或者缺少必要的支持性文件，无法判断项目是否适合PPP模式；（2）所筛选项目可能不符合当地规划；（3）PPP评审小组组建不当，无法对项目做出评价；（4）评价方法不科学，在物有所值论证或财政承受能力论证体系环节得出错误结论。应对措施：（1）学习和培训PPP知识，了解PPP全流程；（2）编制简要的《项目建议书》，并结合现有规划（包括但不限于国家中长期规划、行业规划等）组成专业人员筛选项目；（3）财政部门与行业主管部门联合进行，必要时聘请外部专家参与；（4）按照评价指引结合项目实际设计相应的评价体系，并严格按照国家财政承受能力论证指引建立合理的评价体系。2．项目准备阶段。项目准备阶段包括管理架构组建、实施方案编制和实施方案审核三个环节。本阶段主要目标是要组建高效、务实的项目协调机构和日常实施机构，编制切实可行的PPP项目实施方案，并通过市场测试以及专家评审等程序保证实施方案的科学和合理。主要风险点：（1）因组织原因导致项目无法开展，包括：PPP项目领导小组形同虚设，协调不力；项目实施机构设置不当或者专家评审环节失误等。（2）选择了不熟悉PPP业务的咨询机构，实施方案编制不科学。（3）未通过物有所值评价和财政承受能力论证。（4）未进行市场测试，导致后续采购得不到社会资本的响应。应对措施：（1）政府指定专业机构参与组建项目公司，并通过适当授权明确其职责；（2）通过适当的采购方式选择专业的咨询顾问机构；（3）通过项目尽职调查及可行性研究，采用科学的方法编制实施方案；（4）进行市场测试，完善实施方案；（5）聘请业内专家并遵照独立性原则进行评审；（6）通过物有所值评价和财政承受能力论证，验证实施方案是否可行；（7）PPP领导小组建立评审机制，审批后方可进行后续的相关工作。3.项目采购阶段。项目采购阶段包括资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署四个环节。本阶段主要目标是编制规范有效的采购文件，通过谈判的方式选择合适的社会合作方。主要风险点：（1）资格预审文件编制不恰当；（2）招标文件出现漏洞导致采购失败；（3）评审规则不科学、不统一可能导致采购失败；（4）谈判小组组成不合理，合同出现失误，从而导致项目在实施过程中出现问题。应对措施：（1）编制合格的资格预审公告，结合相应的采购方式要求编制相应的招标文件及资格预审文件；（2）根据采购文件要求评审并引入监督机制；（3）组成专业的谈判小组，双方就合同主要条款达成一致意见；（4）根据合同法及相关法律法规，签订合同并经过律师审核，然后按既定程序报批。4.项目执行阶段。项目执行阶段图1PPP业务的内部控制模型包括项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估四个环节。本阶段主要目标是及时成立治理结构完善的项目公司，拟定合理的融资方案，按照绩效监测指标对社会资本方和项目公司进行项目全生命周期的监测，并科学评估项目的进展。主要风险点：（1）项目实施风险，即因项目公司未及时设立或者股权结构争议导致PPP实施不畅；（2）融资风险，即融资方式不当导致项目成本加大或者项目公司违约可能导致融资失败；（3）项目监控风险，即因绩效监测指标不科学，或监测过程中出现舞弊现象以及评估方案编制不科学可能导致评估报告失真；（4）评估方案编制不科学或者评估报告失真。应对措施：（1）按照股东协议及时成立项目公司，明确资金来源、股权安排以及治理架构；（2）明确融资方案并选择合适的融资担保机构，制定合理的融资方案；（3）制定科学、切实可行的绩效监测指标体系；（4）引入审计机制，防范舞弊现象发生；（5）制定利益分享和与项目公司绩效密切挂钩的分配机制；（6）根据PPP项目特点编制恰当的评估方案，并如实出具评估报告。5.项目移交阶段。项目移交阶段主要包括移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价四个环节。本阶段主要目标为制定合理的移交方案，确认项目资产状况是否符合合同约定，顺利完成资产交割并办理必要的法律文书，同时还需要及时进行PPP项目完整生命周期的绩效评估，并总结经验教训。主要风险点：（1）移交风险。比如：缺少资产评估，导致争议；未提供移交保函，导致政府移交后成本增加；未全部转移相关资产、知识产权、技术法律文件等。（2）项目评价指标体系不科学、导致结论出现偏差。（3）项目评价流于形式，或者评价不全面、不深入等导致对项目评判不准确。应对措施：（1）组成专业的移交工作组，必要时聘请专业的技术人员、法律和财务人员；（2）聘请专业资产评估机构、专业测试人员进行项目评估和测试；（3）要求社会资本方提交移交保函；（4）针对项目情况共同拟订交接清单，并逐一核对，共同办理产权及管理权的过户手续；（5）制定科学合理的评价体系；（6）全面评价项目的运营、经济及社会效应。

（三）控制活动

控制活动是内部控制体系的常规内容，在此不做进一步展开。需要说明的是，控制活动的目标既然是为了防范风险，它的基础则应当是PPP风险矩阵以及分级授权体系。风险矩阵明确了业务可能存在的风险，指明了控制活动的方向，但在实务中要落地并提高管理效率，还需要建立一套切实可行的分级授权体系。实际上，控制活动如果上升到公司治理层面，也是密切联系股东（大）会、董事会和管理层及员工的纽带。

（四）信息沟通

除了项目公司内部的沟通以及股东（大）会、董事会之间的信息传递外，为了全面了解PPP项目全生命周期内的信息，可以借助物联网和数据中心，实时传递和监控PPP项目的信息。当然，对于涉及基础设施的PPP项目，也可以通过BIM（BuildingInformationModeling，建筑信息模型）技术将相关建筑物的各种信息通过数字仿真模拟的方式予以展现并实现信息的及时沟通和交流。

（五）内外监督

内外监督的目标是防范风险和达成PPP项目既定目标。其中，内部监督的主要目的在于PPP项目运营的合规及其高效，而外部监督除了合规之外，还在于项目的绩效考核需要。需要补充的是，在媒体多样化的时代，PPP项目各主体可选择自主性披露，向社会公众及时通报PPP项目的进展状况，主动接受社会公众的监督。

三、三个目标

（一）项目合规

PPP项目的成功实施是政府和社会资本方所追求的共同目标。不过，囿于PPP项目的诸多特点，项目的合规性是其首要目标，也是PPP项目成功开展的基础。在PPP项目实施的全生命周期内，涉及诸多利益相关方，如政府、社会资本方、金融机构、项目实施方、社会公众等。由于各方利益不尽一致，势必存在许多需要协调的地方。但合规性则是相关利益方恪守的底线，也是达成资本引入、产业升级的基础。

（二）资本引入

开展PPP业务，当地政府一般会首先选择社会资本方。社会资本方通过对当地政治、经济、人文和技术等的了解以及随着PPP项目的实施，如果认可当地的投资环境，一般会带动一批投资者到当地投资，从而为当地经济的发展带去了相关资本。

（三）产业升级

在当前国内经济发展面临结构调整以及转型升级的背景下，地方政府通过PPP项目的开展，引入有实力的社会资本方及其产业链上下游企业，不但可以向当地输入资本，还可以为当地带去一批产业。通过资本和产业的发展，吸引更多的人才到当地就业，从而形成人才、资本和产业的集聚，带动当地经济的转型和升级。