行政诉讼范文

行政诉讼篇1

关键词：行政诉讼、程序标的、诉讼标的

一、引言

任何诉讼之提起均以原告为开端，并就诉讼内容予以具体化而提出权利主张，当事人双方及法院可以以原告所提的诉讼标的为诉讼核心而进行诉讼程序，法院并以此诉讼标的为依归而进行裁判，因此诉讼标的是任何诉讼的核心问题。我国行政诉讼法理论学界，绝大多数人认为行政诉讼标的是“被诉具体行政行为”，这完全是对行政诉讼“诉讼标的”与“程序标的”的混淆。本文试探讨二者的区别，希望对今后行政诉讼法学进一步研究起抛砖引玉的作用。

二、行政诉讼程序标的之概况

（一）行政诉讼程序标的之概念、机能

依台湾学者所示，行政诉讼标的有广义狭义之区别。谓广义者，为行政诉讼之“程序标的”及“诉讼标的”二者；谓狭义者，仅为行政诉讼之“诉讼标的”。豍“程序标的”，指何种事物属于可据以提起行政诉讼的范围或原告在行政诉讼程序中所要攻击的对象。

我国台湾学者蔡志方教授将行政诉讼的提起比喻为射箭行为，将程序标的比喻为箭靶，以箭靶为目标（标的）而为射箭，否则为无的放矢。即原告提起行政诉讼，比以程序标的为客体而提起，原告提起该诉讼才合法，否则为无目标的攻击行为，不得据以提起行政诉讼。豎在行政诉讼中，何谓诉讼对象是个重要的问题，它决定了原告可据以何而提起行政诉讼。

（二）行政诉讼程序标的之判断基准——程序标的法定原则

行政诉讼之程序标的是由立法者于制定行政诉讼法时，分别针对不同的诉讼类型，而以立法究竟以何等事项或法律状态作为可以据以发动行政诉讼程序之标的者。豏因此，行政诉讼之程序标的是由立法者决定的，亦可称为“程序标的法定”原则。纵观台湾行政诉讼法，采取的是诉讼种类明定主义，而明文规定可以据以提起特定诉讼种类的程序标的。

三、行政诉讼标的概述

（一）行政诉讼标的之概念

诉讼标的指原告请求法院裁判的具体内容，而为行政法院的审判对象，即本案判决的对象。本案判决之对象，系指原告之诉讼上请求，亦即原告对被告之权利或法律关系存否之主张，是为“诉讼标的”。豐诉讼标的的概念，笔者认为可从以下三个方面概述：第一，从法院的立场来说，诉讼标的是法院审判的对象，围绕着诉讼标的来指挥诉讼并作出判决，该判决的效力拘束当事人的行为；第二，从原告请求方面看来，诉讼标的是原告请求法院判决的主观内容；第三，从原告与被告的关系来看，诉讼标的是双方攻击、防御方法的基本目标。

（二）行政诉讼标的之学说

我国台湾地区关于行政诉讼标的的探讨，大多以撤销诉讼之诉讼标的为探讨对象。学说上大致分为行政处分说、撤销行政处分之请求权说、违法性说、权利主张说。豑

1．行政处分说。此说认为撤销诉讼的诉讼标的，是该诉讼具体、特定的行政处分。我国台湾早期行政法学者管欧认为：“行政诉讼应以行政机关之处分为标的，倘事实上原处分已不存在，则原告之诉，因诉讼标的之消灭，即应予以驳回。”此说误将“诉讼对象之行为”与“诉讼标的”相混淆，理论上不可采。

2．撤销行政处分之请求权说。此说认为撤销诉讼的诉讼标的为原告于行政实体法上的撤销请求权，可谓继承民事诉讼上关于实体法说的诉讼标的概念。此说的局限性在于，原告主张违法事由，并非诉讼标的，原告可就同一行政处分重新。

3．违法性说。该说认为，撤销诉讼是以撤销违法行政除非为目的的诉讼，而行政处分的违法性全体（抽象的违法性）则为诉讼标的，并构成审理对象。由于行政诉讼标的为行政处分违法性全体，而非以个别违法事由为诉讼标的，因此，当事人提出的认定行政处分违法或合法的事实及理由，仅属于攻击防御方法。因此，基于纠纷的一次性解决的诉讼目的，当事人可以在审理过程中追加、变更有关行政行为违法或者合法的一切事实和理由。在判决生效后，判决的既判力涉及该行政行为的所有的违法性事由，即原告不得再主张其他违法事由而诉请撤销同一行为或请求确认行政处分无效。

4．权利主张说。此说为台湾理论界通说，撤销诉讼的诉讼标的系指原告所谓行政处分违法且侵害其权利的权利主张。权利主张说认为，就撤销诉讼而言，其标的系指原告对行政处分违法并损害其权利之主张（台湾“行政诉讼法”第四条）。此说认为，诉讼标的是行政处分的违法性及权利受侵害，因此原告提讼，获得胜诉判决，就此两项内容均发生既判力。

四、行政诉讼“程序标的”与“诉讼标的”之区别

行政诉讼无原因，则行政法院难以依法论断其曲直，被告亦无以应对答辩；行政诉讼无标的，则行政法院无以投原告之所求，而为适当之裁判，被告亦无法集中心力应诉。豒二者之间既有联系，又有明显的区别。从我国行政诉讼法理论界观之，大多数学者将“程序标的”误认为“诉讼标的”，故笔者就二者的区别进行简要分析。

（一）程序标的是诉讼的对象，诉讼标的是审判的对象

所谓行政诉讼之程序标的，就行政诉讼制度本身而言，则指行政诉讼制度所欲纠正之对象，故程序标的为行政诉讼的原告所据以提出特定诉讼种类之对象（客体）；所谓“诉讼标的”，是指原告请求法院为裁判之具体内容，而为行政法院的裁判对象，二者有别。诉讼标的指原告根据特定之事实，请求法院做成一定内容之判决，以谓权利保护之诉讼请求权。诉讼标的的意义，主要在说明判决确定力所及之范围。而程序标的方面，原告仅需说明其对之提讼之事物，使行政法院知悉原告系对何事件（或事项）提讼即为已足。

（二）程序标的是客观存在的，而诉讼标的是主观存在的

根据“有权利既有救济”的法理，立法者在诉讼种类或范围的设计时，必须考虑各种诉讼种类的程序标的，而供当事人选择进行救济。诉讼种类是针对程序标的的种类，即具体行政行为是由立法者所选定，正如前文所谓的“程序标的法定主义”。故一旦当事人遭受行政机关的具体行政行为所侵害，则当事人仅能就客观规定的行政行为的类型，而以立法者事先所选定的诉讼种类进行行政救济。因此，程序标的是客观存在。

诉讼标的更多的体现的是处分权主义，一般而言原告提起行政诉讼时，就诉讼标的及其原因事实负有主观的主张责任。原告就诉讼标的的内容与范围有自行决定的权利，因此诉讼标的是主观存在的。当事人于提讼时，可用主观地决定诉讼标的的内容与范围。法院仅可以就当事人所声明的范围而为裁判。

（三）程序标的在前已经存在，诉讼标的在时存在

如前所述，立法者在制定该法时，已选定了各种具体行政行为为相应诉讼的程序标的，故程序标的在前已经存在。至于诉讼标的的存在时，基于处分权主义，原告针对诉讼标的享有自由处分的权利，可以决定诉讼的内容及范围。故诉讼标的是在当事人时存在。因此，程序标的是先于诉讼标的而存在，二者概念不同，不可混淆。

（四）二者于行政诉讼上功能不同

程序标的是确定行政争讼范围的概念工具，其功能仅在于确定何者是行政机关的违法行政行为，并据以确定当事人所主张的“损害其权利或法律上之利益”的客体是什么。此外程序标的的功能，尚有界定行政诉讼的范围，确立行政诉讼原因的基础，建构行政诉讼的种类，构筑直接诉讼与间接诉讼的分野，决定行政诉讼标的及其变更等功能及作用。

当事人在诉讼中，为保护自己的权利或法律上的利益，请求法院为一定的判决，即所谓之诉讼标的。法院的判断必须以诉讼标的为界定范围，故诉讼标的是判断当事人是否为诉之变更或追加、是否为同一诉讼请求、是否为诉之合并、判决既判力的范围的前提。台湾学者张文郁教授提出，“探讨诉讼标的理论之最大实益，在于界定既判力之客观范围。”

五、对我国关于“程序标的”与“诉讼标的”规定的评述

我国《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财务等行政处罚不服的……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”这八种法定可以提讼的范围是立法者所选定的范围，实际上是行政诉讼的“程序标的”，即当事人只能在上述八种法定的情况下，据以提起行政诉讼。我国行政诉讼理论界几乎没有人怀疑行政诉讼的审理对象即诉讼标的为“被诉具体行政行为的合法性”，这样一来，实际上是把诉讼标的作为一种固定不变、客观存在的。这样也必然造成“诉—审—判”的脱节，因为行政相对人的诉请更多的是一种权利主张，是主观存在的，如果无视这种主观需求而将“被诉具体行政行为的合法性”直接作为审判的对象，显然不符合“诉判一致”的基本原则。

行政诉讼篇2

关键字：行政公益诉讼 诉的利益 直接利害关系 公共利益

最近一段时间，严正学诉椒区文化局不履行职责案，乔占祥诉铁道部春运期间票价上浮案等非常见案件相继出现，并在社会上产生了很大反响，同时也引起了法律界对有关公益诉讼的关注和讨论。鉴于我国还未建立行政公益诉讼制度，所以本文将从行政法学理论角度，通过对行政公益诉讼的国外考察和法理分析，对我国行政公益诉讼的具体内涵进行论述。

一、 政公益诉讼的外国考察

行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较，可以为我国建立这一制度提供先进经验，并同时证明在我国建立行政公益诉讼的可行性。

（一） 英国

行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。 按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。

但英国这一诉讼制度的不足是：检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人，法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，既以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。

（二） 美国

“行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也即，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。

美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。 在美国的司法实践中，原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。” 可见在美国，公民具有广泛的诉的利益。

（三） 法国

法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼 .它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。 该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。 如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般以自己的名义提起越权之诉。另外，在法国越权之诉可以免去律师，事先无需缴纳诉讼费用。

（三）德国

设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。 作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。

（四） 日本

在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。 日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，只有在“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起”，可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉讼的典型事例，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。

通过以上对各法治国家行政公诉制度的考察可知，尽管海外公益诉讼的表现形式和称谓不尽一致，但却有许多共同特征：第一，各国对于公民、法人或其他组织基于维护公益的需要提起行政诉讼虽然作了种种限制性的规定，且宽泛不一，但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权益直接或间接受到行政行为影响的直接或间接相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，成为现代行政法发展的最重要的趋势之一。 第二，利害关系的不特定性。民众诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众诉讼往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。允许在该相对人不愿、不敢或不便提起诉讼之时，普遍民众为了公共利益之维持而向法院提起民众诉讼。第三，可诉对象的双重性。民众诉讼中的“违法行政行为”，在国外并不仅仅指针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众诉讼亦可对此抽象行政行为起诉。 第四，受案标准的严格性。民众诉讼必须依法律有特别的规定为前提，严格民众诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响行政行为的效率。

二、建立行政公益诉讼的现实必要性

在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：

第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案，某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民阎正学先生，因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为，要求文化局制止这种行为，遭到文化局的拒绝，遂于2000年12月12日向该县法院提起行政诉讼。法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。

第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。例如，1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求，决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的数量。几十年以来，周围群众引小清河里的水灌溉土地，发展渔业和多种经营，环境也得到极大改善，可谓受益无穷，对该河有十分深厚的感情。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。几年过去了，该河已有70%以上的流域面积遭毁。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面。

第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”，建设葡萄园，发展“高效农业”。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。

三、行政公益诉讼之法理基础

任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。那么行政公诉的法理基础又是什么呢？

（一）社会公共性权利的司法保护

社会公共性权利是公民权利的延伸。公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，正如学者所说，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”

公民的各项权利，根本上是通过法律来确认和规范的，法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利，演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利，首先要为公民权利设立相应的权利制度，为保障公民权利提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。 同时，“形成中的权利”的司法救济是在没有相应的实体法规范的情形下进行的，此时正当利益享有者需要运用诉讼来判断其利益的有无，但应当承认其具有诉的利益。

不管如何，仅有制度根据没有制度保障是不够的，社会公共性权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。” 虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法救济是保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。

（二）私人力量对行政权的制约

依我国行政诉讼法法之规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，方有提请司法审查的权利；而如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。此种观念和制度之所以存在，其理论根据就在于：行政权本身就是为维护公益而设的，它的行使原则上不受司法审查。私人无权为公益提起诉讼，当法院认定公民个人与案件不存在直接利害关系，则不认可其具有诉的利益，也即不认可其原告资格。

按照这样的传统理论，公权的行使如侵害了公共利益，是由另一种公权来纠正，以公权控制公权。依此，行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权干预，无权借助司法手段对之进行审查；而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。这不由引起了笔者对该理论的思考：它完美吗？

首先，行政权无限扩张。任何国家，任何政府，都经常提出“小政府，大社会”，精简机构；中华人民共和国自建国以来就提出了精简的目标，建立廉洁政府、效率政府的目标；但不知精简了多少次，但精简过后，一段时间又恢复了，只不过换了别的名字罢了。为什么精简不下去？归根到底就在于这个基本理论，用公权来控制公权，它必然是要增设机构，增设授权，其结果是恶性循环，行政权呈现出无限扩张的趋势。

其次，从公务的廉洁性上说，按照现行法律，对国家机关有损公益的违法行为，公民可以向上级机关检举；对检举有功的公民，国家还可以给予奖励。人们期望这些行政机关上下左右之间互相监督和制衡，使任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是很好的，但有一个前提，这些国家机关是真正依法办事的，廉洁奉公，忠于正义。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相之间也有形形色色的利益关系。不难看到，很多擅权渎职、贪赃枉法的官员在被查处之前，都受过上级表彰，罩着许多光环，这难道还不能引起人们的警醒？

总之，封闭的权力分立与制衡之设计一方面使得公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个拥有自身利益的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张各种权益的途径，违背了人民主权的根本法理。

笔者作此种分析，当然不是主张权力制约的悲观主义或取消主义，也不是完全否定先哲们关于国家权力制约的理论和那些英明的主权者及杰出的政治家的伟大实践。这种认识的意旨在于，我们需要从权力和权利资源的整体配置和互动上进行深刻反省，运用公权以外的力量——私人力量，通过司法审查的手段，对行政权力进行制约。司法审查的精髓是什么呢？我们不应只看到这是法院通过司法程序来审查行政行为，实质上其意义在于动用私权的力量来制约行政权之行使，来保护各种私益和公益。

（三）诉的利益观之更新与公益救济

在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。传统理论上，诉的利益是指当一人之权益受到侵害或与他人存在纠纷时，需要借助诉讼程序予以救济的必要性。 诉的利益与原告资格直接相联系，因此，笔者以为，要研究诉讼资格扩大的问题，其认识基础应在于诉的利益观之更新。

在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间，按照传统的“法律权利观”，是否具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷（环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等）的出现，往往无从将这些纠纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，然而，事实上又必须对这些纠纷予以解决。因为其权利义务的内容及权利主体的外延未必清楚，若依传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以及实现判决形成政策的机能，应当是尽量扩大诉的利益的范围，对于诉的利益的衡量，不仅应从其消极功能，也应从其积极功能的角度来进行。显然的，在行政诉讼中对利害关系作简单化、线条化的理解和把握，在现代社会已经不合时宜。细思之下，认为政府的公权力行为与公民个人毫无利害关系，难免显得绝对。

四、行政公益诉讼之内涵

行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度，我国在建立该制度的过程中应该而且必须要借鉴外国的经验，但借鉴不等于照搬。我国的行政公诉制度应该与我国的国情以及整个行政诉讼制度相适应，具有中国特色。在我国，行政公益诉讼应具有其独特的具体内涵。

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。诉讼早在古罗马时代就被分为私益诉讼和公益诉讼两种。顾名思义，私益诉讼就是因侵害私人利益而引发的诉讼（这里的私人包括自然人、法人和其他组织），公益诉讼则是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院起诉，并由法院追究违法者责任的诉讼。比较私益诉讼，公益诉讼有以下两个主要特征：第一，公益诉讼的直接目的是主持社会正义，实现社会公平，以维护国家利益和社会公共利益。第二，公益诉讼的起诉人可以是与案件无直接利害关系的人。按照违法行为违反的法律部门不同，公益诉讼又可分为：刑事（公益）诉讼和行政公益诉讼。 而狭义的公益诉讼则仅指行政公益诉讼。

何谓“行政公益诉讼”，学者们的阐释大同小异。我认为，在我国，行政公益诉讼（又简称为行政公诉），是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。这是我国应建立之行政公诉的应有之义。对此含义，我们主要应从以下几个方面进行把握：

（一）行政公益诉讼的对象范围包括在普通行政诉讼的受案范围之内，应属于“法律、法规规定可以起诉的其他案件”一类。

行政公益诉讼作为行政诉讼的种概念，其诉讼理念和价值与其他行政诉讼并无二致，这也就决定了他所针对的对象行政行为不能超过《行政诉讼法》中规定的受案范围。以行政主体以外的个人或组织为被告而提起的诉讼，即使客观上维护了公共利益也不能称为公益诉讼。因为其诉讼目的不是公益而是私益，这也是公益诉讼和私益诉讼的本质区别。在当今司法实践中，随着控权意识和公民权利保障意识的不断加强，所有行政主体行使职权的行为，除了法律明确规定不可诉的以外，只要侵害了公民个人的合法权益，一般都可被依法起诉。而行政公益诉讼则将把侵害公共利益的行为纳入司法审查的范围之下。也就是达到这样一种情形，只要不是法律明文排除的，所有侵害合法权益的不法行政行为都将具有被司法审查的可能性。

应当特别指出的是，笔者认为，在行政公益诉讼中，对于《行政诉讼法》专门规定的不予受理的“抽象行政行为”应当作严格解释。可以理解，抽象行政行为与公共利益之间存在着特殊的联系。因为抽象行政行为的性质决定了只要其一旦违反法律（宪法或法律）或正当程序，就将必然损害公共利益。但我国的立法者却“依据国情”通过立法将该类行政行为排除在司法审查之外，而交由国家权力机关或上级行政机关对其进行审查或监督。这有其合理的一面，但随着民主化和法治化趋势的不断加强，相信抽象行政行为终将会接受司法的制约而具有可诉性，这也是国际上诉讼制度发展的必然规律，并以为西方法治国家的诉讼制度演变的过程所证实。所谓对其进行严格解释，即“抽象行政行为”的行为主体必须是国务院及其各部或直属机构，各级人民政府，或省级政府各部门行政机关；其表现形式必须是行政法规，部门规章，政府规章或自治条例。因此，只要不符合以上两条件的具有普遍约束力的规范性文件便不属于法律规定的不予受理的“抽象行政行为”。

另外，“国防、外交等国家行为”应作宽泛理解为宏观行政正行为，包括国防、外交、货币、财政及其他重大秩序维护的行政行为。因为司法权能的直接调控范围主要在于微观行政方面，而难以直接评判和裁判宏观行政行为。正是通过对微观行政行为的司法审查，贯彻和执行国家决策和行政战略，从而以司法道义力量来确保合法行政行为权威并保障人权。

（二）被诉行政行为违法，并侵害了公共利益或有侵害之危险。

首先，行政公益诉讼的原告只要认为公共利益受到或将要受到行政主体行政行为的侵害即可提起诉讼，而至于公众利益实际上是否受到侵害或有侵害之危险，则由法院通过审理进行判定。

其次，违法行政行为包括作为和不作为。不作为的违法行政行政行为一般是指具有法定职责的行政主体，在其职责范围内，对侵害公共利益的违法行为置之不理，或放纵该行为。例如，污染企业排放严重超标污水，而环保局置之不管。不作为行政行为是侵害社会公益行政行为的一重要表现形式。在实践中，可能出现不作为行政机关互相推委的情况，即两个或两个以上的行政机关对某一违法行为都具有管理职责，但都不实施制止行为，而是互相推托。造成这种现象的主要原因是行政机关在职责设定范围上的交叉重合和“小集体”的利益观念。笔者认为，在这种情况下，原告可选择任何一个、几个或所有负有职责的行政机关作为被告而提起诉讼。

再次，违法包括违反实体法和程序法。实体法指广义的法律，包括宪法、法律、法规、规章、自治条例、单行条例以及其他各类规范行为件。“程序的违法”是指行政主体实施行政行为的程序违反了行政程序法或特定法律关于特定行政行为的程序规定。行政程序的合法性审查是保证行政公正、公平和防止幕后交易的重要手段。

最后，违法行政行为损害了公共利益或者有损害公共利益之危险。所谓公共利益，是指不特定的多数人所共同享有的利益。特定的多数人的利益，如某一家庭的家庭成员，某一企业的全体员工所共同享有的利益不称其为公共利益。在当今文明法治社会，公共利益不仅指物质利益，还涵括人身利益、环境利益、消费利益甚至审美利益等。

就行政公益诉讼的特点而言，它是指被诉行政行为侵害了或危及到社会性的公共利益，而并非直接损害公民私人的利益。在私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的诉讼手段即可处理。当然，请求救济的公共利益在受到侵害的同时，某些私人利益也可能同时受到损害，但行政公益诉讼的主要目的乃在于维护社会公益，其诉讼基础并不在于某种私人利益受到侵害或危险，而在于希望保护因行政主体违法行为而受到损害的社会公益；而且，即便受到侵害或威胁的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他选择通过公益诉讼程序一并获得救济，其原因大多是基于下述的利益衡量，“私人检察总长的起诉资格能够发挥效果，必须真正有人具有动力进行诉讼，反对行政机关违反公共利益的不法行为。这类人只能是自己对案件也有起诉资格的人。由于起诉资格和原告所受的损失大小无关，因此在私人代表公共利益提起诉讼的时候，往往是原告个人

的利益较小，而公共的利益较大。“

行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质， 即对公益的损害不需要现实的发生，社会公众利益虽没有受到现实侵害，但只要根据一般理性人的判断，某行政行为在经过一定时间或某条件成就后，就将给社会公益造成实际损害的，受害人就可对该不法行为提起公益诉讼。之所以这样规定是因为，公共利益一般关系到多数人的利益，一旦造成实际损害，其损失将难以或很难弥补。因而，为最大限度的保护公益，应允许原告人在公益有受侵害之危险但尚未实际发生时对侵害行政行为提起诉讼。

（三）不以诉讼“发起人”即公民与被诉行政行为有直接利害关系为要件。公民为维护公益，可以就无关自己权利及法律上利益的事项，对行政主体的行为“发起”行政公诉。

根据传统的“诉的利益”理论，原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。“原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的事项是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的，因为法院主要是为了解决这些棘手的问题而存在的”。 但在现实中，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。例如，某违章建筑经主管行政机关批准后的兴建。直接利害关系认识违章建筑的所有人，而他显然是该行政行为（批准）的受益者。受益者对致使其受益的行政行为起诉的积极性能有多大呢？而且，在某一特定问题上，有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。所以，为了维护社会公益，支持无力主张权利的弱者提起诉讼，应允许与自己无直接法律利害关系的公民，可就违法行政行为而发起诉讼。

笔者认为，行政公益诉讼中，公共利益的直接侵害主体可分为两类：一类是行政主体，此种情况下行政主体的侵害行为一般表现为作为。如物价局非法提高某种商品物价的行为，直接侵害主体是物价局。另一类是非行政主体，包括自然人、法人和其他性质的组织。比如，某企业排放超标污水，当地环保局却置之不理，以致大片农田受损，地下水变质。公益的直接侵害主体是污染企业，但该企业的侵害行为却以环保局的非法批准行为或不履行监督职责为前提。这里的行政主体是公益侵害行为的间接主体，其不法行为表现为作为和不作为两种形式。做出此种分类的意义在于：

首先，有无“直接利害关系”应是指普通公民相对于行政主体的违法行为而言，而非相对于公共利益的直接侵害主体。因为两者有时并不一致。例如上述所举案件中，遭受损失的农民相对于环保局的不作为而言不具有直接利害关系，但其相对于直接侵害主体——污染企业却是直接利害关系人。

其次，在公共利益的直接侵害主体为行政主体时，无直接利害关系的公民只能发起行政公诉，而不能以自己的名义提起诉讼。当公益的直接侵害主体是非行政主体时，又有两种情况：一是虽相对于行政行为无直接利害关系，但与直接侵害行为有直接利害关系的公民可选择直接以直接侵害主体为被告向法院提起诉讼，此时的诉讼虽在效果上保护了公共利益，但因诉讼目的非公益而不是真正的行政公益诉讼。但该种情况下违法行为的行政主体可与直接侵害行为主体一起，成为案件的共同被告。二是普通公民对行政主体（间接侵害主体）的不法行政行为发起行政公益诉讼。也就是说，与直接公益侵害行为有直接利害关系的公民有行政公益诉讼和其他诉讼两种选择。一般说来，当只有侵害之危险或者侵害比较微小时，他们会选择前者；当侵害已经发生或侵害比较严重时，则大多选择后者。

（四）行政公益诉讼的“启动权”由公民享有，而特定机关享有起诉权，具有原告资格。所谓“启动权”，是指公民针对侵害公共利益的行政行为，不能直接向法院起诉，而只能向特定机关“告发”，由特定机关依法决定是否起诉。

那么为什么不赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格呢？这涉及到法律价值的衡量问题。在法律水平（包括法律制度、法律体系、法律文化以及公民的法律素质和意识等）较高的情况下，普通公民享有起诉权，确实有利于在广泛范围内更高效率的保障公民权益，制约政府全力，而不必担心引起滥诉。就象施瓦茨反驳滥诉说时说的那样：“只有疯子才会认为法院运用司法审查权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣。……司法审查费钱费时，很少有人为了审查而要求审查的，也很少有人纯粹为了使政府遭受不必要的折腾而要求审查”。“个人对政府的失职和侵权行为的普遍熟视无睹，担心败诉，甚至胜诉也要花巨额诉讼费；法院的裁量权；这些现在是，毫无疑问，将来也仍会对政府官员的有效保护，使他们免受太多和不公正的审查。” 但在法律水平较差的情况下，则很可能出现滥诉，降低行政效率。我们不是美国，两千多年的封建传统，较低的经济发展水平，整个法律体制的不完善，以及公民法律素质和意识的相对欠缺，决定我们不能照搬美国的制度。即使他们是先进的，但由于不能与我国当今的法律整体水平相适应，现在还只能作为我们的一个目标，经过全体国民的努力去实现。急功近利，适得其反。正如英国行政法著名学者韦德所说：“它（行政公益诉讼）设定了控制这样的情形的措施，在那种情形下，要不然的话，公众中任何数量的成员都试图提起无以协调的诉讼，结果会导致普遍的会乱，从根本上说，它是一种调控的集团诉讼，检查总长愿意协调的所用人都能获得”。 因此，依我国现状，为了诉讼经济和防止滥诉，应将行政公益诉讼的起诉权交由具有专门知识的特定机关。

享有行政公诉起诉权的特定机关主要指检察机关，其以公益代表人的身份为维护公益而提起公诉；但在某些情况下，允许公益性社会团体或自治性组织对行政机关侵害社会公益的行为提起诉讼。根据宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，有权对一切违反法律的行为进行监督。从检察院的实际功能也可看出，其主要职能保护国家和公共利益。因此，检察机关享有行政公诉的起诉权符合宪法规定，并充分了检察机关的应有职能。另一方面，现实生活中，某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者的地位，如消费者，残疾人等，他们的利益由于自身的弱势而只能依赖其所属团体的维护。该类团体或组织的主要作用就是维护其成员利益，并且在工作过程中积累了大量经验，因此可以达到更好的维护公益而又防止滥诉的目的。此外，行业协会对行政机关明显损害该行业职业人员的利益的行为也可以直接向法院提起行政公诉。

检察机关是否提起行政公诉的决定，必须依照法律规定做出。韦德在评论英国“行政公益诉讼”制度时这样说道，“以公法名义保护私权的诉讼像特别救济一样是一种有用的设计，借此使普通公民也能获取公法程序的特惠，不仅对他本人而且也对公共利益有用。……然而事情远不合逻辑。实际上检查总长本人决定了原告的起诉资格，但这是一个应通过众所周知的法律规则来裁断的事情，而不能靠政府的某个大臣不公开的司法习惯做法决定。”因此，行政公益诉讼必须以法律有特别规定为前提，明确规定行政公诉的原告资格、受案范围和受理条件，防止特定机关滥用诉权，影响行政行为的效率。笔者建议，立法者应首先制定专门的《行政公益诉讼法》单行法律，以做到有法可依。检察机关必须依照法律和法定程序对公民的起诉请求进行审查，而不能专断独行。其审查范围主要包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否遭受了行政行为的侵害或有侵害之危险，以及是否超过一般行政诉讼的范围等。检察机关对以上事项只进行初步审查，以衡量判断是否达到诉的标准。经审查后，拒绝起诉请求的，应书面通知请求人，并告知理由。被拒绝请求人不服可以向上以及检察机关复议一次。检察机关决定起诉后，并不当然导致诉讼开始。与其他诉讼一样，由法院最终决定受理与否。起诉一旦受理，检察机关便与普通行政诉讼的原告一样，享有相同的诉讼权利，履行相同的诉讼义务。同时为了行政效率考虑，即使是检察机关提起的公诉，仍应贯彻“诉讼不停止执行”的原则。

检察机关一般是应“告发人”公民的请求而提起行政公益诉讼，那其是否可以直接依职权而主动向法院提起诉讼呢？笔者认为答案是肯定的。因为由于中国传统的明哲保身的处世哲学，以及现实中与政府打官司“赢了官司，输了一辈子”的不合理现状，公民在面对行政机关侵害社会公共利益的作为或不作为时往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如少一事”的考虑，无人问津，更不会发起行政公诉。因此，当检察机关认为某行政行为侵害或可能社会公益时，可依法主动向法院提起行政公益诉讼。但此项职权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降低行政效率。另外，为鼓励公民与不法行政行为做斗争，维护公益，对于原告胜诉的行政公诉的“告发人”应给与适当的物质奖励。

五、结语

行政公益诉讼作为行政诉讼的中概念，有关其诉讼管辖，被告资格，举证规则，审判程序和原则等都适用与其他普通行政诉讼相同的法律规定。

行政诉讼篇3

【关键词】税收 行政诉讼 问题 解决建议

一、税收行政诉讼的概念及重要意义

税收行政诉讼是指公民、法人和其他组织认为税务机关及其工作人员的具体税务行政行为违法或者不当，侵犯了其合法权益，依法向人民法院提起行政诉讼，由人民法院对具体税务行政行为的合法性进行审查并作出裁决的司法活动。

（一）税务行政诉讼有助于维护正常的税收秩序

在以往，我们总是注重强调纳税人的义务，强调偷税漏税的严重危害性，而忽略了其实纳税机关也会出现滥用权力的情况，侵犯税收管理相对人的利益，扰乱正常税收秩序，而税收行政诉讼有利于维护正常税收秩序。

（二）税务行政诉讼有助于妥善解决涉税争议

税务行政诉讼的设计旨在解决税务机关及其税收行政管理相对人之间的争议。税务行政诉讼制度是为了给不服税务行政机关处罚决定的纳税人提供一种司法救济的途径。税务行政诉讼的最终目的是通过解决税务机关及其税收行政相对人之间的争议，保障征纳双方的合法权益。

二、现行我国税务行政诉讼存在的主要问题

我国税务行政诉讼制度实施数年以来，对于规范税务行政诉讼活动，解决税务行政争讼，发挥了极其重要的作用。但客观而言，随着市场经济的深入发展，现行税务行政诉讼制度的缺陷也日益暴露出来，主要体现在以下几个方面：

（一）《行政复议法》与《行政诉讼法》的衔接上存在着漏洞

在复议前置问题上，我国《税收征收管理法》第88条规定，对与税收征收有关的税务争议，税务行政管理相对人在提起税务行政诉讼之前必须经过行政复议这个前置程序，而在提起行政复议之前，则必须缴纳税款或者提供担保。法律规定如此严格，是考虑到税务较强的专业性，保证税款及时、安全入库，以及减轻法院的工作量等多种因素，但这明显侵犯了纳税人选择救济途径的权利，也极易导致“行政权侵犯司法权”其次，经过复议再进行诉讼，历时至少半年，耗费了当事人的时间和精力，诉讼成本比较高，因此，很多当事人为了避免“因小失大”而放弃诉权。

（二）司法机关缺乏审判独立性

我国宪法确立了人民法院独立行使审判权的主体地位，但事实上我国人民法院的审判地位至今未能获得真正意义上的独立。同时，有些司法审判人员存在着一定的公权力本位思想，在审理案件时往往自觉不自觉地流露出偏听或同情税务机关判决的倾向，因而最后往往以纳税人撤诉来结束该行政诉讼案。再次，税务行政相对人面对税务机关的不当行政行为，一般不敢或不愿通过司法途径解决税务纠纷。总之，司法机关缺乏司法审判的独立性，直接影响了涉税案件的公平审理。

三、完善我国税务行政诉讼的解决建议

上文列数的我国税务行政诉讼所出现的问题严重的影响了我国税收的作用，亟待解决，对此，提出以下几点建议：

（一）立法机关方面

税收法律主义要求我们要尽快健全税收法律体系，形成一个以《税法通则》为核心，税收征管法为内容，税务救济法为保障的透明、公平、公正、和谐的税收法律体系。为此，首先应尽快修改宪法，确定税收法定主义的原则。我国《宪法》仅有第56条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”是关于税收的规定，但其对税款的征收、管理、使用等基本情况及其纳税人基本权利却尚未规定。其次修改《税收征收管理法》中关于复议前置和先行纳税的规定。改为一种更加灵活的方式。其次，复议前置程序限制和剥夺了税收行政管理相对人的诉权。若税收行政管理相对人无法按时缴纳税款而无法提起复议，因而不具备资格而丧失诉权；间接行政相对人也因复议前置程序而被剥夺了诉权。因此，我们可以借鉴美国的“穷尽行政救济的原则”，实行自由选择主义。

（二）审判机关方面

首先，应当保证审判机关的独立性。我们可以充分借鉴国外先进经验，通过建立专门的税务法院来进一步保障税务案件审理的独立性。另外，法院应当按照经济区域而非行政区划设置，以解决部分欠发达地区案源不足、资源浪费而发达地方的法院又过于繁忙的问题；在管理体制上实行自上而下的垂直领导，由中央财政直接安排，脱离地方政府制约，减少地方行政权对司法权的干扰，保证税务行政审判的公正性。

税收对于国家和纳税人的意义是不言而喻的，但是由于税务机关在税收的过程中会由于种种原因出现滥用权力现象，因而引起对纳税人权益的侵害，税收行政诉讼制度为被侵害人提供一种法律救济途径，并在实践中也发挥了一定的作用，但是其中的弊病也令人深思，阻碍了权利救济的途径。因此我们必须采取措施，只有解决了其存在的问题，税收行政诉讼才能在真正意义上达到双赢的局面。

行政诉讼篇4

档案行政管理部门在履行行政管理职能的过程中与行政管理相对人对某些法律问题理解不一、产生分歧或矛盾都是很正常的，行政管理相对人就此提讼，虽然主观上往往是为了维护、争取自身利益，但客观上却可以帮助档案行政管理部门正确地实施法律，所以一旦有行政诉讼，档案行政管理部门应有正确的心态，首先反躬自省，审查自身的行政行为是否合法(从程序和内容两个方面)和合理，如确有不合法和不合理之处，应迅速纠正，以达到息诉止纷的目的；如认为自身作为无不合法和不合理之处，应向对方做好解释工作，防止因误解无谓地进行诉讼，在解释无效的情况下，则应着手应诉工作。概括起来，应诉工作应注意以下八个方面：

一、指定专人负责应诉工作

诉讼是一项专业性很强的工作，首先应当指定由熟悉法律知识、熟悉相关情况的人员具体负责，并办好委托授权手续，各部门做好配合。如果案情复杂，感觉对某些法律问题把握不准，可以考虑聘请专业人士。

二、熟悉案情脉络

一般，在诉讼开始前，原被双方即进行了大量的接触，交涉，诉讼承力、人员应积极向有关人员了解隋况，弄清楚原告的背景和动机，认真查阅原告方书及证据材料，调查己方在作出争讼具体行政行为前后与原告接触隋况，根据不同的情况，制定不同的、有针对陛的对策。

三、查阅法律依据

在掌握了基本事实情况的基础上，需要仔细查阅所有相关的法律、法规、规章和司法解释，其中程序问题重点查阅行政诉讼法及其司法解释，实体问题重点查阅档案法律、法规和规章，分析涉及的法律关系，弄明白为反驳对方、证明己方主张所需要的证据材料。

四、收集并提交证据

作为行政诉讼的被告，档案行政管理部门负有很重的举证责任，有义务提交当初作出具体行政行为的证据和依据材料(这些证据和依据材料应该在作出具体行政行为前即已收集齐备，一旦进入诉讼，档案行政管理部门即不得自行向原告和证人收集了)。如果是在被不作为的案件中，应收集能证明已经作出适当作为的证据材料(如果有的话)。另外，所有能收集到的证据材料一定要在举证期限(一般是收到状副本之日起十日内)届满前提交给法院，切不可延误提交，否则不能作为法官判案的依据，就失去了证据的意义。

五、注意一些程序问题

包括当事人是否适合，诉讼请求是否属于法院主管范围，案件是否应由受诉法院管辖，有无超过法定的期限等，如有这些情况，可在答辩时阐明相关事实，请求法院驳回原告。

六、保守秘密

涉档案件有不少都涉及国家秘密，此时若法院未主动提出进行不公开审理，则档案行政管理部门一定要申请法院不公开审理，以防止泄密事件发生。

七、参与庭审

开庭阶段是对前几个阶段准备成果的集中展现，直接影响案件的最终结果。开庭前要再次熟悉相关法条，研判对方的诉讼理路和说辞，预设己方的答辩思路和方法，开庭时根据情况灵活变通；庭审发言要依据证据能够证明的事实和现有的法律，不说无关的话；陈述意见要有条理和层次，说话语速要慢，以方便书记员记录；庭审结束后要认真核实庭审记录，如发现重要意见有遗漏要申请补记。

八、积极履行法院生效判决

判决作出后，如需要档案行政管理部门履行，则一旦生效，即应遵照法院判决，积极履行，不应找理由推脱。

行政诉讼篇5

关键词:公益诉讼 环境行政公益诉讼 公众环境权

环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公益,依法向人民法院提起行政诉讼,要求行政机关履行法定职责或纠正、制止损害环境公益的行政活动的制度。

诚然,建立环境行政公益诉讼制度在我国有着现实的必要性和紧迫性,但是目前我国相关的行政诉讼法律制度却在有些方面与环境行政公益诉讼的要求格格不入,环境行政公益诉讼在以下方面对我国相关行政诉讼法律制度提出了新的挑战:

一、对行政诉讼原告资格的挑战

我国行政诉讼法有关原告资格共有三方面的立法规定:一是行政诉讼法第二条关于行政诉权的规定,二是第24条关于原告范围的规定,即确定原告的不同情形,三是第37-41条关于起诉、受理条件的规定。[1 ]﹝p502﹞依据上述规定,人们习惯于以行政相对人作为标准来判定原告资格,即受行政行为直接影响的行政相对方。wwW.133229.Com在随后的最高人民法院行政诉讼法司法解释第12条中,又进一步规定了确立原告资格的新标准,即“与具体行政行为有法律上厉害关系的公民法人和其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。” 司法解释的这一规定扩大了原告资格的范围,赋予了诸如相邻权人、公平竞争权人,复议决定中的厉害关系人,治安管理处罚中的受害人,与撤销或变更具体行政行为有法律上厉害关系的人等社会成员的原告资格。其进步意义勿庸置疑,但其却远远不能适应环境行政公益诉讼的要求,因为其最大弊端只在于个体利益的救济,而忽视了公共利益的存在,将公共利益推向司法救济缺失的空白地带。笔者认为,在今日之中国,生态环境问题日趋严重,违法行政普遍存在,民众普遍参与意识较差的大环境下,要在我国引入环境行政公益诉讼制度,就应该改变相应的立法规定。我国可以效仿欧美发达国家,规定只要能够证明环境公益受到行政行为的侵害,任何单位或个人都可以提起行政诉讼,即采用“与自己无法律上的厉害关系”的标准。

二、对行政诉讼受案范围的挑战

我国行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定,大体上采用三种方式,即列举式、概括式和折中式。行政诉讼法第2条是对受案范围的总体划定,第11条是对行政诉讼受案范围的正面列举,共列举了8种具体行政行为,第12条是对不可诉行政行为的反面排除,将国家行为,抽象行政行为,内部行政行为和由行政机关做最终裁决的行为排除在了行政诉讼之外。除此之外,最高人民法院的行政诉讼法司法解释第1条又增加了5种不属于行政诉讼受案范围的行为,包括公安,国家安全机关依刑事诉讼法授权实施的行为,调解行为和仲裁行为,行政指导行为,重复处理行为和对相对人的权利义务不产生实际影响的行为。[2 ]﹝p469﹞以上关于行政诉讼受案范围的规定总体思路清晰,在司法实践中操作性强,但是其却不利于对公众环境权的保护。在前述的普遍存在的行政机关的行政行为侵害环境公益的情形中,有一类情形就是抽象行政行为侵害环境,抽象行政行为针对不特定的多数人并且可以反复适用的特点决定了当某一行政机关通过做出某一抽象行政行为而损害到环境公益时,其影响的范围比具体行政行为更深更广,为了保护环境公益,必然要求将抽象行政行为纳入司法审查的范围,而我国相关的行政诉讼法律规定却是将其排除在外的。另外,公众环境权的预防性还要求受案范围应包括尚未实际损害环境公益但却有损害之危险的行政行为。在环境司法实践中贯彻预防为主的原则尤为重要,因为环境一旦被破坏,短时间内想要恢复十分困难,或者要付出更为昂贵的成本,所以必须在行政违法行为造成实际损害之前,将其消除在“萌芽状态”。所以,从立法层面,公众环境权的主体不特定性要求受案范围扩大到危害环境公益的抽象行政行为,公众环境权的预防性要求受案范围应该包括尚未实际损害环境公益但有损害之危险的行政行为。[3 ]

三、对诉讼费用的承担及奖励机制的挑战

我国现行行政诉讼法第七十四条规定:人民法院审理行政案件,应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担,双方都

有责任的由双方分担。而环境行政公益诉讼是为了公众的利益和长远的利益,由于其公益性的特点,牵涉面广,专业技术性强,由原告来承担举证责任上的花费和败诉的诉讼费用无疑会打击原告提起环境行政公益诉讼的积极性,无异于强迫原告放弃诉讼。但是又不能免收诉讼费用,这样会造成原告滥诉。对此,笔者认为,可以规定让原告交纳部分诉讼费用,经审查属合理合法起诉时,无论胜诉还是败诉,这部分诉讼费用全数退还。但是,如果经审查属故意捏造事实,无礼取闹,诉讼费用不予返还,以达到惩戒得目的。此外,我国现行行政诉讼法尚无对于原告提起诉讼的奖励机制,笔者认为,提起环境行政公益诉讼可能要花费大量的时间、金钱和精力,加之行政机关的优势地位压力,一般民众是不愿提起的,为了鼓励原告敢于同破坏环境的势力做斗争,应在原告胜诉后由国家给予其适当的奖励。[4]这种奖励,可以从对被告的经济制裁中提取。

四、对行政诉讼中“申诉不停止执行”原则的挑战

笔者认为,在环境行政公益诉讼案件中,“申诉不停止执行”原则将受到挑战。环境总是经过长期的自然选择才最终形成的,它的彻底恢复绝不是一年半载的事情,所以环境公益一旦遭到环境执法行为的破坏,往往难以再挽回。因此,在有人提起环境行政公益诉讼之后,为了环境公益,应该让违法的行政行为暂停执行。

五、对诉讼时效的挑战

我国行政诉讼法第三十九条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出,法律另有规定的除外。笔者认为,由于公益诉讼是基于保护国家利益、社会公共利益所需的,应该不受诉讼时效的限制,以使侵害国家利益和社会公共利益的不法行政行为在任何时间都能够受到法律的追究。

参考文献

[1][2]姜明安,行政法与行政诉讼法「m,北京,北京大学出版社,高等教育出版社.2005.

[3]计红,言靖,环境行政公益诉讼制度略论[j],黄河科技大学学报第6卷第1期.2004.3

行政诉讼篇6

（一）行政复议机构缺乏独立性我国《行政复议法》规定的行政复议机构为复议机关内负责法制工作的机构，即我们常说的法制处或法制办。实际上，它们在行政机关中的地位并不高，甚至不是主流机构。而且同行政机关里的其他部门一样，无论是在经费上还是行政管理体制上，都完全受制于行政机关的领导。此外，法制工作机构的权限仅仅限于审查和提出意见，最终还是要由复议机关的负责人来作出复议决定，这对复议机构工作人员的积极性具有很大的负面影响。可想而知，在复议机构没有足够自的复议体制下，又如何能够保证其客观、公正地运用法律所赋予的职责和权力对案件进行审查处理呢。公正的前提在于独立，所以行政复议机构的独立性已经成为一个亟待解决的问题。

（二）行政复议程序缺乏中立性我国行政复议制度设计之初是作为一种行政机关自我监督、自我纠错的制度出现的，因此《行政复议法》规定，一般情况下的行政复议机关为作出具体行政行为机关的上级机关（包括同级人民政府和上级主管部门两种情况），省一级的行政机关作出的具体行政行为，其复议机关为本级机关。这两种情况需要分而论之。（1）对于前者，其将行为机关和审查机关分离的做法初衷是好的，但由于上下级行政机关之间是领导与被领导的关系，所以复议过程难免会受到各种利益关系的影响，从而导致该撤的不撤、该改的不改等不公正的现象，久而久之，使得公众产生了行政机关之间“官官相护”的感觉。另外，值得注意的是，在具体行政行为作出的过程中时常会有这样一种情形，即一些具体行政行为是下级机关在请示上级机关之后或直接在上级机关授意之下作出的，此时，行政复议无异于自己审查自己。（2）对于省级行政机关为自己的复议机关的规定，这与“自己不做自己法官”的原则是相违背的。有观点认为，省级行政机关作出的具体行政行为毕竟很少，而且工作人员一般素质较高，应该能够保证复议的质量。对此，笔者并不赞同。孟德斯鸠曾经说过：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”权力的滥用和办案人员的素质不能说毫无关系，但也绝不能说素质高就一定能杜绝权力的滥用，还是应该有相应的制度来进行保障的。更何况，省一级的案子往往涉及更大的权益，一旦有误，造成的损失也是不可估量的。

（三）行政复议质量难以保证原《行政诉讼法》第25条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”该规定造成的直接后果就是行政复议机关由于不愿作被告而常常作出维持的复议决定，而这也是我国当前行政复议普遍具有高维持率的主要原因。《行政诉讼法》之所以这样规定，是因为在行政复议制度实施之初，立法者主要是将其定位为“行政机关内部自我纠错的一种监督制度”，这种定位直接将行政复议定性为一种行政机关作出的具体行政行为，与其他具体行政行为并无二致，因而其必然要受到司法的审查。新修改的《行政诉讼法》虽然对此条规定进行了修改，即复议机关作出维持决定后，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，这在一定程度上可以缓解复议机关高维持率的问题，但是由于目前的行政复议资源本来就不足，再加上还要频繁地应诉，复议的质量必然会受到影响。此外，随着时代的发展以及行政复议制度实施效果的每况愈下，我们有必要调整一下我们对行政复议制度性质的认识，也就是从偏行政性转到偏司法性上来，要更多地重视其对人民权利的救济功能。这与当下“以人为本、立法为民”的立法工作宗旨也是相契合的。站在将行政复议视为准司法的角度来看《行政诉讼法》的这项规定，我们会发现将作为居中裁判者的复议机关推上法庭，造成“拉架的挨打”，这明显与法理不符。此外，无论是行政复议还是行政诉讼，都是为了能更快更好地解决因最初的具体行政行为所引发的行政争议，而将争议的标的又转向复议机关的复议行为，无异于平添争议。

（四）行政复议制度普及率不够在当下对行政复议的批判主要集中在制度设计的大形势下，我们也不能忘了制度之外的其他因素。其中很重要的一点就是行政复议制度的宣传和推广问题。据调查，我国《行政复议法》的民众普及率很低。全国人大常委会2013年开展行政复议法执法检查时，曾在15个省（区、市）发放调查问卷4800份，根据回收的4351份有效问卷统计，超过60%的受调查者表示对行政复议缺乏了解，其中1184人对《行政复议法》和行政复议制度完全不了解，约占1/3。在一些省市，不了解行政复议制度的受访者竟高达80%。此外，约有60%的受访者认为，当前制约《行政复议法》实施、行政复议作用发挥不好的重要原因之一就是群众对行政复议缺乏了解。在某省，检查组随机走访的几名曾经申请过行政复议的相对人，他们都表示，申请复议纯属偶然，此前根本不知道行政复议这种救济渠道和方式。可想而知，在这种情况下，行政复议制度如何能够发挥出其应有的作用。

二、对完善行政复议相关问题的建议

鉴于行政复议目前存在的一系列问题，我们有必要尽快完善相关的制度。具体来说有以下几点：

（一）设立独立的行政复议机构目前我国行政复议制度的独立性欠缺主要就表现在复议机构受制于复议机关，自己没有决定权。鉴于此，国务院决定在部分有条件的省市设立复议权相对集中的、独立的行政复议机构，即行政复议委员会。将原来分散在各个单位的复议权集中到一个独立的机构，如在各级人民政府设置行政复议委员会，统一受理相对人针对下一级政府和同级职能部门提起的复议申请。行政复议委员会的设置很好地解决了复议机构缺乏独立性的问题，而且将分散在各个单位的复议权集中起来也有利于提高复议的质量。但行政复议委员会现在仍处在试点的过程中，其机构设置和相关的运行机制与《行政复议法》实际上是相冲突的，这不禁让人们对其合法性产生质疑。事实上，行政复议委员会试点是打了一个“球”，它并没有公然违背《行政复议法》的规定。在实际操作中，复议决定书的落款仍为原复议机关，但只不过是一个形式。然而，这并不是长久之计，我们还是需要尽快从立法层面对这种改革予以法律上的确认，真正做到立法先行。

（二）吸引社会上的学者、专家及其他公正人士的广泛参与针对如何保证复议机关公正性的问题，其实近几年一些地方的行政复议委员会试点工作已给出了解决方案。比如，北京市和哈尔滨市都对行政复议委员会的人员组成进行了细化规定，除了主任、副主任和常任委员以外还应有相应比例的外部委员，由社会上的专家、学者及其他公正人士担任。北京市行政复议委员会外部委员的比例达到60%，哈尔滨市更是高达80%。这些外部委员的加入大大增强了行政复议机关（机构）的中立性和公正性，事实证明这种人员设置的确起到了应有的作用。据统计，近两年来北京市共受理行政复议案件8555件，比2010至2011年案件总量增长了61.8%，并已连续两年超过法院同期同类行政诉讼一审案件数量。哈尔滨市的行政复议案件数量也早已大大超过了行政诉讼案件。现在这种吸收外部委员的人员设置面临的主要问题就是基层的推广，如果某些基层县市的专家、学者没有那么多，这种吸收外部委员的制度如何落实？笔者认为，吸收外部委员的制度还是要坚持的，如果专家、学者的数量不够，也可以招募社会上各行各业的公正人士，比如学校老师、基层有声望的干部等。为了防止外部委员的专业水平不够以致影响复议的质量，我们还可以邀请基层法院和基层检察院的工作人员来当兼职委员。毕竟，根据目前大部分行政复议委员会试点的情况来看，委员会最低也就设置到县一级，这一问题应该是可以解决的。

（三）加快行政复议与行政诉讼之间的衔接为了更好地发挥行政复议制度的作用，我们必须要厘清行政复议与行政诉讼之间的关系，并做好二者之间的衔接。尽管新《行政诉讼法》对相关规定进行了修改，但仍然没有改变复议机关作被告的状况。站在行政复议是具有准司法性的行为的角度，我们可以参考诉讼制度中一些程序上的设计，比如复议决定作出后并不立即生效，而是给予相对人一定的期限，若相对人提讼，则复议决定自动失效，案件进入诉讼程序；若在法定期限内，相对人未提讼，则复议决定生效并具有执行力。另外，无论复议机关作出何种决定，相对人都只能针对原行政行为提起行政诉讼。这样的规定可以让复议机关没有任何后顾之忧，不但提高了其工作积极性，还可以让相对人与原行政机关之间的行政争议尽快得到解决。对于复议机关不受司法审查是否会导致其权力滥用的问题，应当不必过多担心，因为它仍受到人大、政府、检察机关以及社会的多方监督，若有违法违纪问题，必然会受到相应的惩处。

行政诉讼篇7

行政诉讼，是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度。民事诉讼，是解决平等民事主体民事纠纷的一种诉讼制度。在司法实践中，经常出现民事诉讼涉及行政诉讼，行政诉讼涉及民事诉讼的交叉问题，如何对这些交叉问题进行解决，从审理中出现的交叉问题进行探讨。

实践中行政诉讼与民事诉讼交叉问题的表现形式，国家对民事主体在经济交往领域中的干预和限制，实践中民事诉讼涉及到对行政主体具体行政行为的审查是经常出现的，主要是行政机关确认性行政行为和许可性行政行为，具体行政行为是行为人行使权利依据，而民事诉讼为了查清事实，依法也必须对当事人主张的权利的依据进行审查，以查明其是否合法。

司法实践中对此交叉问题有三种不同的处理方法：一是出现交叉问题后，先中止诉讼，建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼，待有结果后再恢复诉讼；二是可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定；三是在诉讼中涉及到对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力认定问题时，应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼，若当事人明确表示，不再提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，但在对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力作出认定时，必须依据其所对应的实体法规规范作出判定，不能只审查其形式是否符合规范的要求。

一、论文前提

行政诉讼，是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度。民事诉讼，是解决平等民事主体民事纠纷的一种诉讼制度。二者是两种不同类型的诉讼制度，存在着本质区别。但在司法实践中，经常出现民事诉讼涉及行政诉讼，行政诉讼涉及民事诉讼的交叉问题，这种交叉问题是如何产生的，两大诉讼在哪些方面存在交叉，如何对这些交叉问题进行解决。笔者试从个方面对两大诉讼存在的交叉问题进行探讨。

二、实践中行政诉讼与民事诉讼交叉问题的表现形式

（一）受理中的交叉问题的表现形式

1、法律法规或规章授权部分垄断性企业及事业单位一定的行政职能，该单位向服务对象收取服务费用时，若法律法规对此均未规定如何处理，应由法院还是行政机关主管。如《广播电视设施保护条例》授予广播电视局（虽然冠以局的称号，但实为事业单位）对破坏有线电视传播系统的违法行为享有处罚权，但对有线电视服务费的案件，相关的法律、法规均未规定，在实践中，各地的作法不尽一致，有些地方认为广电局属于法律、法规授权的组织，享有行政职能，广电局可直接作出征收决定，逾期有线电视用户不起诉，不申请复议的，广电局可申请人民法院强制执行；而另外一些地方则认为，有线电视用户拒交有线电视收视费的，广电局只能向人民法院提起诉讼，其理由是，广电局虽经法规授权取得了行政执法主体资格，但其毕竟不是行政机关，其只能在法规授权的职责范围内行使其有限的行政权，对于法规没有明确授权的则不能行使，用户安装有线电视后，与广电局形成了一种合同关系，用户拒交收视费的，属合同违约行为，应按民事诉讼程序进行处理。这里就存在具有行政职能的组织主管范围与法院民事诉讼主管范围的交叉问题，若广电局作出征收决定，用户不服，提起的是行政诉讼，而广电局起诉，法院则只能按民事案件处理，以上是法律、法规授权的组织在征收服务费时遇到的实际问题；实践中还有一类值得注意的问题是，部分行政机关或其下属的事业单位向公民提供了有偿服务，而公民拒交服务费时，部门规章规定该行政机关享有征收权，如建设部的《城市生活垃圾管理办法》第十四条规定，凡辖区内的公民、法人或其他组织使用公用垃圾中转设施而拒交垃圾清运费的，由建设行政主管部门负责征收。在处理拒交垃圾清运费的案件中，有三种不同的作法：一由建设行政主管部门作出征收决定，相对人逾期不起诉又不申请行政复议的，可以申请人民法院强制执行；二是由建设主管部门下属的环卫所作为原告，向人民法院强提起民事诉讼；三是对建设主管部门作出的征收决定法院因其依据的规章授权不合法为由不予执行。其中第二种情形环卫所提起民事诉讼因不属民事诉讼主管范围而裁定驳回起诉，出现了行政机关不能管法院不去管的两难境地。

2、对涉及自然资源物权纠纷的案件，法律法规规定了行政机关及人民法院民事诉讼案件各自的管辖范围，但在实践中经常存在交叉问题。如《中华人民共和国土地 管理法》条十六条规定，涉及土地 确权纠纷案件，根据纠纷主体确定由各级人民政府作为行政确权案件处理；而《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定，侵权纠纷案件，由人民法院直接作为民事案件受理，确权案件和侵权案件主管机关已经明确，似乎不存在交叉的问题，但在司法实践中，这种交叉是经常存在的，如甲拥有宅基地一块，县政府为其颁发了宅基地权属证明文件，乙是其邻居，因双方宅基地边界不清，且乙没有取得合法的宅基地权属证明文件，甲以乙侵犯其宅基地使用权为由，向法院提起民事诉讼，法院审查甲所持的权属证明文件载明的四至及长宽尺寸与其实际使用状况不相符合，认为甲乙纠纷属土地 使用权纠纷，遂裁定不予受理；而甲又向某政府提出申请，要求确认其与乙的宅基地边界，而某政府以甲的宅基地已经政府确权，其与乙的纠纷属侵权纠纷为由通知甲不予受理该案。甲在申请处理其与乙的土地 纠纷案件中可谓处处碰壁，问题在是属于侵权纠纷还是确权纠纷的争论中迟迟得不到解决。

（二）审理中出现的交叉现象

1、民事诉讼中涉及行政诉讼问题的交叉现象。

由于国家对民事主体在经济交往领域中的干预和限制，实践中民事诉讼涉及到对行政主体具体行政行为的审查是经常出现的，主要是行政机关确认性行政行为和许可性行政行为，都是由当事人提出申请，行政机关依据有关行政法规审查后予以确认或许可，是国家允许当事人行使某项权利的证明。民事诉讼与具体行政行为并无直接的联系，它的任务是在平等主体的当事人的参加之下，查清事实，分清是非，依法确认当事人之间的民事权利义务关系，维护当事人的合法的民事权益，由于法律或行政法规规定了当事人的某项权利的取得或行使必须得到行政机关的确认或许可，具体行政行为是行为人行使权利的依据，当事人为了证明请示司法保护的民事权益的合法性，必然要提供具体行政行为加以证明，而民事诉讼为了查清事实，依法也必须对当事人主张的权利的依据进行审查，以查明其是否合法，正因为如此，具体行政行为才出现在民事诉讼之中，而对具体行政行为的合法性审查是行政诉讼的任务，这里就产生了民事诉讼和行政诉讼的交叉现象，如何解决这一问题，司法实践中有不同的作法，笔者试图从判决已生效的三个案例加以说明：

案例一、甲与乙协议离婚，房产归乙所有，但甲背着乙将该房卖于丙，并办理了房屋产权过户手续，丙领取了该房屋的房屋所有权证书，乙发现后，以丙为被告向法院提起民事诉讼，诉讼中丙出示了房产局颁发的产权证，但法院以该房屋系甲与乙的共有财产，出售该房时未征得乙的同意，甲与丙的买卖协议无效为由，否定了丙所持房产证的合法性，将该房屋判归乙所有。

案例二、甲与乙系兄弟，甲将土地 使用权转让给乙，乙持该转让协议到土管部门办理了土地使用证变更登记，政府为乙颁发 了土地 使用证，并持该证到房管部门办理了房产证，甲死之后，其妻丙向法院提起民事诉讼要求乙返还该块土地的房屋，乙出示了土地 使用证和房产证，法院中止诉讼后，丙向法院提起行政诉讼，要求法院撤销县政府和房管局为乙颁发的土地 使用证和房产证，法院审查后，撤销了这两个产权证；法院恢复了民事诉讼，在查清事实的基础上，将房屋判归丙所有。

案例三、李某诉吴某排除妨碍一案，一审二审均认为：李某“三证”齐全、合法，判决李某胜诉。吴某随后又以行政机关为李某发放的《建设工程规划许可证》违法为由，向一审法院提起行政诉讼，行政审判庭经审理后判决撤销了行政机关为李某发放的《建设工程规划许可证》。

上述三案中涉及的土地 使用证，房屋产权证、建设工程规划许可证，均是行政机关具体行政行为的表现形式，当民事诉讼中涉及到对这些行政行为的合法性审查时，就涉及到民事诉讼与行政诉讼的交叉问题，实践中，由于法官的认识不统一，导致对此问题的处理方式不尽相同，破坏了法律的统一性和司法的权威性。

2、行政诉讼中出现的与民事诉讼交叉现象

现代行政法的创设，是国家公权力在对民事主体的法律行为的干预下发展起来的，大量的行政行为是行政机关干预民事主体从事民事活动时而与民事主体产生行政法上的权利义务关系。因此，行政机关在作出涉及民事主体权利义务关系的行政行为时，必然涉及到对民事主体所为的民事行为的效力认定问题，若相对人不服，提起行政诉讼，法院在对行政机关认定的案件事实进行合法性审查时，也会涉及到对相对人所为的民事行为的效力认定，而对民事行为效力的认定则是民事诉讼所要解决的问题，这样就存在行政诉讼中对民事诉讼领域若干问题的审查，与事事诉讼产生交叉。司法实践中有这样一个案例，甲与乙是兄弟关系，其父拥有宅基地一块，其父死亡之后，弟兄二人对该块宅基地及该土地 上的房屋进行分家析产，并立了分单，但未办理土使用权变更登记，后甲在该宅基地上建房时，乙以甲所建房屋的土地 分家时归乙使用为由予以阻拦，与甲产生纠纷，甲申请某政府予以处理，某政府依据甲乙二人所立分单，将争执土地确权归乙使用，某甲不服，向法院提起行政诉讼，该法院行政庭审理后认为，甲与乙所立分单系民事法律行为，应由法院作为民事案件予以审理，遂以某政府超越职权为由判决撤销了某政府的处理决定。判决生效后，某乙申诉，该院审监庭复审后认为甲与乙所立分单虽然是民事法律行为，但土地产生权属纠纷后，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，土地产生权属纠纷应由政府予以处理，某政府依据兄弟二人所立分单作出处理决定并未超越职权，判决撤销了行政判决，维持了某政府作出的处理决定。司法实践中之所以存在认识上的不统一，是因为法律、法规对此没有作出相应的规定而造成的。因此，对此类问题进行深入的探讨和研究是非常必要的。

行政诉讼在对行政机关的行政行为所认定的事实进行合法性审查时，有时为了验证行政行为的合法性，有可能涉及到对行政相对人所为的民事行为的效力的认定问题，而该民事行为的效力行政机关在行政程序中没有必要涉及即可作出行政行为。因为行政诉讼对行政行为的合法性进行的是全面的排除式的审查，这是行政诉讼中与民事诉讼产生交叉的第二种现象。实践中有这样一个案例，甲村委会与乙签订果园承包合同一份，该合同约定甲村委会授权乙可以对果园内的果树进行更新、采伐，合同签订后，乙得知果园内的梨树可以冒充红木做家俱，乙持承包合同及该果园的林权证书，申请县林业部门为其办理了采伐许可证，乙将果园内的梨树砍伐，引起群众不满，新任村委班子研究后，向县法院提起行政诉讼，要求撤销林业局为乙颁发的采伐许可证，并要求县林业局陪偿其经济损失，其理由是乙与甲村委所签订的果园承包合同是村委的部分干部与乙恶意串通后签订的，林业局依据无效合同的约定为乙颁发采伐许可证是错误的，法院审理后认定甲村委与乙签订的承包合同确系恶意串通后签订的，属无效合同，判决撤销了林业局为乙颁发的采伐许可证。后乙向人民法院提起民事诉讼，要求法院依法确认合同的效力，法院审理后认为甲村委与乙签订的果园承包合同合法有效，判决双方继续履行合同。

三、审理中交叉问题的解决方法

在审判实践中，民事诉讼和行政诉讼的交叉主要表现形式有二种，一是民事诉讼涉及到具体行政行为的合法性审查，二是行政诉讼中涉及到民事行为的效力认定，而具体行政行为与民事行为的载体均是作为证据而出现在诉讼之中，限于篇幅，笔者把这二种交叉问题在司法实践中的处理方式及解决方法放在一起论述。

司法实践中对此交叉问题有三种不同的处理方法： 一是出现交叉问题后，先中止诉讼，建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼，待有结果后再恢复诉讼，理由是：两大诉讼法都规定了法院审理民事案件或行政案件时，必须遵循以事实为依据，以法律为准绳的基本原则。同时规定，证据必须查证属实，才能作为定案依据。行政机关的具体行政行为作为民事诉讼证据之一，而民事法律行为作为行政诉讼的证据之一，在诉讼中当然应进行全面、客观的审查，否则不能作为定案依据，但是，由于法律规定对具体行政行为合法性审查的认定，是行政诉讼的任务，而对民事行为效力的认定是民事诉讼的任务，而行政诉讼与民事诉讼在诉讼主体、适用法律、任务和目的、举证责任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在诉讼中当当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题时，应当中止诉讼，建议当事人另行提起行政或民事诉讼，待有结果后再恢复原诉讼。

二是可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。理由：民事诉讼中当事人请求司法保护的是基基于具体行政行为所产生的民事权利，民事诉讼必须审查当事人的请求是否符合国家的法律、法规，而具体行政行为本身不是法律、法规，当事人主张的权利或实施的行为违反了法律或社会公共利益，或侵害了其他民事主体的合法权益时，尽管其权益已被具体行政行为所确认，同时虽然具体行政行为具有公定力，拘束力，执行力的效力，但根据法治国家司法最终原则以及本着事实求是的原则，民事诉讼必然涉及到对具体是否合法的审查。从诉讼理论上讲，具体行政行为在民事诉讼中是诉讼证据民事诉讼审查其是否合法是为了确认当事人依此主张的民事权利是否合法，最终裁决也只涉及当事人主张的民事权利能否得到保护，而不涉及具体行政行为的合法性，而行政诉讼是对行政机关具体行政行为的合法性审查，通过对行政行为合法性的审查保护当事人的合法权益，而行政诉讼中涉及对民事行为效力的认定，表现在二个方面，一是行政机关基于对行政相对人的民事行为效力的认定而作出的具体行为，法院在审查时需要对该民事行为效力重新予以认定，二是法院在具体行政行为进行合法性审查时，需要对与行政行为有关连的民事行为的效力认定，这二种情况中法院对民事行为效力认定是不能回避的，因为这涉及到具体行政行为所依据的证据是否确凿或者具体行政行为所认定的事实是否充分的合法性审查。而对民事行为效力的认定恰恰是法院主管范围内的事情，且在行政诉讼中，民事行为所涉及到的当事人一般均参加诉讼，法院可以依据民事法律规范对民事行为的效力直接作出确认从而为法院审查具体行政行为的合法性扫清障碍。

三是在诉讼中涉及到对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力认定问题时，法官应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼，若当事人明确表示，不再提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，但在对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力作出认定时，必须依据其所对应的实体法规规范作出判定，不能只审查其形式是否符合规范的要求。

笔者同意第三种作法，这是因为：

一、第一种作法虽然便于区分案件性质，以保证处理的准确，合法。缺点是中止民事诉讼或行政诉讼后，必然会出现两种情况，一是当事人既不起诉又不放弃权利，法院既不能动员又不能限期当事人起诉，从而使法院限于被动的两难境地；恢复审理无法对具体行政行为的合法或民事行为的效力作出确认，裁判因缺乏依据而不能作出，继续中止，案件久拖不决，有违“公正与效率”的世纪主题，案件因为久拖不决而影响法院的形象。

二、第二种作法虽然维护了法院的严肃性和权威性，有助于提高办案效率。但问题是：由于没有告知当事人若对具体行政行为的合法性或民事行为的效力有异议可以提起诉讼，法院判决后，当事人可能提起行政或民事诉讼，由于基于法官的专业性及知识的局限性，难免有审查不到之处，从而有可能出现民事审判认定有效，而行政审判予以撤销的现象。

三、第三种作法克服了上述二种作法的局限性，吸收了其操作的优点，即保证了办案效率，同时又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合，同时又避免了因认识上的不统一出现民事诉讼认定有效，而行政诉讼予以撤销的现象。其理由如下：1、二大诉讼对当事人诉权的保护期限均有明确规定，因此在告知当事人权有权提起诉讼前必须对当事人是否具有明确规定，因此在告知当事人有权提起诉讼前必须对当事人是否具有诉权进行审查。2、明确告知当事人可以提起诉讼，是尊重当事人意思自由的体现，同时也是法定对当事人进行诉讼指导的必然要求，民事诉讼和行政诉讼两大证据规则均规定人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，促使当事人在合理期限内积极、全面、正确地完成举证，这一规定表明法院在当事人举证中承担释明权的义务。3、是法院重要职能的体现。无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是在法院主持下进行，行政诉讼法赋予法院在行政诉讼中的司法审权具有撤销或者维持具体行政行为的效力，民事诉讼法赋予法院在民事诉讼中的司法审查权具有全面、客观地审查所有诉讼证据，确认其有效或无效的效力，可见，对作为民事诉讼证据具体行政行为的审查，或是对作为行政诉讼证据的民事行为的审查，是法律赋予法院的重要职能，只是诉讼程序不同，审查的方式、角度、结果的处理等不同而已。4、是法院公正司法的本质要求，法院代表国家行使审判权，享有处理社会各种民事权益及大部分行政争议的最终裁决权，独立、公正、权威是其本质要求，这就决定法院主持进行民事诉讼，必须平等对待和审查双方当事人所提出的证据，不因证据制作主体不同而有区别；同时，法院主持行政诉讼，必须对行政机关所认定的事实进行全面的审查，而不能仅仅以行政机关的具体行政行为所认定的事实为依据，唯此也才能体现法院行政诉讼和民事诉讼的独立、公正与权威。

值得注意的是，笔者设计的解决两大诉讼交叉问题的方法，还有待于立法上的支持。矛盾焦点体现在告知当事人对证据有异议，具备诉权的可以提起诉讼，而当事人明确表示不再另案提起诉讼，法院审查认定作出判决后，当事人另案提起诉讼是否应予立案的问题。笔者认为，在此情况下，应当对当事人起诉作出限制，因为在诉讼中当事人明确表示不再提起诉讼是其放弃诉权的意思表示，应当理解为是当事人的诉讼行为，法院依据当事人放弃诉讼的意思表示，依职权启动了对涉及其它诉讼领域的证据效力的审核认定，可以避免当事人滥用诉权，有利于司法的公正与统一。如果不限制当事人的诉权，法院的告知和当事人的意思表示已无实际意义，不能从根本上避免判决不统一的现象。综上，民事诉讼与行政诉讼的交叉问题是困扰法院的一个难题，正确处理好两大诉讼在受理与审理中的交叉问题，对于化解社会矛盾，避免当事人缠诉，提高诉讼效率，维护社会稳定起到积极的推动作用。

四、注释：

1、建设部的《城市生活垃圾管理办法》第十四条规定 P15

2、《中华人民共和国土地管理办法》第十六条规定 P10

五、参考文献：

1、《行政法与行政诉讼》作者：姜明安

出版社：北京大学出版社

2、《民法学》作者：王耀琪 出版社：法律出版社

3、《法律的运作行为》　作者：唐纳德 J.布莱克 著

4、《20世纪司法制度的变革》作者：何勤华　出版社：法律出版社

行政诉讼篇8

外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用《中华人民共和国行政诉讼法》，并同中华人民共和国公民、组织享有同等的诉讼权利和义务。外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同《中华人民共和国行政诉讼法》有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。涉外行政诉讼的一般原则是指人民法院审理涉外行政案件的基本准则。主要有以下原则：1、适用行政诉讼法原则。国家主权原则的具体体现。2、同等原则。又称国民待遇原则。国家平等原则的体现。3、对等原则。又称相互原则。包括积极对等和消极对等。4、适用有关国际条约原则。5、委托中国律师诉讼原则。