发表行政管理论文范文

发表行政管理论文范文第1篇

［关键词］公共图书馆；文献计量

［中图分类号］G258.2-3［文献标志码］B［文章编号］1005-6041(2012)01-0065-04

1 引 言

公共图书馆作为大众终身学习的场所和社会公共文化服务体系的重要组成部分,具有保存人类文化遗产、传播科学知识、开展社会教育、提升公民素质等重要职能。改革开放以来，我国公共图书馆事业取得了长足的进步,设施条件不断改善,队伍素质日益提高,服务能力显著增强,为推动经济与社会发展提供了有力的信息保障与文化支撑。［1］本文利用文献计量的方法对2001―2010年10年间我国在公共图书馆研究领域发表的论文进行年文量、核心期刊载文量以及研究主题等方面的统计与分析，试图揭示近10年来该领域研究的发展、学术成果、研究主题倾向等，并对今后的研究进行展望。

2 数据来源和处理方法

2.1 数据来源

本文选择CNKI期刊全文数据库作为数据来源，以“题名”为检索途径，选取“公共图书馆”为检索词，时间限定在2001年至2010年。同时，为了提高检全率，选取了全部期刊；为了提高检准率，将匹配限定到精确，同时剔除那些属于通知、会议、纪要、讲话、征稿等非原发性论文,统计出共有相关论文4 813篇。

2.2 处理方法

主要借助Excel作为数据分析处理工具,采用信息计量方法,定性与定量相结合,对统计数据进行分析，得出近10年来我国公共图书馆研究论文的发展规律。

3 数据分析

3.1 文献增长规律分析

国内对公共图书馆的研究与国外相比起步晚，但进入21世纪之后取得了明显的成就。笔者统计到的4 813篇论文的具体年代分布见表1。

表1的统计数据表明，论文的年度发文数量分布呈现出明显的递增态势，尤其是2006年、2007年和2009年发文增长速度更为明显，平均年发文增长率为3.0%，而2010年公共图书馆研究论文量达到972篇，约占10年间发文总量的20.2%。这说明现阶段公共图书馆越来越受到重视，尤其是公共图书馆为弱势群体和农民工服务、为政府信息公开提供的服务以及公共图书馆建设、公共图书馆评估等各项工作的开展已成为公共图书馆工作的亮点。

3.2 核心期刊载文量分析

在CNKI中以“期刊名”为检索途径，期刊范围限定在核心期刊，确定在核心期刊上刊登公共图书馆研究论文1 154篇。通过对检索到的1 154篇公共图书馆研究论文进行统计，得出载文量较多的前10种核心期刊及占核心期刊总载文量的比例（见表2）。

表2中的数据显示，公共图书馆研究论文仅在《图书馆论坛》《图书馆》《图书馆建设》《图书馆杂志》《图书馆理论与实践》5种期刊上刊登的数量就占在所有核心期刊上刊登论文总数量的62.1%。这5种期刊在公共图书馆研究发展中所占的地位很重要，同时也促进公共图书馆领域研究的全面、深入发展。从表2还可以看出，载文量较多的前10种核心期刊均属于图书情报类专业的期刊，这说明国内关于公共图书馆的研究主要还是集中在图书情报界。

3.3 主题分析

主题分析在一定程度上反映公共图书馆研究领域的热点与重点，有利于了解公共图书馆目前研究的现状和水平，帮助研究人员正确地预测该领域的发展趋势与方向。运用内容分析法，笔者对检索到的4 813篇研究论文进行微观主题分析,运用Excel处理后,将对“公共图书馆”的研究分为公共图书馆服务、公共图书馆管理、公共图书馆工作、公共图书馆功能、公共图书馆建筑（馆舍建筑标准）、公共图书馆发展、信息资源开发利用、公共图书馆事业、公共图书馆建设、公共图书馆精神（公共图书馆的思想、精神、价值以及理念）、公共图书馆运动和活动、其他类型的公共图书馆、技术应用、公共图书馆其他问题研究内容14个主题。如果从宏观角度将上述14个主题再进行分类，又可以分为下面6个方面：公共图书馆管理、公共图书馆工作、公共图书馆精神、公共图书馆建设、先进技术在公共图书馆研究中的应用以及公共图书馆事业发展等。

3.3.1 公共图书馆服务主题分析

（1）弱势群体服务主题分析。自2001年“弱势群体”作为外来词引入国内，国内图书馆界对为弱势群体服务的研究日益显著。目前，我国理论界对于“弱势群体”这一概念尚未有权威的定义，但比较一致的看法是认为社会弱势群体主要有以下10类群体：下岗职工、困难企业职工、城乡贫困人口、贫困地区群众、受灾地区群众、体弱多病的离退休人员、孤寡老人、特困户、未成年人、伤病残人等。［2］由于近年来公共图书馆服务均等化理念以及对农民、农村、外来工、农村留守儿童等的重视，笔者也将这些特殊群体归入到弱势群体当中进行统计、研究。

基于以上定义，在统计的公共图书馆服务论文中，为弱势群体服务的论文共有384篇，约占公共图书馆服务研究论文总数的31.3%。公共图书馆是为社会公众服务的公益机构，而弱势群体是公益机构服务的主要对象，为弱势群体服务是公共图书馆义不容辞的责任。在为弱势群体服务的论文中关于为农民、农村、农业以及外来务工人员服务的论文有134篇，约占为弱势群体服务论文总数的34.9%。为身体残疾的弱势群体以及老年读者服务的论文数量分别是141篇和36篇，分别占为弱势群体服务论文总数的36.7%和9.3%。统计数据表明，为身体残疾的弱势群体服务的研究仍然是2001~2010年10年间的研究热点。随着国家对新农村建设的政策导向，服务农村已成为公共图书馆的重要工作，这也充分体现了当今社会公共图书馆倡导的服务均等化、公平化的服务理念。

(2)信息服务主题分析。[JP〗现代图书馆要想在信息社会中获得发展，实现自己的社会价值，就必须为社会的经济发展、文化建设及地方形象的树立等提供直接支持，以期获得相应的回报。具体地说，就是要向社会提供高质量的信息服务。［3］

信息服务研究的论文有162篇，占公共图书馆服务论文总数的13.2%。其中信息服务工作的论文64篇，占信息服务论文总数的43.0%。公共图书馆开展的信息服务主要有社区信息服务、政府信息服务、网络信息服务、企业信息服务、电子信息服务、知识信息服务以及情报信息服务等。其中政府信息服务文献23篇，占信息服务文献总数的14.2%。对我国公共图书馆来说，政府信息服务是一项新业务。2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定“各级公共图书馆是政府公开信息的查阅场所”。自此，公共图书馆成为政府信息公开体系中的“新元素”。这不仅使公共图书馆参与政府信息公开工作、开展政府信息服务有了法律依据，也成为一种法定职责。［4］政府信息公开环境下为公共图书馆开展为政府提供决策信息服务以及电子政务信息服务提供了平台。

信息服务论文中关于服务理念的论文有157篇，占公共图书馆服务论文总数的40.9%，服务体系方面论文88篇，服务模式论文35篇，服务原则和理念论文34篇。数字时代，用户信息需求的内容和形式都发生了很大变化,图书馆要适应社会和用户，就必须转变服务理念，重新定位自己的角色。公共图书馆服务还包括阅读服务、公共图书馆延伸服务、均等化服务、网络服务、社区服务、有偿服务、知识服务以及情报服务等服务，相关论文分别有58篇、58篇、42篇、20篇、23篇、21篇、15篇、10篇，这些数据表明了公共图书馆服务具有多元化形式。

3.3.2 公共图书馆管理主题分析。

公共图书馆管理主要包括业务管理和行政管理。业务管理主要是对采访、编目、典藏、流通、阅览、参考咨询等业务流程的管理，行政管理主要有人力资源管理、绩效管理、危机管理、规章制度建设、管理体制建设等。公共图书馆管理论文有1 147篇，其中业务管理论文有561篇，约占公共图书馆管理论文总数的48.9%；行政管理论文有586篇，约占公共图书馆管理论文总数的51.1%。

（1）业务管理主题分析。业务管理中数字化建设与管理论文有200篇，约占业务管理论文总数的35.7%。数字化建设与管理主要包括图书馆自动化建设、图书馆网络化建设、数据库建设与开发和对网络信息资源的组织等。其中关于数据库建设的论文75篇，占业务管理论文总数的13.4%。其中数字化建设方面的文章43篇，特色数据库建设论文29篇，还有期刊全文数据库、数字资源门户系统构建等方面的论文3篇。统计数据表明，在数据库建设方面，国内主要集中在资源的数字化建设方面。

信息咨询的论文87篇，占业务管理论文总数的15.5%。这里的信息咨询指的是参考咨询服务。参考咨询服务是图书馆的核心业务活动之一，是衡量图书馆发展水平的重要标志之一。传统的参考咨询服务有以下几类：咨询台、网上信息查询、网络导航、特色数据库、提供二次文献、SDI（定题服务）和用户教育。随着信息向数字化、网络化发展，现代参考咨询在传统服务的基础上增加了数字参考咨询、虚拟信息咨询和企业与政府的决策参考信息服务等内容，服务对象逐渐多元化。但与国外相比，国内的服务对象和范围仍然狭窄。在国外，据2005年的文献显示，数字参考咨询已经可以为开业医生和消防队员服务等。［5］因此，国内参考咨询服务范围仍有充足的发展空间。

业务管理研究论文中关于文献采编工作的论文有57篇，关于阅览室的论文56篇，关于流通服务的论文39篇，关于业务外包、业务统计和典藏的论文共7篇。这说明图书馆业务流程中的文献采访和编目工作仍然是图书馆的业务核心。对阅览的研究的论文主要集中在电子阅览室的发展、服务和管理方面。

（2）行政管理主题分析。公共图书馆的行政管理主要包括规章制度建设、管理体制建设、人力资源管理和图书馆评估等。其中人力资源管理论文392篇，约占行政管理的论文总数66.9%；规章制度建设论文122篇，约占行政管理论文总数的20.8%，均位居研究前列。

数据表明，人力资源管理是近10年公共图书馆行政管理研究中的主要内容。这方面的研究主要是图书馆对人才的培养和管理，包括绩效管理、人才建设、人才培养、馆员素质和教育、馆员情绪、情商教育和管理、馆员心理健康、馆员职业精神的培养和激励机制等。统计资料显示，人力资源管理中涉及图书馆人才队伍的建设和培养的有258篇论文，占人力资源管理论文总数的65.8%；绩效评估论文54篇，占人力资源管理论文总数的13.8%。图书馆服务于广大读者，靠的是图书馆工作人员提供的各种服务，图书馆队伍建设水平的提高可以为用户提供更加优质、高效的服务。因此，从某种意义上说，图书馆队伍的水平决定着图书馆的生存和发展。绩效评估是对图书馆工作效率、技能、态度等的考评，以此达到图书馆业务效率的改进和服务质量的提高。近年来对这方面的研究更加重视以人为本的指标体系，更加重视定性与定量测评相结合的综合性评估，更加重视评估体系的发展和创新。［6］

在122篇规章制度建设论文中，有关图书馆立法方面的研究论文39篇，占规章制度论文总数的32.0%，图书馆制度、标准、管理办法、条例和行业自律规则论文共计83篇。我国图书馆法的制定于2001年启动，但又于2004年中断。2008年11月18日,文化部召开公共图书馆法立法工作会议, 明确了根据全国人大常委会立法规划的图书馆法从制定公共图书馆法做起。自此, 我国的图书馆立法工作在2004年中断以后又进入到再次启动并加快进程的阶段。因此，2001年至2008年间有关图书馆立法的研究偏少，仅有10篇。2009年1月初, 中国图书馆学会2009年新年峰会在北京召开, 专题讨论、部署公共图书馆法立法支撑研究事宜。之后对图书馆立法的研究普遍开展起来，2009―2010年该方面的研究论文已达29篇，占图书馆立法研究总数论文的74.4%。图书馆立法问题是当前我国公共图书馆研究中的若干问题之一，立法是改变我国公共图书馆管理体制（包括宏观管理体制和微观管理体制）弊端不可或缺的重要途径。［7］

行政管理研究中还有公共图书馆安全、经费管理、危机管理和战略营销管理等。近年来公共图书馆的危机管理和经费管理的研究有发展的趋势。作为向公众开放的公共服务部门，图书馆面临着各种各样影响安全的危机因素，如近年来的地震和泥石流等自然灾害对图书馆造成了严重的损失，因此图书馆做好相关工作的应急预案和防范措施势在必行。［8］

4结 语

从以上分析可以看出，国内对公共图书馆的研究总体呈稳步上升趋势。该领域的研究主要集中在公共图书馆服务和管理两个方面。为大众服务，是公共图书馆的职责。随着现代社会的发展，图书馆必须不断进行服务创新，才能为用户提供更加优质的服务，才能更好地体现图书馆的核心价值。而图书馆的管理可以推动服务的改革，是图书馆向前发展的“护航船”。可以预计，在今后的一段时间内，公共图书馆服务和管理仍然是公共图书馆研究的两大核心主题。

［参考文献］

［1］ 许建业.当代中美公共图书馆事业发展之比较［J］.图书情报研究,2009(1):28―31.

［2］ 于良芝,李晓新,王德恒.拓展社会的公共信息空间――21 世纪中国公共图书馆可持续发展模式［M］.北京:科学出版社,2004：15.

［3］ 李松妹.现代图书馆管理概论［M］.北京:北京图书馆出版社，2007:130―131，150―151.

［4］ 李国新.推进和深化公共图书馆政府信息服务［J］.图书馆建设，2010（1）：1.

［5］ Rockliffs，PetersonM.，MartinK.，CurtisD.. Chasing the Sun: A Virtual Reference Service Between SAHSLC(SA)and SWICE（UK）［J］.Health Information and Libraries Journal ,2005,22(2):117―23.

［6］ 李志忠.关于图书馆的绩效评估［J］.国家图书馆学刊，2002(2)：2―5.

［7］ 蒋永福.当前公共图书馆研究的三大问题［J］.公共图书馆前沿，2009(1)：20―23.

发表行政管理论文范文第2篇

毕业论文是电大各专业每位学员都必须完成的集中实践性教学环节，不能免修。要求每位学员在学校指定的指导教师的指导下，独立完成论文的写作，希望考生通过本文的学习，能对您的论文写作有所帮助。

一、论文选题的要求和范围

(一)要求

(1)论文的选题范围限定在行政管理专业的范围内;(2)要尽可能选择具有一定探索性和创新性的课题;(3)要尽可能结合自己的工作，选择行政管理实践中急待解决的问题;(4)选题要考虑论文所要求的理论性和深刻性：(5)选题宜小不宜大，要确保在规定时间内能够按要求完成，切忌选择内容空泛、大而无当的问题。

(二)范围

从行政管理专业的研究范围上看毕业论文的选题范围

1.从领域上看包括政府管理、非政府公共组织管理与企业行政管理(如企业内部人事管理问题、绩效管理、企业招聘等)。

2.从对象上看包括组织内部自身管理与对外管理。组织内部自身管理，如国家公务员制度、非政府组织管理、企业的人事、工资、职称改革等。对外管理，如政府对社会的管理、政府对维持社会秩序的管理等。

3.从功能上看包括计划、决策、领导、执行、控制、绩效评估、组织与人力资源、行政改革，等等。

(三)几种选题的方法

1、寻求科研中的空白点。如：公车应如何改革?

2、寻找学术的争鸣点。如：交警能否暗中执法?

3、寻找社会实践的需求点。如：电动自行车能否上路?政府应如何祝到经济适用房建设?

4、寻找知识的概括点。如：政府机构改革的历史沿革。

5、寻找科学定论的矛盾点。如：干部异地任职的利与弊。

6、寻找个人的兴趣点、熟悉点。

(四)选题中应注意的问题

l、避免过于宽泛。如：中外公务员制度研究。

2、避免人云亦云，敢于涉略新领域。如：市场经济条件下的官员腐败。

3、避免选题偏颇，与实践脱离。如：生搬硬套西方的行政管理理论。

二、论文程序

以下是具体程序和时间分配建议：

1.确定一个适当的选题(x月x日至x月x日)。所谓“适当”，是指符合选题要求，在规定的范围内选题，保证能在规定时间内完成。论文选题的程序和方法是：首先在一个比较大的课题范围内尽可能广泛地浏览相关研究资料，了解这一范围的研究状况，同时进行积极思考，从中选出一个合适的研究课题。真正选好课题的标志是形成解决这个课题的设想。选题要得到指导教师的指导并经指导教师认可。要求写出选题报告。选题报告的内容包括：(1)本课题的意义(理论价值或实践价值)，(2)前人对本课题的研究情况，(3)本课题预期研究结果和基本思路;(4)本课题的主要参考资料。

2.收集资料和写出提纲(x月x日至x月x日)。在选题阶段广泛浏览的基础上，确定重点阅读的资料，对有的资料要精心研读。需要记录的资料，要根据资料的性质、特点和重要程度，采用摘录、提要、心得札记、复印、网上下载等形式随时记录下来。收集资料的过程也是对课题进行积极思考的过程，这个过程结束，就应该形成解决课题的思路，就应该知道怎样运用这些材料，就应该能写出论文提纲。提纲须经指导教师审阅并认可。如果指导教师对提纲提出修改意见，要认真修改后方可进行下一程序。提纲的内容包括：题目、论点、论述思路的逻辑架构，主要论据(资料)。提纲应分条列项，并尽可能详细：提纲的详细程度反映思路的成熟程度。

选题和收集资料是整个作业过程中两个最关键环节，只要确定一个好的选题并获取充足的资料，在此基础上写成一篇是水到渠成之事，不要误认为写作成稿是最主要过程。

3.撰写初稿、修改定稿(x月x日至x月x日)。首先写出初稿，交指导教师审阅;按指导教师提出的修改意见进行修改后，再交指导教师审阅。如果指导教师认可，就可定稿。如果指导教师不认可，就要继续修改，直到指导教师认可后，方能定稿。

三、论文格式要求

论文应符合通行的格式规范，要求必须具备如下格式：题目、署名、完成日期、摘要、关键词、正文、参考文献。

题目要明确地揭示论文内容，切忌摸棱两可或不知所云。

摘要是论文内容不加注释和评论的简短陈述，宜控制在200字以内。不要分段，也不要分条列项。

关键词是从论文中选取出来用以标示论文主要内容的专业术语或具有专业术语性质的词语。最少三个，最多7个。

正文一般包括引言、本论、结论三部分。文中一般不出现“引言”、“本论”、“结论”字样，但一般应有引言段和结论段。本论是论文的主体，一般要分几个部分和几个论述层次，要求加上小标题和数字序号，以显示文章清晰的思路。

论文要有一定的理论深度，不能仅停留在经验和操作层面。论文是研究成果的表达，表述必须客观、冷静，不带感彩。论文要求使用准确、简洁、规范、平易的书面语言，不要口语化，尽量不用文学修辞。

论文正文不得少于3000字。

参考文献是指作者所收集到的对本文的论述有重要参考价值并足以支撑本文论述的资料。格式如下：

期刊类：序号、作者、篇名，刊名，期号和出版时间。

专著类：序号、作者、书名，出版社，出版时间。

网页类：序号、作者、篇名，网址，发表年月。(如果网上文章来自期刊或专著，应以书面文献为准)

四.论文答辩

论文完成后，要通过答辩确认论文的真实性，评定论文成绩。为使论文能够顺利通过，应充分做好答辩准备。答辩分论文介绍和回答问题两个部分，做答辩准备要从这两个方面着手。

论文介绍主要是三个方面：一是选题原因，说明自己为什么选择这个论题，这个论题的意义何在。二是研究背景，说明前人对这个论题作了哪些研究，有哪些重要的研究成果，提出了什么重要观点等。对研究背景的介绍能够直接反映出论文的真实性和对论题的研究程度，因此应是论文介绍的重点。三是对论文本身的介绍，主要介绍论文的的创新之处、基本观点和论述思路，以及本文的不足之处等。在准备论文答辩时，应该就这三个方面准备一份介绍提纲。

对回答问题的准备包括熟悉论文与熟悉相关资料和知识两个方面。首先要认真地反复阅读论文，弄清楚文中使用的每一概念、尤其是重要概念的涵义，能够准确地解释每一条引用资料，发现论文中的不足之处，设想答辩中可能提出的问题，并设想，如果老师提出这个问题，我怎样回答，这就要熟悉与论文相关的资料和知识。

五、特别提示

严禁抄袭。如果指导教师发现论文为抄袭，将退回并要求重写;如果答辩中发现论文为抄袭，将判为不及格。如果论文为抄袭，将百分之百被发现!

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发表行政管理论文范文第3篇

2015年7月12日，成思危管理大师告别了我们，本刊为了弘扬成思危的科学创新精神，传承振兴中国管理科学和管理教育方略，沿着成思危管理兴国之路前进，《管理观察》杂志设立了“成思危管理论坛”，这既是杂志最高级别的管理论坛，也是我们对成思危管理大师最好的纪念。建立成思危管理论坛根本目的是，进一步落实主席管理思想，发现更多管理科学和管理教育的人才，发表更多优秀管理科学创新成果，为推动国家治理能力现代化服务。

成思危管理论坛是一个面向社会开放式的平台，采取院社合作形式，本刊将邀请我国一批管理学家和学科带头人主持这个栏目，以推荐优选一批高水平博士论文为主篇，扩大《管理观察》杂志品牌学术影响力，欢迎大家为办好这个专栏献计献策，让她成为我们大家共同的事业。

本论坛主持人：唐任伍教授 北京师范大学政府管理研究院院长

唐任伍，男，经济学博士。中共党员。教授，博士生导师。国务院特殊津贴获得者。曾担任过北京师范大学经济学院副院长、管理学院常务副院长、执行院长、院长、政府管理学院院长、北京邮电大学文法经济学院院长等职，现为北京师范大学政府管理研究院院长。教育部公共管理类专业教学指导委员会副主任委员，全国MPA教育指导委员会委员，中国经济思想史学会会长、中国企业管理研究会副理事长、北京市政治学与行政管理学会副会长、中国企业文化研究会常务理事、马克思主义理论研究和建设工程管理思想史首席专家，国家哲学社会科学基金、国家自然科学基金评委，《北京师范大学学报》、《首都经贸大学学报》等多家学术刊物编委，多所大学兼职教授。其他社会兼职10多项。承担过国家和省部级以上课题数十项，获得北京市、国家教育部、国家发展和改革委员会颁发的各类优秀成果奖二十余项。

发表行政管理论文范文第4篇

到现在为止，平衡论的研究已经有了一系列的学术成果，发表了百多篇学术论文，出版了十余部著作。当然，平衡论是一个开放的体系，目前还面临着许多新的课题，仍然处于讨论和发展当中。

平衡论提出的背景

社会背景：平衡论最重要的背景是中国社会转型和公共治理的兴起。

改革开放与社会转型

在“”之后，包括行政法学在内的中国现代法学开始复兴。由于建国之初30年的经验与教训，这次转型为中国行政法探索自己的道路提供了重要的契机。

新中国成立初期，借鉴苏联的经验，形成了计划经济体制，导致权力过于集中，地方和企业缺乏自，形成了高度垄断的管理模式。这一时期的行政法理论主要援引苏联的学说，将行政法与行政管理、政府管制相提并论。至今我们有些学者还坚持认为行政法就是管理、控制和支配，应该说与这一传统不无关系。

作为替代，行政法是否应该采取严格控制行政权的最小政府模式？我曾经于1984到1985年在美国哥伦比亚大学法学院访学，研究的课题是司法审查制度。在与一些学者的交流过程中，我直觉地意识到，美国行政法以控制行政权为目标的基本理念，也存在很大的问题。同时，完全以控制行政权为目标，在当时也很难为大部分人所接受。美国著名的行政法学者盖尔霍恩（waltergellhorn）教授就指出，中国行政法的发展，应该结合中国的实际情况。

国家管理的衰落与公共治理的兴起

在计划经济年代，国家是家长式的管理者，是惟一合法的管理主体，以秩序为导向，采取封闭式、单向度的管理方式。这种模式的缺点在于能力不足、效果不佳，正当性也存在疑问。在新的形势下，国家的任务还包括诸如环境保护、社会保障等方面的职能，国家的角色既有可能是管理者，也可能是服务者、监督者、辅助者。与政府角色变迁相关的是公共治理的兴起，公共治理是一种多中心的复合式治理，治理的方式和手段是多元的，治理是既有输入也有输出的双向过程，是一个开放的动态过程，具有广泛公众参与的特点。

《行政诉讼法》立法目的的争议

1989年的行政诉讼法第一次正式确立了民告官的制度，是一个了不起的进步。不过，在制定行政诉讼法的过程中，我国行政法学界曾围绕行政法与行政权的关系、行政法的性质和功能、行政法的基本原则等问题，展开过一场争论，即行政法是要“控权”、“保权”，还是“既要保权又要控权”。当时，我担任行政立法研究组的副组长，亲历了起草过程和其中的争论。最终，行政诉讼法第1条规定了“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”的立法宗旨，可以说是吸收了“既要保权又要控权”的兼顾论。

学术背景：平衡论另一重要背景是传统的行政法理论模式存在重大缺陷。

80年代中后期，我国行政法学已经开始就行政法学理论基础进行了初步的讨论，先后提出了“为人民服务论”、“人民政府论”等观点。这些理论具有开拓性的价值，只是还没有完全摆脱当时法学界法律的阶级性和其他政治理论的影响。在此基础上，我们以理想类型的方式，梳理和归纳了管理论和控权论两种传统的行政法模式。

在管理论的模式下，行政主体与相对方之间是一种“支配与服从的关系”，行政权优先于个人权利，公民处于被管理、被支配的地位，二者法律地位不平等，强调通过维护行政特权保证行政管理的秩序和效率。而在控权论的模式下，行政权和公民权处于对立的地位，个人权利至上，行政权是必要的“恶”，行政法就是控制行政权的法，要通过立法、司法、程序等手段严格控制行政权，旨在保障公民权利和自由。

我们认为这两种传统行政法的理论模式都存在重大缺陷，都是以“权力”为视角，即以行政权为核心，或者强调对行政权进行监督和控制，或者强调对行政权的维护和保障；二者都不重视相对方在法律关系中的地位和作用。在反思传统行政法模式的基础上，我们吸收了两者的合理成分，根据我国国情和文化传统，提出了行政法的平衡论。

平衡论的基本主张

平衡论是主张行政权力与公民权利应当保持平衡状态的一种行政法理论，强调从关系的角度研究行政法，运用制约、激励与协商机制，充分发挥行政主体与相对方的积极能动性，维护法律制度、社会价值的结构均衡，促进社会整体利益的最大化。就其基本内容来说，平衡论具有两个不可分割的组成部分：规范研究和实证研究，不同阶段的研究重点也有所不同。

平衡论主张引入相关的机制实现协调发展，这些机制主要包括制约机制、激励机制和协商机制。

平衡论主张，行政法应当通过协商机制实现各方主体之间的平衡和稳定。协商机制关注的是法律关系主体之间平等的对话、商讨乃至辩论的过程。

就制度结构而言，平衡论认为行政管理制度与监督行政制度在总体上应当是协调的，同时要建立多元的纠纷解决机制和权利救济制度。就利益结构而言，则应当兼顾公益和私益，二者既不是对立的，也不能将二者简单等同。就规范结构而言，整个行政法规范体系可以划分为硬法、软法和混合法的体系。就价值结构而言，行政法应当兼顾秩序与自由、公平与效率，通过制度安排实现价值的均衡。行政法平衡论的实践方法包括统筹兼顾、结构调整、利益衡量和博弈论的方法。

平衡论关注的问题和领域

目前关注的主要问题

一是与政府、公民社会与市场协调发展的问题；二是决策和执法方式的科学性和民主性问题；三是法规范结构总体上存在的失衡问题。

具体来说，在公共治理过程中实际发挥约束力量的规范，并非全都是由国家制定、自上而下、以惩戒制裁作为后盾的规范，而是一个兼有软法和硬法的混合结构。硬法和软法划分的依据是法律规范所设定的行为模式或效力的差异。软法是并不直接依赖国家强制力保障的行为规则。在我国，软法的表现形式非常丰富，总得来说可以分为三类：第一类是国家立法中的软法，这部分规范并不由国家强制力保障实施；第二类是政治共同体的软法；第三类则是社会共同体的软法。

目前集中研究的领域

我们当前集中研究的主要是计划、规划、裁量、标准、国家立法中的软法以及规制等领域。

规划行政现代公共行政的一个重要特点是行政并不限于纯粹的执行作用，而是具有很强的形成，规划行政就是这种功能的表现。因为国家行政疆域的逐步缩减，国家公权力向社会公权力的进一步转移，国家在放松规制的同时需要通过创制大量的指导性文件规范和引导主体行为选择。而这些文件的制定和实施，能有效缓解法治化社会对法律资源的迫切需求，与目前立法机构创制硬法的能力和速度有限之间的张力。

国家立法中的软法通常认为，国家立法都是硬法，当前公法学研究关注更多的也都是法律规范中的硬规则，而很少留意软规则。事实上，国家立法机关制定的法律中既有硬法规范（强制性规范），也有软法规范（非强制性规范）。根据粗略的统计，国家立法中有大约20%的规则属于软规则。在我国的法治实践中，强制性的法律规范因其规定消极的法律后果等原因往往得到了较好地实施，而非强制性规范的实践却不尽如人意。所以我们应当扩展传统法学理论研究的视野，加强对法律中非强制性规范等软法的研究尤为重要。

裁量在当代行政领域，行政裁量权广泛存在并且渗透于行政过程的各个环节，对裁量权的控制，始终是法治的一个基本问题，这也是当今中国在推进依法行政，建设法治政府进程中一个重大理论和实践问题。传统上采用较多的是立法控制、程序控制、司法控制、社会控制等办法，但是这些方法也具有局限性，我们认为，在规范裁量权方面，软法规范同样可以发挥更大的作用。

标准化标准在现在公共治理中广泛存在，是软法的渊源之一。标准既有国家制定、认可和公布的，也有社会共同体制定和公布的。标准的制定过程具有开放性。标准的制定需要社会各相关方均参与，并通过协商而达成多种因素的综合平衡。标准的内容具有公共性，旨在推动或实现商品或服务的规范化，专业标准指向不特定主体，一旦实施即要求普遍遵行，可以在有效期内反复适用。

规制规制问题本质上涉及到政府与市场之间的关系。规制可以分为政府规制、合作规制与自我规制。比较简单化的思维是要么选择政府规制，要么选择市场。但实际上不仅政府规制因为腐败、寻租可能存在失灵，市场在提供公共物品方面也会存在失灵。因此可以更多地考虑政府与私人合作或私人通过自我组织和自我管理的形式实现规制的可能性。

发表行政管理论文范文第5篇

（一）行政法学的“支撑性概念”与跨学科的研究进路

想起来一年来读到的几篇行政法学理论文章，包万超在今年年初《法制日报》上发表的《作为严格规范社会科学的行政法学》，包万超在《中外法学》2000年第4期发表的《阅读英美行政法的学术传统》，宋功德在《法制日报》发表的《平衡论，跨世纪的行政法理论》，罗豪才、宋功德在《中国法学》第4期发表的《论现代行政法学的激励—制约机制》。这几篇北京大学学者的文章，都代表了从社会科学的多元视角，从跨学科的研究进路解构重塑行政法（reinventing administrative law）的努力，行政法学不能继续沦落为“社会科学语境中的陌生人”。中国行政法学和行政法制建设存在着脱节现象，一方面行政法学界津津乐道于行政程序、行政契约、行政指导等行政法学研究中真真假假的命题，另一方面行政法律制定过程中，特别是部门行政法制定过程中，并没有几个人把行政法学的“理念”或“支撑性概念”当回事儿，这不是说这些东西不重要，只不过因为我们行政法学界也没有把这些东西研究透，所以实务界缺少认同感也是不足为奇的村姜明安教授认为，21世纪人类将告别刑法时代和民法时代，进入行政法时代。现代行政早已不是“最好政府，最少管理”，即使是在一向把行政法视为控制行政权利器的美国，近年来也开始以政府管制学说重新解构行政法，福利国家（welfare state）理念的勃兴，给付行政和服务理念的兴起。经济学界开始强调用企业精神改造公营部门，构建企业家政府。在这样一个大背景下，所谓“市场经济下的行政法”，应该考虑“市场、政府和社会”等多重因素，从行政法学的视角研究国家与社会、公权力和私权利、政府管制和私人自治等多重矛盾，建立一个“符合市场经济需要，通过民主程序产生的、依法办事的政府”。在这种情况下，就更应该强调政府职能和行政行为模式的转化，“掌舵而不是划桨”，对行政职能进行重新分解定位；注意发挥“非强制性行政行为”的功用，做到刚柔并济。

因而我基本同意王学辉先生关于行政法学科的支撑性概念（我把它称为行政法学的“核心语词”）的定位，对于行政、行政权、行政行为、行政程序、行政违法、行政责任、行政救济、合法性审查这些词语，应该放在现代社会科学的共通语境下进行深入研究，重新诠释。

我非常赞成王学辉先生倡导用均衡理论和公共选择理论研究行政法的努力。罗豪才先生最近正式提出来的行政法学的激励和制约机制对于我们有许多启发意义，公共选择和新制度理论无疑可以全方位的重构行政法，比如行政组织法与行政改革，更多时候属于国家力量推动的“强制性制度变迁”，需要重新认识政府管制的能力和限度，认识到政府管制和行政权干预运作的很重要原因在于存在“市场不灵”，如存在产业和消费者之间的“信息不对称”（asymmetric information），企业合谋的垄断定价，以及公益产品（public goods）提供中出现的“外部性”（externality）和“搭便车”

（free rider）。但是还应该认识到也存在“政府不灵”，政府管制中可能会出现信息的失真，导致管制的无效率，比如说行政许可就可能导致寻租（rent-seeking），乃至导致行政机关被企业“管制俘获”

（regulation capture）拉下水。比如说“加强行政立法，加快行政立法进程”这个提法本身就是有问题的，因为行政立法也不过是也仅仅是主导部门与其他部门之间，精英群体与社会公众、高层决策者之间反复博弈互动的产物，并不一定就能形成“制度的最优解”。有的时候行政立法结果仅仅是大家可以通过的方案并不一定是最好的方案。

如是等等，对行政指导、行政程序、行政救济，都可以采取类似的方法进行分析，叫做行政法基础理论研究也好，行政法社会学也罢，但是实质都是一样的。

（二）新时期的行政法学应该注重寻求公权力和私权利之间的积极平衡，保障相对人权利。

我们传统的行政法学研究往往以行政主体的组织、行为和监督救济为主线展开，但是往往忽视了行政相对人在依法行政过程中的积极作用。在日本，却分为国家的公权和“个人的公权”，后者是指“私人可以作用于国家、地方公共团体等行政主体的权利”，如参政权、受益权和自由权等等。行政法学研究过程中，应该逐渐摒弃传统的权力本位的“管理论”，保障相对人的合法权益，这有利于发挥行政相对人在行政法治中的积极作用，增加行政主体和行政相对人之间的服务与合作意识。应该说平衡论较好的回应了这种需要，尽管其中的许多核心语词和理论框架还亟待进一步完善。

（三）社会转型与行政法发展

这部分的研究更多的要注重实证研究，我国行政法理论研究相对繁荣，而以部门行政法为代表的行政法实证研究相对滞后。原因也许在于“大量有关实体的行政法，大都已由各行政部门在起草，在这些讨论中只有他们才是专家。”在这种情况下，部门行政法研究多少显得十分寥落，也就不足为奇。

我们今天正在处于一个制度变迁的十 字路口，在这种情况下，行政改革与行政组织法，行政法律文化的积淀与融合，行政模式的制度创新，都有可能给行政法学理论研究和行政法制度建构带来前所未有的冲击。

（四）对社会的中介（中间）或准政府组织行为的研究。

“培育和发展社会中介组织”是本轮行政改革的重点问题之一，在未来它们应该可以接受有限度的行政授权和行政委托协助履行行政管理职能，特别是非决策的行业和社会自律管理职能。但目前我国的社会中介组织作为“第三部门”，却缺少应有的中介性和独立性，官办色彩过于严重，往往成为机构改革中间的“蓄水池”和“调节器”，它们很多时候挂靠在行政机关，它们行为的模式和地位以及权利救济问题都有待深入研究。

最近田永诉北京科技大学案，刘燕文诉北京大学两起学位诉讼案引发了学界的许多关注和思考。围绕学校的法律地位和权利救济途径引起了许多争议。台湾学者在《特别权力关系论》中指出，学校和学生的关系可以适用如下行政法理论（A）特别权力关系理论的修正，涉及基本权利限制的，应该有法定依据；同时允许提出行政争讼；

（B）在学契约说，认为学校和学生的关系属于“公法上之契约”的范畴，虽然排除国家公权力的介入，但依然要遵守依法行政原理和诚信、平等和比例等原则；（C）部分社会说；（D）也是目前的主流论断，只要是涉及国家事务的“重要事项”无论是干预行政抑或是给付行政，都必须取得法律上的依据，不可由行政权力自行设定。而台湾学者的论证结论则是：“学生与学校间之法律关系应回复到一般权力关系，而应遵守现代法治国下之公法上原理原则。”

（五）行政法解释学

笔者恰巧对行政法解释学进行过实证研究，有1万1千字未公开发表的成果。所以可以讨巧整理一部分放在这里与王学辉先生探讨。

德国著名哲学家伽德默尔曾云“法律并不是摆在那儿供历史性的理解，而是要通过被解释变得具体的有效。”其实国务院各部门颁布了许多解释性规章以及规范性文件，每年都若干“解释”、“函”、“批复”，这都属于行政解释的范畴。我国缺少象日本那样发达的行政法解释学，科学的行政法解释学理论也有待形成。因而实践中行政法律解释多少显得纷乱无序。而行政法律往往是由行政部门适用的，它们有着其他部门和机构难以比拟的制度优势。而成文法律规范有着固有的局限性，有时则是具有一定的“开放空间”的“空白结构”

（Open Texture），正如台湾著名学者林纪东教授指出的那样“然法律之条文有限，社会之现象无穷，势难以有限之法文，规范无穷之人事。”条文本身的“刚性”与“僵硬性”都使得行政解释得以广泛的存在和适用。

美国学者安修认为“一贯的行政解释具有影响力”，而日本学界也逐渐不满“纯粹行政法学”对实际工作部门的实质影响力不断减弱，在行政实践方面，只能将适用于具体问题的个别解释予以综合，作为解释实际问题的先例，形成庞大的实务法解释体系。经成为了日本独具特色的“行政法解释学”的重要组成部分。

从规范层面分析，我国的行政法律解释也可以分为立法解释、司法解释、行政解释和地方解释四种。（详尽的分析论证从略）从上述的实证分析中我们可以得出结论，中国的行政法律解释其实是一种“行政主导型”的制度格局，而且在其内部还存在解释权的分立。

（a）解释权限上，属于各部门“齐抓共管”的领域。行政机关都有着本能的扩张职权的冲动，这也就诱使他们超越权限做出解释，并且为自己的解释权进行辩争。解释权限的分立与冲突，阻碍了行政效率，也加重了相对人的负担。

（b）解释形式并不规范，仅以笔者收集到的解释为例，就有解释、解释函、函、函复、复函、批复、意见、通知、补充通知、通告、解答等形式。而最为常用的形式当属“函”、“函复”、“批复”几种形式。事实上解释主体对解释形式并没有放在心上，也就造成了解释形式多种多样，而解释文件作为行政公文的一种，往往作为“文”

来办，并没有给予特别的重视。而且解释有的是以内部工作机构名义做出的，甚至少数情况下解释是电话请示、领导随口指示等。这无疑影响了解释的效力和质量。

（c）解释程序。更多的是按照公文处理程序进行的。目前相对人缺少法定的解释请求权，而且即使请求解释也未必会有结果。第二，解释程序比行政立法程序更为“随心所欲”。第三，解释的公开透明程度差。

（d）解释质量。有时解释沦为借以维护“家族凝聚力”的“家规”，照顾了部门的或地方的利益，其内容也难免“过分有利于行政权，而不利于国民”，也影响了解释内容的科学性与公正性。

（六）行政公开制度

应该看到，现代社会已经进入信息社会和信息经济时代，而有资料表明我国的信息70-80%都掌握在政府部门手中，很多内容到现在依然锁在政府的抽屉里和档案柜里，我国政府和公民之间存在着严重的“信息不对称”，在信息资源上行政相对人处于明显的弱势地位，而信息公开恰恰是消除信息不对称的一种努力。正如周汉华博士指出的那样：“在发达国家，政府信息公开性被视为是一项主要的制度，是民众知情权的体现。而在当今这样的信息时代，政府信息的自由流动，更被视为是降低交易成本，减少交易费用的主要手段”。我们应该看到，当前已经有不少官员将信息视为财富借以“寻租”来“发信息财”，相对人千辛万苦“找关系”去结好官员探听“消息”，这都是不合理的，不应该以政府信息交换利益，应该合理界定信息公开和保守国家秘密的边界，应该以信息公开为一般，保守国家秘密为例外，尽早制定一部统一的《信息公开法》。

1.包万超：《作为严格社会科学的行政法 学》（上篇），载《法制日报》1999年12月29日。

2.参见姜明安为沈岿《平衡论：一种行政法认知模式》写的序言。

3. Regulation and administrative law，网址www.nmu.edu/www-edgar/poli_sci/profpages/Carlson/adminlaw.htm

4.杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》，法律出版社1999年版，第486页。

5.参见张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1996年4月版的系统论述。

6.参见易筱：《行政许可不是多多益善》，《检察日报》2000年10月25日网络版。（易筱是作者的笔名）

7.宋华琳：《变法模式与法律修改——从王安石、商鞅变法说开来》，北律信息网法学研究频道2000年8月25日发表。

8. [日]和田英夫著，倪健民、潘世圣译：《现代行政法》，中国广播电视出版社1993年版，第57页。

9.方世荣：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，前言。

10.应松年教授语，见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第240页。

11.参见宋华琳、邵蓉：《浙江省政法管理干部学院学报》，2000年第2期。

12.台湾学者（作者不详）：《特别权力关系之理论》，2000年10月19日笔者张贴于主持的《行政法论坛》（）

13.转引自郑戈：《法律解释的社会构造》，载梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998年版。

14.参见甘雯：《行政法的平衡理论研究》，载罗豪才主编：

《行政法论丛》第1卷，法律出版社1998年版，第5页。

15. [台湾地区]林纪东著：《行政法》，三民书局1984年3月第6版，第88页。

16. [美]詹姆斯。安修著，黎建飞等译：《美国宪法判例与解释》，中国政法大学出版社1999年7月版，第58页。

17.杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第85页。

18.参见张志铭著：《法律解释操作分析》，中国政法大学出版社1999年版，第256-257页。

19.甄建军：《法律解释权的泛化应予纠正》，载《上海法制报》

1999年4月21日。

20. [日]和田英夫著，倪健民、潘世圣译：《现代行政法》，中国广播电视出版社1993年版，第47页。

21.周汉华：《WTO与我国政府公开法律制度的完善》，载《国家行政学院学报》2000年第5期。

本贴由宋华琳于2000年11月02日00：31：54在〖行政法论坛〗发表

附：

社会转型时期行政法学的新视野

王学辉（西南政法大学，重庆400031）

摘要：当代中国社会正处于转型时期，在市场经济条件下政府职能的转变、政府机构改革以及对行政法基本理论研究的深入可能引起行政法学的基本概念和理论体系革命性变革。现代行政是一种“民主行政、法治行政、服务行政、科学行政”，这是市场经济条件下“行政”的基本内涵。它决定了今后我们需要一个什么样的行政法，也决定了行政法的发展方向。

关键词：社会转型现代行政行政法新视野

当代中国社会正处于转型过程之中，以科学研究的态度对我国行政法学科在新世纪的发展趋势作出预测和对策具有重要的意义。笔者认为我国的行政法学学科今后应在以下几个方面展开研究。

（一）对行政法学基本概念（“支撑性概念”）的重新定义。

现代行政是一种“民主行政、法治行政、服务行政、科学行政”。

这是市场经济条件下“行政”的基本内涵。它决定了今后我们需要一个什么样的行政法，也决定了行政法的发展方向。

在国家现代化的过程中，政府的职能或迟或早、或快或慢都将发生变化。政治统治、社会管理、社会服务是政府行为方向和基本任务（职能）的三大方面。由于中国已经走入市场经济，社会转型已经成为历史的必然，这必将影响政府职能的转变。“市场、政府和社会”

是构建当代行政法学体系必须考虑的关键因素。如何把依照计划经济模式建构起来的行政法，转换成为适应社会主义市场经济体制的现代行政法，是处于世纪之交的中国行政法所面临的课题和挑战。值得注意的是政府职能和行政行为方式的转变，表层反映着行政法学基本概念和根本体系的变化，深层则引申出民众与政权、社会与国家、经济与政治关系的变革。计划经济时代（传统社会）政府的职能重心在于政治统治，至现代工业社会转向社会管理职能（包括经济管理职能），至后工业社会又转移到社会服务职能。在此过程中，政府职能结构的重心从一个职能转向另一个职能。现在社会服务职能基本上成了政府行政行为的重心。原有的政治统治职能和社会管理职能并未消失，只是在内容方式和方法上发生了变化。既然这样，现代行政法的体系设计和所关照的重点内容就应当放在社会服务职能上。

一般说来，行政法律的设立、运行都与构成行政法律制度的关键词有关。这里的“关键词”就是指构建行政法律制度的“柱子”。正如支撑一幢大楼的混凝土“柱子”一样。“关键词”是构建这个学科的基础，因此很有必要对构建行政法学科的支撑性概念（关键词）进行详细分析研究，探讨其内涵和外延，以构建一个我们所需要的行政法。众所周知，行政法学在我国的发展虽然正处于高峰时期，但对行政法的基本概念的内涵却存在较大的分歧，这种分歧不是指正常情况下所形成的各个学派、各种学术观点的不同，而是指对支撑这个学科的“关键词”发生了歧义，这不利于该学科的发展。因为，任何一个学科构建的“关键词”应当是统一的，不同的是运用“关键词”所构建的理论体系和学术观点。通过考察，我认为行政法学科的支撑性概念（或称为“关键词”）主要有：行政、行政权、行政行为、行政程序、行政违法、行政责任、行政救济、合法性审查。对这些支撑性概念的具体解说决定了我们需要建立一门什么样的行政法学。也决定了我国行政法学的价值取向和发展方向。

现行的行政法学体系多是建立在计划经济基础之上的，其主要原因在于，我们现在所运用的支撑性概念的含义基本上是建立于计划经济时代的。如对“行政”概念的认识就是如此，认为“行政”就是管理，是国家意志的执行。仅仅强调行政是一种国家对公共事务的管理，因此就有了“行政就是管理、管理就是整你。”这种纯国家意志执行的思路。其实，行政的内涵不仅是一种管理，现代行政更重要的还在于它是一种服务。市场经济的建立，使得政府无须像以往那样对整个社会生活进行全面的管理和控制。政企、政社的分离使得各社会行为主体获得了社会活动的自主性，政府除了为维持社会秩序而进行必要的管制之外，主要履行的是社会服务职能。现代行政理念应当是：

“行政就是管理，管理就是服务”。所以，笔者认为“现代行政”实际上就是“法治行政”、“民主行政”、“科学行政 ”、“服务行政”。行政管理不能仅仅靠行政强制，那是计划经济时代的产物。就百姓来说，他们希望我们的政府在实现社会秩序、进行行政管理的过程中，温柔一点，再温柔一点！只要能够完成行政管理的任务，不一定非得板着面孔。目前，我国政府的服务职能日益突出，例如开发旅游产业，培育市场，创造就业机会，建立社会保障体系，改善生态环境，发展文化教育事业等。非强制性行政行为也会增加。以前认为行政行为都是强制性的，这种观点是错误的。如行政奖励、行政合同、行政指导等。因此，伴随着社会转型，行政理念也应当发生深刻的转变。

行政理念是政府行政活动的先导，政府服务角色和服务意识的确定与形成，对于引导政府资源的投向、政府行为的重点选择和政府工作目标均具有重要意义。再如，计划经济条件下只重视行政行为的强制性，其实，行政行为也具有非强制性的一面，并且现代行政更应注重其非强制性的含义，那么行政行为的非强制性也要加强研究。行政行为可以分为强制性行政行为和非强制性行政行为。强制性与非强制性、管理与激励都很重要，要强调非强制性的行政行为的激励作用。行政管理不能仅仅靠行政强制，那是计划经济时代的产物。对传统大陆法系国家确定的“行政行为”的“四个几个力（确定力、强制力、约束力、公定力）”是否准确，应重新认识。

（二）中国的行政法学研究应立足于人民代表大会制度下的行政法学研究，立足于跨学科的研究。

行政法学的研究应当建立在什么支撑点上？是建立在三权分立理论的基础上，还是根据我国的国情建立在人民代表大会制度的支撑点上。中国行政法学的研究应当建立在人民代表大会制度的支撑点上，因此，行政法学研究对西方发达国家行政法理论的借鉴必须做好理论知识的结合点。

当今对行政法的研究不应局限于行政法本身，要充分注意相关学科的知识和研究方法，要将行政法的理论问题放到更大的背景、更大的视野里去，以丰富和发展行政法学的基本理论。研究借鉴是必要的，我国行政法学科早期偏重于宪法学和政治学的借鉴，后来借鉴经济学的一些方法，最近在研究“市场与政府的关系”，这对行政法学有很大的启发，我们应当加强“在市场经济条件下行政主体与市场主体之间的关系”的研究。这是从经济学的均衡理论和公共选择理论中吸收的营养。同时行政法要注重从行政管理学中吸收知识和经验，现代行政管理是一种公共行政管理，它包括国家的行政管理、社会的行政管理，国家行政管理很重视工商管理的经验和办法，历史上也是如此，早期的工商行政管理的手段简单、粗暴，但近年来的发展很好，由简单采取强制手段到现在管理手段的多样化。最近中央关于国企改革的决定，很强调国企发展的两种机制：制约机制和激励机制。这两者是很突出并且是很重要的。我国行政管理也应当吸收工商管理中的这些经验，从过去到现在，行政管理领域过分强调制约机制而忽视了激励机制。这些年存在的干部队伍中的“58、59”现象就与我们没有建立一定的激励机制有一定的关系。我们要在干部管理中引进激励机制，体现激励机制，要将制约机制和激励机制一并研究；同时对行政管理相对方也应当引入激励机制，用激励机制而不仅仅是单纯的管理手段。

既要管理同时又要保障权益。在行政执法中应当强调全面执法，强调行政执法的强制性与非强制性（服务性）的结合。过去，行政管理领域过分强调制约机制而忽视了激励机制，今后，制约机制和激励机制应当同时并重。

（三）以控权论和服务论为指导，避免将行政法学的研究放在公民与政府对立的层面上。行政法既要控制行政权的恣意运行，同时更应注重对公民合法权益的保护。

行政法的基础理论是什么？行政法学界主要有公益论、私益论、控权论、兼顾论、平衡论、服务论，我国行政法学究竟应确立什么样的基础理论？考虑现代行政的特点，提控权论和服务论相结合比较适合我国发展行政法学科的特点。研究行政法学必须考虑公益和私益，避免将行政法学的研究放在公民与政府对立的层面上。

通过对前苏联、法、德、日、美行政法理论的研究发现，管理论和控权论的思想根源是自由资本主义和国家干预主义。这些理论的存在是受当时的经济根源所决定的。对这西方两派的观点（管理论和控权论）是不应照抄的，我们所强调的控权论和服务论既吸收管理论的合理成份，也吸收了控权论的合理成份。尤其是当前强调服务论是考虑市场与社会的双重趋动，考虑公共利益和个人利益的互重。其实，同志早在《为人民服务》中就注意到了这个问题。过去，我国在行政立法上偏向于行政权，行政机关权利多、义务少，这是计划经济时代产生的失衡，没有体现政府为人民的服务意识来。行政法学与行政管理学不同，所有的行政管理关系都是不对称的，但行政法学总体上应该体现出权利义务配置的一致性。我们知道法律地位是权利义务的综合体现。那种认为“行政法是调整不平等主体之间的权利义务关系的法律”的观点是值得研究的。行政法学界主流观点认为：行政法调整的行政主体与行政管理相对人之间的关系是不对等的关系。现在分析起来这种观点可能欠妥。在行政管理学中，行政主体与行政管理相对人的地位是不对等的，是一种管理与被管理、支配与被支配的关系，这种观点是正确的。笔者认为，但当这种不对等的关系一旦进入法学领域来调整的时候，成为行政法的研究对象的时候，就应当是一种对等的关系了。“法”本身就意味着“平等”、“正义”，行政法也应当属于“法”的一种，“行政”一旦进入“法”的领域，就成为一种“法治行政”、“民主行政”，都必须平等地对待各方参与者（当事人）。罗豪才教授在1999年11月1日到西南政法大学进行行政法学科建设的检查、调研工作时明确指出了这一点。当然，这种观点还值得深入分析。

（四）应加强社会转型与行政法发展方向的研究。

当代中国社会正处于转型过程之中。社会主义市场经济体制的建立和发展，正在引起上层建筑的改革和变动。与社会主义市场经济体制相适应的行政管理的理念、体制、制度等等正在逐步形成。社会转型与行政发展存在着一种互动关系，作为行政实践的理论研究，行政法学应当探讨社会转型条件下行政管理的发展趋势，分析如何在新形势下完善行政管理，以促进当代中国社会的进步。当然，行政发展不仅体现为行政关系的变动，行政体制的转轨，也必然表现在行政理念的更新方面。随着我国社会转型的发展，行政理念也将在以下几个方面发生深刻的变化。（1）从管制行政理念向服务行政理念的转变；（2）

从权威行政理念向民主行政理念的转变；（3）从人治行政理念向法治行政理念的转变；（4）从经验行政理念向科学行政理念的转变。

社会转型并非仅指社会某一领域某一层次的变革，而是在经济转型推动下的社会整体的嬗变。说到底，社会转型是从传统社会向现代社会的过渡变迁。由现代化这一过程到现代性这一结果，将经历相当长的一段历史时期，其间在以下几个方面将发生急剧的社会变革。第一，在经济方面从前市场经济（自然经济和计划经济）向市场经济转变。第二，在政治方面从祟尚权威和实行人治向崇尚民主和实行法治转变。 第三，在文化方向从传统文化向现代文化转变。

在市场经济条件下政府职能的转变、政府机构改革以及对行政法基本理论研究的深入都可能引起行政法学的基本概念和理论体系革命性变革。

（五）行政法学研究将面临的一个崭新领域，即对社会的中介（中间）组织行为的研究。

现在强调我国政府要转变职能、要放权，那么这部份职能转给谁，放给谁？谁来行使这些职能？这是今后行政法学必须研究的问题。这部份职能的很大部份要转给市场主体，政府不管微观方面，微观方面应由市场主体来承担，中介（中间）组织是市场主体与行政主体之间的桥梁。西方的中介组织是自然、自发形成的，是为了协调同时也是利益群体向政府主张共同体的权利特别是对政府决策性影响的结果，与此同时政府也可以利用中介组织协调行业关系。香港有十大专业协会，承担了过去大量由政府管理的工作，如考试、资格审查、执业道德等现均由行业协会来完成，并使其接受司法审查。我国的中介（间）

组织应当由政府通过行政指导发展起来，它不应是自发的。公共行政除国家行政外，也包括社会行政。中介（中间）组织的行为应当属于公行政（社会行政）的范围。20世纪以后，各国行政法学大多将国家行政以外的公行政也纳入研究范围。许多英美行政法学著作在讨论正当法律程序原则时，引用公立学校开除学生学籍或给予其它纪律处分的案例，以及律师协会拒绝给律师颁发执业执照或吊销开业律师执照的案例。公共（中介）组织实施的行为如果侵犯了相对人的合法权益也应当可以通过行政诉讼来救济。这应当是行政法学的一个重要课题。

（六）加强监督行政的研究。

我国过去在行政法制度上，仅仅偏重于行政执法制度，监督行政的制度不完善。其实这两种制度都应当发挥作用，才能兼顾行政机关和相对人的利益。公民权与行政权之间的关系就是通过一些机制来实现平衡，行政法对双方都要加以制约，这也是有根据的，首先要受宪法制约，任何人均应在法律下活动，任何组织和个人都没有超越的权利，只是制约的重点不一样，政府是强者，行政法的设计就是要制约强者。同时，对相对人一方也要加以制约，东南亚经济危机表明在全球经济一体化的过程中，不制约市场主体的行为的后果是严重的。因此，行政法学界应当加强对监督行政行为的课题研究。

（七）行政法学科中的法律解释问题。

法律解释学已经成为法学中的一门新兴学科，各部门法学都在开展各自的法律解释问题的研究。由于行政法学科本身包括的内容的宽泛性，决定了行政法中的法律解释问题应当成为今后行政法学中急需研究的一个重要理论问题。主要涉及到这样一些问题的探讨：行政法解释的意义；行政法解释的特点；行政法解释的主体、对象、程序；

行政法解释的体制；行政法解释的主要问题和发展方向，等等。

（八）建立健全行政公开制度。

行政公开是现代法治国家的一个基本价值。也是现代行政法发展的一个基本趋向。行政公开是指行政主体在实施行政行为的过程中，除法律规定不能公开的秘密外，必须将其行政行为公开于行政相对方及社会，让其知悉和了解。在现代行政法中，行政公开的具体内容包括：（1）行政法律法规、规章规定公开。这一点在世界各国都受到重视，如法国行政法规定，条例的执行力只有在公开以后才能发生。

美国《联邦行政程序法》（1946年）第55条规定：“不得以任何方式强迫任何人服从应公布在《联邦登记》上的任何文件，也不应使其受此种文件的不利影响，除非他在实际上已及时得到了此文件的内容。”

这基本上表达了一个统一的认识：还是涉及到行政相对人权益的一切法律都必须向社会公开，任何人的合法权益不受未公开的法律的影响。

行政主体依据未公开的法律作出的任何影响相对人权益的决定都是无效的，不具有法律效力。1996年公布的我国《行政处罚法》第4条也明确规定“对违法行为给予行政处罚的规定必须予以公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”公布或法律法规、规章的目的是为了让公众知晓以便遵守，同时也是对行政机关本身的拘束。（2）

情报资料公开。情报资料公开是行政相对人有目的、积极参与行政活动的一个前提，它有助于行政相对人作出有益于自己的选择，它意味着行政主体依据相对人的申请，应当及时地提供其所需要的行政信息资料。对此各国都比较重视，如美国在《情报自由法》（1996）、《阳光下的联邦政府法》（1976）等重要法律中均有明确规定。（3）

行政决定公开。行政主体对行政相对人所作出的影响其合法权益的行政决定时，必须向社会和其本人公开，从而使行政相对人有机会获得行政救济。同时这也给社会提供了一个监督行政机关行政行为合法性的机会。（4）行政行为运行过程公开。行政过程公开是指在行政程序的一些关键环节，即那些影响公民合法权利和义务的阶段，让相对人有参与或者了解的机会，如听证、询问等。

建立公平、公正、公开、高效、廉洁的政府是广大人民的希望，也是时代的要求。行政公开意味着将政府的行政行为置于阳光下，但是中国各级政府和公务员中都有一个通病——“怕光”。因此，党的十五大报告中明确提出党和政府要坚持公开原则，实行公开办事制度。

在农村已广泛开展村务公开制度，在城市许多行政部门也积极进行行政公开的偿试：如政府公开采购制度、建立行政听证制度等等。重庆綦江彩虹桥案最深刻的教训就是行政公开制度不健全，彩虹桥建设的决策没有进行民主公开评议，招投标中实行暗箱操作，工程质量检测不公开，类似的案件不胜枚举。正反两方面都说明了行政公开的重要性。但是至今有关行政公开制度方面的理论研究还是一块空白。行政公开是民主政治建设的重要内容，是依法行政的必要内容和重要保障，是行政管理科学化、制度化、高效化的前提，是廉政建设的重要措施。

我国宪法规定的公民的基本权利应包含了公民的知情权，十五大明确提出坚持公开原则，实行公开办事制度，各地推行的政务公开制度、政府采购制度、政府管理招投标制度都取得了良好的效果。重庆市政府近来出台的《重庆市人民政府关于进一步规范政务管理改善投资环境的决定》（市政府39号令）和其六个配套文件（简称‘1+6’文件），现在正在进行的‘十个一批’，都与政府适应社会转型，切实规范和改善政务管理，创造优良政务环境，转变自己行为方式有很密切的关系。

国外对行政公开制度的宪法、法律规定比较健全，法律实施及司法监督比较严密，效果显著，在行政公开制度理论研究方面较为发达，这为我们提供了可借鉴的经验。国内行政公开是随着改革开放和民主法律建设而产生的新课题，理论研究方面至今不足，但依法治国又急需这方面的理论研究与支持。笔者认为，行政公开制度研究的基本内容应当包！括：行政公开的必要性及其价值；行政公开的政治基础——现代代议制民主制；行政公开的宪法保障——知情权（知悉权、了解权）；行政公开的主要内容（行政程序法、情报公开法、政务公开法、公务员财产申报法、政府采购法等）；行政公开的技术保障；国外行政公开的理论基础与实践；实现行政公开的条件和途径。

（九）、建立对抽象行政行为进行司法审查的制度。

抽象行政行为不是法律规范上的用语，而是行政法学界的理论用语。在近些年来我国行政复议和行政诉讼的实践中，因受案范围限制而对行政行为的监督不力和对行政相对人合法权益救济乏力的问题日显突出，其中由于纠纷本源“属于抽象行政行为，未纳入受案范围”

则常常是造成一些具体行为纠纷引致的权益损害无法获得有效救济的法定理由。因此，已有越来越多的学者提出，应将抽象行政行为纳入行政复议特别是司法审查的对象。这是政治民主、行政民主制度发展到一个新阶段的重要标志。1999年4月29日通过的《行政复议法》第一次将对部分抽象行政行为的审查（规章以下的规定）纳入了行政复议的范围，这是我国行政复议制度的一大进步。随着我国市场经济和民主法治的发展，扩大行政复议和司法审查范围已成必然趋势，因此需要重新认识和调整对抽象行政行为的监督与救济机制，尤其是行政复议法与行政诉讼法在受案范围上的衔接。这也是我国行政法理论建构和制度建设（特别是关于行政法的救济理论与实务）亟待突破的一个重大现实课题。事实上，与此相关的法律理论和实务研讨文章近年来已逐渐增多，并将形成一个新的学术热点和重点。

（十）、建立怨情申诉制度，让当事人有更加畅通的救济途径。

怨情申诉也叫苦情处理，属于行政救济的范畴，在各国行政法制中有不同形式的表现。例如，在日文中，“苦情”具有不平、不满、抱怨、牢骚、委屈、怨言等多种含义，在行政活动过程中“苦情”是大量存在的，苦情处理已是日本行政法中的一项比较成熟和规范的制度，在其行政法学教科书中几乎都列专章加以讨论。但从我国的现实情况看，公民怨情申诉的法律调整机制尚不够健全，有关理论研究也大大滞后，亟需进一步研究，确立这项制度。

由于行政管理领域自身的广度和深度的拓展，行政行为的失误和不尽人意之处在所难免，这给相对人会造成一种情感上的伤害，有时这种伤害比物质方面的损害更伤害相对人；而现有的任何一种救济方式都有其局限性。尽管我国已实行行政复议、行政诉讼等制度，但在实践中受到行政复议、司法审查的具体行政行为只是少数而已。相对人认为受到行政行为伤害却无法通过行政复议和行政诉讼得到全面救济的情形仍然很多。例如，在行政执法过程中公民受到执法人员的恐吓或辱骂；公民理应获得行政奖励而未能获得；公民向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复；等等。当公民遇到这些情况后都难以通过现行的行政复议或行政诉讼等常规救济渠道维护自己的合法权益。

因此，为适应我国市场经济条件下行政管理民主化和纳税人需求多样化的新情况，更好地体现政府为民服务的宗旨，应在坚持和完善既有救济制度的基础上，积极探索新的救挤渠道和救济形式。如人民代表定期接待选民和原选举单位及其成员并负责为之申诉行政怨情和争取救济的制度；在各级政府设立怨情申诉专员等等。并努力实现各项公民怨情申诉制度的系统化、规范化、简便化和高效化，以更好地弥补行政行为的失误和不足之处，切实保证行政运行的合法、合理、合情，且在公民受到行政行为损害后能通过法定和规范的渠道得到有效救济。

这是在我国市场经济和民主政治制度不断发展的形势下如何充分保障公民、法人和其他组织合法权益的新课题。同时也应当是行政法学的一个新的领域。

（十一）、建立人大监督专员制度，加强对行政的监督。

监督专员制度（ombudsman）是由监督专员对行政机关（一般还包括其他国家机关）及其工作人员的职务行为之合法性、合理性进行监督的制度。它发端于瑞典的议会司法专员公署制度（office of the Parliamentary Justitie ombudsman，简称JO）。

发表行政管理论文范文第6篇

文化是人类所创造的物质财富和精神财富的总和。自有人类社会就有社会文化的存在和发展。一个国家、一个民族的文化在长期的历史发展过程中，继承和积淀了深厚的民族传统，又在与外来文化的碰撞和交融中不停地内化更新、外向传导，从而促进整个人类文化向前发展。

大学校园文化是作为一种社区文化而存在的。它是社会主体文化的一个子系统，是一种亚文化。它也必然以社会文化为背景，折射和反映出主体文化的民族性、传统性和时代性，同时又具有区别于主体文化系统内其他子系统亚文化的个性特征，在自身发展过程中，不停地吸收、批判、创造、辐射，促进社会主体文化的发展。

大学校园是一个以教育为主要社会职能的社区，活动于其中的人群是大学生、教师和干部。他们的活动方式一是课堂内实验室内的教学、科研活动，二是课堂外的学术交流、社团活动、公益劳动、人际交往、日常生活、闲暇娱乐等活动，因此这里既是一个教育环境。

高等教育活动使生活于校园的人群有着区别于其他群体的特别的共同价值体系、思维方式、群体心理以及思想观念。“一种文化的核心是一种价值体系”（1）“校园文化的形成引导生活在校园内的每一个人去实现人生的价值，并且在高等学校教育目标的实现中，完成每个人价值观的实现”。（2）但校园文化环境不是封闭系统而是一个开放系统，它与社会文化大环境息息相通，必然受社会主体文化的制约和影响。

2、大学校园文化现状

现代人类已进入新科技革命的时代，当前我们面临着新技术革命和国际激烈竞争，也面临着我国以经济建设为主旋律的历史转变时期。计划经济向市场经济体制的转轨，社会主体文化转型的剧烈变化，国际国内文化大环境对校园文化从价值观念、道德观念到生活方式各个方面都产生了深刻的影响。

其正面影响主要表现在入主体意识的觉醒，自主观念、竞争意识、成才意识、参与意识、民主法制观念都大大增强，进取开拓和拼搏精神得到激发，生活内容丰富多彩，娱乐活动增多，人际交往、社会交往能力都得到了不同程度的发展。

其负面影响比较集中地表现为大学生价值取向的功利化和实用化，生活格调的低俗化以及消极颓废虚无主义的人生态度。

面对客观存在的校园文化环境对人才成长的积极的或消极的影响，中共中央（关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见）指出，要“重视校园文化建设，大力开展学生喜闻乐见的、丰富多彩的、积极向上的学术、科技、体育和娱乐活动，建设以社会主义和优秀的民族文化为主体、健康生动的校园文化。要努力净化校园环境，抵制低俗文化趣味和非理性文化倾向，引导校园文化气氛向健康方向发展。在整个社会精神文明建设中，学校应成为最好的小环境之一，并对大环境的优化作出积极贡献。”

3、加强大学校园文化建设，完成高等教育目标

我国的教育目的是为社会主义现代化建设培养全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。作为培养高级专门人才的高等教育，它的培养目标不论在思想政治、道德品质、知识能力、身心素质上都应有较高的要求，应是高标准的。要面向现代化，面向世界，面向未来造就跨世纪人才。在人才成长过程中与教育相辅相成的环境条件是重要因素之一。因此必须加强校园文化建设，充分发挥其教育导向、开发创造、娱乐调节、激励凝聚等功能，营造最优化的育人环境，实现高等教育培训目标。人的全面发展同时有赖于社会实践，大学校园文化为大学生提供了社会实践的条件。在校园文化环境中大学生、教师和干部既是校园文化的主体创造者，又是校园文化的客体、消费者。在这里大学生是高智能的群体，是渐趋成熟的思考的一代。在大学校园这个学校与社会接轨的实践环境里，他们摆脱了单纯受教育的地位，转而以自我为主体，在教育与自我教育中进行自我塑造，实现个性的全面发展和个体的社会化。

4、体育与大学校园文化

马克思主义认为，人的本质是“一切社会关系的总和”。人的全面发展是指人的体力、智力、道德品质和审美情操以及各种各样才能在一个人身上充分、自由、统一、和谐地发展。因此培养德、智、体、美诸种素质的发展是我们教育的目的。我国教育方针的制定就体现了马克思主义关于人的全面发展的指导思想。其中体育教育是有机组成部分。当今世界各国也无一例外地将体育作为学校基本教育的内容。大学阶段的体育，承担着使大学生身体完美发展，增强体质的重任。与德育、智育、美育和劳动教育密切配合，共同实现培养全面发展的大学生的教育目标。从社会学角度来看，体育又是；种社会文化现象。人们从事体育的基本目的是为了身心发展和满足自身的高级需要，通过体育来使自己的躯体和精神得到改造和升华，从而使人自身趋向完美。体育文化与政治、伦理、科技、艺术、社团文化等共同构成大学校园文化体系。

5、健美操在大学校园文化建设中的作用

课外健美操锻炼是体育教育的扩展与补充，又是体育文化活动的重要内容之一。健美操是在社会生产力高度发展，快节奏生活方式带来“文明病”蔓延的历史背景下，人类为保护自身健康而创造的一种健身体操。随着社会物质生活水平的提高，闲暇时间富裕，人们体育价值观念增强，追求便与美的心理趋向日益强烈。这类初始以健身为目的的运动经过广泛地吸取体操、迪斯科等舞蹈及其他体育艺术门类的动作造型，而注入力度、增加负荷，借助音乐的节奏、旋律及风格调控动作、体验情感，并逐步在相关科学理论指导下具有明确的目的性、针对性和科学性，从而发展成为融体操、舞蹈、音乐为一体的通过身体练习达到健身、健美和健心目的的新型体育项目。它还具有很强的群众性、艺术性、娱乐性和创造性而成为适应性极广为人们喜闻乐见的一种文化艺术活动。它以自我锻炼，自我塑造，追求健与美的全面协调统一的发展而为大学生所接受，成为大学校园体育文化的——枝鲜艳之花，给大学校园注入了新的活力。

健美操锻炼具有增强体质、增进健康美的功能。健美操是一种有氧代谢运动，通过较大密度和强度的身体练习，对身体各关节、韧带、各主要肌群和内脏器官施加合理的运动负荷，从而有效地改变体重、体脂等身体成份，提高心血管、呼吸系统等内脏器官的机能，发展力量、耐力、速度、灵敏、柔韧等运动素质，增强体质，促进大学生身体生长发育日臻完美。使生命健康、强壮，充满活力和创造力而呈现出美的魅力。开展课外健美操锻炼，不但与学校体育教育相辅相成，全面增强大学生体质。而且引导大学生追求健康美，使人积极向上、朝气蓬勃，抵制了消极颓废思潮对校园文化的侵蚀。

健美操塑造健美形体的功能。追求形体美是人们们选择健美操的直接动机。形体美主要指人体外形的匀称、和谐、健美。遗传因素生成了人的基本体型，但后天塑造却是完全可能的。健美操是在生理学、解剖学、人体造型学、体育美学等多学科的理论指导下进行创编的。其动作和程序具有明确的对整体和局部目标的针对性。实践证明它是塑造形体的有效手段之一。因其实效，而受到人们重视。大学生正处于生长发育期，是塑造形体的最佳阶段，

上海市上海中学是上海市教育委员会直属的实验性示范性大型寄宿制高中，创始于1865年的龙门书院。学校占地面积340余亩，绿化覆盖率达42%，堪称绿色校园之典范。现有行政班98个，中外学3200余名，其中累计有来自57个国家和地区的1980余名国际部学生。学校素以管理严谨、名师荟萃、教育高质、英才辈出而饮誉海内外。历届校友中有以国家副主席曾庆红为代表的现任或曾任党和国家省部级以上领导100多位，两院院士51人，中国人民将领29人。

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山东省实验中学东校于2001年5月由原山东省济南第二师范学校改制建立的一所现代化的寄宿制高级中学,由山东省实验中学统一行政管理、统一师资调配、统一招生、育教学管理。学校占地135亩，建有办公楼、教学实验综合楼、图书楼、艺术楼、学生公寓楼、餐厅、礼堂、塑胶运动场地，建筑面积约为46000平方米。建有校园闭路电视系统、广播系统和计算机教育信息网；建有全省一流的理化生实验室、多媒体语音室、多媒体电教室、标准网络教室；建立了全省一流的高档次学生公寓；食堂经营社会化、宾馆化，做到合理配餐、质优价廉、科学管理；2001年实验中学首次面向全省招生。

发表行政管理论文范文第7篇

[关键词] 企业财务管理 文献探讨

一、国内有关研究

1.财务管理的目标问题。已发表了很多论著,也提出了众多观点。代表性的有:（1)企业价值最大化和股东财富最大化并不相等。(李陆德，2001)分析了两者的涵,说明在质上并不相同，在相同条件下两者计算的结果存在差异，在数值上也不一定是相等的。

（2)相关者利润最大化。(张国庆，2005)认为，在知识经济时代，物质资本的地位将相对下降，知识资本的地位则相对上升，企业不再仅仅归属于股东，而且归属于相关利益主体，如债权人、经营者、员工、顾客等。

(3)经济增加值(Economic Value Added)最大化。经济增加值是公司营运利润与资本成本的差值，是衡量企业在某个特定年份中赢利抵偿资本机会成本的指标(曾惠香，2004)。

2．财务管理地位问题。(林建于，2004)认为，财务管理并不是以该部门或财务人员为中心，而是在探究管理从何着手的问题；不涉及管理与生产孰轻孰重，而就各种管理工作之间的配合作讨论。

3．所有者财务、经营者财务和经理人财务问题。(许美惠，2005)提出所有者财务问题，法人财产概念的提出，使原有集所有者、经营者、经理人职能于一身的财务管理机制，发展成为所有者、经营者、财务经营人员分工合作的财务管理机制，所有者财务由出资人进行，以确保资本安全和资本增值为目标。

二、国外研究文献

笔者整理分类国外的财务管理研究,依各年代及应用方面将其分为融资财务、投资财务和资产财务3大方面为主，本文即将逐一提出比较。

1.融资财务管理时期相关研究(1900年代～1950年代)。19世纪初,西方国家股份公司开始迅速发展，企业规模不断扩大,当时公司财务管理的职能主要是预计资金需要量和筹措公司所需资金。因此，这一时期称为融资财务管理时期或筹资财务管理时期。

1910年美国学者米德MEADE出版了本世纪第一部专门研究公司筹资财务管理的着作《公司财务》,1938年DEWING和LYON分出版了《公司财务政策》和《公司及其财务问题》。这些著作主要研究企业如何筹集资本，形成了以研究公司融资为中心的“传统型公司财务管理理论”学派。

2.资产财务管理时期相关研究(1950～1964)。50年代以后，面对激烈的市场竞争和买方市场趋势的出现，公司部的财务决策上升为最重要的问题。最早研究投资财务理论的JOEL DEAN于1951年出版了《资本预算》，对财务管理由融资财务管理向资产财务管理的跃进产生了决定性影响。

3.投资财务管理时期相关研究(1964～1979)。二次世界大战以后，跨国公司日益增多，随着市场日益繁荣，投资风险显着增加。这对当时的财务管理提出了更高要求。60年代中期以后，财务管理的重点转移到投资问题上,因此称为投资财务管理时期。

如在1952年，H.MARKOWITZ就提出了投资组合理论的基本概念。1964年和1965年，美国著名财务管理专家WILLIAMF.SHARPE和J.LINTNER提出了“资本资产定价模型(CAPITAL ASSETS PRICING MODEL，简称CAPM)。此两者揭示了资产的风险与其预期报酬率之间的关系，将证券定价建立在风险与报酬的相互作用基础上，大大改变了公司的资产选择策略和投资策略，被广泛应用于公司的资本预算决策。

4.财务管理深化发展时期相关研究(1979～迄今)。70年代和80年代初期，西方世界遭遇了通货膨胀。于是各国开始进行在通货膨胀条件下行使有效财务管理的研究工作。严酷的经济现实迫使企业财务政策日趋保守,主要是因通货膨胀导致。

解除完通膨危机后，随着通讯和交通的迅速发展，世界各国经济交往日益密切，公司开始朝着国际化和集团化的方向发展，国际贸易和跨国经营空前活跃，此时财务管理理论开始转向国际财务管理领域。80年代后期，进出口贸易融资、外汇风险管理、国际转移价格问题、国际投资分析、跨国公司财务业绩评估等，成为财务管理研究的焦点，此时，企业财管进入深化发展的阶段，并朝着国际化、精确化、网路化方向发展。

三、总结

今天，财务管理已发展成为集财务预测、财务决策、财务计划、财务控制和财务分析于一身，以筹资管理、投资管理、营运资金管理和利润分配管理为主要容的管理活动，并在企业管理中居于核心地位。

参考文献:

[1]Herbert Simon.(1994),MANAGEMENT INTERNATIONAL REVIEW,SPECIAL ISSUE.

[2]JAMES, C.VAN HORNE; JOHN MWACHOWICZ,JR.(1998),FUNDAMENTALS OF FINANCIAL MANAGEMENT.

[3]张国庆:知识经济时代高阶领导核心能力建构之研究.中国人民大学行政管理硕士论文,2005

发表行政管理论文范文第8篇

【关键词】：行政法 服务型政府 法治政府 政府职能 公共利益 合法权益

引言

以“服务型政府”为对象展开研究，可以说早已不具有通常所要求的论文选题的新颖性了。因为，在中国学界，“服务型政府”几乎成为人文社会科学领域所有学科的热点话题。在期刊网上以“服务型政府”为关键词进行搜索，将时间限定为2007年8月31日至2008年8月31日，这一年间就有445篇论文；将时间跨度放宽为改革开放30年间，则有近2000篇论文。从学术研究“接力赛”的视角来看，我起码应当将这些有关文献通读一遍，可是，我连将其全部下载下来都做不到。我只是有选择地下载了其中的103篇，通读了其中的一部分，发现这个选题实在是太具有广泛的共通性了，诸多文论都在谈建设“服务型政府”，尽管视角各异，但是，其内容却具有极高的一致性。于是，我发现了写这篇论文的新颖性——从行政法的视角厘清“服务型政府”的相关问题。

什么是“服务型政府”？围绕这个问题，我看过许多关于所谓“服务型政府的基本内涵”的阐述，似乎一个人一种理解，这与前面提到的内容上极高的一致性形成鲜明的对照。“服务型政府”成了许多人热衷谈论却依然各执一词的最“时髦”的用语之一；“服务型政府”成了许多人争相研究、热衷阐述，却仅停留在对既有“型”的内容予以拖用或者重新排列组合。我思考了很长时间，得出的结论是：“拖用”是必要的，是“接力赛”得以成立的前提，可是，将“服务型政府”限定于“平面”理解的各学科通用式的“拖用”，则是值得商榷的。行政法学有着其自身的“疆域”，要将“服务型政府”这个概念作为行政法（学）上的概念来架构，需要进行相关法关系的梳理。

换个角度，从什么不是“服务型政府”的角度来思考这个问题，也许更有助于明确“服务型政府”在行政法上的定位。我用很长时间来思考这个问题，得出的回答是：行政法上的所有“政府”都（应当）是服务型的，换言之，“服务型政府”不宜作为行政法上“政府”分类的概念要素，而应当作为“政府”存在的前提性条件和指导价值理念来把握。我在阅读相关文献的过程中，理出了一个基本的判断：将诸多层次的“服务型政府”置于同一“平面”来考察，使得诸多文论具有了极高的一致性；由于“服务型政府”本身的多层次性、多维度性和多视角性，决定了论者各持己见，难以达成基本的一致性共识。我认为，行政法上的“服务型政府”，不宜简单地拖用政治学、行政学等其他学科乃至行政管理实务中的概念，而应当主要将其作为一种指导理念来运用。

本文将考察“服务型政府”的概念在理论和实务两个层面所呈现出的诸种形态，并以此为基础，探讨其在行政法上的定位，阐明与之相关的行政法视角。

一、“服务型政府”与“型塑”政府

（一）“服务型政府”与“新公共管理论”

在美国、日本等发达国家，20世纪70年代末以来，展开了被称为deregulation、“?制?和”（きせいかんわ）等政府再造（重塑）的行政改革。这一系列改革对中国推进以“服务型政府”为目标的行政管理体制改革产生了重要影响。

“新公共管理论”将一系列行政改革所追求的目标归纳为如下方面：1.政府角色重新定位——政府应集中精力“掌舵”（即做好决策工作）而非“划桨”（即做好具体的服务性工作）；2.将企业管理的理念和方法引入公共部门；3.放松严格的行政规制，建立有使命感的公共组织；4.把社会公众视为政府的“顾客”，公共组织应坚持“顾客导向”，以“顾客满意”为宗旨；5.加强公共部门的绩效评估[1]。

虽然西方国家并未明确提出“服务型政府”（service government）的概念，并且，新公共管理论也有其自身难以克服的缺陷，如市场化取向往往导致对公共利益的背离，顾客服务导向常常致使公民价值的丧失等，其适用条件等需要进行特别限定，但是，相关理论对完善或者说正确把握“服务型政府”这个概念，具有重要的参照价值。

在中国，党政部门明确提出“建设服务型政府”的目标，理论界围绕“服务型政府”而展开全方位的探究，在诸多方面体现出不同于“新公共管理论”的色彩。但是，不容否认的是，“服务型政府”就是发达国家在克服传统行政模式的弊端，应对政府的财政危机、管理危机和信任危机，而推动公共行政改革的过程中，所提倡和追求的以市场化和企业化管理为核心理念的新公共管理理念的翻版。

（二）“服务型政府”在理论层面的探讨

有人认为，20世纪90年代初期，中国大陆行政法学界最早使用了与“服务型政府”类似的“服务行政”概念[2]。当时，“服务型政府”没有被广泛接受，人们对“服务行政”的理解也非常不统一，但是，对“服务行政”进行了一定程度的探讨和应用，比如将其用于论述公共行政的伦理视角等[3]，主要是从行政价值、行政伦理和行政哲学的角度来分析中国的行政现实，试图建构出适合中国大陆本土历史和现实的行政制度框架[4]。其实，综观迄今为止有关“服务型政府”的诸多探讨，虽然论者所强调的侧重点有所不同，但其中大多是从行政价值、行政伦理和行政哲学的角度展开的。

2002年，作为中国政府改革的目标选择，行政学界明确提出了“服务型政府”的概念：服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”①。之后，围绕“服务型政府”定义的探讨大量出现。尽管每个人的表述都有所不同，但是，强调公民本位、社会本位的治理理念，注重依法行政的行为准则，追求满足公众需求的服务模式及回应民意的政府责任，是诸多有关“服务型政府”概念界定中较为突出的价值诉求。这种价值诉求，被认为对于中国行政学的进步和行政实践的发展都有着里程碑式的意义[5]。然而，这种缺乏实际制度和机制支撑的、过于笼统和界限模糊的概念界定，被人们根据各自的偏好加入了诸多要素，如：有限政府、掌舵政府、和谐服务、危机管理、扁平化组织以及摒弃官僚制等[6]，为“型塑”政府增加了诸多素材。

——服务型政府是指政府仅拥有有限管理社会的权力，对经济社会管理负有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理②。

——服务型政府是指政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者，政府从以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转向公共服务领域[7]。

——服务型政府是指政府以全新的服务理念为支撑，突出以民为本，以提高政府服务技能和服务水平为中心，构建以市场为导向、以公共服务为特征的政府管理体系[8]。

——服务型政府就是为人民服务的政府，它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，以公共利益为目标，以社会公众的客观需求为尺度，尊重公民意愿，努力为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务的现代政府[9]。

……

于是，“服务型政府”便成为一个无所不包、无所不能的政府发展工具，更成为某些政府官员的政治口号，呈现出被错用、滥用及政治口号式地应用的所谓“服务型政府的异化”现象[10]。有人为了论证与构建服务型政府的内在契合，甚至无视“人民”和“公民”这两个概念的差异性，强调指出：“根据1982年《宪法》，我国的结构最突出的特点就是将公民置于了至高无上的地位。”[11]

（三）“服务型政府”在实务层面的展开

在实务层面，虽然很少有像学界那样予以明确的概念界定，但是，有关“服务型政府”的概念也伴随着理论界研究的发展，更多的是面对飞速发展的实践要求而以创新机制的形式得以展开，并进而促进了学界对相关问题的研究。

正如党的十七大报告所指出：“当代世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。”中国正在发生的广泛而深刻的变革，包括以建设服务型政府为目标的一系列行政管理体制的改革，是以改革开放30年来经济、社会、文化乃至政治的改革发展为背景的，也是党和政府关于科学发展观等的施政理念得以实现的路径和手段选择。同时，“建设服务型政府”的提出，也是与世界许多国家和地区政府改革潮流相一致并互为影响的结果。

“服务型政府的本质特性是把为社会公民提供良好的服务奉为最主要的宗旨和原则。”[12]经济全球化和中国加入世界贸易组织（wto），为人们了解世界和思考我国政府角色定位提供了重要的契机，出现了市场原理主义论等政府规制否定论，甚至不顾中国市场发育极不成熟等现实，而主张政府的主要角色就应当是一个为市场、社会发展提供规则和秩序的服务者的观点，也促使实务层面对政府职能定位进行反思。西方国家新公共管理论的介绍和引进，促使有关服务理念逐步从模糊走向清晰，从混沌走向明确，为“服务型政府”这一概念的提出提供了一系列理论和实践基础[13]。政府要在继续增加经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。为此，政府根本价值理念需要转变，政府全部职能需要合理定位，政府管理方式需要改革创新，于是，“服务型政府”这一概念在政府工作层面得以确立。

2004年2月21日，总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上，以《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》为题发表讲话，首次提出我国要建设“服务型政府”的目标[14]。同年3月8日，在参加全国人大会议期间，总理又强调：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”2005年3月5日，总理在十届全国人大第三次会议上所作的《政府工作报告》中，用一个完整部分来论述服务型政府建设，要求创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务；整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平；政府各部门要各司其职，加强协调配合；健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理；大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力[15]。

2007年10月15日，在党的十七大报告中，总书记进一步强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。但是，综观在该项下的内容，并没有对“服务型政府”的概念界定，作为“社会主义民主政治”的重要构成部分之一，“建设服务型政府”主要体现为行政管理体制改革的总体思路和远景描绘。

党和国家最高领导层将服务型政府作为我国行政管理体制改革的目标而一再加以强调和确认，展示了未来政府发展走向和远景，为实务层面建设服务型政府提供了重要的政策依据，指明了努力方向。但是，那里所阐述的内容具有高度的概括性和抽象性，尤其是从行政法（学）的角度来看，有关“建设服务型政府”的目标只是政治性的纲领口号，很难作为法的概念来把握，至多可以将其理解为各级政府的努力义务，而要将相关内容真正落到实处，则有待于完善相关配套制度和机制，分门别类地、分层次、分阶段、循序渐进地加以推进。换言之，对于基层实务部门来说，建设什么样的政府才是服务型政府，以及如何建设服务型政府等，都依然是有待探索的课题。

（四）“服务型政府”与“型塑”政府的诸多形态

在中国，“型塑”政府的诸多概念，诸如全能管制型政府、经济建设型政府、责任型政府、法治型政府、学习型政府、效能型政府、亲民型政府、公共治理型政府等，和服务型政府一起，构成了各个发展阶段或者某些领域的亮丽风景线[16]。但是，要将这些泛化了的“型塑”概念作为行政法概念来架构，则需要进行扎实的梳理和取舍判断。正如“服务行政”只能作为理解行政法的定位和作用的指导理念[17]，而不能作为严格意义上的行政法概念来把握一样，“服务型政府”这个概念只宜于作为探讨政府职能定位的价值追求目标和指导理念，不宜作为行政法（学）上相关法关系架构的基础性概念。这是因为，从论者所阐述的诸“型”可以看出，其中的概念内涵模糊、交叉重叠、循环论证等现象普遍而严重，使得诸“型”难以作为严密的学术概念来定位，要从行政法的角度对其进行法关系的架构，更是存在诸多困难。

二、把握“服务型政府”的行政法视角

（一）“服务型政府”的法概念属性

无论是理论界，还是实务界，人们对“服务型政府”内涵的理解，依然处于众说纷纭的阶段。诚然，现代国家中有许多问题的解决有赖于科际研究，许多理论的构成需要多学科通力合作，但是，要从法的层面来架构“服务型政府”这个概念，则要求尊重概念不够精确的现实，对“服务型政府”进行概念梳理和层次划分，在获得相对稳定和明确的分类基准的基础上，明确各种场景和时段中的权利（力）义务（职责）架构。

“服务型政府”这个概念不是法的概念，至少可以说，在行政法上，在目前阶段还很难建构起针对所谓“服务型政府”所包含的内容，承认公民的主观性请求权的制度。例如，针对政府服务的缺失、政府不能及时对民众需求作出反应、政府信息公开不充分以及缺少公众参与到政府管理的有效渠道等中国政府体系的某些重要缺位，虽然早已成为学界和政界讨论“服务型政府”的切入点，但是，具体到行政法的权利（力）义务（职责）层面，除非有相关法规范的明确规定，否则，尚不能以前述“服务型政府”要素的欠缺或者未全面实现，而对公民广泛承认具体的行政复议申请权和行政诉讼权。换言之，对“服务型政府”进行概念梳理和分类，从行政法的视角构建相应的法关系，确立相应的制度和机制，不仅是各级政府所应当致力于追求的改革发展目标，而且也是行政法学研究应当积极面对的重要课题。

从行政法的角度对“服务型政府”进行梳理，要求区分制度建构的指导理念、相关法规范的制定和政策形成、法规范的执行等不同层面，分别进行具体的探讨。

（二）作为指导理念的“服务型政府”

在人民原理之下，政府的存在以及政府的所有活动，都是为人民服务的。所以，只要为人民所需要，无论其承担什么职能，所有政府都应当是“服务型政府”。2003年9月，总理在国家行政学院的讲话中指出：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能。”[18]作为指导理念的“服务型政府”，并非仅限于对承担公共服务的政府的要求，也同样适用于承担经济调节、市场监管和社会管理等职能的政府。

在现代国家，行政大致可以分为给付行政与规制行政两种形态③。规制行政是指行政机关等行政主体为了实现维持社会秩序、实现公共福祉等目的，而对私人的权利、自由进行限制的活动。给付行政则是指行政机关等行政主体为了确保私人在生活和事业发展上的可能性，而对私人提供精神的或者物质的便利和利益的活动[19]。无论是规制行政，还是给付行政，都是以介入国民生活，并施以影响为目的的。但是，前者以权力为基础，后者却是以经济力量为后盾的作用，在这一点上，两者存在着极大的差异。基于这种差异，在行政法学上形成了不同的法律保留论[20]。给付行政与规制行政，这是相互对应的性质不同的概念。但是，在给付行政中往往离不开规制行政，在某些领域、某些阶段甚至需要强化相关规制，例如，社会保险的强制加入、利用强制等。其实，不仅限于此，甚至可以说，所有的给付行政都是以规制行政为支撑的。总之，给付行政中的规制强化，是实现国民权利的重要方式和方法，因此，不应当因为实施了相关规制而否定其给付行政性，更不应当因此而将其置于所谓“服务型政府”的范畴之外。

“中华人民共和国的一切权力属于人民。”（《宪法》第二条第一款）“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”（《宪法》第二十七条第二款）坚持全心全意为人民服务的宗旨，把为人民服务作为各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则，作为人民政府的基本要求，作为政府一切活动的出发点和落脚点，这是人民原理的内在要求，也是“服务型政府”的价值归宿。在这个层面上，与政府是否直接承担狭义的“服务”职能无关，政府的存在、运作，都必须以人民的根本利益为出发点，从更加广泛的意义上为人民谋利益。换言之，无论是实行规制、惩处，还是实行指导、给付，都应当符合人民的根本利益；只要符合人民的根本利益，无论其所承担的职能具有怎样的具体属性，该政府就都是“服务型政府”。

这里的“服务”对象是人民，所谋求的利益是国家、社会公共利益，当然也包括私人的合法权益。需要注意的是，“人民”和“公民”是不同层次的两个概念，“服务于人民”和“服务于每个公民”之间要画等号，还需要进行一系列制度和机制的建构。因具体的私人受到规制或者惩处，因而否定该政府的“服务型政府”的属性，这种逻辑架构是不能成立的。所以，这里存在着如何判断人民的根本利益、国家利益或者公共利益的问题，存在着如何衡量包括公民的合法权益在内的相关利益的选择取舍的问题。而这些问题更多地呈现出政治色彩，往往是不适于由行政法层面的规范进行具体调整的。换言之，“服务型政府”的建构是行政法（学）的指导理念，是对经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四项政府的基本职能进行优化配置和制度支撑的指导理念，也是应当贯彻落实于行政组织、行政行为、行政程序和行政救济等行政过程始终的指导理念。

“服务型政府”，作为行政法和行政法学的指导理念，其中的“服务”内涵极其广泛，要通过诸多层面和领域的诸多原则和规范来体现，所以，用“服务行政”取代“给付行政”的主张是不可取的。不进行层次区分的“服务行政”概念的滥用，对科学的行政法体系的建构是有害的，也不利于行政法学的进一步发展。

（三）法政策学层面的“服务型政府”

根据党的十七大的有关阐述，建设服务型政府是加快行政管理体制改革的目标和远景，所以，对我国行政管理体制改革和政府建设来说，意味着相关法规范的制定和完善，意味着一系列配套机制的形成和完备。从行政法的角度对法规范的制定和政策形成展开研究，探讨适合于“服务型政府”要求的法政策学，亦具有重要的意义。

在法政策学层面，“服务型政府”中的“服务”依然是广泛意义上的概念。

综观党的十七大报告，可以说其每一部分都渗透着“服务”的理念，而其中第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”所体现的“服务”性最为强烈。“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。”这部分内容虽然不包括在“建设服务型政府”之中，但是，它是“建设服务型政府”远景的具体化，是“建设服务型政府”的目标构架。

反观“建设服务型政府”部分的内容，主要是关于行政管理体制改革的规划设计和制度安排，却较少关于提供公共服务的直接阐述。在这层意义上，这里的“服务”是有所限定的。但是，这里所说的“建设服务型政府”依然使用了广义上的“服务”概念，即是通过行政管理体制改革，使政府能够更好地承担起为人民服务的职能这种意义上的“服务”概念。换言之，行政管理体制改革的目标是“建设服务型政府”；“建设服务型政府”目标的实现，需要通过一系列具体的体制和机制支撑；在建构相关体制和机制的立法和政策形成中，应当充分体现“服务”的理念。

该部分所阐述的各项行政管理体制改革，为行政法制体系的建构提出了一系列努力目标，也为行政法学研究提出了一系列重要的课题。无论是制定行政管理体制改革总体方案，还是健全政府职责体系，乃至确立政企、政资、政事、政府与市场中介组织的分界；无论是垂直管理部门和地方政府的关系，还是大部门体制的推进，乃至各类议事协调机构及其办事机构的合理化配置；每一项内容都与行政法密切相关，都需要行政法学研究成果的支撑。至于党委、政府和人大、政协机构的设置问题以及事业单位改革问题等，行政法学研究同样应当予以关注。行政法思维乃至行政法学研究和行政法学者的参与，是一系列行政管理体制改革健康发展和有序推进的重要保障。否则，像大部制推进过程中明显违反《国务院组织法》而超编设置副部长之类的现象将在所难免。

但是，需要反复确认和强调的是，将前述内容作为实现“建设服务型政府”目标的具体支撑或者前提条件来把握，从法政策学层面对各类制度或者机制展开研究，在行政法学上都有与之相对应的概念范畴和领域划分，应当根据科学的行政法学体系的要求，在其各自相应的部分予以定位并展开分门别类的深入研究，而不应当也不可能将这些内容作为概括性的“服务型政府”的内容，在行政法学上确立独立的范畴或者领域。否则，将严重破坏科学的行政法学体系的建构。

（四）法规范执行过程中的“服务型政府”

对于行政法或者行政法学来讲，“服务型政府”的意义主要体现在指导理念层面。如前所述，在法政学体系中，已经存在相关的概念范畴和领域与“服务型政府”所涵盖的内容相对应，无需也不应当滥用“服务型政府”这个概念范畴。在法规范执行层面更是如此。对于承担政府活动的具体任务的公务员及其他相关人员，其所承担任务的具体性和特定性，决定了其只要坚持和全面贯彻依法行政的原则，按照相关规范履行其法定的职责，忠于职守，恪尽职责，便是为人民服务的最好体现，不应当也绝对不宜特地引入“服务型政府”的概念，作为其履行职责的依据规范。

当然，“服务型政府”所要求的以社会为本位、以公民为本位、以为公民服务为宗旨之类的理念，应当为政府活动承担者的公务员所熟知、领会和掌握，应当在具体的行政活动中予以体现和实现。不过，这是公务员伦理规范层面的问题，而不是法规范执行层面的整体性问题。换言之，“服务型政府”在法规范执行层面应当体现在各个阶段、各项工作的具体处理中，但它仅限于对公务员的伦理规范约束，并且，要使其具有法的约束力，还需要制定相应的公务员伦理法规范，甚至作为公务员行为规则加以明确规定。

例如，“服务型政府”要求政府在“民主秩序的框架下”依“法定程序”行事。其中的“民主秩序的框架”由政治决策和法规范创制共同完成，而“法定程序”则完全依赖于相关立法的明确规定。政府对谁服务，何时服务，服务什么，如何服务等，这些都需要在政策形成和立法阶段加以解决。在法规范执行层面，公务员及其他相关人员仍然享有一定程度的裁量权，但是，无论是要件裁量还是效果裁量，抑或是过程裁量，支配其裁量判断的直接原理或者原则，当是法治行政的原理或者依法行政的原则。至于“服务型政府”的理念，在这个层面充其量只能是公务员等进行裁量判断之际的主观因素之一，是很难作为具有可操作性的强行法规范来发挥其作用的。

综上所述，在法规范执行层面，重要的是通过立法和政策形成，提供明确的基准、规则和程序，建构相应的权力行使秩序，而不宜将“服务型政府”理念与具体的法规范执行活动扭在一起。在这层意义上，主张要在各个阶段坚持“服务型政府”理念，只能是对“服务型政府”理念的滥用，并不会有助于“加强执法部门建设”和促进执法水准的提高，也就背离了“建设服务型政府”的宗旨。

三、政府职能的科学定位与法治政府的建设

（一）“服务型政府”理念对法治政府的依赖性

“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能”。这四项基本职能，是现代国家中政府起码应当承担的职能，是不允许有所偏废的政府职能，因而也是皆需要科学建构和充分实现的职能。从行政法的角度来看，只有针对这四项基本职能而架构与之相适应的制度和机制，进而建立健全践履各项职能的路径和手段，全面推进依法行政，才是对政府“服务”理念的最好阐释和体现。简而言之，观念论层面的所谓“服务型政府”，只能在指导理念层面发挥作用，其最终的实现，则必须依托于法治政府的建设。

（二）科学定位政府职能与“型塑”概念比较

人们用于“型塑”政府的概念有很多，其中许多概念的内涵模糊、交叉重叠、循环论证，需要在概念的严密性和独立性等方面下工夫。从前面对“服务型政府”的考察可以看出，其“无所不包、无所不能”的广泛性决定了其被“异化”的必然性。与此相对，“法治政府”这个概念虽然同样具有极高的广泛性，但是，由于其具体内容和目标的确定性，决定了其在“型塑”政府方面优于“服务型政府”这个概念。

如果从狭义上理解“服务型政府”，仅限于政府提供公共服务的职能，则其对政府职能的定位存在严重缺失，是不全面的，当然无从谈起科学定位的问题。如果从广义上理解“服务型政府”，将其扩展到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四项基本职能，乃至扩展到政府的所有活动，则其概念陈述存在严重缺失，更何况理论界对其概念界定尚未达至基本一致，因人而异，而实务界更没有统一的定义性规定，所以，这种理解的不可支持性显而易见。

与此相对，关于“法治政府”，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》已经就其指导思想和目标以及具体的制度、机制和方法方式等作出了全面系统的规定；2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》又对相关规定进行了确认和具体细化；并且，多年来，行政法学界关于法治行政、依法行政的诸多研究成果，也为其提供了重要的理论支撑，使得法治政府论正在从实务和理论两个层面迈向科学的体系建构和完善阶段。可以说，按照那里所提出的“全面推进依法行政的目标”，坚持依法行政的基本原则和基本要求，致力于合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的法治政府的建设，正是政府服务理念的体现，是人民原理的内在要求，它涵盖了所谓“服务型政府”所要求的全部内容。

结语

“服务型政府”并不是一个全新的概念。但是，要深入、系统且准确地把握这个概念，并给出准确的定义，却存在诸多困难。因为这里存在诸多维度和视角，即使将其限定在行政法的视阈内，也同样不宜一概而论。它要求对行政给付、规制权力与私人的自由、权利保障以及公共利益的追求之间的关系等展开全面而深入的研究[21]。所以，要从相关的层面和角度，对“服务型政府”作出全面而深入的解答，绝非短短的一篇论文所能够做到的。本文仅限于对正确认识行政法上的“服务型政府”提供相关的维度和视角，至于其深入的研究和全面的展开，只能作为今后的课题了。

注释：

① 刘熙瑞著《“服务型政府”——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，载《中国行政管理》，2002年第7期，第5页。这个概念的内容相当广泛，几乎囊括了现代政府所必需的一切特点和要素，也正是由于这个原因，此种界定被政府官员和学者们所认同。参见张传彬著《“服务型政府”建设的前提条件研究》，载《公共管理》，2008年第1期，第14页。

② 李景鹏著《从管制型政府向服务型政府的转变》，载《新视野》，2004年第5期。这里是在与“管理型政府”相对应的意义上理解“服务型政府”的。

③ 当然，也存在不同的观点。例如，有人主张规制行政、给付行政和私经济行政的“三分说”。“所谓私经济行政，是指并非直接试图实现公共目的，而是为实现公共目的的准备性活动。”也有人使用与规制不同的“秩序行政”这个术语。参见盐野宏著，杨建顺译《行政法》，法律出版社，1999年版，第9页。 参考文献：

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发表行政管理论文范文第9篇

论文摘要：平衡理论比较研究既涉及行政法应当何为的规范性问题，也涉及到行政法事实上如何存在以及该理论如何操作的实证性问题。对这两个问题的回答，只有将平衡理论置于整个行政法学术传统中以及仰仗于更为广阔的知识背景和分析工具，尤其是公共选择理论、博奕理论和机制设计理论，才会得到确当的处理。本文通过大量的文献检索，试图从比较法的视角阐明：欧美行政法学术传统中规范主义模式和功能主义模式的边缘化及平衡思想的发展历程；中国平衡理论发展的历史背景、学术历程、分析工具及其主要内涵；平衡理论作为一种规范性理论的学术地位和制度意义；构建平衡理论实证基础的可能性及其局限。关于平衡理论的争鸣由来已久了，但本文提出的若干问题学界仍殊少涉及，作者认为，要使这种争鸣持续下去并更具建设意义，学者就不能不回到行政法的学术传统中去寻求一种最低限度的共识，由此，本文揭示了理解下列背景知识的重要意义：对行政法理论基础的研究不是中国特有的现象，而是全球化时代的共同课题；中西学者在对各自行政法学术传统的回顾和探索中均建立了“理想类型”的分析工具并得出了许多近似的结论；中国的平衡理论与欧美行政法学术传统中的平衡思想具有内在的传承关系；规范性平衡理论和实证性平衡理论的界分及其学术意义。

比较研究根植于对一些共同历史背景与学术传统的理解。作者认为，现代行政法的平衡理论是由两股相互作用的力量促成的：一是变革传统社会的压力，二是学术批判和创新的力量。就前者而论，根据学界的一般理解，它指的是这样一种特殊情境：从80年代中期开始，尤其是冷战结束以来，如何超越自由市场和中央计划经济模式这两种长期对峙的现代化路径并实现一个有效的法治政府成为全世界重新关注的焦点。新保守主义和后现代思潮盛行西方世界，自由主义传统的多元化价值取向得以保留，但政府在环境保护、促进经济发展、实现社会公平等方面的能力和绩效再次受到了重视；前苏联和中国等传统计划经济国家在反思现代化教训的伤痛中重新选择了市场经济和法治社会。——当变革传统社会的动力不能再诉诸旧式的制度结构和思想资源，而必须仰仗新的知识理念和制度认同的时候，一个运转良好的法治政府的意义凸现出来。这样一个政府能否通过对传统行政法体系的模式转换及其理论基础的重塑而获得有效的制度资源与新的合法性支持便逻辑地演绎为行政法学界一个时代性的课题。这一课题引发了学界重新理解传统行政法现象的需要，其中，关于行政法性质、目的、功能等理论基础的研究及相应地建立一套怎样的行政法模式被提上了学术日程。近年来，在中国和英美国家的行政法学领域，哈佛大学的richard b. stewart教授、圣路易斯大学kenneth f. warren教授、印第安那大学的alfred c.aman教授、伦敦经济学院的carol harlow教授与richard rawlings教授、曼彻斯特大学的martinloughlin教授、牛津大学的paul craig 教授和北京大学的罗豪才教授等公法学家，对这一课题作出了深入、建设性的研究，由此触发了对传统行政法学术思想的批判和创新。长期以来关于政府和公民之间权利义务的设计及与此相关的行政效率与个案公正、公共利益与个人利益的制度安排存在的紧张对峙及内在的不对称性，揭示了现代社会的焦虑和传统行政法模式的局限性，戴西（a.v.dicey ）的规范主义模式和狄骥（léon duguit）的功能主义模式（其极端情形即为前苏联的管理模式）的影响日渐边缘化。而试图超越和置换这二元性对峙结构的平衡思想和平衡模式如何有助于新的学术传统的确立得以根植于更为广泛的合法性基础呢？众所周知，中国行政法学者对此作出了较为系统的回答，但欧美学界又是如何看待这个问题的呢？过去的研究尚未有足够的关注。学界一般认为，西方行政法的学术传统可划分为以狄骥为代表的欧陆功能主义模式和以戴西为代表的英美规范主义模式，从学术渊源上理解，这种划分大体上是成立的，但未尽契合后来的发展历程，以英美行政法为例，学术传统事实上并不存在一以贯之的理论基础和制度偏好：30年代至70年代的半个世纪里，功能主义模式在英美国家产生过重大的影响；倡导协调以行政权和公民权为基础的社会多元利益的行政法平衡模式作为一种非主流的学术传统经历了一个长期的发展过程，并在最近20年引起了广泛关注；自本世纪60年代以来，以布坎南（james m.buchanan）为领导的公共选择学派（public choice school）重新审视了政府决策的理论基础和官僚政客的行为动机，从而推动了学界对行政法模式的深入思考。本文旨在从比较法的视角作一些初步的研究。

一、欧美行政法学术传统中的平衡思想及其最近的发展

欧美行政法的学术传统主要有两个源头：以戴西（a.v.dicey ）为代表的规范主义模式（the normativist style ）和以狄骥（l éonduguit）为代表的功能主义模式（the functionalist style）。 （注：最早作出这种划分的行政法学家是 j. willis 教授， 参见 ’threeapproaches to administrative law: the judicial, the conceptual, and the functional(1935)’,i univ of toronto law journal 53.willis 的“judicial ”路径仅指对行政权的司法控制， 属于“conceptual”范畴，即认为行政法的目标（object）主要是控制行政自由裁量权，作者认为这可理解为以戴西为中心的一种行政法传统，另一种传统即归属为功能学派（the functional school）。 这种划分在30年代英美学界已获得广泛的认同，参见ralph f. fuchs, ’conceptsand policies in anglo-american administrative law theory(1937)’ the yale law journal, vol. 47: 538—576. martin loughlin后来明确以这两种模式作理想类型进行系统的研究，作者研究公法的两种思想传统是以廿世纪行政法的兴起和占主导地位为前提的，因此学界普遍把其等同行政法学术传统的划分。 相应的模式， carol harlow 和richard rawlings称为“红灯理论”模式（red light theories）和“绿灯理论”模式（green light the ories），近似的模式， 罗豪才教授称之为控权模式和管理模式。）这两种模式的分歧奠基于学界对行政法的性质、范围、功能、制度安排及其理论基础的不同理解。规范主义模式把行政法视作“控制政府权力的法”，其旨在通过一套规则设置保护个人免遭政府侵害，因此个人的权利和自由优于行政便利或行政效率，在制度安排上重行政程序和司法审查的机制设置，该模式根植于自由放任（laissez—faire）的经济理论，普通法传统，经典主义（17、18世纪）的人权保障和有限政府观念及其自由主义、保守主义文化传统，自戴西以来的英美行政法学界曾长期占主导地位。韦德（h.w.r.wade）、史密斯（de smith）、戴维斯（k.c.davis）、盖尔洪（w.gellhorn）、施瓦茨（b.schwartz）等大多数学者都可归入这一模式。功能主义模式认为“行政法是有关行政的法，它决定着行政机关的组织、 权力和职责， ”（注： ivor jennings, the law and theconstitution, london university press, 1959, p217.詹宁斯完全接受法国狄骥等学者的见解，他说：“现代法国行政法的读者对于何为行政法不会再有疑问了。它是关于行政的法——行政法是确定行政机关的组织、权力和职责的一套规则，”ibid.p236.）把行政法视作政府有效推行社会政策，实现社会管制或提供公共服务的工具，强调法律对提高行政效率和促进公共利益而具有的管理与便捷功能（ regulatory andfacilitative functions），主张以行政为中心（注：在英美行政法学界， 古德诺（ frank goodnow）第一个创立了“非以法院为中心的行政法理论”（anon—court—centered theory of administrative law）。倡导政治与行政的严格界分，强调行政法平衡多种社会偏好的中立功能。参见f. goodnow,’the principles of the administrative lawof the united states’.h.y.:putnam,1905,pp1—7.pp66—68

。）节制司法审查和革新行政程序制度， 其理论基础可以在社会实证主义（sociological positivism） 、社会进化论（ evolutionary socialtheory ）和实用主义哲学（pragmatism）中获得解释。（注： martinloughlin:public law and political theory , oxford universitypress,1992,p105.）这种模式发韧于欧陆行政法学界， 狄骥 （ léonduguit）的“公务论”即为最初的经典表述，在本世纪20、30、40年代的英国与美国，拉斯基（harold j. laski ） 、 詹宁斯（ w . lvorjennings）、罗布逊（w.a.robson）、威利斯（willis）、威尔逊（w.wilson）等人在批判戴西模式中使功能主义模式导入英美行政法学界并产生了重大的影响。（注：罗布逊等人申言“在行政法的所有特征中，以能够恰当地服务于公共利益为条件，最具裨益的莫过于行政法庭有权推进某个特定领域的社会改良政策”，因此“行政法庭能够真正地有助于行政大臣执行其政策。”参见，w. a. robson , justice andadministrative law(london 1928), p.xi.次年，戴西的拥护者认为，英国时下的风气表明法治正经历着明显的衰败，行政法专制主义在抬头。参见 lord hewart, the new despotism(london 1929)，相类似的情形，美国学者称为行政专制主义时期，认为当时行政法有两种暴政，一是实体法上的（ substantive tyranny ）， 一是程序法上的 （procedual tyranny）。参见paulr.verkuil,’the emerging conceptof administrative procedure’(1978), columbia law review, vol.78:284. ）关于这两种模式的主导地位问题，学界一直存在争议。有学者指出，纵观英美整个行政法学术传统，“功能主义模式只是作为一种异端的传统（adissenting tradition）维持了它的生命力， 该模式的价值和方法很难挑战占统治地位的保守的规范主义模式。 ”（ 注 ：martin loughlin: public law and political theory . oxforduniversity press, 1992, p181.）alfred c. aman教授对此有不同的看法，他认为，自新政以来的美国，或者，可以说自30年代经济危机以来至70年代末的整个西方世界，倚重工具主义的行政法功能主义模式一直占主导地位。 （注：alfred c. aman, administrative law in aglobal era, ithaca: cornell university press , 1992 ; ’administrative law for a new century’, in michael taggart (ed.):the province of administrative law, oxford: hart publishing, 1997, pp.90—117. ）下列事实可能淡化了人们争论这个问题的时代意义：英美国家，或者，更准确地说，整个欧美行政法学界，逐渐打破上述两种传统模式的界限而走向新的融合，如何使政府在被广泛授权的同时受到有效的节制，如何在提高行政效率和保护个人权利，公共利益与私人利益之间维持合理的平衡成为现代行政法一个共同的发展趋势，学者认为，导致这一情境的原因主要有：欧共体的发展与“欧洲行政法”的统一；世界经济的全球化和政治法律制度的趋同；（注：alfred c. aman, administrative law in a global era, ithaca: cornelluniversity press, 1992; ’administrative law for a newcentury’, in michael taggart (ed .) : the province ofadministrative law, oxford: hart publishing, 1997, pp.90 —117，另参见：j. delbrück,’globalization of law. politics,and markets—implications for domestic law—a european perspective’ (1993), 1 ind j global legal stud 9.）现代国家面临的社会问题和对公共行政的要求变得越来越相似，文化之差异，在现代行政法的理论建构中已显得相对不重要。（注：rainer pitschas ：《论德国行政法总论之改革》， 黄钲堤译，载《时代》（台北）， 1998年第1期。）事实上， 有关学术史的研究资料表明，在两种学术传统之外，关于行政法制度模式及其理论基础的理解，欧美学界始终存在一种“全球化时代”的行政法观念和平衡思想，这种非主流的传统构成了80年代以来学界进一步倡导和发展现代行政法平衡理论的一个直接的、最重要的学术渊源。以后来居上的英美行政法学为例，行政法平衡思想的发展经历了三个历史时期。

第一阶段是本世纪初到二战前，行政法迅速发展，关于这一部门法在盎格鲁—美利坚（anglo—american）法治传统中的合法性地位、 理论基础及其发展方向等根本问题，学者围绕戴西传统和新兴的功能主义思潮（在美国表现为以促进效率和公共利益为名的新公共行政运动）展开了激烈的争论。一批著名的英美行政法学创建者，包括韦德（e.c.s.wade）、古德诺（frank goodnow）、弗莱恩特（ernst freund）、 弗兰克（jerome frank）、庞德（roscoe pound）等，认为工业革命、福利国家及其相应的公共行政的职能变迁导致了传统行政法理论的现代化（the modernisation of traditional admimistrative lawtheory ）， 未来的行政法发展应当转移以司法为中心（court —centered）的传统法治观念，但要避免陷入另一个极端——官僚支配（bureau—ridden）模式。就行政法的目的和功能而言，它应当在授权与限权、行政权力与公民权利、行政效率与个人自由、个人主义与社会主义（balance betwem individualism and socialism，戴西认为这一时期行政法在英国的发展是社会主义取代个人主义传统的征象）之间维持一种合理的平衡（areasonable balance ）。 （注：有关资料， 参见frank goodnow,comparatice administrative law,new york: putnam, 1893, vol. 2, book5, charp 3, and his the principles ofadministrative law in the united states,new york:putnam,1905,pp.1—7 ermst freund,administrative powers over persons andproperty,chicago univ.press,1928,pp.145—187.在该书中， freund率先提出“控制—服务”（control & service）的行政权模式， 认为两类行为的自由裁置权及遵守法治的要求是不同的。 jereme frank,brownlow commisssion,report of the president’s committee onadministrative management,washington,d.c: government printingoffice,1937,pp3.9.18.183.;roscoe pound,administrative law: itsgrouth,procedure and significance,pittsburg univ.press,1942,pp.19—20.p.55;pound, ’justice accordingto law’ ,14columbialawreview (1914), p13; e. c. s. wade, constitutional andadministrative law,lougman group limited,1931,’development andnature of administrative law’.）与此同时，英国在“新专制主义”的压力下主持的部长权力调查委员会（1932）及战后行政裁判所和调查法委员会（1957）都主张行政法应有大的发展，但对行政权要施以民主的控制，并认为行政法的目的是在公共利益和个人利益之间实现恰当的平衡（theproper balance between public and private interest）。（注：report of the committee on ministors pouers , cmnd,4060(1932); report of the committee on administ rativetribunals and enquiries,cmnd.218(1957).pt.iv,ch.30,no.408.）然而，客观地说，这一时期的平衡思想并未有沿着既定的方向发展下去而成为一种理论或主流传统，一个重要的原因是30、40年代“行政专横”（庞德语，administrative absolutism ）的现实使得当初提出平衡思想的学者也部分地改变了立场，甚至重新接受了传统的以司法为中心的行政法控权模式。

第二阶段是70年代。民权运动（后期）、经济滞胀、能源危机、环境保护等问题困扰美国和一些欧洲国家，公共行政面临的社会环境及其相应的职能发生了很大的变化，传统的行政法模式的有效性和合法性再次受到学界的关注， 平衡思想由此得以复兴和发展。 其中，哈佛大学richard b.stewart教授的研究有了突破性的发展， 在《美国行政法的创新》（注：richard b. stewart, ’the reformation of americanadministrative law’ (1975). harvard law review, vol.88: 1669—1813. ）一文中， 他试图系统地研究一个取代传统行政法模式（thetraditional mode ， 控权模式）的“利益代表模式”（interestrepresentation model）。stewart 教授首先分析了美国传统行政法模式的特点及其缺陷，他认为，传统模式旨在通过公正的程序制约和司法审查制度确保行政自由裁量权在合法的限度内行使，禁止政府对个人自由和财产的非法侵犯，以协调政府权力和个人自治间各种相互冲突的主张。传统模式最大的弊端是把行政法视作控制政府权力的一种消极的工具（negative instrument ）， 看不到政府“积极的一面”（theaffirmative side），即政府政策的制定和执行代表个人和社会的利益，并能增进这些利益。另外，传统模式注重对权利的消极保护，而忽略了公民有效作用于行政过程的参与机制。因此，传统模式对政府和公民都缺乏激励。无法适应现代社会发展的需要。美国行政法进入转型和创新时期，关键是如何重新界定行政法的作用和调整对行政自由裁量权的态度。当时，有多种替代传统模式的方案，但“利益代表模式”（联邦法官们的主流意见）最富建设性。stewart教授认为， 现代行政法调整的领域已超出传统行政法模式所理解的“政府权力和私人自治”这二维关系，而发展为一种多种相关利益（affected multipolar interests ）冲突和共存的多元关系，如政府在环境保护行为中决定是否给某个能源企业发放许可证的行为就涉及到包括居民在内的多方环境利益。行政法的目标应该通过多种有效的机制设置，扩大相关利益的参与机会并在各种冲突的价值和利益间保持平衡（balance among competingvaluesand interests），为实现这一目标， 行政法应该更多地考虑保护相对较弱的一方的利益（comparatively ill—organized interests），以抗衡（counterbalance）地位较强的行政机关及其对有组织的利益、特殊利益可能存在的偏私。stewart教授认为，在这一新视野下， 行政法的一些重要制度要进行相应的改革，“解决行政程序问题的出路在于为有关利益方提供代表参与的机会；行政实体政策的核心是根据各种具体环境，在这些相关利益中进行公平的调节（equitable accommodations）；司法审查旨在确保行政机关为利益代表提供公正程序参与机会并在这一过程中实现公正的协调。”stewart 教授对“利益代表模式”作出了深入而富建设性的研究，但最终没有发展为一种系统的理论。

第三阶段，80年代以来，英美行政法学界进入学科反思及重构时期，学者的努力，旨在探究现代行政法得以独立存在和发展的理论基础，并由此促使新的学术传统的形成以契合现代社会发展的需要。这些研究主要是从下列几方面展开的：第一，把行政法的理论基础置于整个政治社会背景，尤其是变革传统社会的情境下进行考察。如，p.p. craig指出：关于行政法的性质、目的等理论基础（rationale ）的探究只有进一步研究了我们这个社会的结构方式、互动关系及其政治理论背景后才会有准确而透彻的理解。（注：p.p. craig: administrative law,3rd. ed., london: sweet & maxwell, 1994, pl: public law anddemocracy in theunited kingdom and the united states ofamerica, oxford: clarendon press, 1990. pl.）第二， 建立了“规范主义模式”、“功能主义模式”、“红灯理论”、“绿灯理论”等理想类型（ideal types）的分析框架， 对传统行政法理论模式的划分获得了普遍的认同，新的理论基础的探索得以建立在一个最低限度的共识上。第三，从行政法功能与目的的视角揭示了传统模式关于效率与公正、公共利益与个人利益的制度设计的紧张对峙与内在的不对称性，并进一步阐明传统模式由于对政府和公民都缺乏有效的激励和约束机制而难以回应传统社会的转型。第四，超越和置换两种传统的行政法理论模式，遵循平衡思想重新理解行政法的性质、目的、 功能及其法律体系。carol harlow和richard rawlings指出，传统行政法学的红灯理论模式（自戴西以来，视行政法为控制行政权保护个人自由的法的一种学术传统）和绿灯理论模式（把行政法视作授予和尊重积极行政的权力，旨在提高行政效率，有效提供社会服务和增进公共福利并对严格的司法审查中心主义提出疑问和节制的一种学术传统）都难以契合现代社会发展的要求，持中立场（the middle ground ）才是明智的选择并且更易达致认同。如何在行政利益（中央政府、地方政府或特别机构）和公民利益的冲突中维持公正的平衡（afair balance）应该成为行政法的主要功能， 如何实现兼顾效率与公正的人道主义行政（a humaneadministration）应该是行政官员和行政法学家共同关注的目标。（注：carol harlow & richard rawlings: law and administration.london: weiden & nicolson, 1984, pp47—48.另见，neil walker:’the middle ground in public law’ (1991), law and society 28.）martin loughlin 认为传统的功能主义模式和规范主义模式都未能为我们现时代的经验和法律现象提供正确的解释，新的理论模式应该考虑如何使两种传统思想得到有机的结合，走“中间道路”，即可以通过抛弃法律工具主义和实证主义观念，公开承认法律的规范性价值而重新改造功能主义传统。 （注：martin loughlin: public law andpolitical theory,oxford university press, 1992, pp230—264.）kenneth f.warren从社会契约理论的视角论述了政府和公民的权利义务的平等关系，指出行政法如何从强调“正当程序”的传统转移到行政法面临复杂而持久的政治困境时，如何使行政机构的公共政策有效地平衡个人利益和社会利益，即行政法的目标和对公共行政的挑战是平衡社会利益与个人利益（balancing societal and indivisual rights）。（注：kenneth f. warren: administrative law in the politicalsystem, n.y.:prentice hall, 1996, 3rd. ed. pp509 —569. ）liefh. carter和christine b.harrington 强调了行政法对公共行政的赋权与控权的平衡功能，“行政法，并不限于对政府权力的控制，而同时包括对政府的授权并维护这种权力的合法行使，因此，当我们描述行政法的时候，请注意这个法律体系的调节方式，包括授予、尊重政府权力和限制行政自由裁量权这两个同等重要的方面。”并对“行政法的核心功能是平衡”这一命题提出了建设性的商榷意见，论者认为，只有清晰地界定公正、效率、公共利益、个人利益等平衡要素的内涵及偏好序列之后，“平衡”才具有可操作的实质意义。 （注：liefh. carter &christine b. harrington: administrative law and politics, 2nded. n.y.:harper collins publishers inc.,1991.p48, pp.481—544.）p.p.craig 从行政机关和公民（包括私人团体）权利义务关系探讨了平衡的法律机制设置问题。他认为，行政法对行政机关、公民和私人组织两方都要同等地授权和予以制约（both empowers and constrains），但这种平衡的机制设置既涉及激励问题，也是一个重要的信息问题，只有满足“激励相容”的原则，平衡机制的实现才是可能的，为此，他讨论了公共选择和机制设置理论的相关问题。 （注：p. p. craig:administrative law, 3rd. ed., london: sweet & maxwell, 1994,【编 者 按】232 —242: ’public law and control over private power’, inmichael taggart (ed.), the province of administrative law,oxford: hart publishing, 1997, pp196—216.）此外，有些公法学家试图从现行的立法和传统的理论模式中挖掘“平衡”的基础。（注：如david h . rosenbloom &rosemary o ’ leary : publicadministration and law.3rd ed.n.y. : marcel dekker, inc. 1997.pp51—262;marshall e.dimock:law and dynamic administration, praeger publishers,1980.chapter 2. "a new equilibrium." 在传统的规范主义模式里，韦德（h.w.r.wade）、戴维斯（k.c.davis ）、盖尔洪（w.gellhorn）、施瓦茨（b.schwartz）等法学家也强调了行政法对行政权与公民权、公共利益与个人利益的平衡功能，但他们的观点与本文所谈的“平衡模式”的有关观点有一个根本性的差别：前者在经典“平衡宪法”（balanced constitution）的视角下观照这一问题，旨在通过司法对行政的控制这一外部机制实现行政权与公民权的平衡；后者直接以行政权与公民权的平衡关系作研究对象，并进行相应的机制设置。）

关于英美行政法传统，最近美国印第安那大学的alfred c.aman 教授作了总结性的研究。（注：alfred c.aman, ’ administrative lawfor a new century’, in michael taggart ced) : the provinceof administrative law, oxford: hart publishing, 1997, pp.90 —117;see also, alfred c.aman,administrative law in a global era,ithaca: cornell university press, 1992.）他认为， 行政法的发展历程可划分为三个阶段，相应地，有三种行政法模式。第一阶段是自由放任时期（laissez—faire era），主要是19世纪和20世纪初期，国家职能是有限的，消极的，行政法的主导理论即为“红灯理论” （ redlight），其功能被界定为以司法审查为中心对行政权力的控制， 旨在最大限度地保护公民个人权利免遭权力的侵蚀。第二阶段是管制时期（regulatory era）.自新政（new deal）到70年代末， 行政法的理论基础是国家干预主义（the rationales of a more interventioniststate ）， 在制度安排上即为管理的或功能主义（regulatory &functional）的行政法模式。 第三阶段是自80 年代以来的全球时代（global era），与此相应的，即为“全球化时代的行政法”，其发展方向是“市场导向型”（market—oriented mode ）行政法模式和学术思想的重构（超越自由放任时期的“控权”型行政法模式和自新政以来的“管制”型行政法模式）。这一模式的显著特点是公法私法走向新的融合（尤其是行政法私法化），放松管制（deregulation），注重成本—效益分析（cost—benefit analysis），广泛运用市场导向型行政方法替代过去的“命令—控制”规则（command—control），降低管理预算，将传统公

行政法概念是行政法研究的基础性和起始性问题。“概念是反映事物本质属性的思维形式”,行政法的概念应当表达其本身的理念,反映一国行政法治的现实,从这个意义讲,行政法概念不是空灵之物,而是社会背景,尤其是背景下的景观。我们对行政法概念背景的分析理应远远超越对概念本身的逻辑分析。事实上,任何概念不可能脱离具体的环境而存在,缺乏概念的背景分析就会使概念无所依托,流于空泛。

近年来行政法学界在汲取西方行政法的同时,已经使行政法概念抽离了特定的背景和成因。毋庸置疑,背景是行政法概念研究的重要的切入点,不同的背景是行政法概念界定的基础。行政法概念的界定,如果脱离背景,不探究各国宪法或者政治背景的差别而简单套用他国结论,无异于削足适履。本文首先选取英美法系中英美两国与大陆法系的法德两国作为分析路径,对西方背景下的行政法概念作一概览式的回顾,力图揭示背景对行政法概念、行政法观念的深刻影响。在此基础上,对中国社会主义与行政法概念的结合问题作出分析和判断。意图在于:理清行政法概念的背景及其发展脉络,消除行政法学界对不同法系行政法概念的描摹而引起的纷争,倡扬学界行政法概念向本土化、合宪化方向皈依,实现行政法概念界定上对西方国家的合理借鉴,以期对我国传统行政法概念有所突破,实现与新时期相适应的新的超越。

一、英美法系背景对行政法概念的影响

英美法系行政法学者在研究行政法时,不大为概念下定义,“也没有明确的行政法概念”。这是与英美法系学者注重经验、轻视理论的习惯相联系的。但仍有一些学者从实证角度,用归纳推理的方法演绎出某些概念。这种概念深受其文化的浸染,行政法只能是的产物。英美法系素来具有个人主义传统,因而,行政法也被richard rawlings称为是“红灯理论”。

(一)英国

英国号称“母国”。但是其行政法概念从产生到发展却经历了一个漫长的过程。可以说是英国学者对的不同理解造成了对行政法概念的误读。英国式原则虽然批驳了法国式行政法(这以戴雪为代表),但是不可否认,英国的体制国家孕育了英国版的“行政法”,而这种行政法观念却是与英国历程同步的。

威廉·韦德爵士(sir william wade)认为行政法概念应包括两个含义,一个含义是“它是关于控制政府权力的法”,另外一个含义是“管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普遍原则”。而且,他还指出:“实际上,整个行政法学可以视为宪法学一个分支,因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会和司法独立。”韦德的观点在英国很具有代表性,而对于行政法与宪法的关系则是独具慧眼的。英国“行政法”概念的确定源于英国历史、原则、实践。

英国是从资产阶级革命开始的。1640年资产阶级以“清教徒革命”的形式开始了与封建主的争权。经过大约半个世纪的斗争,1688年“光荣革命”(the glorious revolution)后,君主立体开始确立。三百多年以来,英国政制一直循此路径至今。英国行政法观念与英式两个原则:(一)议会(the sovereigntyof parliament);(二)法治原则(rule of law)有绝大关系,分别论述如下。

1.议会

议会是英国学者三权分立的一种理解方式。在英国历史中,议会被认为是资产阶级的乐园,而国王所代表的是行政权。这正是资产阶级既得利益者所忧虑和悚惧的。这种预设同时引起了思想上的启迪、理论上的阐扬和宪制上的安排。资产阶级革命以清教徒宗教改革面目出现,因而,从基督教性恶论分析是理解权力分立的钥匙。性恶论源于对人性幽黯的认定。“‘政府分权,互相制衡’的原则就是反映基督教的幽黯意识”基督教义中强烈的末世论期待与现实中政治秩序始终存在疏离与张力。幽黯意识是清教徒参与1640年革命的重要原动力,而分权学说的首倡者洛克本人就是一个加尔文教徒。在中世纪的宗教改革中,教会权力与世俗权力的颉颃消长的历史启发了这位分权学说的始祖。教会是世俗政权之外的集团势力,是“集团多元主义”的表现。洛克是英国式“权力分立”政制的思想者,再加之英国运动早期与宗教革命相联,西方学者以为这次革命的重大影响“类似于一种核裂变的过程”。而15世纪“主教会议至上论”所蕴含的代议制观念正是英国“在议会”说法的先河。洛克论证了人民在革命后将让渡给议会的理论,这种理论至今续延。这一点与法国的“在民”原则殊有差异。此外洛克分权论还有其智识资源,这就是法律的命令理论(command theory of law),此种观点认为被划分为gubernaculum(统治权)和jurisdictio(司法权)。国王行使后者时须谨遵法律。由于限制王权的强烈意向,独立于国王意志的“立法权”树立了起来。而“混合政体理论”也极大地左右了洛克分权理论的构建。“根据英国的经验,洛克认定立法权是政府的最高权力,虽然他也承认行政机关有分享制定法令的可能性”。立法权作为国家最高权力,在于“它有权为社会的一切部分和每个成员制定共行政的部分职能授予或委托给私有部门（private sector）按照市场规则行使等等。新的行政法模式旨在通过打破传统的公私法界别，缓和公权与私权的紧张对峙，平衡社会混合的多元利益，从而创造政府和公民间良好的互动、合作关系。

二、中国行政法平衡理论的发展及其主要思想

（一）理论背景 学术史的研究资料尽管表明，平衡思想在欧美行政法学术传统中渊远流长。但第一次明确提出“现代行政法的理论基础是平衡论”这一命题以及将之初步发展为一种系统的行政法理论却出于中国行政法学者的努力。关于中西平衡思想的传承关系的阐述，学界殊少涉及。但该理论的奠基者，北京大学罗豪才教授并不否认这种传承关系，他认为，西方学界是存在这种平衡思想的，但直到目前为止，欧美学者关于平衡思想的研究仍主要集中在对行政法的本质、目的、功能等价值判断上，而尚未真正以此作为行政法的理论基础贯穿行政法关系的始终，并通过对传统行政法概念框架、基本原理和学科体系的更新来构建一个系统的理论，这种情境为中国行政法平衡理论的发展提供了契机和学术资源。然而，在分析平衡理论最初形成于中国的种种原因中，罗豪才教授主要强调了中国转型发展时期政治、经济体制改革的地方性知识和经验（广义的制度资源）以及自由、宽容的行政法学术气氛的意义。70年代末，尤其是80年代中期以来，中国以经济体制改革为契机推动了对传统社会的变革，这种变革有两方面的意涵：一是对有几千年历史的封建旧传统的转型，其显著的政治特点是等级制、官本位、人治观念；二是对计划经济体制和权力高度集中的政治体制这一新传统的转型。这两种变革的一个核心矛盾都集中在官民关系、政府权力与公民权利及与此相关的公共利益和个人利益的关系上。变革的方向为行政法关于“行政权—公民权”关系这一学科的基础性问题的研究提供了一种范式。中国传统的行政法管理论同国家垄断经济或计划经济体制相适应，而控权论则是同西方传统的自由市场经济体制相适应的，现代行政法的平衡理论是宏观调控和市场相结合（发达国家的国家干预主义和发展中国家的政府主导型市场经济）的平衡机制的反映。平衡理论的发展正是反映了这一现实需要。在通过政治、经济体制改革转向市场经济和法治社会的进程中，如何协调新出现的社会多元利益是一切改革最终关注的核心问题，而行政权与公民权的关系无疑是公共利益和个人利益关系在行政法上的体现。据罗豪才教授介绍，邓小平同志关于权利义务关系是各种利益的相互关系在法律上表现的论断，以及“我们必须按照统筹兼顾原则来调节各种利益的相互关系”的主张，对行政法基础理论的研究及平衡理论的提出具有指导意义。具体到行政法领域，基于现代行政法所处的法治社会背景中多元利益的并存与冲突，公共权力运作与公民个人权利行使的对峙与互相依赖等现实，行政法在调整这些关系的过程中，应追求行政权与相对人权利、公共利益与个人利益、行政效率与个案公正、对行政权的保障与制约等关系之间的平衡，而不是走向任何一个极端。相应地，一些重要的行政法律的制度设置开始注重体现行政权与公民权的平衡精神。以被称为我国行政法里程碑的《行政诉讼法》为例，一位行政法学者指出：“如果说中国有意识地系统发展行政法始于1986年的话，那么经过自1986年到1989年的深入研究讨论，1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》则是在法律上确认平衡论的标志。……中国行政法所要求的平衡，是源于立法并贯穿于法律创制、实施和监督整个法制发展过程之中的深刻的利益平衡。”（注：于安：《试论行政法的平衡论》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第95页。）据悉，这种平衡的建构思维承袭了中华传统文化的中庸、平和精神和借鉴了跨学科的分析框架，特别是综合了新古典主义经济学（以自由竞争和完全出清为前提）的均衡分析和主流经济学（凯恩斯的国家干预主义）的非均衡分析法，以及法律的经济分析方法（主要是成本—效益分析）。政治、经济体制改革和“解放思想、实事求是”的思想路线助成了较为自由、宽松的学术环境，从而，使学者对传统行政法学术思想的批判和创新成为可能，学者们日益深刻地体认到，对我们这个时代诸多迫切的行政法问题的回答，最终须取决于对一些根本问题的认识，由此引发了80、90年代中国学界关于行政法理论基础的争鸣。当时，有关学术争鸣主要围绕着“行政法是控制政府权力的法”和“行政法是加强和保障政府行政管理的法”这两个核心观念展开，持前一种观念的是移植自由主义经济时期的行政法理论，受英美传统行政法观念影响较深，而持后一种观念的则未摆脱前苏联管理法模式的影响，然而，前者与当今欧美世界行政法的发展方向和学术建构不相吻合，而后者显然已不适应中国改革开放的形势和现代社会发展的需要。在平衡论者看来，这种特殊的情境并不构成中国行政法学的两难选择，恰好相反，它为一种本土的、同时也是世界性的学术思想的发展提供了广阔的知识背景和历史机遇。

（二）发展历程 中国行政法平衡理论的发展经历了初期的酝酿（80年代中期至1992年）、理论的提出（1993年）和作为一种系统理论的前期发展阶段与学派的初步形成（1994—1999年）三个阶段。1993年初，罗豪才教授和他的学生在《中国法学》上撰文正式提出“现代行政法理论基础——平衡论”这一核心命题。（注：罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，载《中国法学》1993年第1期。 ）在这篇自发表以来一直受到学界广泛关注和争鸣的论文中，作者主要论述了两个问题：（1 ）行政法的历史发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。（注：法理学一般认为，法律调整的是一种权利义务关系，“平衡论”的最初表述正是基于这种理解。但具体到每一个法律部门，调整对象是有所区别的，行政法领域主要调整“行政权—公民权”的关系，因此，罗豪才教授认为，“权利义务平衡论”更准确地理解，应该是“行政权—公民权”平衡论。）古代行政法是强调行政机关管理、不重视公民权利的“管理法”，其理论基础是“管理论”。近代行政法则是强调保障公民权利、尽可能限制行政机关管理的“控权法”，其理论基础是“控权论”。而现代行政法在本质上应是追求行政机关与相对一方权利义务总体平衡的“平衡法”，其理论基础应是“平衡论”；（2 ）在行政机关与相对一方的权利义务关系中，特定地或局部地看，总是存在着不对等和不平衡，但这些不对等和不平衡恰恰实现了二者总体上的平衡。权利义务的总体平衡，表现为行政机关与相对一方法律地位的平等，也表现为行政机关与相对一方各自权利义务的平衡。（注：平衡理论在后来的发展中修正了这个观点，沈岿认为：“平衡论者已经认识到，最初的基本主张中至少有两个主要方面是不妥的：一是关于古代、近代、现代行政法分别在本质上是管理法、控权法和平衡法的单线进化论图式；二是关于行政机关与相对一方自身权利义务平衡的观点。前者的弊病是忽略了‘行政法’一词所指称的特殊范围，并且这种单线的进化论既容易导致对各国行政法历史上具体形态的忽视，又会形成简单的绝对规律观念；后者则在很大程度上造成了‘平衡’范畴涵义的模糊。因而，平衡论者在以后的论述中一般不再坚持这两个观点。只是由于平衡论者没有明确表示放弃或修正上述观念，致使一些行政法学者提出相关的质疑。”参见博士论文（1998）“导言”部分。）平衡理论提出后，中国行政法学界以此为契机再次掀起理论基础研究的思潮并展开了自由宽容的学术讨论，应松年教授指出，“进入90年代以后，罗豪才教授的‘平衡论’引起强烈反响，行政法学者纷纷开始对行政法的一些根本性问题进行思考，对过去的学科基础理论问题的研究进行反省，并著文立语，提出了一些其他观点，如‘服务论’、‘公共权力论’、‘公共利益论’、‘均衡论’等等。应该说，关于行政法基础理论的讨论如此热烈，实是这门学科得以重大发展的良好契机。”（注：沈岿、王锡锌对应教授的访谈录：《行政法理论基础问题的反思与整合》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第237页。 ）皮纯协教授和冯军博士认为，“在以罗教授为主要代表的一批学者的不懈倡导和推动下，‘平衡论’很快成为在我国行政法理论基础研究领域内引起广泛反响、最引人注目的一种学说。‘平衡论’现有的影响力已足以使涉足我国行政法理论基础领域的研究人员很难将‘平衡论’搁在一边置之不理，对‘平衡论’作出必要的分析和评价”。（注：皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考》，载《中国法学》1997年第2期。）近年较重要的学术进展，可概括为：1994年， 以行政处罚作为一个重要的制度个案，运用平衡理论系统地研究了在处罚的创设、实施和救济三个阶段行政权与公民权冲突和平衡的状态和制度设置方案，为正在起草和论证过程中的《行政处罚法》（1996年3 月公布）提供了平衡的建构范式。（注：袁曙宏：《行政处罚的创设、实施和救济》：中国法制出版社1994年版。）1995年，修正和系统阐述了管理法（管理论）、控权法（控权论）和平衡法（平衡论）等三个“理想类型”的研究框架，在行政法的价值导向、行政法概念、行政法调整对象、行政法基本原则、行政法责任、行政法体系和学科建构思路等重要的理论问题上，更新了传统行政法学的基础概念、基础理论，建立了“平衡”的“对峙”视角；（注：罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，载《法律与社会发展》1995年第4期；王锡锌、 陈端洪：《行政法性质的反思与概念的重构——访中国法学会行政法研究会总干事罗豪才教授》，载《中外法学》1995年第2期； 罗豪才：《略论行政程序法与行政实体法的关系》，《中国法学》1995年第6期； 陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的出路》，载《中外法学》1995年第4期。）1996年， 界定了“平衡”及“平衡论”范畴，提出两类行政法律制度的平衡建构方案，拓展了行政法关系的论述，促进了行政法学科体系的平衡建构；（注：罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，载《中国法学》，1996年第4期；罗豪才、 沈岿：《平衡论：对现代行政法的一种本质思考》，载《中外法学》，1996年第4期； 关于学科体系的发展，有代表性的课本，参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版。）1997年，就建设法治社会的过程中如何加强行政法制建设系统地提出了“平衡理论”的参考性意见，平衡理论研究论集发表；（注：宁文新等：《平衡论：关于加强行政法制建设的思考——访中国法学会副会长兼行政法学研究会总干事罗豪才教授》，载《政府法制》，1997年第1期；罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》， 北京大学出版社1997年版。）1998年，深入论述行政权与行政相对方权利的平衡关系的基础性地位，第一次较全面地探讨了平衡论的两个对立模式——控权理论和管理理论，发表了三篇关于平衡理论的专题博士论文，在下列四个方面系统地总结和较深入地推进了平衡理论的研究：在研究方法上，进一步完善了“理想类型”的研究框架，对管理论、控权论的历史渊源、理论范畴、制度建构及其历史地位、现实意义作了较全面的研究；在理论背景研究上，通过深入考察现代行政法的国家基础、现代行政机关与公民的权利义务关系，世界行政法的制度变迁方向，初步论证了确立平衡理论的客观基础；系统阐述了平衡理论的范畴；在操作层面上，就行政法利益衡量方法在立法、执法、司法审查中的具体运用和行政法的平衡机制提出建设性的构想和建议。（注：罗豪才、崔卓兰：《论行政权、行政相对方权利及相互关系》，载《中国法学》1998年第3 期；李娟：《行政法控权理论研究》（1998，博士论文），载《行政法论丛》1999年总第2卷；甘雯：《行政法的平衡理论研究》（1997， 博士论文），载《行政法论丛》1998年第1卷； 沈岿：《平衡论：一种行政法的认知模式》（1998，博士论文），北京大学出版社1999年版。）近年来，平衡论者并在行政立法、行政处罚、行政程序、行政指导、司法审查等具体的行政法制度和立法方面探讨了平衡理论的应用性问题。至此，根据通行的学术评价指标，就一种理论的思想独创性、研究视角的特殊性、著述的系统性、学界参与的广泛性和对现实的影响力而论，我以为，平衡理论已经发展为一套独立的理论体系，并初步形成了一个学派。（注：关于这几年理论基础研究及其争论的规模以及平衡理论的影响，作者从发表文章的数量、平衡理论第一篇代表作被引注的次数和涉入的研究者层次与数量等三个指标做过一个定量的考察，从1994年1 月—1999年4月，在《中国法学》、《中外法学》、《法律科学》、 《法商研究》、《政法论坛》、《行政法学研究》、《政府法制》等七份杂志撰文及被收入中国人民大学报刊复印资料《宪法行政法学》的论文，和其他被收入《现代行政法的平衡理论》一书的论文（不包括重叠部分，其中有8篇未在报刊上公开发表）， 涉及理论基础的探究和平衡理论的论文共72篇，罗豪才教授1993年的论文被引注184次， 涉入争论的行政法学教授18人，副教授10多人，博士、博士生12人。1994年以来，北京大学宪法学与行政法学专业教授、副教授、讲师、博士、硕士30多人在论著（包括学位论文）中发展或运用了平衡理论；在1998届全国64篇行政法专业硕士论文中，涉入平衡论争鸣或运用的有13篇（根据论文摘要统计）。）

（三）分析工具 在研究行政法理论基础的过程中，罗豪才教授同英国carol harlow教授、richard rawlings教授、martin loughlin 教授一样，都恰好运用了韦伯（max weber ）式的概念工具——理想类型（ideal types）。围绕“行政权—公民权”关系这一基本矛盾， 根据学界对行政法的性质、目的、功能等核心问题的不同理解，罗豪才教授等学者将行政法理论基础划分为三个模式：管理论（管理法）、控权论（控权法）、平衡论（平衡法）。建构理想类型为平衡理论的创建提供了不可或缺的对立模式，既是一种建设性的研究方法，也是平衡思想的重要组成部分。管理理论的渊源可溯及：前苏联的行政法，行政法被认为是国家管理法，行政机关是权利主体，相对方是权利客体；传统的德国行政法，早期集权政治的产物，其极端的表现形式是法西斯（如对军用和民用物资的管制，对人权的践踏等）；传统的日本行政法，带有浓厚的封建传统，源于德国的特别权力关系理论；这一理论与长期的封建统治传统、国家主义至上、计划经济有内在亲和性，因此中国行政法发展初期的指导理论也是管理理论。该理论模式视行政法为推行计划经济（国家统制经济）和实现社会管制的工具，强调秩序、行政效率与国家利益的绝对优先性，在制度设计上，行政机关为行政法的权利主体，公民则是义务主体，命令—服从是行政法关系的基本特征。管理论对行政法一些基本范畴的界定也都突出行政权的优越性。如对行政法治原则的界定，强调以法行政，即以法律为工具管理社会事务，强调相对方守法；把行政责任仅仅理解为相对方应承担的责任；把行政违法仅界定为相对方的违法；在行政法学体系上则突出行政组织、行政行为和部门行政管理法等。控权理论形成于近代英美资产阶级革命和经典制度（分权制衡）确立时期，是早期自由资本主义经济的产物，受英美传统理论（如戴西思想）和自然法观念影响较深。控权论认为，行政法的性质是控权法。与此相应，“控权论”对行政法学一些基本范畴的认识也同样以强调控制行政权为中心。如把行政法治原则仅归结为行政主体的责任；在权力——权利关系中强调个人权利至上；在效率与公正关系上更突出公正；在行政法学体系上强调以司法审查和行政程序为核心等。平衡论认为行政法是在不平衡的状态下发展起来的，各国行政法都不同程度地受到管理论或控权论的影响，由此形成的行政法模式都带有一定的片面性。管理理论已落后于中国社会发展的实际，控权理论不符合我国的国情和时展的趋势，现代行政法应当奠基于新的理论基础。

（四）平衡理论的主要内涵 平衡论可以被理解为在传统社会及其行政法学术思想转型发展时期，提出的一种关于现代行政法应诉诸何种价值导向和制度选择的规范性理论。平衡论最基本的主张是：现代行政法的目的、功能以及整个制度设置应该是平衡行政权与公民权以及相应的公共利益与个人利益等社会多元利益。它包括两方面的意涵：一是立法上权利义务的公平配置；二是以利益衡量方法贯穿于整个行政法的解释与适用过程。根据平衡论的观点：行政权与公民权的关系，是行政法所调整的一对基本矛盾。在总体上实现行政权与公民权的平衡，对于实现行政机关与公民义务的平衡，两者各自权利义务之间的平衡，乃至各方法律地位（权利义务综合体现）的平衡，具有基础性、决定性的意义。基于此，平衡论就行政法的价值导向、行政法的概念和范畴、行政法的调整对象、行政法的基本原则、行政法关系、行政法主体的责任及其相关的制度以及行政法学科体系等等问题提出了一系列观点，对行政法的上述基本问题作了较为系统的回答。并在这过程中，试图探索如何在现代社会中构建有效的约束和激励机制，以平衡行政权与公民权、公共利益和个人利益、行政效率与个案公正，促进市场经济和法治政府的形成。

1.行政法的价值导向 管理论和控权论在行政法的价值导向上分别倚重行政权和公民权，并在效率、利益、公正等价值要素的制度安排上表现出相应的偏好。平衡论认为，涉入行政法领域的社会多元利益、价值都应当得到尊重和协调。主张在价值冲突中诉诸中庸、平和的制度性解决方案。关于行政法的价值要素，平衡论主要指的是以行政权和相对人权利为基础并与此相应的公共利益与个人利益、行政效率与个案公正、社会秩序与个人自由等几对重要的、有对峙和依赖性质的价值组合。平衡论的一个总原则是在上述关系中实现“公正”的平衡（ just balance），就当前国情而言，更强调对行政相对方权利的保护以抗衡行政权的滥用，但在特殊情况下，上述要素有价值（效用）函数的大小和偏好序列之分，罗教授指出：在个人利益与公共利益发生不可调和的矛盾时，个人利益应当服从公共利益（以合理的补偿为基础）。一位学者进而指出：中国平衡行政法不同于西方国家的重要之处，在于中国行政法是以集体主义（而非个人主义）为基点的平衡器，国家利益始终是中国调节社会利益关系的出发点和归宿。

2.行政法的研究视角和方法 传统行政法的研究视角主要有两个：控权理论从经典主义分权与制衡机制的角度，通过议会立法和司法审查对行政机关的控制（尤其是限制行政自由裁量权）实现对公民个人权利自由的保护，在操作层面上往往以法院为中心（court —centered），突出行政程序和司法审查，如越权无效原则、自然公正原则、正当程序原则、司法救济原则等行政法基本观念都属于这一理论传统；管理理论以行政机关的有效行政为中心视角，强调行政效率和公共利益，认为行政权具有确定力、执行力、拘束力，公民权利与之不具有抗衡的可能性，公共权力说、公务学说，特别权力关系理论等都反映了这一理论传统。上述两种传统都有两个共同特点：在视角上，认为行政权力与公民权利没有直接可比性，在方法上，不注重行政权与公民权直接的配置关系。平衡理论认为，行政法学应当转移以法院或行政机关为中心的视角，直接以行政机关与公民的关系切入研究，在研究方法上，应当强调行政权与公民权的配置，而以立法控制或司法审查作为一种视野下的制度性保障。

3.行政法的概念和调整对象 平衡论主张，从调整对象的角度界定，行政法的概念应当表述为，调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称。与以往的概念界定不同，平衡理论把行政法的调整对象归结为“行政关系”和“监督行政关系”两部分。认为，如果只谈“行政关系”，则会导致“管理论”；如果只谈“监督行政关系”，则会使行政法成为“控权法”，此其一。其二，把行政法调整对象归结为“行政关系”和“监督行政关系”两部分，才能构建合理的行政法学体系。此外，该定义还强调了行政法的原则也是我国行政法不可或缺的内容。

4.行政法关系 平衡理论通过对“行政法领域的平衡和不对等关系”的论证发展了传统的行政法关系理论。平衡理论认为，行政法和民法一样，均调整平等主体间的关系，并且两者调整的状态都应当是一种平等、平衡关系。但民事法律关系中的平等关系主要是对等关系（赠与等民事行为例外）；而行政法关系是非对等的动态平衡关系，失衡的行政法将成为“特权的法”或“无政府的法”。平衡理论认为，无论在哪个具体的行政法关系中，行政法的权利义务结构都是不对等的，但这种不对等是必要的。在行政实体法关系中强调行政权力和公民服从义务，保证行政权力的有效运作；在程序法律关系中，强调对公民正当程序权利（如公开、公正、及时、便利及广泛参与的权利等）的尊重，防止权力滥用；在行政诉讼法律关系中，突出行政机关恒定为被告而具有应诉、举证等诸多义务，以促进依法行政和为公民提供有效的补救。不对等必须是合理的，不对等应以平衡为前提并最终实现总体上的动态平衡。实体法关系中的不合理的不对等，可能使相对方丧失获得救济的可能性；行政程序的设置过于复杂，可能导致行政效率的降低；行政诉讼法律关系的权利义务配置，应以充分保障公民的诉讼权利为前提。因此，所谓“动态的平衡”是指，在行政法律关系的实体法律关系和程序法律关系中，行政机关和行政相对方分别为权利主体，这两种非对等性是相互制衡的“倒置”关系，行政实体法律关系和监督行政法律关系（包括诉讼法律关系）的情形也一样，均应体现行政法在“行政权——公民权”制度设计上的平衡精神。

5. 行政法治原则 传统的控权理论视政府为一种必要的恶（necessary evil），认为行政法治的重点是限制行政权力的范围和控制自由裁量权，对政府在实现社会公平、提供公共服务和促进经济发展等方面的积极行政功能持戒慎态度，在这种法治观下，政府是被控制的对象，而公民也消极地处于被保护的地位。而管理理论的法治原则走向了另一极端。平衡理论认为，这两种法治观既不符合一致的行为动机假设，与现代社会发展的需要也不相吻合。“人非天使、也非魔鬼”，权力和权利既然是法律授予的，就应当得到同等保护，都需要激励；同时，权利和权力一样，都有被滥用的可能，因此应当同等地受到法律的制约。平衡理论在下列三个方面发展了传统的行政法治原则：（1 ）行政法治的主体包括行政机关和行政相对方。行政法不但规范行政机关的行为，同时也规范相对方的行为。法治原则既要求行政机关依法行政，也同样要求相对方守法；行政违法不仅包括行政机关违法，也同样包括相对方违法；行政法律责任既包括行政机关的责任，也包括相对方的违法责任。（2）一切行政都要服从行政法治原则， 但不同的行政有不同的法治要求。平衡理论认为，现代行政可以分为两大类：一类是其权力的行使不直接影响行政相对方的权利义务，如行政机关围绕国民经济发展而作出的行政规划、行政指导、行政决策、宏观调控等行为，行政机关只要在其权限范围内，又不同宪法、法律相抵触，尽可以充分发挥其能动的积极作用，这类行政通常称为“积极行政”或称“服务行政”。行政机关要为此类行为承担行政的、政治的责任。再一类，其权力的行使直接影响行政相对方的权利义务，如赋予权利或免除义务，或剥夺、限制权利和科以义务，集中了行政权的强制力、支配力的特性。一般称之为“消极行政”，不得为法律没有规定的事，即“没有法律规范就没有行政”。这类“消极行政”不仅要受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，在一定范围内，还要接受司法审查。行政机关要对这类行政承担行政法律责任。此外，行政机关还作出具有行政目的的民事行为，如为稳定金融市场，以民事主体身份进入市场收购股票。在市场经济中，这类行为所占比重越来越大，行政机关既要遵守民事法律，同时也受行政法治原则制约。（3）在行政法关系中，行政法治对双方主体既要制约，又要激励，对行政主体，重点是制约，对相对方重点则在于激励，其核心是参与管理。

6.行政程序法 平衡论认为行政程序法的功能在于通过规范行政行为的空间和时间的表现形式，制约行政权力的行使，因而其规范应主要限定为行政机关的义务性规范，将更多的程序性权利机制赋予行政相对方。在行政程序法的价值取向上，主张协调、兼顾公正与效率，实现二者的动态平衡。

7.行政法体系 平衡论倡导在行政法律制度的层面上建立一种“行政权——公民权”之间的协调模式，认为行政法律制度应当分为两大类：保障行政权有效行使的制度和抑制行政权违法行使、滥用的制度。前一类制度应包括行政立法、行政裁判、行政检查、行政处罚、行政强制执行、行政许可、行政合同和行政指导等制度。这类制度主要规定在部门行政法和行政实体法里，突出行政权，强调公民的服从义务。后一类制度应包括行政程序、行政公开、行政主体责任、行政赔偿、行政补偿、行政诉讼及立法机关的监督等制度，这类制度的重点是通过设置一套公正的行政程序促使行政权的公开、公平与公正行使，以及一套合理的监督制度确保公民的权利在受到侵害时得到有效的救济。现代行政法制的建设必须在宏观上做到这两大类型制度的平衡，并且在各类具体的行政法律制度中体现各种价值的平衡精神。

8.行政法学体系 平衡论认为传统的学科体系应该有所改进，我们不能只注重行政组织法、行政作用法的研究，也要重视行政程序法、行政救济法、司法审查法的研究。平衡论提倡以“行政权—公民权”关系为中心，在立法、执法和司法领域更多地采用平衡方法，提倡在一个广阔的知识框架里进一步深入研究行政法中的基础问题。

三、平衡理论作为一种规范理论的学术地位和制度意义

（一）率先将经典主义的平衡思想导入“行政权—公民权”的关系这一基础性领域，实现了“平衡宪法”（balanced constitution）的创造性转换，并由此为行政法面临现代社会的诸多问题应当诉诸何种价值导向和制度安排建立了一套规范理论。传统的平衡宪法理论，以美国宪法为典型，总统、国会和法院三者在权力结构上实行相互制约的机制，以保持三者同等宪法地位的平衡，防止一方凌驾于其他二方之上。这种以制约和平衡（check & balance）为核心的平衡宪法理论， 反映了统治者内部既相互倾轧又相互配合的矛盾状态。在传统的平衡宪法及其观念的影响下，行政法被限定为以法院为中心，通过法院的合宪、合法性审查和正当程序，来控制行政权，防止其专横和腐败，以保护公民权利。这种分权机制和司法控制的行政法制模式，集中反映了自由资本主义时期政治、经济的要求。现代社会的发展导致行政权的扩张，同时，公民权利也不断增加，从生命、自由、平等、财产的安全等“消极权利”延伸到包括工作权、生活保障权、环境权、参与管理权等“积极权利”，行政权与公民权的关系成为行政法的主导关系，而传统平衡宪法的分权制衡机制和行政法的司法控制模式对此越来越难以奏效。因此，现代欧美国家除了维持传统的平衡机制外，开始注重发展公民和利益集团等民间力量对政府和社会的作用。行政法平衡理论的创立置换了平衡宪法和传统行政法学关注的焦点，将行政权与公民权的关系作为一种基础性的、直接的、最重要的关系来处理，并在两者间诉诸平衡的机制设置，在这一视角下，立法控制和司法审查在行政法领域成为框架下的外部性平衡机制。相应地，社会多元利益的冲突和平衡将以行政权与公民权，及与此相关的公共利益和个人利益的平衡关系为基础，并主要以行政法的平衡机制为保障。从这个意义上理解，平衡理论为变革社会中的行政法发展提供了一套“应当何为”的规范理论和制度范式。

（二）提出理论基础（rationale）研究的核心地位， 建立了理解现代行政法理论基础和一般行政法现象的三个理想类型（ideal types）：管理论（管理法）、控权论（控权法）、平衡论（平衡法）。与英国公法学家carol harlow教授、richard rawlings教授的“红灯理论”与“绿灯理论”、martin laghlin教授的“规范主义模式”和“功能主义模式”等理想类型研究相比较。控权论与“红灯理论”、“规范主义模式”的理论范畴和现实指向是相同的；但管理论和“绿灯理论”、“功能主义模式”或管制理论（regulatory theory）的社会基础、 原则、目的等方面是有区别的。前者主要针对计划经济（管制经济）与政治集权的社会，后者是以市场经济的有效运作为前提，同时，受到西方自由主义和个人主义传统制约的模式。因此，管理论在一定意义上，可视作对后者的研究在空间上的拓展，并完善了功能主义传统中一个极端模式的建构。平衡理论的理想类型研究有两个特点：系统性，即不仅从行政法的性质、目标和功能来划分各种类型，而且较全面地概括了每种类型的理论体系和制度特点。规范性，其他学者对理想类型的描述主要是实证性研究，“红灯”与“绿灯”模式，“规范主义”与“功能主义”模式反映了欧美（尤其是英美）行政法发展的两种传统，但对未来的发展趋势，尚未发展出第三种类型的规范理论；管理理论和控权理论主要是一种实证理论，概括了传统行政法（尤其以英美国家和前苏联为考察对象）发展的两条路径，平衡理论是转换上述传统，带有明确的价值导向的规范理论。这三论的提出为学界对行政法的认知和制度建构提供了一种便利的工具模式，是行政法学研究上一项重要的方法论上的突破。

（三）倡导以“行政权—公民权”的关系为行政法研究的核心问题，从平衡的视角更新了传统行政法学的概念框架和学科体系，从而使行政法学最终摆脱边缘的地位而成为一门真正独立的学科提供了新的知识增量。尽管现代行政法的制度模式和传统的主流学术思想可溯源到17、18世纪欧美经典制度确立时期，但行政法学作为一门独立学科的出现则是在19世纪中叶以后，在中国和英美国家，这一学科史的开端事实上延缓到二十世纪初期。这段短暂的历程和在宪法学、行政学夹缝中生存的事实使得行政法学一直处于没有根基的状态和边缘的地位。戴西的规范主义传统和狄骥的功能主义传统正是反映了这种情境，正如韦德（wade,h.w.r）所言：“实际上，整个行政法学可视作宪法学的一个分支”，（注：威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第7页。 ）或者如前苏联学者所断言的那样：“行政法学是管理学的一个分支”。（注：瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安、武树臣译，北京大学出版社1985年版，第29页。）以中国而论，现代行政法和行政法学纯粹是（清末民初时期）舶来品，最初的移植迫于内忧外患的时势，后在现代化和民族自强的驱使下转化为自愿的探索，但苏联管理模式的移入最终导致了行政法的式微。因此，现代行政法平衡理论的意义不仅是对传统框架里的控权模式和行政学视野下的管理模式的超越和置换，而且旨在试图确立“行政权—公民权”关系的基础性地位，使行政法学作为一门真正独立的学科奠定新的基础。

（四）在英美传统控权模式和苏联管理模式两难相持的情境下，平衡理论的出现为转型发展时期中国行政法的移植和制度创新奠定了广为认同的合法性基础。80年代中期，中国行政法和行政法学正值恢复发展时期，有两种既定的模式可供选择：苏联管理模式，但其有效性已为实践所证伪，失去了时代意义和道德基础；英美传统的控权模式无法契合现代社会发展的需要，也不尽符合中国的政治基础、意识形态和传统文化精神。平衡理论的建立尝试了新的模式，基于国情，反映了现代行政法发展的总趋势，在价值选择上，对行政权和公民权及与此相关的社会多元利益表现了应有的尊重和合理的节制，因此在官方和民间都易于达到普遍认同的合法性，为中国行政法的制度创新削减了来自于官方和传统制度的习惯性阻力。尤其是在行政立法领域，平衡立法目的和公平配置行政机关与相对方权利义务已经成为中国重大行政立法的基本指导方针，正如一位行政法学者所言，“以《行政诉讼法》为起点，……可以肯定地说，1989年以后行政法基本制度的立法，例如《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》以及拟议中的《行政复议法》、《立法法》都贯穿和体现着行政法的平衡精神。据笔者的体验和了解，从1989年以来未见各大机关的部门的决策者们在平衡原则上表现出彷徨动摇和犹豫，而是作为创设新制度统一新思想的基础，这也正是中国行政法逐步走向成熟和完善的原因所在。”（注：于安：《试论行政法的平衡论》， 罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》， 北京大学出版社1997年版，第94页。）在行政执法领域，行政指导、行政合同等新的行政方式淡化了传统的权力色彩，行政公开，公民参与机制在拓宽，行政救济制度不断在完善；在司法审查领域，从过去公共利益至上，裁判只有单一结论的传统让位于对法律的尊重和利益衡量方法的普遍运用。平衡理论的发展反映了转型发展时期中国的行政法制度实践，同时作为重要的学术力量为制度的创新和法治政府、法治社会的建设提供了重要的思想资源。

四、代结语：建立平衡理论实证基础的可能性及其途径

发表行政管理论文范文第10篇

欧美行政法的学术传统主要有两个源头：以戴西（A.V.Dicey）为代表的规范主义模式（theNormativistStyle）和以狄骥（LéonDuguit）为代表的功能主义模式（theFunctionalistStyle）。（注：最早作出这种划分的行政法学家是J.Willis教授，参见’ThreeApproachestoAdministrativeLaw:TheJudicial,theConceptual,andtheFunctional(1935)’,IunivofTorontoLawJournal53.willis的“judicial”路径仅指对行政权的司法控制，属于“Conceptual”范畴，即认为行政法的目标（object）主要是控制行政自由裁量权，作者认为这可理解为以戴西为中心的一种行政法传统，另一种传统即归属为功能学派（theFunctionalSchool）。这种划分在30年代英美学界已获得广泛的认同，参见RalphF.Fuchs,’ConceptsandPoliciesinAnglo-AmericanAdministrativeLawTheory(1937)’TheYaleLawJournal,Vol.47:538—576.MartinLoughlin后来明确以这两种模式作理想类型进行系统的研究，作者研究公法的两种思想传统是以廿世纪行政法的兴起和占主导地位为前提的，因此学界普遍把其等同行政法学术传统的划分。相应的模式，CarolHarlow和RichardRawlings称为“红灯理论”模式（Redlighttheories）和“绿灯理论”模式（Greenlighttheories），近似的模式，罗豪才教授称之为控权模式和管理模式。）这两种模式的分歧奠基于学界对行政法的性质、范围、功能、制度安排及其理论基础的不同理解。规范主义模式把行政法视作“控制政府权力的法”，其旨在通过一套规则设置保护个人免遭政府侵害，因此个人的权利和自由优于行政便利或行政效率，在制度安排上重行政程序和司法审查的机制设置，该模式根植于自由放任（Laissez—faire）的经济理论，普通法传统，经典主义（17、18世纪）的人权保障和有限政府观念及其自由主义、保守主义文化传统，自戴西以来的英美行政法学界曾长期占主导地位。韦德（H.W.R.Wade）、史密斯（deSmith）、戴维斯（K.C.Davis）、盖尔洪（W.Gellhorn）、施瓦茨（B.Schwartz）等大多数学者都可归入这一模式。功能主义模式认为“行政法是有关行政的法，它决定着行政机关的组织、权力和职责，”（注：IvorJennings,TheLawandtheConstitution,LondonUniversityPress,1959,p217.詹宁斯完全接受法国狄骥等学者的见解，他说：“现代法国行政法的读者对于何为行政法不会再有疑问了。它是关于行政的法——行政法是确定行政机关的组织、权力和职责的一套规则，”Ibid.p236.）把行政法视作政府有效推行社会政策，实现社会管制或提供公共服务的工具，强调法律对提高行政效率和促进公共利益而具有的管理与便捷功能（Regulatoryandfacilitativefunctions），主张以行政为中心（注：在英美行政法学界，古德诺（FrankGoodnow）第一个创立了“非以法院为中心的行政法理论”（anon—Court—Centeredtheoryofadministrativelaw）。倡导政治与行政的严格界分，强调行政法平衡多种社会偏好的中立功能。参见F.Goodnow,’thePrinciplesoftheAdministrativeLawoftheUnitedStates’.H.Y.:Putnam,1905,pp1—7.pp66—68

。）节制司法审查和革新行政程序制度，其理论基础可以在社会实证主义（SociologicalPositivism）、社会进化论（EvolutionarySocialTheory）和实用主义哲学（Pragmatism）中获得解释。（注：MartinLoughlin:PublicLawandPoliticalTheory,OxfordUniversityPress,1992,p105.）这种模式发韧于欧陆行政法学界，狄骥（LéonDuguit）的“公务论”即为最初的经典表述，在本世纪20、30、40年代的英国与美国，拉斯基（HaroldJ.Laski）、詹宁斯（W.lvorJennings）、罗布逊（W.A.Robson）、威利斯（Willis）、威尔逊（W.Wilson）等人在批判戴西模式中使功能主义模式导入英美行政法学界并产生了重大的影响。（注：罗布逊等人申言“在行政法的所有特征中，以能够恰当地服务于公共利益为条件，最具裨益的莫过于行政法庭有权推进某个特定领域的社会改良政策”，因此“行政法庭能够真正地有助于行政大臣执行其政策。”参见，W.A.Robson,JusticeandAdministrativeLaw(London1928),P.Xi.次年，戴西的拥护者认为，英国时下的风气表明法治正经历着明显的衰败，行政法专制主义在抬头。参见LordHewart,TheNewDespotism(London1929)，相类似的情形，美国学者称为行政专制主义时期，认为当时行政法有两种暴政，一是实体法上的（Substantivetyranny），一是程序法上的（Procedualtyranny）。参见PaulR.Verkuil,’TheEmergingConceptofAdministrativeProcedure’(1978),ColumbiaLawReview,Vol.78:284.）关于这两种模式的主导地位问题，学界一直存在争议。有学者指出，纵观英美整个行政法学术传统，“功能主义模式只是作为一种异端的传统（adissentingtradition）维持了它的生命力，该模式的价值和方法很难挑战占统治地位的保守的规范主义模式。”（注：MartinLoughlin:PublicLawandPoliticalTheory.OxfordUniversityPress,1992,p181.）AlfredC.Aman教授对此有不同的看法，他认为，自新政以来的美国，或者，可以说自30年代经济危机以来至70年代末的整个西方世界，倚重工具主义的行政法功能主义模式一直占主导地位。（注：AlfredC.Aman,AdministrativeLawInAGlobalEra,Ithaca:CornellUniversityPress,1992;’AdministrativeLawforaNewCentury’,inMichaelTaggart(ed.):TheprovinceofAdministrativeLaw,Oxford:HartPublishing,1997,pp.90—117.）下列事实可能淡化了人们争论这个问题的时代意义：英美国家，或者，更准确地说，整个欧美行政法学界，逐渐打破上述两种传统模式的界限而走向新的融合，如何使政府在被广泛授权的同时受到有效的节制，如何在提高行政效率和保护个人权利，公共利益与私人利益之间维持合理的平衡成为现代行政法一个共同的发展趋势，学者认为，导致这一情境的原因主要有：欧共体的发展与“欧洲行政法”的统一；世界经济的全球化和政治法律制度的趋同；（注：AlfredC.Aman,AdministrativeLawInAGlobalEra,Ithaca:CornellUniversityPress,1992;’AdministrativeLawforaNewCentury’,inMichaelTaggart(ed.):TheprovinceofAdministrativeLaw,Oxford:HartPublishing,1997,pp.90—117，另参见：J.Delbrück,’GlobalizationofLaw.Politics,andMarkets—ImplicationsforDomesticLaw—AEuropeanPerspective’(1993),1IndJGlobalLegalStud9.）现代国家面临的社会问题和对公共行政的要求变得越来越相似，文化之差异，在现代行政法的理论建构中已显得相对不重要。（注：RainerPitschas：《论德国行政法总论之改革》，黄钲堤译，载《时代》（台北），1998年第1期。）事实上，有关学术史的研究资料表明，在两种学术传统之外，关于行政法制度模式及其理论基础的理解，欧美学界始终存在一种“全球化时代”的行政法观念和平衡思想，这种非主流的传统构成了80年代以来学界进一步倡导和发展现代行政法平衡理论的一个直接的、最重要的学术渊源。以后来居上的英美行政法学为例，行政法平衡思想的发展经历了三个历史时期。

第一阶段是本世纪初到二战前，行政法迅速发展，关于这一部门法在盎格鲁—美利坚（Anglo—American）法治传统中的合法性地位、理论基础及其发展方向等根本问题，学者围绕戴西传统和新兴的功能主义思潮（在美国表现为以促进效率和公共利益为名的新公共行政运动）展开了激烈的争论。一批著名的英美行政法学创建者，包括韦德（E.C.S.Wade）、古德诺（FrankGoodnow）、弗莱恩特（ErnstFreund）、弗兰克（JeromeFrank）、庞德（RoscoePound）等，认为工业革命、福利国家及其相应的公共行政的职能变迁导致了传统行政法理论的现代化（themodernisationoftraditionaladmimistrativelawtheory），未来的行政法发展应当转移以司法为中心（Court—Centered）的传统法治观念，但要避免陷入另一个极端——官僚支配（bureau—ridden）模式。就行政法的目的和功能而言，它应当在授权与限权、行政权力与公民权利、行政效率与个人自由、个人主义与社会主义（balancebetwemindividualismandsocialism，戴西认为这一时期行政法在英国的发展是社会主义取代个人主义传统的征象）之间维持一种合理的平衡（areasonablebalance）。（注：有关资料，参见FrankGoodnow,ComparaticeAdministrativelaw,NewYork:putnam,1893,Vol.2,book5,charp3,andhisThePrinciplesofAdministrativelawintheUnitedStates,NewYork:Putnam,1905,pp.1—7ErmstFreund,AdministrativePowersoverPersonsandproperty,ChicagoUniv.Press,1928,pp.145—187.在该书中，Freund率先提出“控制—服务”（Control&Service）的行政权模式，认为两类行为的自由裁置权及遵守法治的要求是不同的。JeremeFrank,BrownlowCommisssion,ReportofthePresident’sCommitteeonadministrativeManagement,Washington,D.C:GovernmentPrintingoffice,1937,pp3.9.18.183.;RoscoePound,AdministrativeLaw:ItsGrouth,ProcedureandSignificance,PittsburgUniv.Press,1942,pp.19—20.p.55;Pound,’JusticeAccordingtoLaw’,14ColumbiaLawReview(1914),p13;E.C.S.Wade,ConstitutionalandAdministrativeLaw,LougmanGroupLimited,1931,’Developmentandnatureofadministrativelaw’.）与此同时，英国在“新专制主义”的压力下主持的部长权力调查委员会（1932）及战后行政裁判所和调查法委员会（1957）都主张行政法应有大的发展，但对行政权要施以民主的控制，并认为行政法的目的是在公共利益和个人利益之间实现恰当的平衡（theproperbalancebetweenpublicandprivateinterest）。（注：ReportoftheCommitteeonMinistorspouers,Cmnd,4060(1932);ReportoftheCommitteeonAdministrativeTribunalsandEnquiries,Cmnd.218(1957).Pt.iv,Ch.30,No.408.）然而，客观地说，这一时期的平衡思想并未有沿着既定的方向发展下去而成为一种理论或主流传统，一个重要的原因是30、40年代“行政专横”（庞德语，administrativeabsolutism）的现实使得当初提出平衡思想的学者也部分地改变了立场，甚至重新接受了传统的以司法为中心的行政法控权模式。

第二阶段是70年代。民权运动（后期）、经济滞胀、能源危机、环境保护等问题困扰美国和一些欧洲国家，公共行政面临的社会环境及其相应的职能发生了很大的变化，传统的行政法模式的有效性和合法性再次受到学界的关注，平衡思想由此得以复兴和发展。其中，哈佛大学RichardB.Stewart教授的研究有了突破性的发展，在《美国行政法的创新》（注：RichardB.Stewart,’TheReformationofAmericanAdministrativeLaw’(1975).HarvardLawReview,vol.88:1669—1813.）一文中，他试图系统地研究一个取代传统行政法模式（thetraditionalmode，控权模式）的“利益代表模式”（InterestRepresentationmodel）。Stewart教授首先分析了美国传统行政法模式的特点及其缺陷，他认为，传统模式旨在通过公正的程序制约和司法审查制度确保行政自由裁量权在合法的限度内行使，禁止政府对个人自由和财产的非法侵犯，以协调政府权力和个人自治间各种相互冲突的主张。传统模式最大的弊端是把行政法视作控制政府权力的一种消极的工具（negativeinstrument），看不到政府“积极的一面”（theaffirmativeside），即政府政策的制定和执行代表个人和社会的利益，并能增进这些利益。另外，传统模式注重对权利的消极保护，而忽略了公民有效作用于行政过程的参与机制。因此，传统模式对政府和公民都缺乏激励。无法适应现代社会发展的需要。美国行政法进入转型和创新时期，关键是如何重新界定行政法的作用和调整对行政自由裁量权的态度。当时，有多种替代传统模式的方案，但“利益代表模式”（联邦法官们的主流意见）最富建设性。Stewart教授认为，现代行政法调整的领域已超出传统行政法模式所理解的“政府权力和私人自治”这二维关系，而发展为一种多种相关利益（affectedmultipolarinterests）冲突和共存的多元关系，如政府在环境保护行为中决定是否给某个能源企业发放许可证的行为就涉及到包括居民在内的多方环境利益。行政法的目标应该通过多种有效的机制设置，扩大相关利益的参与机会并在各种冲突的价值和利益间保持平衡（balanceamongcompetingvaluesandinterests），为实现这一目标，行政法应该更多地考虑保护相对较弱的一方的利益（comparativelyill—organizedinterests），以抗衡（counterbalance）地位较强的行政机关及其对有组织的利益、特殊利益可能存在的偏私。Stewart教授认为，在这一新视野下，行政法的一些重要制度要进行相应的改革，“解决行政程序问题的出路在于为有关利益方提供代表参与的机会；行政实体政策的核心是根据各种具体环境，在这些相关利益中进行公平的调节（equitableaccommodations）；司法审查旨在确保行政机关为利益代表提供公正程序参与机会并在这一过程中实现公正的协调。”Stewart教授对“利益代表模式”作出了深入而富建设性的研究，但最终没有发展为一种系统的理论。

第三阶段，80年代以来，英美行政法学界进入学科反思及重构时期，学者的努力，旨在探究现代行政法得以独立存在和发展的理论基础，并由此促使新的学术传统的形成以契合现代社会发展的需要。这些研究主要是从下列几方面展开的：第一，把行政法的理论基础置于整个政治社会背景，尤其是变革传统社会的情境下进行考察。如，P.P.Craig指出：关于行政法的性质、目的等理论基础（Rationale）的探究只有进一步研究了我们这个社会的结构方式、互动关系及其政治理论背景后才会有准确而透彻的理解。（注：P.P.Craig:AdministrativeLaw,3rd.ed.,London:Sweet&Maxwell,1994,pl:PublicLawandDemocracyintheUnitedKingdomandtheUnitedStatesofAmerica,Oxford:ClarendonPress,1990.pl.）第二，建立了“规范主义模式”、“功能主义模式”、“红灯理论”、“绿灯理论”等理想类型（IdealTypes）的分析框架，对传统行政法理论模式的划分获得了普遍的认同，新的理论基础的探索得以建立在一个最低限度的共识上。第三，从行政法功能与目的的视角揭示了传统模式关于效率与公正、公共利益与个人利益的制度设计的紧张对峙与内在的不对称性，并进一步阐明传统模式由于对政府和公民都缺乏有效的激励和约束机制而难以回应传统社会的转型。第四，超越和置换两种传统的行政法理论模式，遵循平衡思想重新理解行政法的性质、目的、功能及其法律体系。CarolHarlow和RichardRawlings指出，传统行政法学的红灯理论模式（自戴西以来，视行政法为控制行政权保护个人自由的法的一种学术传统）和绿灯理论模式（把行政法视作授予和尊重积极行政的权力，旨在提高行政效率，有效提供社会服务和增进公共福利并对严格的司法审查中心主义提出疑问和节制的一种学术传统）都难以契合现代社会发展的要求，持中立场（themiddleground）才是明智的选择并且更易达致认同。如何在行政利益（中央政府、地方政府或特别机构）和公民利益的冲突中维持公正的平衡（afairbalance）应该成为行政法的主要功能，如何实现兼顾效率与公正的人道主义行政（ahumaneadministration）应该是行政官员和行政法学家共同关注的目标。（注：CarolHarlow&RichardRawlings:LawandAdministration.London:Weiden&Nicolson,1984,pp47—48.另见，NeilWalker:’TheMiddleGroundinPublicLaw’(1991),LawandSociety28.）MartinLoughlin认为传统的功能主义模式和规范主义模式都未能为我们现时代的经验和法律现象提供正确的解释，新的理论模式应该考虑如何使两种传统思想得到有机的结合，走“中间道路”，即可以通过抛弃法律工具主义和实证主义观念，公开承认法律的规范性价值而重新改造功能主义传统。（注：MartinLoughlin:PublicLawandPoliticalTheory,OxfordUniversityPress,1992,pp230—264.）KennethF.Warren从社会契约理论的视角论述了政府和公民的权利义务的平等关系，指出行政法如何从强调“正当程序”的传统转移到行政法面临复杂而持久的政治困境时，如何使行政机构的公共政策有效地平衡个人利益和社会利益，即行政法的目标和对公共行政的挑战是平衡社会利益与个人利益（BalancingSocietalandIndivisualRights）。（注：KennethF.Warren:AdministrativeLawinthePoliticalSystem,N.Y.:PrenticeHall,1996,3rd.ed.pp509—569.）LiefH.Carter和ChristineB.Harrington强调了行政法对公共行政的赋权与控权的平衡功能，“行政法，并不限于对政府权力的控制，而同时包括对政府的授权并维护这种权力的合法行使，因此，当我们描述行政法的时候，请注意这个法律体系的调节方式，包括授予、尊重政府权力和限制行政自由裁量权这两个同等重要的方面。”并对“行政法的核心功能是平衡”这一命题提出了建设性的商榷意见，论者认为，只有清晰地界定公正、效率、公共利益、个人利益等平衡要素的内涵及偏好序列之后，“平衡”才具有可操作的实质意义。（注：LiefH.Carter&ChristineB.Harrington:AdministrativeLawandPolitics,2nded.N.Y.:HarperCollinsPublishersInc.,1991.p48,pp.481—544.）P.P.Craig从行政机关和公民（包括私人团体）权利义务关系探讨了平衡的法律机制设置问题。他认为，行政法对行政机关、公民和私人组织两方都要同等地授权和予以制约（bothempowersandConstrains），但这种平衡的机制设置既涉及激励问题，也是一个重要的信息问题，只有满足“激励相容”的原则，平衡机制的实现才是可能的，为此，他讨论了公共选择和机制设置理论的相关问题。（注：P.P.Craig:AdministrativeLaw,3rd.ed.,London:Sweet&Maxwell,1994,【编者按】232—242:’PublicLawandControlOverPrivatePower’,inMichaelTaggart(ed.),TheProvinceofAdministrativeLaw,Oxford:HartPublishing,1997,pp196—216.）此外，有些公法学家试图从现行的立法和传统的理论模式中挖掘“平衡”的基础。（注：如DavidH.Rosenbloom&RosemaryO’leary:PublicAdministrationandLaw.3rded.N.Y.:MarcelDekker,Inc.1997.pp51—262;MarshallE.Dimock:LawandDynamicAdministration,PraegerPublishers,1980.Chapter2."ANewEquilibrium."在传统的规范主义模式里，韦德（H.W.R.Wade）、戴维斯（K.C.Davis）、盖尔洪（W.Gellhorn）、施瓦茨（B.Schwartz）等法学家也强调了行政法对行政权与公民权、公共利益与个人利益的平衡功能，但他们的观点与本文所谈的“平衡模式”的有关观点有一个根本性的差别：前者在经典“平衡宪法”（balancedconstitution）的视角下观照这一问题，旨在通过司法对行政的控制这一外部机制实现行政权与公民权的平衡；后者直接以行政权与公民权的平衡关系作研究对象，并进行相应的机制设置。）

关于英美行政法传统，最近美国印第安那大学的AlfredC.Aman教授作了总结性的研究。（注：AlfredC.Aman,’AdministrativeLawforaNewCentury’,inMichaelTaggartced):TheProvinceofAdministrativeLaw,Oxford:HartPublishing,1997,pp.90—117;Seealso,AlfredC.Aman,AdministrativeLawinaGlobalEra,Ithaca:CornellUniversityPress,1992.）他认为，行政法的发展历程可划分为三个阶段，相应地，有三种行政法模式。第一阶段是自由放任时期（laissez—faireera），主要是19世纪和20世纪初期，国家职能是有限的，消极的，行政法的主导理论即为“红灯理论”（redlight），其功能被界定为以司法审查为中心对行政权力的控制，旨在最大限度地保护公民个人权利免遭权力的侵蚀。第二阶段是管制时期（regulatoryera）.自新政（NewDeal）到70年代末，行政法的理论基础是国家干预主义（therationalesofamoreinterventioniststate），在制度安排上即为管理的或功能主义（regulatory&functional）的行政法模式。第三阶段是自80年代以来的全球时代（globalera），与此相应的，即为“全球化时代的行政法”，其发展方向是“市场导向型”（Market—orientedMode）行政法模式和学术思想的重构（超越自由放任时期的“控权”型行政法模式和自新政以来的“管制”型行政法模式）。这一模式的显著特点是公法私法走向新的融合（尤其是行政法私法化），放松管制（deregulation），注重成本—效益分析（cost—benefitanalysis），广泛运用市场导向型行政方法替代过去的“命令—控制”规则（Command—Control），降低管理预算，将传统公

行政法概念是行政法研究的基础性和起始性问题。“概念是反映事物本质属性的思维形式”,行政法的概念应当表达其本身的理念,反映一国行政法治的现实,从这个意义讲,行政法概念不是空灵之物,而是社会背景,尤其是背景下的景观。我们对行政法概念背景的分析理应远远超越对概念本身的逻辑分析。事实上,任何概念不可能脱离具体的环境而存在,缺乏概念的背景分析就会使概念无所依托,流于空泛。

近年来行政法学界在汲取西方行政法的同时,已经使行政法概念抽离了特定的背景和成因。毋庸置疑,背景是行政法概念研究的重要的切入点,不同的背景是行政法概念界定的基础。行政法概念的界定,如果脱离背景,不探究各国宪法或者政治背景的差别而简单套用他国结论,无异于削足适履。本文首先选取英美法系中英美两国与大陆法系的法德两国作为分析路径,对西方背景下的行政法概念作一概览式的回顾,力图揭示背景对行政法概念、行政法观念的深刻影响。在此基础上,对中国社会主义与行政法概念的结合问题作出分析和判断。意图在于:理清行政法概念的背景及其发展脉络,消除行政法学界对不同法系行政法概念的描摹而引起的纷争,倡扬学界行政法概念向本土化、合宪化方向皈依,实现行政法概念界定上对西方国家的合理借鉴,以期对我国传统行政法概念有所突破,实现与新时期相适应的新的超越。

一、英美法系背景对行政法概念的影响

英美法系行政法学者在研究行政法时,不大为概念下定义,“也没有明确的行政法概念”。这是与英美法系学者注重经验、轻视理论的习惯相联系的。但仍有一些学者从实证角度,用归纳推理的方法演绎出某些概念。这种概念深受其文化的浸染,行政法只能是的产物。英美法系素来具有个人主义传统,因而,行政法也被RichardRawlings称为是“红灯理论”。

(一)英国

英国号称“母国”。但是其行政法概念从产生到发展却经历了一个漫长的过程。可以说是英国学者对的不同理解造成了对行政法概念的误读。英国式原则虽然批驳了法国式行政法(这以戴雪为代表),但是不可否认,英国的体制国家孕育了英国版的“行政法”,而这种行政法观念却是与英国历程同步的。

威廉·韦德爵士(SirWilliamWade)认为行政法概念应包括两个含义,一个含义是“它是关于控制政府权力的法”,另外一个含义是“管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普遍原则”。而且,他还指出:“实际上,整个行政法学可以视为宪法学一个分支,因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会和司法独立。”韦德的观点在英国很具有代表性,而对于行政法与宪法的关系则是独具慧眼的。英国“行政法”概念的确定源于英国历史、原则、实践。

英国是从资产阶级革命开始的。1640年资产阶级以“清教徒革命”的形式开始了与封建主的争权。经过大约半个世纪的斗争,1688年“光荣革命”(TheGloriousRevolution)后,君主立体开始确立。三百多年以来,英国政制一直循此路径至今。英国行政法观念与英式两个原则:(一)议会(TheSovereigntyofParliament);(二)法治原则(RuleofLaw)有绝大关系,分别论述如下。

1.议会

议会是英国学者三权分立的一种理解方式。在英国历史中,议会被认为是资产阶级的乐园,而国王所代表的是行政权。这正是资产阶级既得利益者所忧虑和悚惧的。这种预设同时引起了思想上的启迪、理论上的阐扬和宪制上的安排。资产阶级革命以清教徒宗教改革面目出现,因而,从基督教性恶论分析是理解权力分立的钥匙。性恶论源于对人性幽黯的认定。“‘政府分权,互相制衡’的原则就是反映基督教的幽黯意识”基督教义中强烈的末世论期待与现实中政治秩序始终存在疏离与张力。幽黯意识是清教徒参与1640年革命的重要原动力,而分权学说的首倡者洛克本人就是一个加尔文教徒。在中世纪的宗教改革中,教会权力与世俗权力的颉颃消长的历史启发了这位分权学说的始祖。教会是世俗政权之外的集团势力,是“集团多元主义”的表现。洛克是英国式“权力分立”政制的思想者,再加之英国运动早期与宗教革命相联,西方学者以为这次革命的重大影响“类似于一种核裂变的过程”。而15世纪“主教会议至上论”所蕴含的代议制观念正是英国“在议会”说法的先河。洛克论证了人民在革命后将让渡给议会的理论,这种理论至今续延。这一点与法国的“在民”原则殊有差异。此外洛克分权论还有其智识资源,这就是法律的命令理论(Commandtheoryoflaw),此种观点认为被划分为Gubernaculum(统治权)和Jurisdictio(司法权)。国王行使后者时须谨遵法律。由于限制王权的强烈意向,独立于国王意志的“立法权”树立了起来。而“混合政体理论”也极大地左右了洛克分权理论的构建。“根据英国的经验,洛克认定立法权是政府的最高权力,虽然他也承认行政机关有分享制定法令的可能性”。立法权作为国家最高权力,在于“它有权为社会的一切部分和每个成员制定共行政的部分职能授予或委托给私有部门（privatesector）按照市场规则行使等等。新的行政法模式旨在通过打破传统的公私法界别，缓和公权与私权的紧张对峙，平衡社会混合的多元利益，从而创造政府和公民间良好的互动、合作关系。

二、中国行政法平衡理论的发展及其主要思想

（一）理论背景学术史的研究资料尽管表明，平衡思想在欧美行政法学术传统中渊远流长。但第一次明确提出“现代行政法的理论基础是平衡论”这一命题以及将之初步发展为一种系统的行政法理论却出于中国行政法学者的努力。关于中西平衡思想的传承关系的阐述，学界殊少涉及。但该理论的奠基者，北京大学罗豪才教授并不否认这种传承关系，他认为，西方学界是存在这种平衡思想的，但直到目前为止，欧美学者关于平衡思想的研究仍主要集中在对行政法的本质、目的、功能等价值判断上，而尚未真正以此作为行政法的理论基础贯穿行政法关系的始终，并通过对传统行政法概念框架、基本原理和学科体系的更新来构建一个系统的理论，这种情境为中国行政法平衡理论的发展提供了契机和学术资源。然而，在分析平衡理论最初形成于中国的种种原因中，罗豪才教授主要强调了中国转型发展时期政治、经济体制改革的地方性知识和经验（广义的制度资源）以及自由、宽容的行政法学术气氛的意义。70年代末，尤其是80年代中期以来，中国以经济体制改革为契机推动了对传统社会的变革，这种变革有两方面的意涵：一是对有几千年历史的封建旧传统的转型，其显著的政治特点是等级制、官本位、人治观念；二是对计划经济体制和权力高度集中的政治体制这一新传统的转型。这两种变革的一个核心矛盾都集中在官民关系、政府权力与公民权利及与此相关的公共利益和个人利益的关系上。变革的方向为行政法关于“行政权—公民权”关系这一学科的基础性问题的研究提供了一种范式。中国传统的行政法管理论同国家垄断经济或计划经济体制相适应，而控权论则是同西方传统的自由市场经济体制相适应的，现代行政法的平衡理论是宏观调控和市场相结合（发达国家的国家干预主义和发展中国家的政府主导型市场经济）的平衡机制的反映。平衡理论的发展正是反映了这一现实需要。在通过政治、经济体制改革转向市场经济和法治社会的进程中，如何协调新出现的社会多元利益是一切改革最终关注的核心问题，而行政权与公民权的关系无疑是公共利益和个人利益关系在行政法上的体现。据罗豪才教授介绍，邓小平同志关于权利义务关系是各种利益的相互关系在法律上表现的论断，以及“我们必须按照统筹兼顾原则来调节各种利益的相互关系”的主张，对行政法基础理论的研究及平衡理论的提出具有指导意义。具体到行政法领域，基于现代行政法所处的法治社会背景中多元利益的并存与冲突，公共权力运作与公民个人权利行使的对峙与互相依赖等现实，行政法在调整这些关系的过程中，应追求行政权与相对人权利、公共利益与个人利益、行政效率与个案公正、对行政权的保障与制约等关系之间的平衡，而不是走向任何一个极端。相应地，一些重要的行政法律的制度设置开始注重体现行政权与公民权的平衡精神。以被称为我国行政法里程碑的《行政诉讼法》为例，一位行政法学者指出：“如果说中国有意识地系统发展行政法始于1986年的话，那么经过自1986年到1989年的深入研究讨论，1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》则是在法律上确认平衡论的标志。……中国行政法所要求的平衡，是源于立法并贯穿于法律创制、实施和监督整个法制发展过程之中的深刻的利益平衡。”（注：于安：《试论行政法的平衡论》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第95页。）据悉，这种平衡的建构思维承袭了中华传统文化的中庸、平和精神和借鉴了跨学科的分析框架，特别是综合了新古典主义经济学（以自由竞争和完全出清为前提）的均衡分析和主流经济学（凯恩斯的国家干预主义）的非均衡分析法，以及法律的经济分析方法（主要是成本—效益分析）。政治、经济体制改革和“解放思想、实事求是”的思想路线助成了较为自由、宽松的学术环境，从而，使学者对传统行政法学术思想的批判和创新成为可能，学者们日益深刻地体认到，对我们这个时代诸多迫切的行政法问题的回答，最终须取决于对一些根本问题的认识，由此引发了80、90年代中国学界关于行政法理论基础的争鸣。当时，有关学术争鸣主要围绕着“行政法是控制政府权力的法”和“行政法是加强和保障政府行政管理的法”这两个核心观念展开，持前一种观念的是移植自由主义经济时期的行政法理论，受英美传统行政法观念影响较深，而持后一种观念的则未摆脱前苏联管理法模式的影响，然而，前者与当今欧美世界行政法的发展方向和学术建构不相吻合，而后者显然已不适应中国改革开放的形势和现代社会发展的需要。在平衡论者看来，这种特殊的情境并不构成中国行政法学的两难选择，恰好相反，它为一种本土的、同时也是世界性的学术思想的发展提供了广阔的知识背景和历史机遇。

（二）发展历程中国行政法平衡理论的发展经历了初期的酝酿（80年代中期至1992年）、理论的提出（1993年）和作为一种系统理论的前期发展阶段与学派的初步形成（1994—1999年）三个阶段。1993年初，罗豪才教授和他的学生在《中国法学》上撰文正式提出“现代行政法理论基础——平衡论”这一核心命题。（注：罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，载《中国法学》1993年第1期。）在这篇自发表以来一直受到学界广泛关注和争鸣的论文中，作者主要论述了两个问题：（1）行政法的历史发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。（注：法理学一般认为，法律调整的是一种权利义务关系，“平衡论”的最初表述正是基于这种理解。但具体到每一个法律部门，调整对象是有所区别的，行政法领域主要调整“行政权—公民权”的关系，因此，罗豪才教授认为，“权利义务平衡论”更准确地理解，应该是“行政权—公民权”平衡论。）古代行政法是强调行政机关管理、不重视公民权利的“管理法”，其理论基础是“管理论”。近代行政法则是强调保障公民权利、尽可能限制行政机关管理的“控权法”，其理论基础是“控权论”。而现代行政法在本质上应是追求行政机关与相对一方权利义务总体平衡的“平衡法”，其理论基础应是“平衡论”；（2）在行政机关与相对一方的权利义务关系中，特定地或局部地看，总是存在着不对等和不平衡，但这些不对等和不平衡恰恰实现了二者总体上的平衡。权利义务的总体平衡，表现为行政机关与相对一方法律地位的平等，也表现为行政机关与相对一方各自权利义务的平衡。（注：平衡理论在后来的发展中修正了这个观点，沈岿认为：“平衡论者已经认识到，最初的基本主张中至少有两个主要方面是不妥的：一是关于古代、近代、现代行政法分别在本质上是管理法、控权法和平衡法的单线进化论图式；二是关于行政机关与相对一方自身权利义务平衡的观点。前者的弊病是忽略了‘行政法’一词所指称的特殊范围，并且这种单线的进化论既容易导致对各国行政法历史上具体形态的忽视，又会形成简单的绝对规律观念；后者则在很大程度上造成了‘平衡’范畴涵义的模糊。因而，平衡论者在以后的论述中一般不再坚持这两个观点。只是由于平衡论者没有明确表示放弃或修正上述观念，致使一些行政法学者提出相关的质疑。”参见博士论文（1998）“导言”部分。）平衡理论提出后，中国行政法学界以此为契机再次掀起理论基础研究的思潮并展开了自由宽容的学术讨论，应松年教授指出，“进入90年代以后，罗豪才教授的‘平衡论’引起强烈反响，行政法学者纷纷开始对行政法的一些根本性问题进行思考，对过去的学科基础理论问题的研究进行反省，并著文立语，提出了一些其他观点，如‘服务论’、‘公共权力论’、‘公共利益论’、‘均衡论’等等。应该说，关于行政法基础理论的讨论如此热烈，实是这门学科得以重大发展的良好契机。”（注：沈岿、王锡锌对应教授的访谈录：《行政法理论基础问题的反思与整合》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第237页。）皮纯协教授和冯军博士认为，“在以罗教授为主要代表的一批学者的不懈倡导和推动下，‘平衡论’很快成为在我国行政法理论基础研究领域内引起广泛反响、最引人注目的一种学说。‘平衡论’现有的影响力已足以使涉足我国行政法理论基础领域的研究人员很难将‘平衡论’搁在一边置之不理，对‘平衡论’作出必要的分析和评价”。（注：皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考》，载《中国法学》1997年第2期。）近年较重要的学术进展，可概括为：1994年，以行政处罚作为一个重要的制度个案，运用平衡理论系统地研究了在处罚的创设、实施和救济三个阶段行政权与公民权冲突和平衡的状态和制度设置方案，为正在起草和论证过程中的《行政处罚法》（1996年3月公布）提供了平衡的建构范式。（注：袁曙宏：《行政处罚的创设、实施和救济》：中国法制出版社1994年版。）1995年，修正和系统阐述了管理法（管理论）、控权法（控权论）和平衡法（平衡论）等三个“理想类型”的研究框架，在行政法的价值导向、行政法概念、行政法调整对象、行政法基本原则、行政法责任、行政法体系和学科建构思路等重要的理论问题上，更新了传统行政法学的基础概念、基础理论，建立了“平衡”的“对峙”视角；（注：罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，载《法律与社会发展》1995年第4期；王锡锌、陈端洪：《行政法性质的反思与概念的重构——访中国法学会行政法研究会总干事罗豪才教授》，载《中外法学》1995年第2期；罗豪才：《略论行政程序法与行政实体法的关系》，《中国法学》1995年第6期；陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的出路》，载《中外法学》1995年第4期。）1996年，界定了“平衡”及“平衡论”范畴，提出两类行政法律制度的平衡建构方案，拓展了行政法关系的论述，促进了行政法学科体系的平衡建构；（注：罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，载《中国法学》，1996年第4期；罗豪才、沈岿：《平衡论：对现代行政法的一种本质思考》，载《中外法学》，1996年第4期；关于学科体系的发展，有代表性的课本，参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版。）1997年，就建设法治社会的过程中如何加强行政法制建设系统地提出了“平衡理论”的参考性意见，平衡理论研究论集发表；（注：宁文新等：《平衡论：关于加强行政法制建设的思考——访中国法学会副会长兼行政法学研究会总干事罗豪才教授》，载《政府法制》，1997年第1期；罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）1998年，深入论述行政权与行政相对方权利的平衡关系的基础性地位，第一次较全面地探讨了平衡论的两个对立模式——控权理论和管理理论，发表了三篇关于平衡理论的专题博士论文，在下列四个方面系统地总结和较深入地推进了平衡理论的研究：在研究方法上，进一步完善了“理想类型”的研究框架，对管理论、控权论的历史渊源、理论范畴、制度建构及其历史地位、现实意义作了较全面的研究；在理论背景研究上，通过深入考察现代行政法的国家基础、现代行政机关与公民的权利义务关系，世界行政法的制度变迁方向，初步论证了确立平衡理论的客观基础；系统阐述了平衡理论的范畴；在操作层面上，就行政法利益衡量方法在立法、执法、司法审查中的具体运用和行政法的平衡机制提出建设性的构想和建议。（注：罗豪才、崔卓兰：《论行政权、行政相对方权利及相互关系》，载《中国法学》1998年第3期；李娟：《行政法控权理论研究》（1998，博士论文），载《行政法论丛》1999年总第2卷；甘雯：《行政法的平衡理论研究》（1997，博士论文），载《行政法论丛》1998年第1卷；沈岿：《平衡论：一种行政法的认知模式》（1998，博士论文），北京大学出版社1999年版。）近年来，平衡论者并在行政立法、行政处罚、行政程序、行政指导、司法审查等具体的行政法制度和立法方面探讨了平衡理论的应用性问题。至此，根据通行的学术评价指标，就一种理论的思想独创性、研究视角的特殊性、著述的系统性、学界参与的广泛性和对现实的影响力而论，我以为，平衡理论已经发展为一套独立的理论体系，并初步形成了一个学派。（注：关于这几年理论基础研究及其争论的规模以及平衡理论的影响，作者从发表文章的数量、平衡理论第一篇代表作被引注的次数和涉入的研究者层次与数量等三个指标做过一个定量的考察，从1994年1月—1999年4月，在《中国法学》、《中外法学》、《法律科学》、《法商研究》、《政法论坛》、《行政法学研究》、《政府法制》等七份杂志撰文及被收入中国人民大学报刊复印资料《宪法行政法学》的论文，和其他被收入《现代行政法的平衡理论》一书的论文（不包括重叠部分，其中有8篇未在报刊上公开发表），涉及理论基础的探究和平衡理论的论文共72篇，罗豪才教授1993年的论文被引注184次，涉入争论的行政法学教授18人，副教授10多人，博士、博士生12人。1994年以来，北京大学宪法学与行政法学专业教授、副教授、讲师、博士、硕士30多人在论著（包括学位论文）中发展或运用了平衡理论；在1998届全国64篇行政法专业硕士论文中，涉入平衡论争鸣或运用的有13篇（根据论文摘要统计）。）

（三）分析工具在研究行政法理论基础的过程中，罗豪才教授同英国CarolHarlow教授、RichardRawlings教授、MartinLoughlin教授一样，都恰好运用了韦伯（Maxweber）式的概念工具——理想类型（IdealTypes）。围绕“行政权—公民权”关系这一基本矛盾，根据学界对行政法的性质、目的、功能等核心问题的不同理解，罗豪才教授等学者将行政法理论基础划分为三个模式：管理论（管理法）、控权论（控权法）、平衡论（平衡法）。建构理想类型为平衡理论的创建提供了不可或缺的对立模式，既是一种建设性的研究方法，也是平衡思想的重要组成部分。管理理论的渊源可溯及：前苏联的行政法，行政法被认为是国家管理法，行政机关是权利主体，相对方是权利客体；传统的德国行政法，早期集权政治的产物，其极端的表现形式是法西斯（如对军用和民用物资的管制，对人权的践踏等）；传统的日本行政法，带有浓厚的封建传统，源于德国的特别权力关系理论；这一理论与长期的封建统治传统、国家主义至上、计划经济有内在亲和性，因此中国行政法发展初期的指导理论也是管理理论。该理论模式视行政法为推行计划经济（国家统制经济）和实现社会管制的工具，强调秩序、行政效率与国家利益的绝对优先性，在制度设计上，行政机关为行政法的权利主体，公民则是义务主体，命令—服从是行政法关系的基本特征。管理论对行政法一些基本范畴的界定也都突出行政权的优越性。如对行政法治原则的界定，强调以法行政，即以法律为工具管理社会事务，强调相对方守法；把行政责任仅仅理解为相对方应承担的责任；把行政违法仅界定为相对方的违法；在行政法学体系上则突出行政组织、行政行为和部门行政管理法等。控权理论形成于近代英美资产阶级革命和经典制度（分权制衡）确立时期，是早期自由资本主义经济的产物，受英美传统理论（如戴西思想）和自然法观念影响较深。控权论认为，行政法的性质是控权法。与此相应，“控权论”对行政法学一些基本范畴的认识也同样以强调控制行政权为中心。如把行政法治原则仅归结为行政主体的责任；在权力——权利关系中强调个人权利至上；在效率与公正关系上更突出公正；在行政法学体系上强调以司法审查和行政程序为核心等。平衡论认为行政法是在不平衡的状态下发展起来的，各国行政法都不同程度地受到管理论或控权论的影响，由此形成的行政法模式都带有一定的片面性。管理理论已落后于中国社会发展的实际，控权理论不符合我国的国情和时展的趋势，现代行政法应当奠基于新的理论基础。

（四）平衡理论的主要内涵平衡论可以被理解为在传统社会及其行政法学术思想转型发展时期，提出的一种关于现代行政法应诉诸何种价值导向和制度选择的规范性理论。平衡论最基本的主张是：现代行政法的目的、功能以及整个制度设置应该是平衡行政权与公民权以及相应的公共利益与个人利益等社会多元利益。它包括两方面的意涵：一是立法上权利义务的公平配置；二是以利益衡量方法贯穿于整个行政法的解释与适用过程。根据平衡论的观点：行政权与公民权的关系，是行政法所调整的一对基本矛盾。在总体上实现行政权与公民权的平衡，对于实现行政机关与公民义务的平衡，两者各自权利义务之间的平衡，乃至各方法律地位（权利义务综合体现）的平衡，具有基础性、决定性的意义。基于此，平衡论就行政法的价值导向、行政法的概念和范畴、行政法的调整对象、行政法的基本原则、行政法关系、行政法主体的责任及其相关的制度以及行政法学科体系等等问题提出了一系列观点，对行政法的上述基本问题作了较为系统的回答。并在这过程中，试图探索如何在现代社会中构建有效的约束和激励机制，以平衡行政权与公民权、公共利益和个人利益、行政效率与个案公正，促进市场经济和法治政府的形成。

1.行政法的价值导向管理论和控权论在行政法的价值导向上分别倚重行政权和公民权，并在效率、利益、公正等价值要素的制度安排上表现出相应的偏好。平衡论认为，涉入行政法领域的社会多元利益、价值都应当得到尊重和协调。主张在价值冲突中诉诸中庸、平和的制度性解决方案。关于行政法的价值要素，平衡论主要指的是以行政权和相对人权利为基础并与此相应的公共利益与个人利益、行政效率与个案公正、社会秩序与个人自由等几对重要的、有对峙和依赖性质的价值组合。平衡论的一个总原则是在上述关系中实现“公正”的平衡（Justbalance），就当前国情而言，更强调对行政相对方权利的保护以抗衡行政权的滥用，但在特殊情况下，上述要素有价值（效用）函数的大小和偏好序列之分，罗教授指出：在个人利益与公共利益发生不可调和的矛盾时，个人利益应当服从公共利益（以合理的补偿为基础）。一位学者进而指出：中国平衡行政法不同于西方国家的重要之处，在于中国行政法是以集体主义（而非个人主义）为基点的平衡器，国家利益始终是中国调节社会利益关系的出发点和归宿。

2.行政法的研究视角和方法传统行政法的研究视角主要有两个：控权理论从经典主义分权与制衡机制的角度，通过议会立法和司法审查对行政机关的控制（尤其是限制行政自由裁量权）实现对公民个人权利自由的保护，在操作层面上往往以法院为中心（Court—centered），突出行政程序和司法审查，如越权无效原则、自然公正原则、正当程序原则、司法救济原则等行政法基本观念都属于这一理论传统；管理理论以行政机关的有效行政为中心视角，强调行政效率和公共利益，认为行政权具有确定力、执行力、拘束力，公民权利与之不具有抗衡的可能性，公共权力说、公务学说，特别权力关系理论等都反映了这一理论传统。上述两种传统都有两个共同特点：在视角上，认为行政权力与公民权利没有直接可比性，在方法上，不注重行政权与公民权直接的配置关系。平衡理论认为，行政法学应当转移以法院或行政机关为中心的视角，直接以行政机关与公民的关系切入研究，在研究方法上，应当强调行政权与公民权的配置，而以立法控制或司法审查作为一种视野下的制度性保障。

3.行政法的概念和调整对象平衡论主张，从调整对象的角度界定，行政法的概念应当表述为，调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称。与以往的概念界定不同，平衡理论把行政法的调整对象归结为“行政关系”和“监督行政关系”两部分。认为，如果只谈“行政关系”，则会导致“管理论”；如果只谈“监督行政关系”，则会使行政法成为“控权法”，此其一。其二，把行政法调整对象归结为“行政关系”和“监督行政关系”两部分，才能构建合理的行政法学体系。此外，该定义还强调了行政法的原则也是我国行政法不可或缺的内容。

4.行政法关系平衡理论通过对“行政法领域的平衡和不对等关系”的论证发展了传统的行政法关系理论。平衡理论认为，行政法和民法一样，均调整平等主体间的关系，并且两者调整的状态都应当是一种平等、平衡关系。但民事法律关系中的平等关系主要是对等关系（赠与等民事行为例外）；而行政法关系是非对等的动态平衡关系，失衡的行政法将成为“特权的法”或“无政府的法”。平衡理论认为，无论在哪个具体的行政法关系中，行政法的权利义务结构都是不对等的，但这种不对等是必要的。在行政实体法关系中强调行政权力和公民服从义务，保证行政权力的有效运作；在程序法律关系中，强调对公民正当程序权利（如公开、公正、及时、便利及广泛参与的权利等）的尊重，防止权力滥用；在行政诉讼法律关系中，突出行政机关恒定为被告而具有应诉、举证等诸多义务，以促进依法行政和为公民提供有效的补救。不对等必须是合理的，不对等应以平衡为前提并最终实现总体上的动态平衡。实体法关系中的不合理的不对等，可能使相对方丧失获得救济的可能性；行政程序的设置过于复杂，可能导致行政效率的降低；行政诉讼法律关系的权利义务配置，应以充分保障公民的诉讼权利为前提。因此，所谓“动态的平衡”是指，在行政法律关系的实体法律关系和程序法律关系中，行政机关和行政相对方分别为权利主体，这两种非对等性是相互制衡的“倒置”关系，行政实体法律关系和监督行政法律关系（包括诉讼法律关系）的情形也一样，均应体现行政法在“行政权——公民权”制度设计上的平衡精神。

5.行政法治原则传统的控权理论视政府为一种必要的恶（necessaryevil），认为行政法治的重点是限制行政权力的范围和控制自由裁量权，对政府在实现社会公平、提供公共服务和促进经济发展等方面的积极行政功能持戒慎态度，在这种法治观下，政府是被控制的对象，而公民也消极地处于被保护的地位。而管理理论的法治原则走向了另一极端。平衡理论认为，这两种法治观既不符合一致的行为动机假设，与现代社会发展的需要也不相吻合。“人非天使、也非魔鬼”，权力和权利既然是法律授予的，就应当得到同等保护，都需要激励；同时，权利和权力一样，都有被滥用的可能，因此应当同等地受到法律的制约。平衡理论在下列三个方面发展了传统的行政法治原则：（1）行政法治的主体包括行政机关和行政相对方。行政法不但规范行政机关的行为，同时也规范相对方的行为。法治原则既要求行政机关依法行政，也同样要求相对方守法；行政违法不仅包括行政机关违法，也同样包括相对方违法；行政法律责任既包括行政机关的责任，也包括相对方的违法责任。（2）一切行政都要服从行政法治原则，但不同的行政有不同的法治要求。平衡理论认为，现代行政可以分为两大类：一类是其权力的行使不直接影响行政相对方的权利义务，如行政机关围绕国民经济发展而作出的行政规划、行政指导、行政决策、宏观调控等行为，行政机关只要在其权限范围内，又不同宪法、法律相抵触，尽可以充分发挥其能动的积极作用，这类行政通常称为“积极行政”或称“服务行政”。行政机关要为此类行为承担行政的、政治的责任。再一类，其权力的行使直接影响行政相对方的权利义务，如赋予权利或免除义务，或剥夺、限制权利和科以义务，集中了行政权的强制力、支配力的特性。一般称之为“消极行政”，不得为法律没有规定的事，即“没有法律规范就没有行政”。这类“消极行政”不仅要受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，在一定范围内，还要接受司法审查。行政机关要对这类行政承担行政法律责任。此外，行政机关还作出具有行政目的的民事行为，如为稳定金融市场，以民事主体身份进入市场收购股票。在市场经济中，这类行为所占比重越来越大，行政机关既要遵守民事法律，同时也受行政法治原则制约。（3）在行政法关系中，行政法治对双方主体既要制约，又要激励，对行政主体，重点是制约，对相对方重点则在于激励，其核心是参与管理。

6.行政程序法平衡论认为行政程序法的功能在于通过规范行政行为的空间和时间的表现形式，制约行政权力的行使，因而其规范应主要限定为行政机关的义务性规范，将更多的程序性权利机制赋予行政相对方。在行政程序法的价值取向上，主张协调、兼顾公正与效率，实现二者的动态平衡。

7.行政法体系平衡论倡导在行政法律制度的层面上建立一种“行政权——公民权”之间的协调模式，认为行政法律制度应当分为两大类：保障行政权有效行使的制度和抑制行政权违法行使、滥用的制度。前一类制度应包括行政立法、行政裁判、行政检查、行政处罚、行政强制执行、行政许可、行政合同和行政指导等制度。这类制度主要规定在部门行政法和行政实体法里，突出行政权，强调公民的服从义务。后一类制度应包括行政程序、行政公开、行政主体责任、行政赔偿、行政补偿、行政诉讼及立法机关的监督等制度，这类制度的重点是通过设置一套公正的行政程序促使行政权的公开、公平与公正行使，以及一套合理的监督制度确保公民的权利在受到侵害时得到有效的救济。现代行政法制的建设必须在宏观上做到这两大类型制度的平衡，并且在各类具体的行政法律制度中体现各种价值的平衡精神。

8.行政法学体系平衡论认为传统的学科体系应该有所改进，我们不能只注重行政组织法、行政作用法的研究，也要重视行政程序法、行政救济法、司法审查法的研究。平衡论提倡以“行政权—公民权”关系为中心，在立法、执法和司法领域更多地采用平衡方法，提倡在一个广阔的知识框架里进一步深入研究行政法中的基础问题。

三、平衡理论作为一种规范理论的学术地位和制度意义

（一）率先将经典主义的平衡思想导入“行政权—公民权”的关系这一基础性领域，实现了“平衡宪法”（balancedconstitution）的创造性转换，并由此为行政法面临现代社会的诸多问题应当诉诸何种价值导向和制度安排建立了一套规范理论。传统的平衡宪法理论，以美国宪法为典型，总统、国会和法院三者在权力结构上实行相互制约的机制，以保持三者同等宪法地位的平衡，防止一方凌驾于其他二方之上。这种以制约和平衡（Check&Balance）为核心的平衡宪法理论，反映了统治者内部既相互倾轧又相互配合的矛盾状态。在传统的平衡宪法及其观念的影响下，行政法被限定为以法院为中心，通过法院的合宪、合法性审查和正当程序，来控制行政权，防止其专横和腐败，以保护公民权利。这种分权机制和司法控制的行政法制模式，集中反映了自由资本主义时期政治、经济的要求。现代社会的发展导致行政权的扩张，同时，公民权利也不断增加，从生命、自由、平等、财产的安全等“消极权利”延伸到包括工作权、生活保障权、环境权、参与管理权等“积极权利”，行政权与公民权的关系成为行政法的主导关系，而传统平衡宪法的分权制衡机制和行政法的司法控制模式对此越来越难以奏效。因此，现代欧美国家除了维持传统的平衡机制外，开始注重发展公民和利益集团等民间力量对政府和社会的作用。行政法平衡理论的创立置换了平衡宪法和传统行政法学关注的焦点，将行政权与公民权的关系作为一种基础性的、直接的、最重要的关系来处理，并在两者间诉诸平衡的机制设置，在这一视角下，立法控制和司法审查在行政法领域成为框架下的外部性平衡机制。相应地，社会多元利益的冲突和平衡将以行政权与公民权，及与此相关的公共利益和个人利益的平衡关系为基础，并主要以行政法的平衡机制为保障。从这个意义上理解，平衡理论为变革社会中的行政法发展提供了一套“应当何为”的规范理论和制度范式。

（二）提出理论基础（Rationale）研究的核心地位，建立了理解现代行政法理论基础和一般行政法现象的三个理想类型（IdealTypes）：管理论（管理法）、控权论（控权法）、平衡论（平衡法）。与英国公法学家CarolHarlow教授、RichardRawlings教授的“红灯理论”与“绿灯理论”、MartinLaghlin教授的“规范主义模式”和“功能主义模式”等理想类型研究相比较。控权论与“红灯理论”、“规范主义模式”的理论范畴和现实指向是相同的；但管理论和“绿灯理论”、“功能主义模式”或管制理论（regulatorytheory）的社会基础、原则、目的等方面是有区别的。前者主要针对计划经济（管制经济）与政治集权的社会，后者是以市场经济的有效运作为前提，同时，受到西方自由主义和个人主义传统制约的模式。因此，管理论在一定意义上，可视作对后者的研究在空间上的拓展，并完善了功能主义传统中一个极端模式的建构。平衡理论的理想类型研究有两个特点：系统性，即不仅从行政法的性质、目标和功能来划分各种类型，而且较全面地概括了每种类型的理论体系和制度特点。规范性，其他学者对理想类型的描述主要是实证性研究，“红灯”与“绿灯”模式，“规范主义”与“功能主义”模式反映了欧美（尤其是英美）行政法发展的两种传统，但对未来的发展趋势，尚未发展出第三种类型的规范理论；管理理论和控权理论主要是一种实证理论，概括了传统行政法（尤其以英美国家和前苏联为考察对象）发展的两条路径，平衡理论是转换上述传统，带有明确的价值导向的规范理论。这三论的提出为学界对行政法的认知和制度建构提供了一种便利的工具模式，是行政法学研究上一项重要的方法论上的突破。

（三）倡导以“行政权—公民权”的关系为行政法研究的核心问题，从平衡的视角更新了传统行政法学的概念框架和学科体系，从而使行政法学最终摆脱边缘的地位而成为一门真正独立的学科提供了新的知识增量。尽管现代行政法的制度模式和传统的主流学术思想可溯源到17、18世纪欧美经典制度确立时期，但行政法学作为一门独立学科的出现则是在19世纪中叶以后，在中国和英美国家，这一学科史的开端事实上延缓到二十世纪初期。这段短暂的历程和在宪法学、行政学夹缝中生存的事实使得行政法学一直处于没有根基的状态和边缘的地位。戴西的规范主义传统和狄骥的功能主义传统正是反映了这种情境，正如韦德（Wade,H.W.R）所言：“实际上，整个行政法学可视作宪法学的一个分支”，（注：威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第7页。）或者如前苏联学者所断言的那样：“行政法学是管理学的一个分支”。（注：瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安、武树臣译，北京大学出版社1985年版，第29页。）以中国而论，现代行政法和行政法学纯粹是（清末民初时期）舶来品，最初的移植迫于内忧外患的时势，后在现代化和民族自强的驱使下转化为自愿的探索，但苏联管理模式的移入最终导致了行政法的式微。因此，现代行政法平衡理论的意义不仅是对传统框架里的控权模式和行政学视野下的管理模式的超越和置换，而且旨在试图确立“行政权—公民权”关系的基础性地位，使行政法学作为一门真正独立的学科奠定新的基础。

（四）在英美传统控权模式和苏联管理模式两难相持的情境下，平衡理论的出现为转型发展时期中国行政法的移植和制度创新奠定了广为认同的合法性基础。80年代中期，中国行政法和行政法学正值恢复发展时期，有两种既定的模式可供选择：苏联管理模式，但其有效性已为实践所证伪，失去了时代意义和道德基础；英美传统的控权模式无法契合现代社会发展的需要，也不尽符合中国的政治基础、意识形态和传统文化精神。平衡理论的建立尝试了新的模式，基于国情，反映了现代行政法发展的总趋势，在价值选择上，对行政权和公民权及与此相关的社会多元利益表现了应有的尊重和合理的节制，因此在官方和民间都易于达到普遍认同的合法性，为中国行政法的制度创新削减了来自于官方和传统制度的习惯性阻力。尤其是在行政立法领域，平衡立法目的和公平配置行政机关与相对方权利义务已经成为中国重大行政立法的基本指导方针，正如一位行政法学者所言，“以《行政诉讼法》为起点，……可以肯定地说，1989年以后行政法基本制度的立法，例如《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》以及拟议中的《行政复议法》、《立法法》都贯穿和体现着行政法的平衡精神。据笔者的体验和了解，从1989年以来未见各大机关的部门的决策者们在平衡原则上表现出彷徨动摇和犹豫，而是作为创设新制度统一新思想的基础，这也正是中国行政法逐步走向成熟和完善的原因所在。”（注：于安：《试论行政法的平衡论》，罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第94页。）在行政执法领域，行政指导、行政合同等新的行政方式淡化了传统的权力色彩，行政公开，公民参与机制在拓宽，行政救济制度不断在完善；在司法审查领域，从过去公共利益至上，裁判只有单一结论的传统让位于对法律的尊重和利益衡量方法的普遍运用。平衡理论的发展反映了转型发展时期中国的行政法制度实践，同时作为重要的学术力量为制度的创新和法治政府、法治社会的建设提供了重要的思想资源。

四、代结语：建立平衡理论实证基础的可能性及其途径

尽管本文的研究为进一步理解平衡理论存在的合法性及其重要意义提供了新的素材和思路。但如果忽视了对该理论实证基础的关注，平衡理论的价值建构就无异于在沙滩上作画。现在断言平衡理论业已发展为一套成熟的理论体系或行政法学界的主流学说仍为时过早，这并非因为各种争鸣和质疑而难以达成共识的缘故，而是学者对平衡理论实证基础的论证尚存在致命的逻辑弱点。遗憾的是，国内学界近年的争论未曾把握这个关键问题。（注：英美行政法学者从公共选择的角度，审视了平衡思想的实证基础。参见RichardB.Stewart,’TheReformationofAmericanAdministrativeLaw’(1975).HarvardLawReview,vol.88:1807;P.P.Craig,PublicLawandDemocracyintheU.K.andtheU.S.A.,Oxford:ClarendonPress,1990,pp116—136.）显然，学术地位和制度意义基于现代行政法平衡理论还隐含着一个内在的要求，即这种理论不仅提供了一种值得认可的价值判断和法律秩序，同时它必须具有可操作性。这意味着，平衡理论目前作为一种规范理论还必须发展出一种实证基础，旨在操作层面上使“行政权与公民权应当平衡”这一规范性问题转换成“行政权与公民权可以平衡”这一实证性问题。当学术研究深入到人类的行为动机和机制设置中种种复杂关系的时候，平衡理论正面临着一种现实的挑战：担负着制度的创新和执行任务的立法机关、行政机关和司法机关并非是抽象的实体，这些机关都由一个个具体的个人组成，他们都是有普通公民一样的能力、愿望、需要、偏好和弱点，能否设置一套有效的激励和约束机制使这些机关和官员愿意，并且事实上不得不遵守“平衡”规则便成了唯一值得关注的问题。这里涉及一个关于必须将制度的设计者也置于制度设计框架里考虑的实证问题，博奕理论、公共选择理论和机制设置理论业已为这一重要而复杂的问题提供了建设性的解释和工具模式。因此，平衡理论能否进一步借鉴相关学科的资源及分析方法，并由此建立一种实证基础，这无疑是今后这一理论自身不断臻于完善的关键所在。我认为，要使这些知识和方法清晰地运用于平衡理论，运用社会科学中通行的分类模式，区分规范性平衡理论和实证性平衡理论具有特别重要的意义。前者旨在回答行政法应该做什么，不应该做什么之类的问题，着重于“该不该平衡”的讨论。后者旨在回答行政法的制度设计和运作“是不是平衡的”以及“能不能平衡”的问题。这两类平衡的重点及研究规则是不同的，规范性平衡理论带有伦理解释色彩，只能深究到行政法中基本的价值判断为止，它面临的挑战是要在公认的假设之上发展出表述和实现行政法价值观的命题，如现代法应该是平衡行政权与公民权的法。对规范性平衡理论，主要研究两个问题：行政法应该平衡的基本价值要素有哪些？这些价值要素有没有效用函数的大小及偏好序列之分？如公共利益与个人利益，根据什么标准排序及应该如何平衡。实证性平衡理论的研究重点是能否通过某种一致动机假设发展出用于解释和预测行政法的制度设计及其运作“是不是平衡”的以及“能不能平衡”的问题。根据平衡理论的一个核心观念：行政权与公民权都需要激励和制约，不受制约的行政权和公民权都可能被滥用。可推知，平衡理论的基本行为假设接受了经济学的解释，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追求者；或麦迪逊式的“人非天使、也非魔鬼”的人性假设。但平衡论在行政立法、执法及司法审查中具体论述“如何平衡”的实证问题时事实上隐含着一个非人格化的全知全能、尽善尽美的观察者和裁决者：（注：与此相反，公共选择学派从方法上的个人主义（MethodologicalIndividualism）、经济人假设（HomoOeconomicusPostulate）和作为交易的政治（thePolitics—as—ExchangeParadigm）三个视角重新理解政府的角色。该学派认为，政府并非为超越于个人之上的抽象实体，它是由一些行为动机与普通人无异的官僚和政客组成的，这些人也是“经济人”，关注自身权力的最大化和寻求预算的最大化（Power—maximization&Budgetmaximization），在约束机制不够严格或仅构成一种不可置信的威胁的时候，他们便倾向于利用手中的职权进行寻租（Rent—seeking），谋取私利。显然，在市场上自私自利的人不可能步入了政治领域就变得完全利他，他们的行为如普通人一样，不会更好、也不会更坏。因此能否及如何通过一致同意（consent）来完善作为公平与公正的社会契约宪法，由此形成一种有效的激励和约束机制就成了建设的关键。参见，JamesM.Buchanan&GordonTullock,TheCalculusofConsent:LogicalFoundationsofConstitutionalDemocracy.TheUniversityofMichiganPress,1962.）它能洞察一切，通过综合分析和公正考虑种种因素，从而公平地配置行政权与公民权、公共利益与个人利益……从而，该论证过程破坏了行为动机的一致性假设规则，在逻辑上导致了用“应然性”去论证“应然性”的同义反复的伪命题。这种双重的行为动机假设使实证性平衡理论在解释与预测行政法制度设计及其运作“是不是平衡”和“能不能平衡”问题上均陷入了二难选择。这个难题若能解决，平衡理论的完善就剩下枝节问题了（注：对此，笔者将在《行政法与公共选择》一文中予以阐述。）论文关键词：行政法规范主义模式功能主义模式平衡理论比较研究