社会政策视角下的社会化养老研究综述

【摘 要】通过对已有社会化养老方面的研究文献进行梳理发现，当前的研究重点主要集中在两个方面：一是对社会化养老服务体系的研究；二是对当前我国社会化养老的综合研究。其中对社会化养老服务体系的研究比较全面深入，从不同角度进行的研究都主张当前我国应通过政府主导、支持社会力量参与和适当引人市场机制来增强提供社会化养老服务的能力，满足老年人的养老服务需求；但缺乏从社会政策视角进行的社会化养老研究。

【关键词】社会化养老；服务体系；意愿；社会政策

社会化养老既包括养老资金的来源社会化，也包括养老服务的供给社会化，即养老资金的社会化供给与养老服务的社会化供给的统一。在相关研究中，从养老服务的社会化角度对社会化养老进行理解和研究的较多，以此将关于社会化养老的研究文献归为两大类：一是关于社会化养老服务体系的研究，除此之外是关于社会化养老的综合研究。在梳理既有研究的基础上，从社会政策的视角对社会化养老研究进行反思将是本文的主要落脚点。

一、关于社会化养老服务体系的研究

（一）各地方社会化养老服务的实践创新研究

社会化养老的地区经验和模式一直是学者们关注和研究的重点之一。张国平（2011）对苏州沧浪区的“虚拟养老院”进行了考察，对“虚拟养老院”的运作模式进行了细致介绍，提出“政府推动、市场化运作、信息化管理、专业化服务”的虚拟养老院服务作为居家养老社会化服务的新模式值得推广，但也存在一些难题，主要表现在五个方面：一是虽然居家养老服务很有市场，但有效需求不足；二是目前的居家养老服务项目和内容还不尽人意，尚需进一步调整优化；三是在动员社会力量进入养老服务产业方面，还需更有力措施；四是居家养老服务还需重视服务队伍的建设；五是目前的养老服务质量评价体系和评价机制还不健全，有待完善。卢守亭（2011）对洛阳市民办老年综合服务中心的运作模式和盈利方式进行了思考，总结了其发展存在的资金短缺、适度盈利、“污名化”、“贫困排斥”和员工流失问题。彭金玉（2013）分析了浙江诸暨市农村空巢老人社会化养老服务体系的多中心治理模式――政府主导、社区推动、社会参与、市场运作，即政府加大政策支持和资金投入力度，社区志愿者与老人结对帮扶，发展 “银龄互助”式居家养老，并通过公助民办、公建民营发展机构托养。

（二）不同主体在社会化养老服务体系中的角色分工与合作研究

对当前我国社会化养老服务的实践进行研究，难免涉及对政府、市场、社区、社会组织等主体在其中的作用和角色的实践反思和理性思考，因而出现了一批针对不同主体在社会化养老服务体系中的角色分工与合作的研究。如张卫、张春龙（2010）通过对地方养老服务工作的思考指出，当前的观念、机制、管理等滞缓了社会化养老服务的发展，应当坚持“鼓励支持+多元投入+市场运作”的模式，各级政府在领导重视的基础上，积极探索和推动机制创新，进一步加强政府的监管作用。孙燕（2010）则以南京市鼓楼区的实践经验为例，对政府、社区、社会组织三方合作中各方的职责和角色进行了理论思考，主张政府“掌舵”，进行宏观决策与规划，制定规则，指导、授权和监督其他主体，及提供服务、福利和税收引导；社区把握民众需求并发动和整合资源；社会组织提供和具体实施社区公共服务。付诚和王一（2010）从政府和市场的作用出发，着重讨论了政府和市场在养老服务供给中由于非合作导致的“双失灵”困境，强调政府与市场的合作与双向增权，主张理顺政府和市场的关系，重新审视养老服务事业的性质并进行准确定位，变“非营利性”为“有管制的市场化”，做到既强化政府责任又释放市场活力，从而解决养老服务供需结构失衡的问题。

（三）不同视角下社会化养老服务体系的构建研究

刘益梅（2011）提出了人口老龄化背景下建立社会化养老服务体系的政策建议，主张以“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”为原则，逐步建立和完善以“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的服务体系，并提出了“重视舆论宣传，重建道德秩序，重塑和强化家庭养老责任；努力推动和完善以社区居家养老为核心的服务模式；以需求为导向，全面推进养老服务的多元化、专业化和职业化；发挥市场作用，发展社区老龄服务产业，推进养老服务市场化”等七个方面的具体实现路径。

周沛、管向梅（2011）以普惠型福利为视角，主要研究了城市高龄者的社会化养老服务体系。从普惠型福利下的城市高龄老人的养老需求和社会化服务特点出发，除了提出构建城市高龄者养老社会化服务体系的目标、原则和路径，还分析了体系构建中可能存在的关键性问题。首先提出多元化的服务主体应当在政府首要责任的前提下形成合力，而合力能否形成则主要取决于两个条件――养老社会化福利理念是否确立，制度能否得到保障；其次是多层次的福利内容能否得到保证，这就需要处理好公平和效率的关系；最后是专业化的服务能否真正开展，则根本在于是否引入本领域专业服务人才。

李文琦（2013）以积极老龄化为视角并对国外社会化养老服务体系建设的经验进行了总结借鉴，从责任、立法、服务三个体系层面对健全我国社会化养老服务体系提出了建议。如责任层面，认为有老年人的个人责任、社会责任（主要是民间组织）和政府责任的划分，三者责任分别是：老年人应发挥主动性进行自助互助并为服务付一定的费用；通过行政分权将权力下放给民间组织，让社会承担筹措资金、递送服务和输送人才的责任；政府则必须承担资金担保、制度建构和监督管理的责任。在立法层面，认为应当加强立法的权威性、完备性和科学性。内容层面则要考虑老年人需求的不同特点和不同类别，建立多层次复合性的合作养老服务体系。

关于社会化养老服务体系的研究角度各异，结论却趋同，即当前我国应当大力构建和完善社会化养老服务体系，由政府主导来调动各个方面的积极性和创造性，通过支持社会力量参与和适当引入市场机制来增强提供社会化养老服务的能力，满足老年人的养老服务需求。

二、关于当前我国社会化养老的综合研究

关于当前我国社会化养老的研究不仅限于养老服务体系方面，还包括社会化养老的趋势、发展的实际情况以及居民社会化养老的意愿和影响因素等方面。

（一）社会化养老是大势所趋

孟艳春（2011）根据养老的经济资源来源的不同将养老分为家庭养老、自我养老和社会养老三种基本模式，认为在人口老龄化、高龄化、少子化以及城市化、现代化等多重矛盾的夹击下家庭养老已陷入困境，而自我养老因为绝大多数老人现实的经济状况难以支撑也不可能成为未来的主要养老模式，社会化养老才是未来中国养老发展的趋势，指出现阶段之所以仍然强调家庭养老，是因为目前还处在由家庭养老向社会养老过渡的阶段，为促进和实现这一平稳过渡，有必要继续重视家庭养老，发挥家庭在精神供养方面的功能优势，使家庭养老和社会养老两种模式有机结合协调发展，最终形成稳定的社会化养老模式。谢代银（2008）也认为要通过社会化养老模式的创新，来应对传统养老模式的不足和多种养老模式并存但发展尚处于起步阶段的局面，倡导各级政府推动社会化养老政策。成海军（2012）对当前中国老年人的社会福利进行了考察，指出老年人在经济收入、家庭养老、社会化养老、心理健康等方面存在诸多问题，老年人福利需求与供给矛盾十分突出，迫切需要推动社会化养老，提出完善老年人社会福利政策是中国社会福利改革的关键。

（二）当前社会化养老不容乐观

社会化养老固然是大势所趋，但实际的发展却并不尽如人意。穆光宗（2012）对我国机构养老发展的困境进行了考察，分析指出现阶段我国的机构养老面临六大问题：“供不应求的同时资源利用率不高；微利甚至负债导致养老机构自我发展能力不强；养、护、医、送四大功能分离；机构养老缺乏家居认同和亲情滋养；专业的老年护工和管理人才短缺；农村养老机构非规范发展”。刘岚等（2008）也认为城乡现有养老机构由于存在着体制、功能、经费、管理、质量、服务和观念等方面的问题尚难以承担社会化养老的重任。社区居家养老作为不同于机构的社会化养老方式，目前还处在探索和实践创新阶段，尚未普及。专门对农村养老进行的研究也表明当前社会化养老的情势还很不乐观。如汪沅、汪继福（2008）指出，由于农村社会重视家庭和血缘关系的文化传统、农村社会养老法律制度不健全、农村经济社会发展不平衡、对公平与效率对立统一关系认识的模糊、管理体制没有理顺等原因，我国农村养老的社会化程度远远低于经济和社会发展的要求。在充分比较了家庭养老和社会化养老两种养老方式之后，钟建华、潘剑锋（2009）得出结论：随着我国社会的发展，现代化的完全实现，我国农村未来的养老方式必将由家庭养老逐渐过渡为社会养老，但我国在目前这种“未富先老”状况下，农村养老完全社会化，其财力是无法负担的。崔庆五（2012）则对转型期西部农村的养老模式进行了研究，认为社会化养老模式发展缓慢，难当养老重任。

可见，目前我国还处在由家庭养老向社会养老的过渡阶段，社会化养老还远不能满足需要，其发展完善至成熟还有很长的路要走。

（三）居民社会化养老的意愿和影响因素研究

对居民社会化养老意愿和影响因素的研究是社会化养老研究的重要内容之一，不少学者对此进行了实证研究，分析了主要的影响因素。

牛喜霞等（2013）以山东省淄博市张店区居民社会化养老意愿的调查资料为基础，指出与机构养老相比，社区居家养老更受居民的欢迎；子女对长辈仍然有着很强的赡养责任；居民的经济状况和社会化养老机构的服务质量是影响居民对社会化养老服务方式认识和选择的两大主要因素，而年龄与性别对于人们选择何种养老方式没有显著性关系。吴翠萍（2011）利用江苏四城市的问卷调查数据探讨了影响城市居民未来养老选择的因素，结果显示选择与已婚子女分开和配偶独住不仅是多数人的现实状况，也是人们未来养老时对居住安排的主流意愿和趋势，依靠社会化养老服务或自我服务也相应成为城市居民未来安度晚年的主流意愿。罗亚萍、史文静、肖阳（2013）则在对西安市居民养老方式进行调查的基础上分析了城市居民养老方式的变化趋势。调查发现：在选择期望的养老方式时，不同年龄组和收入阶层的几乎所有中老年人首选自立养老而不是家庭养老，自立养老同时也是75岁以下老年人首选的实际养老方式；但在年迈或生活不能自理时，老年人则回归传统，更倾向于选择家庭养老。问题在于独生子女家庭的年迈老年人由自立养老回归家庭养老是不现实的，家庭养老和机构养老方式均无法满足年迈老年人的养老需求，因而需要大力发展社区居家养老，使自立养老向社区居家养老过渡。

在农村老人的社会化养老意愿方面，王洪娜（2011）调查了山东省农村老人入住社会养老机构的意愿与需求，发现老人对养老机构的认知和评价极大地影响其入住意愿，老人对养老机构的了解越多、评价越高入住意愿也越高；老人的入住意愿较高，但经济支付能力较差；年龄、性别、健康状况、有无配偶及子女等个人因素均影响着老人入住养老机构的意愿；不同地区的老人入住意愿也存在明显差异。其他与农村养老意愿相关的研究还有李全彩（2010）对农村养老问题的社会认知的研究和胡仕勇等（2012）对农村青年赡养行为与赡养意愿的调查研究。

还有一些关于社会化养老的研究虽然不是当前研究的重点，但也有一定的创新意义。如对政府在发展社会化养老中的政策更新的必要性和举措的研究，对促进中国养老服务体系发展的财税政策的研究，对闽台养老模式差异与合作机制的研究，对农村社会化养老的筹资模式的研究，以及对城市女性养老的资源及策略选择的研究等。其中吴宏洛（2013）对闽台养老模式差异与合作机制的研究意在对两岸人口老龄化问题及相应的解决方案进行比较分析，以总结闽台养老服务产业发展的异同、经验及合作优势，探讨两地合作与交流机制的建构，这种研究思路不仅适用于闽台或者中外社会化养老的比较研究，也适用于内地不同地区尤其是城市和农村社会化养老的比较研究，如此将有助于促进城乡社会化养老方面的交流合作，推动农村社会化养老事业的发展和城乡养老一体化进程。而吴翠萍（2010）对城市女性养老资源及策略选择的研究对于强化社会化养老中的社会性别意识，充实女性老年人的养老资源，保障老年妇女的权益具有一定的意义。

三、研究述评：社会政策视角下社会化养老研究的不足和后续研究方向

社会政策是“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和”。具体涉及由谁来提供社会服务、为谁提供服务、从哪里获得必要的财政和人力资源、以及用什么方式来提供必需的服务等问题。社会政策视角侧重从社会政策的几大要素即政策的主体、客体、资源来源及运作方式角度对社会化养老进行研究。

（一）已有研究总结

通过对已有社会化养老方面的研究文献进行梳理发现：从不同角度对社会化养老服务体系的研究比较全面深入，但专门从社会政策的视角对社会化养老进行的研究还很少，社会政策的几大要素如政策的主体、客体、资源来源及运作方式等在不同场合被提及，但均不是主要的研究视角。

针对不同主体在社会化养老服务体系中的角色分工与合作的研究涉及到政府、市场、社区、社会组织等的职责和资源供给，但除了付诚、王一从社会化养老服务的合作逻辑这一角度对政府与市场的失灵和合作进行了比较深入的研究外，其他研究都主要是在反思和总结各地实践经验的基础上肯定政府主导下的多元主体参与和合作在促进社会养老服务体系发展方面的作用，提倡对不同主体的角色进行定位，使其分工合作来增强资源和服务的供给能力，满足社会化养老的需求。还欠缺对各个主体本身的作用、可以担当的角色以及角色的层次等进行系统深入的研究。

周沛等在研究城市高龄者的社会化养老服务体系时涉及到了社会政策的客体，从普惠型福利的视角确认了城市高龄者在社会化养老服务体系建设中的政策受益权。其他学者对居民社会化养老的意愿和影响因素的研究虽然也涉及社会政策的客体，但只是为了从居民这一客体的角度对社会化养老的社会接受程度和发展现状进行研究，而不是把居民作为社会政策的受益者进行事实分析和价值分析。

在关于各地方社会化养老服务的实践创新的研究中涉及养老资源的运作模式，但主要是为了介绍地方做法的实际操作情况，并未上升到社会政策的资源运作和服务传递机制的角度。

（二）后续研究方向

总结了已有研究的不足之后，从社会政策角度，未来关于社会化养老的研究还应该在以下几个方面有所突破：

社会化养老的政策主体方面。强调政府在社会化养老服务体系构建中的政策制定责任和主导作用时，应当对中央政府和地方政府在社会化养老体系构建中的责任、角色层次和公共行政层次有所区分，明确界定中央政府和地方政府的角色和职责；对于其他政策主体，也应当有更充分的研究，如研究社会组织在推动社会化养老政策的制定和完善、社会化养老服务供给方面可以发挥哪些作用，以及如何协调与政府这一政策主体的关系等。

社会化养老的政策客体及受益者方面。哪些人从当前的社会化养老中受益，他们是如何受益的；哪些老年人应该纳入政策范围享受规定的待遇而事实上没有，比如农村低收入或者高龄空巢的老人是否也享受政府购买的居家养老服务，没有享受的话，是什么原因造成的；政策应该向哪些人倾斜，怎样照顾到不同地区、不同需要的老人的利益等问题。只有分析清楚了政策应该为哪些群体服务，以及现有政策和实际操作中事实上哪些人才是真正的受益者、是否合理等问题，才能在政策制定和调整时明确定位政策覆盖范围和待遇水平，节约资源并体现社会价值。

社会化养老的资源方面。社会化养老的资源来自哪里，是政府、社会组织还是个人，它们都有哪些资源，各应承担多少，谁是主要供给方，如何挖掘、调动和整合资源等；不仅要对资源来源和供给主体进行研究，还应当对不同形式的资源及其运作方式进行分析和比较。已有研究相对集中于社会化养老服务的提供方面，对社会化养老的资金来源没有足够研究，如居民的社会养老保险是否足以支付社会化养老的成本、维持对社会化养老服务的有效需求，除此之外还能有哪些资金来源，政府对农村居民的社会化养老在资金和服务提供方面应该有哪些投入等。对社会化养老的现状进行研究时也可以从政策资源不足的角度进行分析，通过对社会化养老的财政投入比例和税收支持力度进行研究，或许更能找出当前社会化养老存在的诸多问题的原因，明确发展社会化养老的努力方向。

社会化养老资源的运作方面。如何达到政策目标，怎样节约资源和成本，现有运作方式存在哪些问题、受制于哪些因素、如何改进等等，不应该只停留于经验模式的总结，更应该有系统的、宏观的社会政策角度的探究。

社会养老作为继家庭养老之后的主流养老方式，不仅需要社会养老保险作为社会化的资金基础，也有赖于健全完善的养老服务体系来提供社会化的养老服务。政府主导、社会力量参与、市场化运营的社会化养老服务机制体系的建立，离不开社会政策的引导和推动。对当前社会化养老的相关研究进行梳理，明确后续研究需更加注重从社会政策角度对社会化养老的主体、客体、资源及运作进行研究探讨，将有助于促进社会化养老服务体系的构建和完善。

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作者简介：李力（1987- ），女，湖北枣阳人，南京师范大学社会发展学院，研究生，研究方向：养老保障。