中国生态补偿研究综述

内容摘要：本文根据我国生态补偿研究现状，介绍了生态补偿的概念和理论基础，从补偿机制的内涵、补偿对象、补偿主客体、补偿原则、补偿方式和补偿标准等方面阐述了生态补偿机制，在此基础上分析了我国生态补偿研究在理论和技术两个方面存在的问题，并对我国的生态补偿研究进行了展望。

关键词：生态补偿 理论基础 补偿机制 综述

生态补偿为确保区域生态安全和平衡相关各方利益关系提供了一种平衡机制，而且生态补偿与传统的命令控制性手段相比具有成本―效益优势和更强的激励―抑制作用。生态补偿不仅能够遏制我国生态环境不断恶化的势头，而且能够调解各个相关主体的利益关系，协调各个区域或部门的发展，确保经济社会的可持续发展，因而国家“十一五”规划纲要明确提出要建立生态补偿机制。全面回顾和总结国内生态补偿研究的发展状况，剖析其中存在的问题，展望生态补偿研究的重点领域和主要方向，对于我国积极开展这一领域的理论研究、政策制定和实践探索具有积极意义。

生态补偿的定义

国际上常用的概念是“生态服务付费”（Payments for Environmental Services，PES）或“生态效益付费”（Payment for Ecological Benefit，PEB），在这一概念中“生态服务”或“生态效益”被视为一种产品，而消费这种产品需要支付一定的费用。国内研究中与之对应的概念是生态补偿（Ecological Compensation，EC），这一概念源于自然科学界，它被引入社会科学研究领域后内涵日益丰富，不仅仅指自然生态的补偿，还包含有法律和经济方面的内涵。虽然学术界对生态补偿已有不少定义，但由于研究视角和侧重点不同，加之生态补偿本身的复杂性，使得生态补偿至今仍没有一个统一的定义。

《环境科学大辞典》对生态补偿给出了生态学意义上的定义，即“自然生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态，使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力，或者是自然生态系统对由于人类社会、经济活动造成的生态破坏所起的缓冲和补偿作用”。欧阳强等则认为生态学意义上的生态补偿是为平衡开发行为所造成的环境负面影响，保证整体生态质量不致降低的一种补救措施。吕忠梅从生态环境治理的内涵出发将生态补偿分为广义和狭义两种类型，“狭义的角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”（吕忠梅，2003）。毛显强等从协调经济利益关系的角度出发，将生态补偿定义为“通过对损害（或保护）环境资源的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而刺激损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的”。同时，沈满洪、杨天则也认为生态补偿是一种生态环境补偿费，而陈少英则认为生态补偿是一种调节生态保护者、受益者和破坏者的经济利益关系的制度安排。毛峰、曾香给出了相对综合的定义，他们认为生态补偿的目的是人类社会的可持续发展，生态补偿的基本内涵应集中体现为通过一系列经济手段和法规、行政措施，对已在人类活动影响下丧失自我反馈与恢复能力的生态系统进行物质、能量的反哺和调节机能的修复（毛峰、曾香，2006）。

从上面的定义可以看出，生态补偿既有自然属性，也具有社会属性；而且其内涵是随时间和环境的变化而不断发展和丰富的，从“人―物”关系到“人―人”关系的反映，说明生态补偿不仅是简单的相关生产力的调整和促进，而且是相关生产关系的调整和改善。

生态补偿的理论基础

在理论基础研究方面，众多学者期望用各种不同的学说，从不同的角度论述生态补偿的合理性，为生态补偿提供理论支持。大致说来，生态补偿的理论基础有自然环境资源价值论、外部性理论、生态资产理论、公共物品理论和可持续发展理论等。

胡仪元从劳动价值论视角对生态补偿的理论基础进行了研究，认为资源价值与价格理论是生态补偿及其价格决定的理论基础。崔金星、石江水在分析西部生态补偿的法律机制时认为，主体功能区划理论是实现西部生态服务功能可持续供给的保证；生态系统服务补偿理论是实现由传统财政转移支付的“输血型”机制向培养发展能力的“造血型”机能转变，促进西部生态建设的关键所在；自然正义与环境公平是西部生态补偿的法理基础；按照自然资本论的基本观点，对自然资本的消耗需要建立补偿制度和补偿机制，以弥补由于人为原因造成的资源损耗和环境破坏，维持自然资源的存量，保证资源与环境能够满足人类可持续发展的需要（崔金星、石江水，2008）。李文国、魏玉芝认为公共产品理论回答了生态补偿的必要性，外部性理论为生态补偿提供了思路，生态资本理论提供了补偿额度的计算方法，可持续发展理论描述了生态补偿的最终目标。曹明德认为由自然资源、生命系统和生态构成的自然资本，是在传统的人造资本、金融资本和人力资本之外的另一资本形式，因此进行生态补偿时应该尊重自然资本论。俞海和任勇（2007）将生态补偿的理论基础归纳为五个方面：首先，自然资源环境利用的不可逆性是生态补偿的自然要求和生态学基础；其次，环境资源产权权利界定是生态补偿的法理基础和制度经济学基础；第三，公共物品属性是生态补偿政策途径选择的公共经济学基础；第四，外部性的内部化是生态补偿的核心问题和环境经济学基础；最后，自然资源环境资本论是生态补偿的价值基础和确定补偿标准的理论依据。此外，孔凡斌（2007）、于航等（2010）从可持续发展理论的公平、公正原则出发，为生态补偿提供了理论依据。自然生态环境的系统性和多重价值性，决定了资源价值体系无法涵盖其所有价值，从而产生了进行生态补偿的必要性（丁任重，20009）。

生态补偿的各种理论基础对生态补偿对象、补偿主客体的确定和补偿标准的制定提供了理论依据，确保了生态补偿实际工作的顺利实施。

生态补偿机制

（一）生态补偿机制的内涵

庄国泰等认为生态补偿机制是对自然资源的生态环境价值所进行的补偿（庄国泰等，1995），而毛显强等认为生态补偿机制是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿）。洪尚群等将生态补偿机制总结为一种保护资源环境的经济手段，是促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制（洪尚群等，2001）。杜万平从生态学的角度出发，认为生态补偿机制的建立旨在协调和理顺系统内各要素的关系，改善系统的物质能量流动，促进生态系统的良性循环（杜万平，2001）。任勇等从宏观管理和政策角度出发将生态补偿机制定义为：生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度（任勇等，2006）。陈少英从生态安全和生态公平角度解读了生态补偿机制，曹明德从消费补偿理论出发，将生态补偿机制定义为自然资源有偿使用制度。较为综合的概念由《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》给出，它从环境管理和公共政策视角将生态补偿机制定义为以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政手段和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益的环境经济政策。

（二）生态补偿的对象

从补偿对象的不同，可以将生态补偿分为生态要素补偿、区域生态补偿、主体功能区生态补偿、流域生态补偿和其他特定事件生态补偿等。

第一类，生态要素补偿研究，主要包括森林生态补偿、矿产资源生态补偿、海洋生态补偿、耕地生态补偿、草原生态补偿和生物多样性补偿研究等。杨晓阳、张凤臣（2007）认为我国森林补偿机制应建立科学合理的补偿标准，拓宽基金来源渠道，加强补偿实施管理和机制立法，实现效益补偿的市场化。吴萍（2010）认为林权改革本质上由确权和流转两个环节构成，以盈利为主要目的，注重林业经营中的经济效益。李明阳、郑阿宝（2003）从补偿政策与法规的角度出发，对中国公益林生态效益补偿问题进行了探讨。景普秋、张复明（2010）认为矿产资源开发中的生态补偿应该将市场机制和计划机制相结合，建构由定价机制、实施机制和监督保障机制构成的矿产资源补偿应该遵循立法约束、政策引导与行政监管相结合的“三位一体”运行模式，重点建设矿产资源综合开发与补偿制度、规范化开采与环境服务付费制度、即时修复与补偿制度、矿区生态恢复制度、矿区转型支持制度等五项制度。张飞等（2009）认为耕地具有经济价值、生态价值和社会价值，要提高耕地资源的配置效率，避免耕地过度流失，保证经济社会的可持续发展，必须使耕地价值得到合理补偿。此外，崔艳等对煤炭开发生态补偿进行了研究，胡勇对草原生态补偿进行了研究，王淼、段志霞对海洋生态补偿机制的建立进行了研究。王福兴、姜丽秋（2008）认为生物多样性具有公共品的属性，决定了市场交换不能实现其经济价值，因而要通过生态补偿来实现生物多样性保护外部性的内部化。

第二类，区域生态补偿研究，主要是对我国西部地区生态补偿机制研究及省级区域生态补偿研究。何国梅（2005）从国家生态安全角度对我国西部地区生态补偿机制进行了研究，认为必须建立西部全方位的生态补偿机制。此外，隋春花、赵丽（2010）从理论角度、功能区划和科学发展观三方面分析建立生态补偿的必要性，从省政府角度、生态发展区角度、市政府角度和当地群众角度四方面，有针对性地提出广东生态发展区生态补偿机制建设对策。吴垠认为应该从制度、政策、责任主体、补偿对象和补偿方式五个方面，结合四川省的特点制定统筹城乡的生态补偿机制。

第三类，生态功能区补偿研究，主要包括水源涵养区生态补偿、自然保护区生态补偿和主体功能区生态补偿研究。水源地生态补偿资金可以由政府财政转移支付和市场化两个渠道来筹集；在水源地生态补偿的形式上可采用生态受益者对水源地直接补偿和间接补偿两种形式（葛颜祥等，2006）。对自然保护区进行生态补偿可以通过政府主导和市场作用共同实现，其主要支付手段是公共支付手段（戴轩宇、李升峰，2008）。

第四类，流域生态补偿研究。陈瑞莲、胡熠认为实施流域区际生态补偿，是保护流域生态环境，实现流域经济社会可持续发展的重要途径。陈晓勤认为地方政府合作主导，上级政府监督、协调的联合模式是实现流域生态补偿的最佳途径。此外，赵光洲、陈妍竹也对流域生态补偿进行了研究。

另外，王亚男、李磊对突发性事件生态补偿机制进行了研究；杨萍对地震灾区的生态补偿机制进行了研究；欧阳强等对湖南高速公路建设中的生态补偿机制进行了研究。

（三）生态补偿的主客体

不同地区不同类型的生态补偿，其主客体不尽相同。曹明德从法律角度将生态补偿主体定义为“依照法律的规定有进行生态补偿的权利能力或负有生态补偿职责的国家、国家机关、法人、其他社会组织以及自然人”；生态补偿客体指“生态补偿法律关系主体的权利和义务所指向的共同对象，即生态补偿权利客体和义务客体”，分为物和行为两大类。杨丽韫等将生态补偿的客体归纳为生态保护做出贡献者，生态破坏的受损者，生态治理过程中的受害者和对减少生态破坏者四类。此外，王清军、蔡守秋也对生态补偿的主体进行了研究。

（四）生态补偿的原则

由于研究角度和层面的差异，学术界对生态补偿原则的制定也存在着许多观点。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，王立安将这一原则发展为：谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿。另外，许多学者根据实际情况提出了更为细致的生态补偿原则。吴顺发、程和侠认为构建西部生态补偿机制应遵循以下原则：污染者负担原则，开发者保护、破坏者恢复原则，受益者补偿原则，公平性原则，政府主导、市场推进、社会参与原则，突出重点、先易后难的原则。郑海霞认为流域生态补偿的原则应包括：保护者受益、污染者赔偿的原则，公平性原则，发展原则及可操作性和低成本原则。

（五）生态补偿的方式

生态补偿的方式是指生态系统服务功能的价值得以实现的手段、方法和形式。根据生态补偿的支付主体来划分，主要有国家补偿、区域补偿和产业补偿；根据补偿的支付方式划分，主要有货币补偿、实物补偿、智力补偿、政策性补偿和项目补偿；根据补偿基金来源来划分，主要有公共财政补偿和市场机制补偿（孔凡斌，2007）。按照实施主体和运作机制的差异，从总体上讲生态补偿主要包括政府补偿、社会补偿、国际合作和生态移民四个形式（丁任重，2009）。吴垠认为实行多元化的生态补偿是四川省生态建设的关键所在，除传统的财政转移支付和项目支持补偿外，还可以通过设置生态税种、设立生态补偿基金和实施技术项目补偿政策来推动生态补偿的具体实施。

（六）生态补偿的标准

生态补偿标准是指进行补偿时据以参照的条件，主要涉及生态补偿客体的自然资本、生态服务功能价值以及环境治理或生态恢复成本（孔凡斌，2007）。目前，关于生态补偿标准的方法和体系尚无确定，但在研究生态补偿标准时，应充分考虑生态环境破坏的成本补偿和因生态环境保护造成发展机会损失的成本补偿。生态补偿的确定方法可以分为市场直接法、替代市场法和假想市场法三种（李甜江等，2006），曹德明将其分为生态服务功能价值评价法和机会成本评价法。张思锋、杨潇（2010）利用层次分析法构建了煤炭开采区生态补偿标准体系，戴轩宇、李升峰（2008）利用机会成本法评估了大丰市麋鹿部级自然保护区的生态补偿强度。此外，洪尚群等（2001）从人文和社会角度对生态补偿标准的构建进行了研究。

上述研究从6个角度论述了关于生态补偿机制的研究。归纳起来看，研究者主要是通过3种途径进行研究的：借鉴发达国家生态效益补偿的理论，对国内实践经验进行总结归纳，为中国建立生态效益补偿机制提供经验支持；通过综合分析相关文献和实证方法，对各研究对象的生态效益补偿问题展开研究；以项目为依托，将项目的实践经验与理论相结合，提出生态补偿切实可行的政策建议。

我国生态补偿研究展望

自20世纪90年代以来，我国学者对生态补偿理论作了积极的研究和探索，国内生态补偿实践活动也得到了快速发展。但总体上看，我国生态补偿研究存在以下不足：

从理论层面看，生态补偿理论研究缺乏系统性和一致性。首先，鉴于生态补偿自身的复杂性，目前还没有一个统一的、合理的定义，许多学者都是在自己给定生态补偿定义下进行理论研究，以致研究结论不尽相同。同时，生态补偿研究中的补偿对象、补偿主客体及补偿途径与方式等概念的界定不清晰。其次，虽然近几年来，有不少学者开始尝试构建生态补偿标准体系，但补偿标准确定的方法、补偿标准的类型及补偿核算等方面仍缺乏一致性，尤其是在生态补偿力度和补偿年限方面的研究不到位。最后，对生态补偿的资金来源和使用方式研究不充分。目前资金多来源于各政府主管部门收费，资金使用多以中央财政转移支付为主，投入方式以国家投入为主，而且收费和使用以部门为界，严重影响了生态补偿的实施效果。

从技术层面看，生态补偿之前环境影响的定量评估技术和生态补偿的货币化技术不够成熟，使得生态补偿实践的可操作性大大降低。同时，生态补偿监督和评价环节缺失，使得生态补偿效果以及存在的问题很难客观、及时的反馈出来。

针对生态补偿理论研究的问题和不足，笔者认为我国生态补偿研究与探索工作应从以下几方面得到加强：

一是生态补偿理论研究应建立在可持续发展理论的基础之上，充分考虑“代际公平”，尽可能消减子孙后代用资金来修复环境的行为以及降低子孙后代用资金无法修复环境的可能性。二是合理借鉴国外生态补偿研究理论，对生态补偿的定义有一个统一的认识，厘清补偿对象、补偿主客体等相关概念，使得生态补偿目的更加明确，确保生态安全。三是积极构建生态补偿标准的测算和评价体系。提高补偿标准核算的技术水平，增强生态补偿实践活动的可操作性，提高生态建设者的积极性，促进生态建设顺利进行。四是加大对生态补偿的投融资机制进行研究。引导建立多元化的筹资渠道和市场化的补偿运作方式，不断在理论上为生态补偿资金开源，并促使资金流向合理化。五是建立和完善生态补偿的监督和评价体系。从生态效益、经济效益和社会效益三个方面完善生态补偿的评价体系，体现评价体系的科学性和动态性；加大对生态补偿监督机制研究，确保在实际生态补偿活动开展中补偿资金正确、合理使用，确保补偿效果。

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