土地出让金能否纳入房地产税综述

最近几年来，房价疯狂上涨，普通大众凭自己微薄的薪酬，只能“望房兴叹”，房价牵动着每个国人敏感的神经。为了控制房价过快的增长，政府今年出台了很多的房地产调控措施，其中，在重庆和上海这两地推行的房地产税改革，备受人们关注。此政策出台后，房地产税与土地出让金如何匹配的问题引起了学者的讨论，学界形成了两种观点：一种认为，房产税改革后应该将土地出让金纳入房地产税中；另一种观点认为房地产税是财产税的一种，而土地出让金是使用土地的地价款和租金性质的收入，两者是性质完全不同的事物，不能将两者合并。

一、土地出让金的肇始和发展

土地出让金最早起源于 1987 年的土地使用费，这是全归地方政府的收入；1988 年改为土地使用税这是中央与地方对半分成；89年又将土地使用税改为中央与地方按四六分成，其后中央的分成又将为32%；92年正式改为土地出让金，只不过此时中央仅分成5%，地方政府拥有了土地出让金的绝大部分。这样地方政府不断靠卖地收入巨额土地出让金的形式筹集财政收入。

土地出让金并不是预算内收入而是预算外收入，这样地方政府相对有较大的自主处置权，因此很受地方政府的亲睐，近年来的土地出让金收入规模越来越大，已占地方政府财政收入的很大一部分，地方政府对土地财政越来越依赖。土地出让金是一次性收取几十年的租金，政府官员往往为了自己的政绩在自己的任期内疯狂卖地，实际上是透支未来的经济发展潜力。因此，才有了如何将土地出让金和房地产税相匹配的的普遍关注和讨论。

二、支持将土地出让金纳入房地产税

土地出让金属于一次性财政收入，这样就注定没有持续性，而且随着经济的波动，也会有大的起伏。然而政府的财政支出却具有持续性，这种明显的对立会给政府带来很大的财政压力[1]。

对于土地出让金是否应该纳入房地产税，巴曙松（2012）认为，有研究表明[2]，土地出让金一般能够占到土地价格的10% ～ 30%，然而土地价格又一般会占到房地产价格的20% ～ 40%，这样看土地出让金应该会占到房地产价格

2% ～12%，由此可以看到巨大金额的土地出让金已经成为房屋价格过高的成因之一。因此，应该将土地出让金一次收取的形式改变为分年分次收取也就是将其纳入房地产税中收取[3]。

黄小虎（2003）也认为，城市土地制度应该实行改革，也就是实行按年征收的方式（年租制）[4]。其中核心点是对于租赁土地使用权属于债权还是物权这样的问题的认识上，对于这样的问题，对于农地承包经营权已经有了很大突破，城市土地制度也可以参照和效仿。

蔡金水（2002）认为，最有效的方法应该是将土地出让金改为按年征收，按税的形式征收同时与城镇土地使用税合并征收[5]。所有房屋，当然像垃圾站、公共厕所等公益性用房以外，应该都按国家的规定征收缴纳土地的使用税也就是房地产税。每年按照评估价格征收房地产税更符合长期的房地产的实际情况。这样是从公平合理的角度出发，认为改收土地出让金为按年征收房地产税更合理和更公平。

钟大能（2013）认为，土地出让金收入并没有纳入地方政府的预算管理之内，这样，地方政府对此项资金就有很大的自由处置权，容易被滥用，不能收到很好的约束，同时也容易滋生腐败。由此可以得出须将土地出让金纳入房地产税中，形成新的财产税体系，其中以房地产税为主体税种[6]。这样是从资金监管的角度，认为土地出让金的收入支出透明度差，不容易监管，由此将其纳入房地产税中，更容易监管资金的利用效率更高。

三、反对将土地出让金纳入房地产税

而更多的专家学者认为房地产税与土地出让金由于性质、征收依据以及支付主体不同等不同不能简单的让房地产税替代土地出让金。

曹映平（2011）认为，征收房地产税与收取土地出让金这两者制度的设计都有其特定的目的和作用，收取土地出让金是国家作为土地的所有人对土地使用人征收的租金，体现的是国家对土地资源的配置的作用。而房地产税作为财产税的一种，其主要作用是财政收入的筹集作用，并不能起到对土地资源的合理配置的要求，因此可以看到土地出让金和房地产税两者的功能根本不同，绝不能简单的将土地出让金并入到房地产税中去[7].如果将房地产税和土地出让金这两个完全不同的制度整合成一种制度，肯定会造成国家管理制度的某种缺失。

任波，聂琦波（2005）指出，如果是将土地出让金这样的一次性收取的土地使用的租金加入房地产税中，改为按年征收反而降低了房地产开发商的开发成本，降低了土地出让的门槛，会更加刺激城市土地的出让[8]。

岑艳，崔娟（2005）从公平的角度指出，将土地出让金纳入房地产税中是有失公平的。因为土地作为自然资源具有其稀缺性，并不会随人的主观意愿而改变，但是随着人口的增加和社会的发展，由于其稀缺性价值会增大，而房产是认为建造的，也就是说具有可再生性，随着时间的推移，它会有折旧，价值会降低，这样将这两者变化趋势明显不同的事务合并为一个是不合理的也是不公平的[9]。

四、总结

通过以上分析，我们可以认识到：房地产税和土地出让金既有区别又有联系，不能简单地将土地出让金纳入房地产税中。正确的做法应该是将土地出让金中具有公共服务性质的费用纳入房地产税中改为按年征收，同时土地出让金中的其他部分应该还按土地出让金的形式收取，具体做法是：

（1）将土地出让金分为租金和具有公共服务性质的费用这两部分，然后将具有公共服务性质的费用纳入房地产税中按年征收，这样也会在一定程度上降低土地出让金。

（2）征收房地产税，对于房产所有人会增加其住房成本，对租房者而言可能增加其租房成本，另一方面也可能会降低出租者的收益，从而在一定程度上会降低对住房的需求，这样由于需求的减少就会是房屋价格下降，房屋价格下降，又会引起降低土地出让金，这样就会形成一个良性循环。

总之，由于房地产税与土地出让金在性质、功能、征收依据、支付主体、运行机制等方面的不同，不能简单的将土地出让金纳入房地产税中，但是房地产税的全面征收有可能在一定程度上降低土地出让金。（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

参考文献

[1]杨圆圆.“土地财政”规模估算及影响因素[J].财政研究，2010，（10）：76

[2]吴晓宇.开征物业税对房价的影响[J].涉外税务，2004.

[3]郭云钊，巴曙松，尚航飞.房地产税改革对房地产价格的影响研究―基于土地出让金视角的面板分析[J].经济体制改革，2011，11.

[4]黄小虎.避免土地利用失控应纠正城市偏向.21世纪中国土地科学与经济社会发展―中国土地学会2003年学术年会论文集，2003.

[5]蔡金水.土地出让金应该改为年税制[J].北京房地产，2002，04.

[6]钟大能.土地出让金去租改税的动因、效应及对策研究[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2013，03.

[7]曹映平.房地产税收制度与土地出让金制度改革匹配问题探析[J].中国资产评估，2011，06.

[8]任波，聂琦波.土地出让金制度应该保留―房地产税改革的一点建议[J].基建优化，2005，11.

[9]岑艳，崔娟.新房地产税设计面临的土地出让金征收问题[J].商场现代化，2005，10.