历史变革中的英国电信业“普遍服务”准则

摘要：眼下，广电业与电信业的融合发展已然成为全球范围内的一个现实。一方面，它是技术发展的产物，另一方面，它遵循市场发展的逻辑。英国是欧洲电信业发展的典范，引领了欧洲电信业的诸项改革，同时，从历史上看，其与国家、市场的关系与中国电信业有着不少相似之处，因而本文试图通过对英国电信业“普遍服务”原则的研究提供一些可资借鉴的反思。

关键词：普遍服务 电信业 媒介融合

普遍服务：从国家保障到市场定义的“类公共服务”

作为工业革命的发源地，英国是世界上最早拥有电信业的国家之一，它的历史可以追溯至1879年，在那年全英第一家电话局在伦敦开办。1912年，作为政府部门的邮政局接管了全英电话业务，也就是说在1969年邮政局转变为公营公司（public corporation）之前，英国的电信业是完全国有的。在此之后邮电就开始酝酿“分家”了，直到1981年，英国电信法案（the British Telecommunications Act）颁布，邮电正式被拆分为皇家邮政公司（Royal Mail）和英国电信公司（British Telecom，下文简称BT），电信业由此独立出来。

按照原监管机构电信办公室（OFTEL）的说法，“普遍服务（universal service）的概念对于英国电信业来说是一个长期以来的准则，它可以追溯至1984年BT开始私有化之前的很长一段时间。①”然而，它的含义在这之前与之后却并不完全一样。在BT私有化之前，普遍服务被认为是“为全体英国人民（people）提供一个合理使用电信网络的保障”。（OFTEL，1997）而国家便是这种全民承诺的保障。然而，1984年私有化以后，它便被定义为“为所有需求合理的用户（customers）提供能够负担的基础电话业务或者为残疾人提供相应的服务，而无论他们身在何处。②”这个定义成了日后最为广泛接受的一个定义。然而，首要的问题是，该定义中所谓的“合理”与“能够负担”究竟应该如何度量?国家的角色随着私有化的进行而日渐式微，那么谁来度量?其次，虽然这个定义仍不失公共服务的因素，但值得注意的是，其表述将服务对象以“用户（customers）”代替了“人民（people）”，前者是一个针对“市场”而言的概念，而后者则是一个更具“公共”意味的概念，换言之，电信私有化之后的“普遍服务”实际上是试图以市场解决的方式达成对于公众的承诺。这就与英国广电业的“公共服务”有所不同。

“公共服务”非市场的实质性含义是真实地存在过英国广电业的历史之中的，它从一开始就由一系列非市场化的具体措施来保障对全民的公共承诺。20世纪60年代，英国的商业电视台ITV就曾因将“公众所需即我们所要提供”的商业理念代替了“公共服务”的理念而遭到当时皮金顿委员会（Pilkington Committee）的调查与批驳，从而被后来出台的政府法案要求强化公共服务的职责。因而，即便伴随着后来主张市场自由竞争，去除国家监管的新自由主义意识形态的政治实践，一方面，原有非市场定义的“公共服务”理念不断地被质疑被挑战，也被不断地进行着市场化定义的改造，另一方面，直到今天“公共服务”与市场之间的张力也始终存在，并最终被承认无法完全依靠市场的力量被提供（OFCOM，2003）。

而相比之下，英国电信业普遍服务理念的推行要顺利得多，市场以无可争议的姿态借助电信业所有权的变更同步完成了对它的再定义过程，从而使得其含义中“类公共服务”的特征所带来的内部矛盾性（指需要不断地超越自身利益的要求）只能以一种更为隐蔽的方式存在。因此，说普遍服务具有类公共服务的特征是因为它毕竟带有针对全民（people）的抽象承诺，而它并不能实质性地完全等同于“公共服务”则源于两者与市场的不同关系。

新自由主义与电信私有化运营中的普遍服务

英国电信业的私有化是一个由部分私有化到全面私有化逐步实行的过程，电信业与邮政业于1981年“分家”以后，电信业当年就以组建英国电信公司（BT）这样一个公营公司的形式开始了独立运营，但同时绝大部分用户端设备的提供、安装和维护都自由化了（liberalised）。后来在1984年4月出台的电信法案里，政府明确表示要对BT进行私有化改造，但却将其以有限公司（limited company）的形式为国家所有。不过很快，当年的11月，政府就出售了BT50.2%的股份，从而将其实质性地私有化了。值得注意的是，整个过程正好发生于推行新自由主义意识形态的撒切尔政府上台执政的初始阶段，而这一切并非只是巧合。撒切尔与她的支持者主张去除国家监管，提倡自由市场竞争，这样的执政理念反映在原来完全国有的电信业上便是推行私有化，即将BT变成完全意义上的市场主体，并以引入竞争者（引入Mercury公司形成双寡头竞争的局面）的方式促进电信市场的发展。因而，学者Morgan认为英国电信私有化是具有新自由主义意识形态的政治动机的（Morgan，1989）。

然而问题的重点并不在于政治动机本身，而在于它是如何寻求并获得合法性的，以及这样的合法性究竟带来了什么。“普遍服务”――这个英国电信业长久以来的准则便是其借以获得合法性的重要来源――只有具体落实对于“普遍服务”的承诺才是对电信业所有权的变更以及由此带来的一系列变革最有力的支持。然而与广电业不同的是，新自由主义对于英国电信业“普遍服务”准则的定义是基本没有“历史包袱”的，因为按照OFTEL的说法，电信私有化之前“普遍服务”的含义并不清晰，这多少导致其后来几乎无可争议地就被直接赋予了市场化的内涵。

具体来看，在1984年-1991年BT与Mercury双寡头竞争的阶段，检验“普遍服务”的具体实践首先依赖于“价格”指标，即是否提供了全国范围内（无论城市还是农村）均一价格的服务。最初这个要求只针对BT而言（毕竟虽然Mercury是为了引入竞争以政府保护的形式进入市场的，但“它的商务市场直到1991年仍仅占10%左右，家庭固定电话市场更是仅占1%――总共大约4%的份额③”，也就是说，竞争格局并未真正形成，BT始终占据当仁不让的主导地位。），不过这种增加该运营商成本的要求后来被认为并不合理，从而被修正为“自1997年起（笔者注：那时已结束双寡头竞争而进入多运营商竞争的阶段），为提供普遍服务而付出的费用按照不同运营商的收入来分配。④”（笔者注：即多收多付，少收少付）。同时值得注意的是，在这些年中，OFTEL作为独立于政府部门的监管机构，明确要求BT“提供诸如999报警电话，为残疾人提供特殊服务、海事服务等不追求利润的公共服务（public service），并且要求BT能够证明它近乎垄断的地位是无害于消费者或者竞争者的。⑤”这里无疑表露出“公共服务”区别于市场定义的本质，表明了“普遍服务”的定义中理应包含的公共服务内容，同时也表露了“消费者”并不等同于“全体公众/人民”的事实。

然而如前所述，这个双寡头竞争的局面只存在了7年，到了1991年，奉行新自由主义的英国政府决定引入更多的竞争者，从而将电信市场全面自由化，包括服务与基础设施（DTI，1991），同时也将其对于BT所持有的剩余股份全部出售。而此时政策调整的理由已经直接被表述为“要给消费者（consumers）更多的选择”了（OFTEL，1996）。

到了1997年，OFTEL以官方文件的形式，正式了对于“普遍服务”的定义（见前文），值得特别指出的是，在给出定义之前，文件中明确写道：“OFTEL对于普遍服务的定义是针对所有英国消费者（consumers）的⑥”，这等于正式取代了过去作为类公共服务的普遍服务对于全体公众（people）的承诺（即便是抽象的承诺），也等于正式确认了“消费者”才是所谓“普遍服务”所针对的真正对象。当然，“消费者”并非是对立于“公共”的概念，满足消费者的利益也并非就是损害公共利益，实际上从该文件的表述来看，其所定义的普遍服务是包含相当的公共考量的。但毕竟“消费者”是针对“市场”而言的概念，当市场利益与公共利益发生冲突的时候，公共利益如何能够实质性地得以维护？这便是媒介融合的今天无法回避的问题。

媒介融合背景下作为消费者的公众

美国20世纪70年代就走上了“信息社会”（information society）的发展道路，相比之下，20世纪90年代初才对此有所回应的英国要晚得多。这使得“媒介融合”（media convergence）几乎从一开始就在英国对于“信息社会”的构建中扮演了非常核心的角色。因而，对于“媒介融合”的理解也需要放置于对整个“信息社会”的理解之中。

值得一提的是，“信息社会”的建构最初在英国经历了民众质疑和抵制的过程，其依据在于他们并不认为“信息社会”是一个能够保证所有公民（citizens）都有效地参与其中的构想。正如Maria Michalis指出的那样：“仅仅提供更先进的基础设施对于全民参与‘信息社会’来说是必要但非充分的条件。⑦”Tracey则更直接地认为新媒体更加强化了“个人化”的观念而非“共享的”、“公共的”以及“一致”的观念，由此使得建立在后者基础之上的公民（citizens）角色与消费者（consumers）这个角色之间的距离越拉越大，这才是真正的数字鸿沟（digital divide）（Tracey，1998）。

然而，更严峻的问题在于：“如今，当基本的人类需求是公民权利的一部分这样一种想法都遭到挑战，何况是获取信息的要求呢。⑧”“新自由主义政治哲学在后现代的潮流中找到一个很好的依据即不认为对共同利益或者可控利益的体制化(institutionalized)表征是可能的。⑨”这种境况一方面在某种程度上使得与“公民”相连的普遍服务原则越来越丧失其存在的基础和实现的可能；另一方面为不断建构消费者与重新定义的所谓普遍服务之间的对应关系做足了意识形态上的准备。当然，就英国电信业的具体实践来看，似乎还没有走到最为极端的境地，公民的角色在今天还是会以各种方式被时不时地唤起，而它也是我们反思媒介融合的依据之所在。

2000年，英国通信办公室OFCOM（Office of Communication）作为新的监管机构于当年出台的传播白皮书（The Communications White Paper）中提出成立，它综合了过去彼此分立的五个部门的职能：Oftel，the Indepenent Television Commission， the Radio Authority， the Broadcasting Standards Commission 以及the Radiocommunications Agency。监管机构的如此调整是对媒介融合的直接反应。实际上，早在1998年出台的关于媒介融合的绿皮书中，英国政府就试图考察建立一种新型传播监管模式的可能性，但是当时有关“内容”和“经济事务”之间的关系却很难协调好（Seamus Simpson，2003）。OFCOM是后来从很多方案中因其能符合“灵活性”与“一致性”的监管要求而被选择的。

OFCOM的职责在2000年的传播白皮书和2003年的传播法案中都有详细规定，从这些规定来看，其对于“公民”与“消费者”之间的张力在心态上始终是很矛盾的。在2000年的传播白皮书中，先是开篇明确提出“未来针对公民（citizens）的公共服务应该作为此领域（指传播领域）公共政策的中心任务。⑩”紧接着后文便说，“我们希望新的监管机构（指OFCOM）能够清醒地认识到自己的目标是保护消费者（consumers）的利益和促进市场的开放与竞争。”然而在2003年的传播法案里，相关表述又发生了变化。该法案明确写到OFCOM的基本职责有两点：“进一步维护公民（citizens）在与传播相关事宜中的利益和以提高竞争的方式进一步维护消费者（consumers）在相关市场中的利益。”同时该法案还对公民（citizens）的概念作出了明确的界定，即“英国的全体公众（all members of the public in the United Kingdom）”。这等于承认了the public是与citizens而非consumers等同的概念。然而该法案却并没有具体说明究竟如何维护公民（citizens/the public）的利益，倒是明确提出了“要进一步维护消费者的利益就特别要在选择、价格、服务质量以及价值观上尊重他们。”如今在OFCOM的官方主页上，“消费者”作为一个独立的栏目与其他栏目并立，此栏目的说明中倒是宣称要为公民和消费者服务，然而却没有任何相关解释。至此，“公民”成为一个被不断征用却被不断抽象化的概念，没有任何人宣布对它负责。

而关于普遍服务，2000年的传播白皮书只是抽象地有所涉及，其具体准则及操作办法到了2003年的传播法案中才有所呈现。然而，这个阶段对于普遍服务的理解与20世纪八九十年代并没有什么不同。

在传统传播格局中，广电业经营的是“内容”，电信业经营的是“基础设施”。而媒介融合却在一定程度上地消解了两者之间的壁垒，这使得双方所持有的行业理念都可能面临一个重新的检验，对于过去仅仅针对network的普遍服务来说，当电信业面对content的时候，它该如何被诠释？而笔者以为，在这样的交会点上，“公民”的角色可能会再次被唤起，因为它是传统意义上“公共服务”与“普遍服务”唯一的交集。

Lan与Rosenbloom曾经指出，诚然，公民（citizens）也希望所得到的服务是经济的、有效的以及有效率的，但同时，他们也希望能有更多基于社会价值的考虑。但事实上，当社会价值威胁到获取利润的时候，基于市场所提供的服务就会对其有所敌意。（Lan&Rosenbloom，1992）这便是追问普遍服务的缘由――如果“消费者”的角色不断地挤占“公民”角色的空间（尤其是以政策的形式明确下来），那么基于“公民”角色考虑的诸多社会价值就有被基于“消费者”角色考虑的市场价值不断挤占的可能。从历史上看，英国电信业对全体公民有过类似于“公共服务”的承诺，但它后来却走到了远比广电业更加市场化的境地，因而在媒介融合的背景下，OFCOM一边大篇幅地不断强调坚持不能完全依靠市场达成的“公共服务”广播，一边却强化了电信业普遍服务的市场化内涵。对此，英国学界已经发出了大量反思的声音，而这一切也值得同样走进了媒介融合的我们去反思。

注释：

①②“Universal Telecommunications Services：Consultative Document on Universal Service in the UK from 1997”，p5，11.

③Martin Cave，Peter Williamson，”Entry，competition，and regulation in UK telecommunications”，Oxford Review of Economic Plicy，1996，Vol.12，No.4，p102.

④Martin Cave，“The evolution of telecommunications regulation in the UK”，European Economic Review，1997，41，p696-697.

⑤Robert F.Durant，Jerome S.Legge，Jr，Antony Moussios，“People，profits，and service delivery：lessons from the privatization of British Telecom”，American Journal of Political Science，1998，Vol.42，No.1，p124.

⑥“Universal Telecommunications Services：Consultative Document on Universal Service in the UK from 1997”，p10.

⑦Maria Michalis，The debate over universal service in the European Union：plus ca change，plus c’est la meme chose.Convergence，2002，8，p81.

⑧⑨Grandy，Oscar H，“Chapter26-The digital divide：citizens vs consumers”，in Lievrouw，Leah A.，Livingstone，Sonia(ed)，Handbook of New Media：Social Shaping and Consequences of ICTs， London，UK：SAGE Publications Ltd，2002，p449.

⑩“The Communications White Paper”，p1，2.

“Communications Act 2003(chapter21)”，p3，5，4.

（作者为复旦大学新闻学院广播电视学2008级博士生）

编校：郑艳