我国住房保障对策研究

【摘要】 在住房保障建设过程中，经济适用住房制度存在购买对象界定不清、建设标准失控、销售价格较高等问题；而廉租房在收入线划分标准、房源等方面也存在问题；住房公积金在资金使用及管理方面存在问题。本文借鉴美国、新加坡等国的经验，提出我国城镇住房保障改革应遵循适度保障、动态调整等原则，加强政府责任意识，健全财政金融体系。

【关键词】 住房保障 经济适用房 廉租房 住房公积金

一、我国住房保障建设存在的问题

通过政府部门近年来的努力，中国的住房保障取得了显著成效，不仅解决了广大中低收入家庭的住房问题，而且对平抑房价、扩大消费和拉动经济增长起到了显著作用，但住房保障建设过程中也出现了一些问题。

1、经济适用住房制度存在的问题

（1）购买对象界定不清。经济适用住房的购买对象是中低收入家庭，界定中低收入家庭有几个难点：第一，家庭收入很难准确计算，因为工资以外的其他收入是隐性的；第二，单位开出的收入证明可信度差；第三，人们的收入是动态的，若收入增加，不会积极腾退经济适用住房。

（2）建设标准失控。近些年来有些地方出现了打着经济适用住房的牌子建设豪宅的现象，致使经济适用住房的户型越来越大，建设标准越来越高，“贪大症”严重。

（3）销售价格较高。根据有关文件的规定，新建经济适用住房的价格构成应保证“3%以下的利润”，但是一些地方的经济适用住房的价格远远高于这个标准。

2、廉租住房制度存在的问题

（1）廉租房对象的界定问题。现行廉租对象主要是具有城市户口的困难家庭，而排斥了“夹心层”、流动人口等住房弱势群体，不利于体现公平原则。

（2）收入线划分标准问题。由于我国尚未建立个人信用制度和个人收入申报机制，因而划分居民收入线的基础很薄弱。

（3）廉租房资金来源问题。目前的资金来源渠道包括住房公积金增值收入、财政预算、直管公房出售或出租收入、社会捐赠等。但在实际运行中，公房基本上都已经出售给了个人，能够用来出售的公房很少。与众多家庭急迫的廉租住房需求相比，廉租资金的落实是目前廉租住房进展缓慢的一个瓶颈。

（4）廉租房房源问题。目前廉租住房主要有四个来源：政府出资收购、社会捐赠、腾空的公有住房、政府出资建设的廉租住房。目前各地普遍存在房源少的情况。

3、住房公积金制度存在的问题

（1）地区经济发展不均衡与资金属地管理之间的矛盾。住房公积金制度的发展状况受房地产经济发展水平、群众住房消费取向等因素的影响，在不同地区之间存在较大差异。有的地区贷款规模持续扩大，甚至出现资金不足的现象，有的地区刚好相反，贷款规模较小，归集上来的资金大量沉淀。但是住房公积金实行属地化封闭管理，地区间的资金不能相互调用。

（2）建立制度的根本目的与政策实际覆盖面之间的矛盾。建立住房公积金制度的初衷是通过长期、稳定的储蓄，发挥资金互助功能，解决广大中低收入职工的住房问题。然而，不少中低收入职工并未缴存公积金，这就使得最需要政策支持的人群反而处于政策覆盖面之外。

（3）资金来源单一与资金广泛使用之间的矛盾。目前，住房公积金贷款的资金来源仅限于缴存人按月缴存，属于分散性的小额资金流入，而归集的资金在发放贷款的同时还必须满足职工住房公积金提取的需要，属于集中性大额的资金流出。

二、发达国家住房保障制度的经验和启示

1、美国经验

1934年，美国国会颁布了《国家住房法》（National Housing Act），并成立联邦住房管理局（FHA）和联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC）。美国的住房保障体系主要有以下几个特点。

（1）政府直接出资或补贴有关组织建设保障性住房。政府出资建设的保障性住房以公共住房为主，公共住房项目起始于1937年，由联邦政府负责出资，各级地方州政府负责建造、管理和分配，公共住房产权归地方政府住房局。另外，联邦政府鼓励开发商和私人投资者开发廉价出租房，并为其提供补贴和优惠政策。

（2）建立抵押贷款保险保障体系。为缓解住房紧张问题，美国联邦政府分别于1932年成立了“联邦住房银行抵押贷款系统（FHLB）”和1934年成立“联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC）”，由FHLB负责提供低息贷款给中低收入家庭以及建设公共住房的开发商；FSLIC组建的“互助抵押贷款保险基金”则负责针对中低收入家庭提供抵押贷款保险。与此同时，美国国会也成立了由美国政府提供信用支持的房利美和房地美机构。而以上这些机构提供的贷款都具有抵押贷款形式多种多样、住房抵押市场完善的显著特点。

（3）租房补贴体系健全。20世纪70年代美国开始施行租房补贴政策，该补贴政策的核心是向低收入者发放租房券，低收入者可以在租房时使用该券用于支付超过税前收入30%的房租。其租房补贴券主要有以下特点：第一，补贴项目的标准并不由市场来设定，而是由住房管理机构设定，该标准设置出可以允许的当地最高房租；第二，允许住户在其房租花费超过30%或者低于其收入30%之间选择；第三，住房管理机构被授权许可设定支付标准为地方公平市场房租的90%～110%之间，最多不可超过120%；也可以在相同地区设立多重标准，以反映房租水平的内部变化――地价高的地区获得较高的支付标准，而地价低的地区可以获得较低的支付标准。美国的租金补贴主要有砖头补贴、房东补贴与现金补贴。

2、新加坡模式

新加坡的住房保障制度建立在其完善的公积金基本制度之上。住房公积金是新加坡政府发展住房的主要资金来源。

（1）法律制度保障。新加坡分别于1960年和1966年颁布《建屋与发展法》及《土地征用法令》，依据以上法令，政府以远低于市场价格的价格取得了大量的房产所需用地。而为了打击私人炒房行为，政府规定新购买的住宅在5年之内不得转手售卖，也不能用在商业经营方面。每个家庭只能拥有1套房产，如果需要再购买新的住宅，现居的旧住宅就必须要退出来。严格有效的法律制度确保了新加坡的住宅用地使用率极高，住房市场稳定有序。

（2）住房公积金制度。新加坡政府于1955年在全国强制施行公积金制度：凡是在新加坡工作并且有工资收入的人都必须和其企业一起按照个人工资收入的40%～50%上缴给中央公积金管理局，上缴的公积金则由中央公积金管理局统一管理分配。

（3）动态的住房保障体系。由于土地资源的稀缺性，为实现公平有效的分配住房资源，政府对购买条件、购买程序以及住房补贴等都作出了具体的规定，针对不同收入水平的居民购房标准政策及不同时期生活水平的浮动进行动态调整。通过这种动态调整，就使得一般收入的家庭都有资格也有能力购买政府提供的公共保障住房。通过对组屋购买条件的限制，有效地建立了组屋保障市场实现了居者有其屋的目标，同时也保证了正常房地产市场的欣欣向荣。

三、我国城镇住房保障改革的对策思考

1、城镇住房保障体系改革的原则

（1）适度保障原则。基于发达国家住房保障的经验，政府对居民住房的保障只承担有限责任，而不是无限放大的责任。住房消费属于国民经济的初次分配范畴，也就是说，大多数人应该通过自己的收入来解决住房问题，这样政府就可以通过税收财政资金，通过经济的二次分配解决低收入者的住房问题，解决其基本的生活需要，体现住房消费的适度公平，体现“最劣者受益最大化的原则”。

（2）动态调整原则。鉴于住房保障制度的阶段性，住房保障体系中的各类住房供应比例也应该是动态的，即住房保障的范围是和国民经济的发展水平、政府的承受能力、各阶层居民的消费结构等密切相关。住房保障的模式也应该根据社会经济的发展不断地调整。

（3）市场导向原则。我国在20多年来的住房制度改革中逐步实现了住房市场商品化的目标，并取得了较大的成就，因此在构建城镇住房体系时要确立以市场为导向的基本原则，在建设公平的住房保障体系的同时也要向住房商品化市场要效率。政府要发挥出市场机制的基础性作用，以市场机制配置住房资源为主体，并通过税收政策、金融政策和法律手段对房地产市场进行宏观调控和市场监管，实现住房供给和住房需求的平衡；提高资源配置效率，确保房地产业的良性循环和健康发展。

2、加强住房保障体系建设的思考

（1）加强政府责任意识。目前，我国住房保障的政府责任缺位不仅是制度设计和操作问题，更主要是缺乏思想层面的高度重视。强化我国政府对社会中低收入阶层住房保障的责任意识，无疑是制度完善的必要前提。只有明确了政府责任，增强政府的责任意识，才能在住房保障各项工作中狠抓落实。首先，要权责明晰，分工到位。其次，要加强教育，提高行政人员素质。

（2）完善住房保障立法。通过制定专门的住房保障法律保障居民享有住房是国家和政府不可推卸的责任。法制的完善为政府推进住房保障体系建设提供了外在强制力。目前，我国应该尽快制定《住宅法》、《住宅保障法》，并加强配套法律体系的建设，提升依法行政水平，尽快用宪法的权威性保障我国住房保障体系的顺利进行。

（3）健全财政金融体制。在城镇住房保障体系建设过程中，不仅要建立保障住房建设资金的“运用―评价―回收―再运用”管理体系，而且要不断开拓新的资金来源渠道。解决低收入家庭的住房问题，必须以公共预算资金为主，多渠道筹措资金，例如以财政投入为基础建立住房专项基金、利用公积金增值收益、接受社会捐赠等；也可以借鉴国外成功经验，要求从事房贷业务的金融机构每年提取5%～10%的房贷利润作为廉租房的保障资金，从而保证保障住房建设资金的来源。

（4）健全政府决策体制。首先要完善决策制度。建立集体和个人相结合的决策制度，对住房保障相关政策的决策，在经过集体讨论的同时，又必须分工负责，做到分工明确、职责分明；完善听证制度，使决策者的决策公开透明，积极吸纳群众意见，同时健全决策责任追究制度。其次要扩大决策参与范围，包括让决策咨询机构参与决策，扩展公民参与决策的途径和机率。

（5）提高行政执行效率。加大中央政府对地方政府的驾驭力度。从要求、措施、督查和考核等方面营造地方各级政府统筹兼顾、全面发展的制度体系。要以一个合理的考核问责制，激发地方政府有所作为，在住房保障政策体系中真正获得实际的绩效。

【参考文献】

[1] 徐滇庆：经济适用房的弊端[EB/OL].www.省略，2005-07-14.

[2] 万婷：完善我国城镇住房保障制度的政策性研究[J].中国房地产金融，2006（3）.

[3] 第43期全国市长研究班第一课题组：县级市住房保障现状、问题和对策[J].城市住宅，2008（3）.

[4] 王芳：当前住房公积金制度存在的问题与发展思路[J].中国房地产，2004（4）.

[5] 余海英：浅谈住房公积金风险控制及防范[J].时代金融，2006（12）.