我国保障性住房研究分析

摘要：我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展。我国保障房政策的发展经历了六个阶段，保障房建设规模连年攀升。近年来，国内主要城市保障房建设也有新的变化。

关键词：保障房 建设规模 公租房 经济适用房

中图分类号：TU98文献标识码： A

保障性住房一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。我国政府从1998年起就开始推进廉租房制度的建设，1991年提出建设“经济和适用住房”。20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展。

1.国内保障房发展现状

1.1保障房政策变迁

我国保障房政策的发展经历了六个阶段：

转折点一： 1988年，国务院印发《在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》，指出我国城镇住房制度改革的目标是：按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化。其中，倡导集资建房，组织建房合作社，这是我国保障房建设的萌芽。

转折点二： 1994年，国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，指出把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。该政策标志福利分房转向住房货币化，提出了建立经济适用房的保障房体系。

转折点三：1998年，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，指出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，确立了以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

转折点四：2003年，国务院18号文把房地产业作为了拉动经济增长的支柱性产业，普通商品房取代经济适用房作为市场的供应主体。随后的几年，住房供应过度市场化，其在一定程度上导致了保障性住房的建设和供应不足，以至于住房供应中保障房缺位。

转折点五：2007年，国务院颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出“进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造 力度”该政策标志着加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系的开始，房地产政策重点重回保障房，保障房建设重新受到重视。

转折点六： 2010年，国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，指出加快保障性安居工程建设，确保计划580万套保障房开工建设，当年实际开工590万套。 2011年在“十一届全国人大四次会议记者会”上，国家发改委表示“未来五年要建设城镇保障性安居工程3600万套，今年1000万套，明年1000万套，后面三年还有1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%”。

1.2保障房建设规模连年攀升，土地供应量逐步加大

2008年、2009年和2010年中央政府分别计划建设保障性住房63万套、387万套和580万套。2011年大幅提高到1000万套，与2010年相比增幅高达72.4%。同时，为确保1000万套保障房建设任务完成，保障房建设用地供应计划也大幅增加。2011年全国计划供应保障性安居工程用地7.74万公顷，占住房用地供应计划的35.5%，与2010年实际供地3.24万公顷相比，增加 138.9%，接近住宅用地总体供应计划增幅的2倍。

1.3保障房建设规模加大

“十二五”期间，我国将加大保障房建设力度，计划新建3600万套保障房，2011 年和2012年每年各建设1000万套，2013年-2015年建设1600万套。目标完成后， 我国保障房的覆盖率将达到20%，这将有力地缓解住房供给不足的压力，促进实现住有所居的目标。

1.4保障房建设逐步趋向以租赁方式为主，公租房成为未来建设重点

2009年国家开始研究制订《公共租赁住房指导意见》,2011年3月中央政府“十二五”规划纲要提出“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体，2011年7月《关于多渠道筹措资金确保公共租赁住房项目资本金足额到位的通知》中要求地方政府要把公共租赁住房建设摆在优先突出位置，加大政府筹资力度，确保公共租赁住房项目资本金及时足额到位。2011年中央政府提出全年建设各类保障房共1000万套的计划，比2010年多出400多万套，多出来的计划中约一半为公租房。以上政策变化表明中央政府的保障性住房建设思路正在发生变化，未来保障性安居工程建设将以大力发展公共租赁房为主线。

2.国内主要城市保障房建设情况

近年来，国内主要城市保障房建设有一些新的变化。

2.1北京：近两年以安置房为主，同时大力发展公租房

近几年，北京市保障性住房供应比例逐年增力口，保障房新开工套数占全市住房新开工套数比例由2007年的5.8%上升至2010年的61.5%，2010年新开工各类保障房22.5万套，相当于2007年至2009年的总和（共24.8万套)。

“十二五”期间，北京市继续加大保障房建设力度，计划建设、收购各类保障性住房100万套，比“十一五”期间翻一番（“十一五”建设、收购共48.5万套），以力争实现两个60%的目标，即保障性住房占整个住房供应的60%，公共租赁住房占 保障性住房的60%。由此可见，北京市保障房供应的特点从过去的以售为主、租售并举，逐步转变为大力建设定向安置房、租赁为主、以租代售。

2.2天津：保障房建设重点由经济适用房转向小城镇还迁房和公租房

“十一五”期间，天津构建了由公租房、廉租房、经济适用房和限价房组成的分层保障体系。2008年、2009年、2010年天津计划建设保障房分别为7.65万套、10.98万套和8.5万套，均圆满完成计划目标。“十一五”期间，天津共新建各类保障房33.5万套、2405万平方米，保障房建设量占住宅建设量的30%。

“十二五”期间，天津将进一步加大政府投入力度，计划建设保障房5205万平方米，比“十一五”期间翻了一番。

2.3上海：发展配套商品房与经济适用房并举

2011年，上海市筹措建设保障房1500万平方米，与2010年相比增长25%，其中配套商品房800万平方米，约10万套；经济适用房500万平方米，约8万套；公租房200万平方米，约4万套。后来又新增廉租房0.5万套；棚户区改造3.2万套。 2011年上海计划开工建设保障房26万套。在用地供应方面，2011年全年上海市住房用地供应1200公顷，其中经济适用房用地200公顷、配套商品房用地400公顷、 公租房用地100公顷，是上海市首次明确公租房用地指标。“十二五”期间，上海计划新开工建设经济适用住房2000万平方米，约30万套；开工建设和筹措公共租赁住房(含单位租赁房)1000万平方米，约20万套；开工建设配套商品房3200万平方米，约40万套；新增廉租房7.5万套。

2.4重庆：推行“5+1”保障房体系，大规模实施公租房建设

重庆市推行以公租房为主的“5+1”保障性住房体系，即以公租房为主，与廉租 房、经济适用房、危旧房和棚户区改造安置房、城中村改造安置房以及农民工公寓五 种保障方式并举，力争实现城市低收入群众住房保障“全覆盖”。自2010年起的三年内每年建设1000万平方米公租房，此后视社会需求再建1000万平方米或更多公租 房。2011年，重庆计划开工建设保障房49.45万套，占全国保障房建设总量的5%。

政府是保障性住房的主要推动者，面对当前保障性住房问题上的分配问题，政府有必要加强规制，引导保障性住房制度积极健康发展。