我国保障性住房模式优选探析

摘要：近几年来，保障性住房的建设与管理受到政府的高度重视，各地大力兴建保障性住房。但是从可持续发展的角度看，究竟采取什么样的保障房模式更好呢？本文试作一些浅薄的分析，为保障房的可持续发展作些有益的探索。

关键词：保障性住房；制度；模式

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）11-0-02

一、我国的住房制度改革

回顾我国的住房制度改革，自1980年邓小平同志提出要出售公房，调整租金，提倡住房商品化的改革总体设想以来，逐步在各地开展，使我国的住房体制从单位实物分配的福利制向商品化体制逐步转变；自1998年7月国务院出台第23号文件，即《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》时，基本上停止了住房福利实物分配的方式，全面推行住房商品化方式；时至今日，我国的住房体制应该说基本实现了改革所要求的商品化目标，市场成为大多数群众解决住房问题的渠道，市场成为配置住房资源的主要方式。

但是针对一些中低收入家庭，政府并不能将他们全部推向市场，不闻不问，毕竟我们是社会主义国家，要保障人民群众的基本居住权。应该说从房改伊始，政府就有针对中低收入阶层的安居工程计划，经济适用住房建设等。如1994年12月建设部制定了《城镇经济适用住房建设管理办法》，1995年2月国务院办公厅转发住房制度改革领导小组《国家安居工程实施方案》，各地也随之相继建设了一批安居房、经济适用房，但没有坚持下来。再者，从2003年初起全国房价连年走高，自2007年下半年起又快速大幅上涨，在这种形势下，人们的住房水平差距不断拉大，很多人购房能力相对房价已很不平衡，中低收入群众意见很大，这就使住房问题成为了一个社会问题，甚至成为一个政治问题。为此保障性住房又提上政府议事日程，2007年国务院印发了24号文件，即《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，第一次把解决低收入家庭的住房困难问题明确为政府的一种责任。前些年保障性住房的投资缺口该补上了。2008年是保障房建设提速的一年，国家为加快解决群众住房困难问题和应对国际金融危机冲击，大规模推进保障性安居工程建设。2011年初国务院“十二五”规划纲要提出，“十二五”时期要建设3600万套保障房，2011年要开工建设1000万套。保障房的大量增加，需要进行多方面的分析探讨，以选择最适合我国国情的保障房发展模式。

二、我国保障性住房现阶段常见的几种模式

房改十多年来，到目前为止我国的保障性住房种模式大致可作如下分类：

首先按保障性住房保障对象、提供方式的不同可分成三大类：

1.以租赁方式提供

这类保障房现在有两种，一种是廉租房，一种是公租房。这类保障性住房具有保障人群比较广的一个基本特征，产权一般属于政府或机构投资者。

（1）廉租房

根据2007年建设部等九部委的《廉租住房保障办法》，廉租房是指政府向具有城镇常住户口的低收入住房困难家庭提供的，租金相对低廉的租赁型住房。新建的廉租房一般面积控制在50平方米以内。

我们国家的廉租房已经有十多年的历史。1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》规定对不同收入的家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或者单位提供的廉租房。 这是我们国家首次提出廉租住房的概念。2007年国务院又《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，也就是24号文，要求逐步扩大廉租房制度的保障范围。到“十一五”末，全国廉租房制度保障范围由城市的最低收入住房困难家庭，扩大到低收入住房困难家庭。廉租房的申请与入住和户口捆绑，只面向具有一定时期（一般为5年）本城市常住户口的人群。

（2）公租房

公租房是由政府提供政策支持，以低于市场租金向城镇中等偏下收入的住房困难家庭，新就业职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的，具有保障性质的住房。公租房的租金标准由市县人民政府统筹考虑当地的经济社会发展水平，住房市场租金的水平和供应对象的支付能力等多种因素综合确定，并实行动态调整。公租房的单套建筑面积控制在60平方米以内，现在是以40平方米左右为主。

公租房应该说是保障性住房的一个新的品种，在2010年经国务院同意，住建部、发改委等七部门联合了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，从去年开始大规模建设公共租赁住房，着力解决不符合廉租房保障条件，同时又不具备购买普通商品房的城市夹心层群体的住房基本保障问题。公租房一般不与户口捆绑，有较大的适应性和灵活性。

2.以售卖方式提供

第二类保障性住房是以售卖方式提供的，是指面向城市具有一定支付能力的中低收入住房困难家庭提供的具有产权的保障性住房。购房者享有住房的产权，在一定的条件下也可以获得交易权。

以售卖方式提供的这种保障性住房也分两种，一种是经济适用房，一种是限价商品房。

（1）经济适用房

按照2007年原建设部等七部委的《经济适用房管理办法》，经济适用房是政府给予土地划拨，减免税费等政策优惠，限定套型的面积和销售价格。按照合理标准建设面积向城市的低收入住房困难家庭，具有保障性质的政策性的住房。单套的建筑面积控制在60平房以内。

（2）限价商品房

限价商品房是政府为了加大中低价位、中小套型普通商品房供应采取的一项措施。主要做法是在限套型、限房价的基础上，通过竞地价、竞房价的公开竞争方式，确定开发建设单位，面向本地区的中低收入住房困难家庭销售。

3.以危旧房改造方式解决群众住房困难问题

以危旧房改造方式解决群众住房困难问题，是指由政府组织，对国有土地上现有使用年限较长、功能不全、配套设施简陋、存在安全隐患的集中连片简易住房进行改造。2008年根据中央18号文件的规定，将其纳入保障性安居工程范围进行实施，就是把棚户区改造纳入保障性安居工程的范围。由中央和地方政府提供政策和资金的支持，帮助困难群众改善住房条件。

以危旧房改造这种方式解决群众住房困难的安居工程包括几种类型：

（1）城市的棚户区改造

城市棚户区改造是比较典型的危旧房改造方式，政府对规划区内集中连片的棚户区进行改造，实行政府投入和引进商业开发相结合，将符合条件的居民纳入租赁房、经济适用房等保障性住房的保障范畴。其他的居民采用安置、回迁、货币补偿等方式改善其住房条件。

（2）国有工矿区、林区、林场、垦区、煤矿棚户区改造

国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有林场危旧房、国有垦区危房和中央下放的煤矿棚户区的改造，这类房屋的改造也是由政府和企业统一进行规划和组织建设，改造过程中，采取政府适当支持，企业和个人合理负担的办法，改善职工群众的住房困难条件。

其次按保障房投资方式划分大概有三种：

（1）政府直接投资

是由政府直接投资，由各级政府投入财政性资金建设保障性住房。

（2）政府融资平台公司

是由政府向融资平台公司注资本金，引入社会资本和银行贷款的融资进行商业运作。通过多种渠道和途径，为保障性住房建设筹措资金。这些年一些城市根据自身的实际情况，相继成立了一些保障性安居工程融资为主要职责的平台公司。

（3）政府主导下由企业或个人投资

这类投资方式是在政府主导下，由企业和个人投资。 这类保障性安居工程建设实行“谁投资谁所得”的方式，政府给予一定的优惠和扶持政策，由企业和其他社会机构来进行投资建设运行。投资者的权益可依法转让。在实际操作中方式不一，在政府的组织之下，有的由企业投资，并通过向个人销售来进行资金的平衡；也有由企业进行代建，然后由政府进行回购；也有的是由企业投资，建成之后实行租赁经营。

三、我国的保障房产权界定

综合保障房上述两种分类，根据谁投资谁受益的经济原则和租与售的保障房提供方式，可以总结出目前保障房的产权类别主要有：

1.政府投资建成的租赁型保障房，即廉租房，公租房，这类房屋产权归政府，在房屋产权类别上属国有房产。

2.由政府投资但向群众以成本价或微利价出售的经济适用房，这类房屋一般规定购房户在若干年内不得出售，若干年后允许出售时，由政府回购或分享售房收益，这类房屋产权归购房户，在房屋产权类别上属有限产权房，但购房人享有完全的占有权、使用权和有限的处分权，收益权。

3.由企业或其它机构投资的公租房，这类房屋产权应归投资方拥有，在房屋产权类别上属企业（机构）产。

4.由政府主导的各类危旧房改造形成的限价商品房，这类房屋产权应完全归购房户所有，一般在处置和收益上无限制，在房屋产权类别上属私有房产，（需要说明的是上述保障房用地大多为划拨用地，本文对此不作细述）。

四、对几种保障房模式的比较和优选

首先，看限价商品房，这类房屋多是在各类危旧房改造中形成的，购房户多是原已拥有原危旧房产权，通过政府主导的危旧房改造工程以旧换新，取得了保障房解决了住房问题。

其次，看经济适用房，很多购房户原来无住房或住房面积很小，他们经过申请审批取得购房资格，购买了有限产权的经济适用房，其产权只所以受到限制是因为政府把有限的紧张的经济适用房资源提供给他们，是为了真正解决他们的住房困难，而不是让他们转让牟取利益，经济适用房用地是政府划拨的，售价是保本或微利的，如果一些人本身不符合购买条件，但弄虚作假，投资机取巧购买了经济适用房，这就造成了不公平并招致群众的批评。近几年这类保障房问题频出，各地出现了开豪车入住保障房、穿名牌跨名包入住保障房等怪现象，一些富人想方设法与穷人争夺保障房资源，所以这种售卖式经济适用房在管理上难度较大，极易出现弄虚作假骗购保障房的违法违纪行为和权力寻租的腐败现象。

廉租房是与户籍捆绑，一般针对本市常住户口人员并且最低收入群众实行的保障方式，廉租房的租金极低，其租金标准沿用的是住房福利制下老直管公房不断提租后的租金水平，廉租房产权归政府，承租户只有使用权，且不得转租、转借、无故空关等。承租户在不符合承租条件时要退出，腾出的廉租房可继续循环利用，配租给符合条件的轮候者。当然有的地方也可以出售，政府则一次性收回投资，该房也就退出了保障房资源。

公租房包括政府及部分大企业（机构）所建公租房，由于政府公租房占绝大部分，本文重点分析政府公租房。首先，公租房保障范围比较宽，不与户籍捆绑，本市低收入者，外来民工，新就业大学生等，都可以申请承租，满足了一些夹心层的需要；其次，其租金比廉租房较高，比市场租金较低，一般为市场租金的50%-70%，租金回收基本上能够覆盖建设成本，实现保障房资金的动态平衡，最重要的一点，公租房的产权永远姓“公”，其产权由政府委托的国有机构持有，公租房不得转租和上市交易，这样确保了公租房的公共保障性，尽管有的地方实行租售并举，部分承租人在租住五年后可以购买公租房，但只能是有限产权，不能上市交易，如确需转让的，由政府公租房管理机构，以原购房价加息回购，重新作为公租房流转使用，这样一来，既保证了公租房始终在政府保障房体制内运行，其作为保障房资源可循环利用，避免了政府再次投入大量资金建设保障房而引发的财政“黑洞”，又从根本上堵塞了利益输送和灰色交易的通道。

那么，究竟采取什么样的保障房模式，才能使政府保障房工作做得更好呢？通过对以上几种保障房模式的分析对比可以总结出：

经适房是有限的私人产权模式，这种模式将政府所建保障房一次性出售给购房户，保障房资源可循环利用性低，而且与户籍捆绑，保障范围较窄。

廉租房产权虽然归政府公有，但因租金太低，难以形成资金良性循环，且保障对象收入最低且与户籍捆绑，即使承租户不符合承租条件也难以退出。

限价商品房形成的保障房模式也是一次性保障方式，保障房资源可循环利用性低。

相比较而言公租房则具有较大优势，因为公租房从保障房建设的持续发展上来讲，公租房基本能实现建设资金的动态平衡，不仅不是政府的财政包袱，还是政府的一项优质庞大的不动产，同时从可循环利用上来讲，对不符合承租条件的承租户退出后，又可配租给符合条件的新承租户，由于公租房租金比廉租房高不少，其退出机制比廉租房容易得多。

由此可见，从保障房资源的可循环性利用上讲，从可持续发展的角度看，现阶段应重点发展公租房，这是一个可持续，好管理的良性发展模式，同时其入住条件不与户籍捆绑，具有较大的公平性。所以我们要大力发展公租房，以使保障房工作实现可持续发展，使政府的保障房工作效率更高，使保障房制度更加公平，使广大群众更加满意。