审计项目审理制度及其完善措施

一、审计项目审理的含义

审理一词最初与审查和处理案件有关，近年来审计机关引入审计项目审理，笔者认为其目的就是要借鉴法院案件审理中一些成熟的做法，进一步完善审计执法程序，力求达到控制审计风险，提高审计质量，确保出具的审计报告客观公正。综合现有的文献资料，笔者认为审计项目审理就是由审计机关授权的专门机构和专职人员，依照一定的程序和要求，对审计业务部门实施的审计项目的审计过程及结果的正确性、合规性进行审查、核实、评价，并提出相应意见的一种内部监督活动。专门机构的审理与审计组的一级审核、审计业务处的二级复核相互配合，各司其职，对于防范审计风险，提高审计质量将起到重要的作用。

二、当前审计项目审理工作存在的主要问题

（一）审理机构设置和人员配备还不能满足审理工作的需要。截至2011年底全国31个省（直辖市、自治区）级审计机关，仅有5个省（自治区）设立了省级专职审理机构，大部分省级审计机关尚未设置审理机构。市县级审计机关基本上未设专职机构和专职人员，绝大部分仅配备1-3名兼职审理（复核）人员，审理工作仍停留在原来的法制复核阶段；有的市级审计机关虽然配备了专职人员，但人数也只有1-2人，年龄、知识结构不够合理，按新准则要求实现真正意义上的审理，还有很大差距。

（二）审理标准化水平不足，缺乏统一规范的操作指南。《国家审计准则》明确规定了审理机构的职责、权限、审理内容等，但审计署尚未出台统一的审理操作指南，各省审计机关对具体审理工作的程序流程、介入时机、审理的重点的实际操作方面，都还处于摸索阶段，审理的深浅程度不一，容易产生审理工作随意性大的问题。在同一个审计机关内部，由于没有统一的审理标准和操作细则，不同的审理人员由于其业务能力、对问题的关注点不同，也容易产生同类审计项目的审理意见不一致等问题，影响审理工作的严肃性和权威性。

（三）审理队伍建设与审计工作还有一些不相适应的地方。一方面审理人员少与审理工作任务重的矛盾十分突出。目前各省级审计机关审理人员与全年要完成审计项目的个数比约为1：20，特别是每年的第三、第四季度，多个需要审理的项目资料批量提交审理，审理人员疲于应付，审理不够细致，一定程度上影响了审理的质量和效果；另一方面随着审计范围逐步扩大，涉及的领域更加宽泛，新领域对审理人员形成了挑战。部分审理人员要在短时间内了解、熟知、掌握一个或多个不熟悉领域审计项目的全部内容，不仅要具备更扎实的理论功底和广泛的知识储备，更需要有敏锐的职业判断能力，这些都给审理工作带来了困难。

（四）审理的深度不够，与服务于领导决策的要求有差距。一方面目前审理方式主要还是事后监督，审理人员对审计项目的全过程并不十分清楚，在短时间内对于业务处提交的审计资料进行审理，出具的审理意见容易导致肤浅，表面化，对于项目可能存在的深层次问题未能关注到。另一方面尽管《国家审计准则》明确规定了一级审核二级复核的内容和责任，但实际操作中由于缺乏具体的责任追究，使得审核、复核环节流于形式。一级审核二级复核缺位直接加重了审理的工作量和工作的难度。

（五）对审理工作的认识还存在偏差。部分审计人员对审理工作认识不到位，认为审理工作只是走程序，对审理人员的合理要求抱有一定的抵触情绪，配合度不高。

三、完善审计项目审理制度的措施建议

（一）健全审理机构和人员。各级领导要高度重视审理工作，把审理工作作为整个审计过程控制和提高审计质量的重要一环，审理机构健全、合适人员的配备是搞好审理工作的重要保障。 比如2007年3月，陕西省审计厅从审计项目“计划、实施、监督”三权分离的原则出发，成立了审理稽核处，构建了审计计划、审计实施、审计项目审理既相互分离又相互制约的“三分离”业务管理模式。配备了专职审理人员，均从审计业务一线选调。实践证明专职的机构和人员，切实达到了规范审计程序和行为，提高审计质量和效能的目的。

（二）健全审理规章制度。审计项目审理工作办法和审理业务操作规范等规章制度是开展审理工作的基础，是促进审计业务的科学化、规范化、精细化管理的工具。这些制度的建立可使得审理工作有章可循，也使得一些好的审理经验和做法得到了固化。比如陕西省审计厅结合工作实际，先后制定了《审计项目审核复核审理办法》、《AO/OA交互和数据包报送办法》、《审计业务会议实施办法》、《审计稽核及后评估办法》、《审计项目质量和执法过错责任追究办法》、《陕西省审计厅主要审计文书种类及格式》和《审理工作程序》等，有力促进了审理工作的标准化进程。

（三）规范审理程序，明确审理流程。从程序性复核到审理，是审计事业发展进步的一个重要标志，但要做好实质性的审理，审理人员必须严格按照制度程序实施审理，才能在审理过程中管程序、防风险、保质量。

经过几年来的探索与实践，陕西省审计厅审理工作已初步形成了“四级审理”的流程模式。即对各审计业务处提交的审计报告及现场审计资料，首先由审理稽核处负责人对审计报告结构及反映问题重要性等方面进行把关；其次由审理人员对业务部门提交的所有审计资料认真审查，并填写审理资料交接单，如果发现审计组未执行审计实施方案，存在重大漏查、漏报事项，以及审计项目主要事实不清，证据不充分，或审计报告需要大幅修改的，则填制“差错退回单”通知审计业务部门补查、补证。对审理发现的重大问题经集体研究，审理稽核部门负责人审核后，形成审理稽核处的审理意见；第三，审理稽核处将审理意见和需要总审计师关注的重大问题提交总审计师审核，总审计师提出意见后，向业务部门出具正式审理意见书，提交厅审计业务会议研究讨论；第四，审计业务会议审定后，对业务处执行审计会议决定情况进行网上审理。

按照上述程序审理后，一方面有效防止了那些内容不全面、深度不够的审计项目提交厅审计业务会议审定，防范了审计质量风险，另一方面也保证审计会议决定的落实。

（四）全面审理，强调突出重点。在具体项目审理时，要紧紧把握审计实施方案这一主线（审计项目报来后，首先对照审计实施方案，看方案中涉及的内容是否在审计报告都有所反映）在做好对审计取证资料是否齐全、事实表述是否清楚、证据是否充分、问题定性和处理处罚依据是否恰当等全面审理的基础上，还要从审计实施方案确定的审计事项是否完成；审计程序是否符合规定；审计证据中有无隐含深层次问题等方面重点关注审计实施的过程和结果，以起到规范审计行为，提高审计质量的作用。

（五）实施首尾参与，抓好过程控制。为了切实达到通过审理促进审计质量提高防范审计风险的目的，审理过程中不仅关注审计结果，而且关注审计过程。一是参加业务处审前培训和意见交换会议。审理人员参与审前培训，可以提前熟悉审理项目，全面了解审计项目的背景资料等有关情况，为审理做好前期准备。参与意见交换会议，认真听取双方的意见，掌握现场审计信息，对于把握审计项目审理的难点和重点有着不可替代的作用。二是充分利用信息平台，参与过程控制。审计人员利用AO/OA交互信息平台，通过查看各审计组每周报送的AO审计数据包，及时对审计程序进行总体把握，掌握审计组的工作动态和进展，同时还可以随时和审计组就发现的问题进行沟通。通过参与过程控制，减轻了后续审理的压力，提高审理效率。

（六）适时深入现场，跟踪审理。在“首尾参与，过程控制”的基础上，对大型行业审计项目，可根据实际审计工作进度，适时派出审理人员到审计现场，对已完成的审计事项进行预审理，及时发现和纠正存在的问题，提出指导性意见。最后充分利用跟踪审理结果，严把审计报告质量关。重点从审计报告体例统一、共性问题、同类问题定性和处理处罚方面等严格把关，提高了审计报告审理的工作效率和质量。事实表明，跟踪审理有助于解决审理时间相对较少、异地重新补证难、同类审计问题定性处理口径不统一等问题，为审计组现场纠正审计发现的问题提供方便，节约了时间。有利于审理人员与业务人员的沟通、协调和交流，促进审计质量的提高。

（七）召开审理会议，集中审理。对经济责任审计项目、全省行业审计的审计项目、有需要移送处理的审计项目以及厅领导交办的提前介入审理的项目，要建立召开审理会议制度。审理会议可邀请相关业务处和综合处的处长，审计项目的审计组长或主审参加，对审理中发现的共性问题和重点难点问题进行逐项研究讨论，认真听取各方意见。在按照审计实施方案审理的基础上，重点关注同类问题在不同审计报告中的反映、表述口径是否一致；同类问题定性和处理处罚依据是否一致；审计报告中文字、格式是否统一规范等，保证出具审计结果报告的统一性和严肃性。

（八）定期通报，年终考核。一是要将审理结果纳入各业务处的年终目标责任考核，并将审理结果进行通报，可以促进审理意见的整改和落实，规范审计人员的审计行为。专职审理机构要建立审计项目质量台账，将日常审理中发现的问题，及时在审计项目质量台账登记，并进行量化评分，作为年终审计项目质量考评依据。二是定期对审计项目存在的问题进行归纳，适时进行审理结果通报，指出审计项目在各环节存在的问题，明确下一步要求。这样一方面加强了审理结果的直观性和可靠性，发挥了参谋助手的作用；另一方面加大了业务处对审理工作的重视程度，有利于审理工作的开展。

（作者单位：陕西省审计厅）