法律不应成为部门牟利的工具

在中国，当我们提出要重视某个问题的解决时，就意味着这个问题已经相当严重了。

据《广州日报》报道，广东省人大常委会副主任钟启权在省立法工作会议上痛陈当前部门利益对立法的影响。他指出，政府机关部门在立法过程中存在着“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的现象，立法中的“利益部门化”和“部门利益法制化”倾向对立法工作的影响已经成为突出问题。

在中国，当我们提出要重视某个问题的解决时，就意味着这个问题已经相当严重了。目前，部门利益通过立法途径而得到不正当维护的情况在我国政治社会生活的各个方面都有所体现。如2005年起草的《电信法》草案被认为是“相当保守”的，对电信监督方面几乎避而不谈，对不同网路统一问题也没有提及。业内人士指出，《电信法》尽管由国务院法制办起草，但实际上是信息产业部和广电总局等有关部门在主导。这种由主管部门制定的法律明显带有维护部门利益的倾向。又如，教育部许多关于教育的法规实际上对提升中国的教育事业并无帮助，如限制民办教育的发展、教育产业化等，显然增加了教育部门的收入和巩固了公立学校在办学上的垄断地位，也把以几何级数增长的沉重的教育负担转嫁给了学生和家长。其他如计划生育法规的制定，强化了计生部门的权力；能源方面的法规无法消除业内垄断等情况更是屡见不鲜。

有人把“部门利益法制化”归结为政府部门主观上的错误，但事实上，之所以会出现部门利益通过“法制化”的途径大行其道的情况，不仅仅是因为很多政府部门和官员立法理念和立法动机上的自利倾向，更是因为立法的外部环境已经遭到严重扭曲，造成了政府部门的利益集团化现象无人约束。

从政府部门来说，已经进行了20多年的“政府主导型”的经济改革使政府获得了更大的权力，而且这种权力随时可以转化为物质利益。干部群体在自我发展的过程中，无论作为个人还是作为群体，其力量都在不断增长中，这不仅表现在数量的膨胀上，更表现在其手中的权力比之过去不但没有削弱，而且得到加强。政府所具有的这种超级权力必然影响到立法的过程。

从部门立法的外部环境看，目前的体制在立法程序、立法监督方面存在着结构性缺陷，如公民通过立法机关直接对政府规章进行审议的工作还没有列入人大的职权范围；司法机关也只能对具体的行政违法行为进行审判，而不能取消那些违反宪法和相关法律的行政法规本身。制度上的疏漏使一些明显违宪和社会反响强烈的地方行政法规可以轻易出台，地方政府无须为此负相应的责任，其结果当然造成不合公众利益的行政法规泛滥的情形。我国虽然已经通过了《立法法》，但其宗旨一直未能得到贯彻。

法治社会的特点是政府活动受制约，但在中国法治化的进程中，我们看到的更多是政府通过制定法规而强化对社会的控制。这种情况，最多可称为法制化，但绝非法治化。单纯法规的增多并不意味着严格法治国家的出现。我国这20多年来制订的法律是以往几十年总和的数倍，但在体制扭曲的情况下，法律往往会成为部门牟利的方式。在我们目前的政治生活中，少数利益集团垄断了通往政治的通道，而把其他集团排斥在外，使得本来应该作为“公器”的国家法律变成少数阶层和集团享受特权的工具。

如果我们承认立法的外部环境已经被严重扭曲，那么问题的解决就不能寄希望于政府部门的自我觉醒―――部门的自利是一种无法改变的天性―――而应着力加快部门立法的外部环境的转换。具体说来，就是通过社会舆论的监督、公民的政治参与、社会评价体系的完善，让法治的权威超越政府权威，使创制权不仅仅归于政府。从发达国家立法的发展历史来看，真正对政府立法的监督一定是来自政府外部―――如立法监督、司法监督、新闻舆论监督、选举监督等。只有通过新闻自由的保障，公民政治参与的扩大，社会评价体系的完善，法治的权威超越政府权威，才能使部门利益影响立法的情况得到有效遏制。对我们这个发展中国家来说，欲为社会立法，必先为国家立法。

我们期望立法机构乃至法院的判例对创制权有所贡献，打破政府在制度设立方面的垄断地位，加强对部门立法的监督，使部门利益影响立法的现象逐步消泯。

（作者系华南师范大学政治与行政学院教师）