城镇化下一站

城镇化在迅速升温，来得如此猛烈。

但是，繁荣背后更需要冷静思维：政府融资、土地确权、农民权益保障、城乡二元结构以及如何真正实现人的城镇化等等难题，如同一道道鸿沟，需要更为坚实的脚步。

2012年年底：京广高铁全线贯通，从北京到广州之间的火车旅行时间被缩短到8小时左右；多省地放开外来务工人员子女异地高考政策；在资本市场，与城镇化相关的概念股近期也表现得很活跃……这些看似无关的事件因为与城镇化进程之间的相互影响，彼此多了一层关联。

人们大都对城镇化这个词并不陌生，可以说它是一个历史范畴，是生产生活方式的改变，是制度变迁的过程。在农村人口转化为城镇人口的直观表象下，它还可以是更多种表述。这个过程已经持续了很多年，时至今日，城镇化更是担负着“非常使命”，被看作是“发展最大的潜力”，受到颇多期待。不过，它同时也给我国当前的配套制度建设提出了多种挑战。

分享与均等

从至今已有的经验看，我国正面临的是城镇化滞后于工业化，人口的城镇化严重地落后于土地的城镇化的局面。对此有研究人士认为，消除城市内部的二元结构是目前在城镇化过程中最需要加以解决的突出矛盾。该人士指出，“对于农业转移人口的市民化，说到底，它还是一个公共服务的差别待遇问题，对于医疗、养老、教育、住房，这些大家都称之为公共服务或基本公共服务。在城镇的内部，即便在常住人口身上，我们给予的待遇是有差别的，而且这种差别相当悬殊。”

问题已经摆在面前，未来的城镇化道路该怎么走？十提出“新型城镇化”的概念，业内人士普遍认为，这一措辞释放出了“转型”的信号，我国的城镇化进程自此迈入新发展阶段。笔者联系的多地财政部门也纷纷透露，2013年“两会”后此间将有新举动。在近期召开的一次财政工作内部会议上，有财政厅长表示，“推进城镇化一定要有产业支撑。过去这些年，地方政府在城镇化方面做了一些工作，重点多在基础设施建设，需要财政提供保障和支持，但是光靠基础设施也不行。如何做好这件事，需要系统化安排，所以明年计划财政预算再安排一部分资金跟金融、跟银行资金结合起来。”

近十年来，中国城镇化进程明显加快，城镇化率每年大约提高1个百分点，并在2011年首次超过50%。专家据此速度预计，到2020年，中国城镇化率将超过60%。快速城镇化的同时如何建设有质量的城镇化？这既不是漂亮数字，也不是简单的让农民进城。中国社科院金融研究所金融发展室主任易宪容直言，有质量的城镇化最为核心的应该是“有序推进农业转移人口市民化”。在易宪容看来，过去我们高城镇化率的数字背后实际上是“伪城镇化”，他说，“城镇化率上升到51.3%，但实际的城镇化率只35%。农民进入城市打工，但他们并没有在城市真正住下来，更没有融入当前的城市经济生活中。这些生活在城镇化边缘的农民，既无法分享社会增长之成果，也没有改变其生活方式。因此，他们面对的教育与就业机会少、收入水平低，消费能力自然很弱。政府真想让农民进城成为市民，首先要做的就是现有的房地产政策全面调整，让当前以投资投机为主导的住房市场转变为消费为主导的住房市场，让住房的价格回到合理水平，去除住房赚钱功能。可以说，这是有质量的城镇化的最为核心的政策所在。如果这个前提条件不存在，那么所谓有质量的城镇化就会成为空话。

同时，易宪容强调有质量的城镇化还得在土地制度与户籍制度上进行重大改革，让农民的土地享有可转让与可收益的权力，并由此形成以市场价格机制主导的土地市场。他说：“户籍制度应该进行重大改革，这样才能够让农民真正选择一个适合他们居住的城市。”

财政五大挑战

从财政的视角看，财政部财政科学研究所副所长刘尚希就曾撰文指出，城镇化对我国当前的财政体制提出了五大挑战。

城镇化带来人口的流动，为各地公共服务的供给带来了难题，特别是人口流入较大的地区，流入人口的公共服务面临“两不管”的尴尬境地。即：流入地和流出地都不负责其公共服务的供给。例如，东部发达地区的一个城市，每年财政收入可达数百亿，仅从财政规模来看，有能力为中央财政做出更多贡献。但是该地区的实际人口规模可能是当地户籍人口的几倍甚至十几倍，按照基本公共服务均等化的要求，当地辖区人口都有权享有基本公共服务，当地财政的负担也就随之扩大几倍或十几倍。对于经济较为发达地区而言，则面临相互矛盾的两方面问题：一方面，中央政府希望发达地区能为中央财政做出更大的贡献；另一方面，由于发达地区吸纳了更多的人口，需要更多的资金来解决辖区人口的公共服务问题。这种人口流动导致公共服务供给责任发生了很大变化。

在城镇化过程中，不仅出现了“劳动力进城、抚养人口留乡村”这种辖区人口结构变化，也出现了公共服务的双重需求：即在农村有需求，在城镇也有需求，例如住房、教育、医疗、就业服务等等。这些变化，不仅加深了我国财政体制固有的矛盾，而且增加了财力、财权与事权等财政体制要素组合的不确定性，这对主要负责提供基本公共服务的基层政府来说，无疑带来了很大的不确定性，也给中央政府的转移支付决策带来两难选择：是更多地面向城镇，还是更多地面向农村，进而增加了城镇化建设的不确定性。这对财政体制的稳定也构成了严峻挑战。

城镇化离不开债务融资，但是债务融资的风险如何控制，成为城镇化对财政体制提出的又一个重要挑战。当前，我国对债务融资风险的控制，更多的是从微观的角度来考虑。从全国整体而言，地方政府性债务管理的方式以及宏观管理框架的设计并没有形成一个清晰的思路。另一方面，地方债务融资风险的控制与各级政府财政责任的划分密切相关。如果中央的责任多分担一些，地方的债务融资风险就可能小一些，但如果中央和省级政府把责任都压给基层政府，那么市县债务融资的压力就会变大，风险的控制难度将会增大。

我国现行的财政体制，考虑的基本面是收益的分配，没有形成一个全盘统筹考虑的收益分享与公共风险分担机制。如税收的划分，是没有考虑其背后的风险的，发展总部经济得来的税收，其社会成本低廉，而开矿、发展制造业得来的税收，其风险成本却很高。产生的收益有明确的体制安排，而公共风险却没有纳入财政体制，总是等到难以为继、快要爆发危机的情况下才会被迫分担。这很容易导致城镇化进程中的公共风险不断累积，无法及时地化解。显然，如何防控城镇化中的公共风险并对其未来成本做出明确的体制安排，是对财政体制提出的新挑战。

在城镇化过程中，可能会出现就城镇考虑城镇，或就农村考虑农村的现象，没有充分考虑城乡公共服务供给的动态协调，从而导致公共服务的供应与需求脱节，同时造成大量的资源浪费。在公共服务提供上，要充分考虑到城镇化过程中人口的流动及变化，考虑到农民变市民节奏的变化。如果忽视城镇化所引起的人口、劳动力以及家庭的变化，以静态的思维来追求公共服务的均等化和一体化，就有可能造成公共服务在供应上成绩显著，而城乡居民对公共服务的需求是否得到满足则被忽略，导致公共服务的供应与需求两张皮。