反思与重构:规划是否应该退出宏观调控体系?

【摘要】本文针对规划是否应该退出宏观调控体系的命题进行了分析，梳理了学术界关于计划和规划作用的主要观点，对市场经济条件下规划作为宏观调控手段存在的合理性和必要性给予了肯定回答。在市场经济条件下规划不必退出宏观调控体系，规划具有四个方面的作用：划定政府和市场主体的行为边界，促进经济社会协调发展，遏制政府失灵，构建经济伦理。

【关键词】计划；规划；市场经济；宏观调控

【中图分类号】F210 【文献标志码】A 【文章编号】1674―0351（2013）02―0108―06

中国的经济转型是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，其核心内容就是市场取代国家计划成为资源配置的基础性手段，计划是改革的对象，在市场经济条件下其有效性甚至存在的合理性和必要性都受到广泛质疑。但是，在中国的宏观调控中仍然将规划――长远的计划作为手段，而且强调规划和财政政策、货币政策的协调，这成为宏观调控本身受到主流经济学质疑和诟病的线索之一。传统计划经济完全否定市场作用是不可取的，而在市场经济条件下是否能够完全否认规划的作用？规划是否应该退出宏观调控体系？这不是简单的非此即彼问题，而应全面分析。

一、从计划到规划：围绕一个宏观经济管理手段的争论

党的十四大后，指令性计划已逐渐减轻了它的事无巨细的统摄力度并退出历史舞台，党的十六大后，社会主义市场经济体制初步形成，中国的第11个五年计划开始改称“十一五”规划。从计划与规划，一字之差，是否意味着质的差别？在《现代汉语词典》中，“计划”指工作或行动以前预先拟订的具体内容和步骤，计划与主意、策略为同义词条；在《辞海》中，“计划”指是人们为了达到一定目的，对未来时期的活动所做安排和部署。“规划”与“计划”的含义并无根本差异，《现代汉语词典》将规划直接解释为计划，并特指比较全面的长远的发展计划。《辞海》中，规划由“规画”演变而来，表示打算，谋划和策划的含义，以及全面长远的计划。综上，从概念本身而言，从计划到规划并无本质的差别，只是更为强调计划的长远性和战略性。但在经济思想史上，关于市场和计划的作用及其相互关系问题却是一个世纪命题。从20世纪20年代社会主义国家和计划经济的出现和发展，到第二次世界大战结束后的计划化浪潮和日本等国家的计划奇迹，再到始于80年代后的经济自由化浪潮，市场和计划的作用及其相互关系一直是学术与政策争论的热点之一。

其中，国外学术界的主要观点分类如下：

第一类观点肯定计划或规划的作用，也肯定计划经济体制，其主要代表人物是帕累托、巴罗内和兰格等。帕累托认为社会主义计划在理论上可以达到与资本主义自由市场竞争所能达到的经济均衡，他的思想隐含了资源配置效率或形式不取决于社会制度的思想萌芽。巴罗内认为社会主义计划经济和资本主义市场经济的最大平衡都遵循两个相同的基本前提，即最低限度的生产费用和价格与生产费用相同。他建立了均衡状态方程，主张通过反复试验的“试错法”求解方程组系数。兰格认为，可以通过计划模拟市场，由中央计划机构根据“试错法”，模拟市场决定产品的价格。经过一系列“试错”，中央计划机构最终能制定出一套不仅使一种产品而且使所有产品供求都相等的“均衡价格”体系。由于中央计划机构对整个经济体制动态的了解要比私人企业广泛得多，所以中央计划机构通过“试错法”实现的经济均衡，比市场调节要快得多。[1]9，10，15

第二类观点否认计划经济体制，同时否定计划或规划作用，其主要代表人物为米塞斯和罗宾斯、哈耶克等人。1920年米塞斯发表《社会主义社会中的经济计算》，认为社会主义经济不存在生产资料的交换市场，因此对这类产品便无法进行经济计算；而没有经济计算就不可能有合乎经济的活动，从而在理论和逻辑上否认了计划或规划发挥作用的可能性，并进而否定了计划经济存在经济效率的可能性。[2]65-671930年代中期罗宾斯、哈耶克分别撰写了《大萧条》和《问题的性质和历史》，否认“试错法”的可行性。他们提出，社会主义计划在理论上可以通过列方程来“模拟”市场运行并通过求解方程来确定商品价格，但实际难以操作。因为中央计划当局无法建立起包含所有物品和劳务未知数的方程式，同时及时使用最新数据。

第三类观点是折衷的，从市场失灵的角度考察计划或规划的作用。这类观点认为，市场是配置资源的基本方式，经济的完全计划性不可行，但计划是市场不可替代的必要补充。持有此类观点的学者，除部分市场社会主义者外，也有西方主流经济学者。西蒙认为通过市场得到的“平衡结果是最优的”，但市场和计划都是配置资源的方式，“至少有两种将计算功能分布于社会系统中的机制：市场机制和计划机制”，而且“现实中各种协调机制总是结合采用的”。[3]37丁伯根指出计划和市场都是资源配置的必要手段，他用数学说明波动变幻的市场要回归于计划，两者必须而且可以结合共同配置资源。但他认为计划者的技能有限，因此不赞成实行指令性计划经济制度。丁伯根还提出过经济计划是“计划性的经济政策”[4]8的观点，所谓计划性的经济政策是为实施计划或实现计划目标与方向所制定的宏观调节政策体系，包括货币政策、财政政策、产业政策、贸易政策、价格政策、收入分配政策等，引导微观主体行为，以弥补市场自动调节的某些缺陷。刘易斯与丁伯根的观点一致，认为经济政策的本质就是发展计划。[5]2日本经济学家百百和也认为“所谓经济计划就是政府制定的综合性经济政策体系”，其作用大致包括3个方面：一是政府计划机关对国民经济的前景进行预测，并通过预测引导其他经济主体；二是协调分散实行的经济政策，形成统一的政策环境；三是协调不同社会利益集团。[6]10，11，21

国内理论界的主要观点也可分为三类：

第一类观点否定传统计划经济，但并不否定计划作用。持有此观点的代表人物是顾准、孙冶方和卓炯等社会主义市场经济理论的早期开拓者，以及吴敬琏、张卓元等社会主义市场经济理论建设的主要参与者。

党的十一届三中全会之前，我国理论界对规划或计划的认识，受原“苏联模式”理论影响，任何对“苏联模式”的置疑和反对，都有遭到批判的可能。尽管如此，顾准和孙冶方早在1956年就提出了对“苏联模式”的怀疑，认为价值规律对社会主义经济仍然起着全面的调节作用，经济工作违背了价值规律会遭到惩罚，但他们尚未能否定计划经济的整个理论体系。[7]5卓炯在1961年明确提出“社会主义经济是计划商品经济”的命题：“商品经济的集中表现形式是市场，……建设共产主义的任务并不是要消灭市场，而是要把无政府状态的市场（也就是自由市场）改变成为有计划的市场。”[8]6

十一届三中全会后，实事求是的思想路线确立，关于计划和市场的关系问题，以及规划或计划作用问题的争论回到学术轨道。1979年4月，在无锡召开了“社会主义经济中价值规律作用问题讨论会”，卓炯在会上提出，“一直到现在，对于计划经济和商品经济或市场经济还存在不少混乱思想，还没有摆脱斯大林的影响。当前一个最突出的提法就是计划经济为主、市场调节为辅的问题，实质上还是把计划经济和市场对立起来……这种看法也是不符合马克思的基本原理的”。 [8]316，4521984年10月党的十二届三中全会确认了社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。1988年广东省经济学界举行的“社会主义初级阶段市场经济双月研讨会”，形成了关于社会主义市场经济的一致意见，吴敬琏更直接提出要“为市场经济正名”[9]。同年，张卓元提出“商品经济就是市场经济”[10]21 。

第二类观点否定计划经济，同时否定计划或规划在市场经济条件下存在作用，进而认为规划应该退出宏观调控体系。持有此类观点的学者主要是接受系统主流西方经济学训练，特别是受到新古典主义经济学理论熏陶的学者。例如，林毅夫提出，中国在改革开放之前之所以经济发展缓慢是由于选择了错误的赶超发展战略和计划体制，但计划配置资源的效率是低下的，结果造成中国产业结构的畸形发展，造成资源使用效率的低下。而改革开放后中国经济之所以迅速发展，是由于中国选择了比较优势战略和资源配置的市场机制。[11]23，55，68，80，182需要指出的是，在近年来围绕宏观调控的争论中，否认规划的作用，认为规划应该退出宏观调控体系的观点很强烈。例如许小年认为，“宏观调控指的是运用宏观政策调节社会总需求，这里需要强调的是‘宏观政策’和 ‘总需求’。宏观政策有两类，并且只有两类，即货币政策与财政政策……”。[12]

第三类观点肯定计划或规划的作用，同时肯定传统计划经济。这一类观点主张辩证地看待并评价计划和传统计划经济，认为传统计划经济模式是在特殊历史时期就资源的配置方式所作的正确选择，传统计划经济模式中对计划的探索对社会发展有重要的进步意义。例如，有学者认为20世纪70年代末期是中国经济的转折点，正是通过前30年的建设基本完成了初步工业化的目标，为改革开放准备了条件。[13]

二、规划是否应该退出：客观理解市场经济条件下规划作用的方法论基础

上述观点，各有道理。从方法论角度来说，并不存在完美的、完全符合客观现实并完全有效的资源配置方式，任何资源配置方式的优缺点也都不是绝对的。因此，在现实市场经济中完全否认计划或规划的作用是错误的。我们必须以科学的思维方法看待在市场经济条件下规划的作用。

首先，传统计划经济模式向市场经济转型并不能说明计划或者规划在市场经济条件下一定没有积极作用。第二次世界大战后，许多西方成熟市场经济国家都曾经广泛地运用计划手段，如德国、法国、瑞典、日本都有较为周密的经济计划，并获得成功。经济计划化和经济自由化政策的交替出现，是西方成熟市场经济国家在战后的一种规律性现象。西方成熟市场经济国家都未完全否定市场经济条件下计划或规划的作用，我国作为转型中的社会主义国家过分否定计划或规划的作用是不科学的。

其次，由于“市场失灵”，市场化转型并不能说明市场是万能的，单纯的市场调节无法实现资源的合理配置。第一，市场机制不能解决宏观经济的平衡问题，各独立市场主体生产经营决策往往带有一定的盲目性。有时会因此而导致生产过剩，造成社会经济的剧烈波动。第二，市场机制不能有效反映国民经济发展的长远目标和结构。因为各商品生产者自主决策的依据是市场价格，而市场价格信息反映的只是特定时期的供求状况，在此基础上形成的经济结构就可能不合理，严重时还会导致国民经济的比例失调，无法持续稳定发展。第三，市场信号是市场供求关系的事后反映，带有滞后性，因而有可能引起供给与需求的脱节，导致社会资源的浪费。第四，市场竞争可能导致垄断。市场机制有效作用的重要前提是充分竞争，但竞争的结果往往导致垄断，也就难以实现资源优化配置。第五，市场机制在调节对象上存在局限性。如公共物品和半公共物品的需求与供给，就难以通过市场有效调节。此外，在单纯贯彻优胜劣汰原则的市场机制作用下，收入分配不均和两极分化不可避免。

最后，规划也是经济世界的内生产物，同理性人假设的逻辑具有一致性。作为西方主流经济学的方法论前提，理性人假设假定在资源稀缺条件下，人都是自利的，人的经济行为都是理。但在现实的经济生活中，个人行为却是有限理性的，渗入了大量非理性因素，即人的欲望、直觉、灵感、激情、冲动、习惯等因素，这些非理性因素的膨胀常常导致非理压倒理，形成对市场经济及其秩序的破坏性力量。另一方面，即使理性人假设是成立的，追求自身利益最大化的“经济人”在现实中也要面对自身利益和他人利益，个体利益与群体利益，即时利益和长远利益之间的冲突，在这些冲突面前，个体并不会主动去缓解、处理矛盾。因此，必须有一整套强有力的手段有序调控、规范、引导和抑制经济非理，用理性抑制非理的泛化，保证市场经济在其发育和发展过程中走向成熟和完善。这种系统的手段是市场经济所内在需要的，但却不是由市场自身所能提供的。在这些可能的手段中应当包括规划。同理性人假设一样，规划的存在也是由资源稀缺性决定的。资源稀缺，每一个微观主体都要“吃饭穿衣量家当”，对自身资源围绕未来生存和发展进行分配。这与市场经济的理性人假设的逻辑具有一致性，理性选择的实质其实就是微观主体的自我规划。个人作为微观主体如果不对自身资源的配置进行长远规划，就可能在激烈的社会竞争中失败。个人如此，国家也是如此，如果没有长远规划来配置本国的资源，而任凭个体行为从个体利益的角度使用资源，将无法应对激烈的国际竞争。对于人类整体而言，通过规划配置资源也是必要的，必须对稀缺资源在即时和未来的配置进行规划，否则整个人类的生存和发展都将面临不可持续的威胁。因此，规划也是经济世界的内生产物，是资源稀缺的产物。

三、规划不能退出：社会主义市场经济条件下规划手段的可用性分析

第一，规划能够划定政府和市场主体的行为边界。规划是在一定资源约束条件下制订形成的，是资源约束条件的反映，能够为经济和社会行为划定活动边界，在边界内规划的资源配置作用是指导性的，在边界外规划的资源配置作用是指令性的，通过资源配置上的弹性和刚性约束调控包括政府和市场主体的行为，以保障各类经济主体的合理利益。

首先，规划是发展观的现实表现，是实现发展观强制性变迁的有效手段和保证。发展观的实质是作为非正式制度指导社会成员的活动。发展规划就发展目标和内容的确定体现了政府所主导的发展观，它为社会成员的经济和社会行为指引了方向，能够诱导社会成员的发展观向政府所主导的发展观演变。

其次，规划是国家发展战略的现实体现。作为国家未来发展的长远考虑，国家发展战略需要能够突出重点同时又带有长远色彩的实施工具，但财政、金融等宏观经济政策属于相机抉择的政策措施，侧重点在于短期调节，并不符合这一要求。规划则不然，首先，规划的内容就是发展战略的具体化；其次，规划可以向社会提供和展示中长期发展的宏观政策信息，能够引导和稳定社会公众特别是经营投资者的预期；最后，规划还可以通过市场管制和行政命令保证战略重点的需求得到满足。另外，规划还能够强调国家利益和国民的共同利益。在社会阶层多元化的市场经济社会中，全社会成员的共同利益和局部利益构成矛盾。规划可以通过确定国民经济和社会发展的目标和内容，矫正各经济主体的行为，成为整合国家内部社会力量的最基本工具。规划的上述作用，正像美国前总统罗斯福所言，“我们必须有真正的共同利益――不仅是这个伟大国家的各个部门之间的，而且也是各个经济单位之间和这些单位中各个团体之间的共同利益，大家都必须一齐动手来制定补救计划，这种计划必须以各种地位不同的人们所享受的共同生活为基础。”[14]114

最后，规划是财政、金融等宏观经济政策的重要依据。财政、金融等宏观经济政策的制订和实施并非空穴来风，要服务于一定的政策目标，而这一目标的合理性和合法性来源之一，就是以未来发展为中心的规划。规划通过在国情基础上制定国民经济运行和社会全面发展的总体目标，为市场经济主体行为和财政、金融两大部门提供指南，以实现国民经济正常运行和社会协调进步。

第二，在市场经济条件下，规划作为一种宏观经济管理手段也有助于实现经济和社会的协调发展。

科学的发展是经济与社会的协调发展。但是，经济和社会的协调发展却非市场手段所能实现的，特别是对于一个各方面都比较落后的发展中国家而言。市场手段能够解决经济增长问题，但难以解决社会发展方面的诸如收入分配、就业、社会保障、人口、医疗卫生、教育、环境保护，以及精神文明即思想道德和文化建设问题等等。这些问题必须按照系统化的问题处理思路，通过多方协调、统筹规划才能予以解决。在这种情况下，只有依赖以综合性、全局性、长期性为特征的规划手段，特别是经济和社会发展的中长期规划。

第三，规划不仅为解决市场失灵提供了可能，而且为政府失灵的解决提供了可能。

在现代市场经济条件下，政府对经济的干预是一种普遍和必然的现象，但是同市场失灵一样，政府干预经济同样可能存在政府失灵，出现类似行政权力介入市场的问题，政府看得见的脚踩住了市场看不见的手。政府失灵问题，主要源于三个方面，一是由于政策制定者的个人动机，和经济政策供给者的政府及政府部门自身的利益动机所导致。比如在实践中我们经常看到的部门利益、地方利益对政策制定的影响，甚至其中不乏政策制定者个人对成就感或政绩的追求。二是由于政策的执行者常常出于自身动机，利用行政权力的垄断对本来良性的政策变通执行，所谓“上有政策、下有对策”。第三方面，政府失灵是由于政府行为的非理性造成的。例如“一刀切”现象和政府行为，即政府在处理比较复杂的社会经济危机的时候，高层决策部门或决策者经常会作出统一的、不加区别的决定，以此试图摆脱困境或解决问题。[15]137-143

抑制并纠正政府的非理，需要一定的机制或措施，而规划就具有在此方面的特殊作用。一方面，规划是在一定资源约束条件下制订形成的，它作为政府干预经济的一种形式，可以通过资源配置上的弹性和刚性约束调控包括企业、个人等非政府经济主体的行为。另一方面，规划的制订和实施是一个法治化的过程，规划形成之后具备法律效力，因此规划在现代市场经济条件下既是约束和调控非政府经济主体行为的法治化手段，更是约束政府主体行为的法治化手段。

第四，规划还在构建经济伦理方面能够发挥积极作用。

经济伦理，是社会成员在处理经济事务时遵循的道德准则，在经济和社会发展过程中发挥着重要的作用，受到了众多学者和政治家的关注。如马克斯・韦伯就认为，正是一种尽天职、获利、节俭、投资、赚钱的资本主义精神推动了资本主义经济的发展。[16]32-57，121-144经济伦理和经济道德的作用重要，但其形成不是一蹴而就的，它是一个文化教化的过程，是建构和解构的长期历史过程。市场经济下的经济伦理建设，需要立足现实，着眼于长远未来，通过强制性和诱致性两种方式促进经济伦理向良性发展。在这一方面，规划作为谋划未来的重要手段，其作用是不容忽视的。在市场经济条件下，规划的制订是凝聚社会共识、形成经济伦理的过程，规划的实施是动员和鼓舞全体社会成员认可实践经济伦理的过程。通过规划确立国家在一定时期的基本发展战略和总体奋斗目标，规划过程中组织社会各方面普遍参与和讨论，可以凝聚社会共识，为社会成员就彼此间的关系形成正确认识奠定思想基础；规划形成后的广泛宣传和实施，动员社会成员认可共同目标，引导市场主体的自主经营决策行为在共同的经济伦理框架内实施，使个体利益与社会共同利益、国家利益大致吻合。这样，制定和实施规划的过程成为一种文化教化过程，推动了经济伦理的形成，进而影响到社会成员的具体行为，从而促进了经济和社会的发展。

四、结论：规划作为手段无需退出宏观调控体系

通过上述分析，在社会主义市场经济条件下，规划的存在具有合理性，无需退出宏观调控体系。

第一，计划与规划在总体上属于同义词，其根本涵义都是未来的行动安排或打算，而后者更为强调长远性、战略性和指导性。

第二，规划或计划没有社会制度属性，只是一种影响资源配置的手段，并不具备所谓超越工具性的意识形态性。

第三，在市场经济条件下，规划能够为政府和市场主体的行为划定边界，是实现经济和社会协调发展的重要手段和有力保障，它不仅为解决市场失灵，也为解决政府失灵提供了可能性，更具有构建经济伦理方面的作用。

第四，规划着眼于未来发展，是经济世界的必然产物，同财政和金融政策一样，在普遍的意义上都具有成为宏观经济管理手段的条件，可以被纳入宏观调控体系当中。对于中国这样一个长期处于社会主义初级阶段的国家而言，选择能够强调未来长远发展和能够凝聚社会共识的规划作为宏观调控手段，是基于中国经济的客观现实作出的理性判断。

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