公路行业国有资产管理探讨

摘要：公路是社会发展和国民经济的“血液”，公路事业单位的资产为加快公路事业的发展和促进履行公路部门职能提供了重要物质基础，在构建社会主义和谐社会中承担着重要职责。在当前国有资产管理体制改革的大背景下，公路部门在加强国有资产管理上虽取得了一定成绩，但也迎来了新的挑战，国有资产管理方面也还存在一些问题。公路部门如何合理、高效、科学、规范地管理和运作国有资产，切实发挥资产使用价值，确实值得我们研究和探讨。

关键词：公路行业 国有资产 问题 对策

按照《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部36号令）和《交通运输部事业单位国有资产管理暂行办法》（交财发[2010]123号）的有关规定，公路部门国有资产是指各级各类公路部门占有、使用的、依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。包括国家拨给各级公路部门的资产，公路部门按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产、无形资产和对外投资等。根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号）、《财政部 国家发展改革委 交通运输部 监察部 审计署关于公布取消公路养路费等涉及交通和车辆收费项目的通知》（财综〔2008〕84号）文件要求，从2009年1月1日零时起，山东省各级公路养路费征稽部门（含银行代收点）停止征收公路养路费。实行“费改税”后，在现行公路管理体制下，公路部门的职能主要是负责公路的建设、管理和养护，保证公路的完好和畅通，其养护生产的主要考核指标是公路好路率。因此，公路事业单位占有和使用的固定资产创造的大多是社会效益，而不是直接的经济效益，这就容易忽视、淡化对公路部门国有资产的管理工作，进而造成国有资产管理水平不高，甚至造成国有资产的贬值和损失浪费。本人就所在单位国有资产的特点、存在的问题及改进措施谈一点肤浅的认识。

一、公路部门国有资产的特点

（一）资产无偿占有、无偿使用

由于公路部门国有资产不以盈利为目的，在使用的目的上具有广泛的服务性，因此这部分国有资产主要配置于社会的非生产领域，无偿占有、无偿使用，具有较强的社会服务功能，公益性特点突出。在资产使用过程中重点是保证其实物形态的完好无损，以满足顺利、有效的开展单位工作的需要。这一点不同于经营性国有资产的要求，经营性国有资产在保持资产保值的前提下，还要求资产增值。

（二）资金来源的多渠道

改革开放以来，伴随着国家经济发展和政府公共财政制度的逐步建立，公路部门也发生了飞跃式发展，在国有资产数量猛增的同时，资产质量也得到了不断改善，不仅涌现出一大批新建办公楼、公路站等房地产，各式的先进、高效办公设备和仪器设备也被引入使用，而且公路施工、公路养护队伍大量地配备各种现代化专业施工机械等。但是所配备资产的资金来源较为复杂，既有专用基金、财政拨款购置，又有省级部门专项费购置或直接调拨，也有在建工程完工后转增的资产。资金来源的复杂性给资产管理带来新的课题。

二、公路部门国有资产管理存在的主要问题

（一）管理体制不理顺，存在管理漏洞

管理体制解决的是“谁来管”的问题，科学、合理的体制是管好国有资产的基础。但是由于历史延续的原因，尤其是2008年费税改革以后，体制不顺的问题尤为突出。目前，山东省各地市公路管理局的资金来源主要由省级财政和市级财政两级财政构成。由于这种原因，在各级财政部门与公路部门国有资产管理的关系上，就出现了职能交叉、分工不明的问题。由于上述原因，公路部门资产就面临着谁来制定制度、谁来开展监督的问题，进而出现了资产管理工作“谁都负责，谁都不负责”的现状。可以说，管理体制不理顺是公路部门国有资产管理力度不强的一个根本问题。就现阶段来讲，由于目前公路部门正处于汽车养路费实行费税改革后的特殊时期，各级管理机构、职责权限还都在不断调整变化和磨合过程中，管理体制尚未最终定型。

（二）闲置资产大量存在，资产使用效率不高

目前，公路部门国有资产管理中普遍存在大量闲置资产，闲置资产基数巨大，资产使用效率普遍不高，尤其是实行养路费税改革后，伴随着公路施工、公路养护管理模式的转型，资产闲置现象尤为突出，大大降低了国有资产的使用效率。以笔者所在单位资产使用情况为例，局属各公路分局的道路施工机械大部分闲置，公路养护所使用的养护机械也在推行社会化养护改革后基本闲置，分局原工程处、公路分站等房产大量闲置。除了施工机械等专业资产外，随着办公条件的不断改善，办公设备的更新升级，有些单位的办公设备配置严重超标，远远高于人均一台的使用需要，“用新不用旧”观念导致部分尚可使用的设备，提前“退休”，淘汰了许多不该淘汰的机器，其中最典型的是电脑的闲置浪费。

（三）基础管理工作薄弱，管理意识不强

基础管理工作薄弱主要表现为：国有资产管理制度不健全或落实不到位。有的单位制度不健全，或没有固定资产的管理制度，或虽有制度、但落实不够，制度形同虚设。实际工作中表现为部分国有资产未进行使用登记和及时交接，因而存在少数国有资产被个人无偿占用的现象。基层单位的固定资产大多是使用专用基金、上级拨款购置或由在建工程完工后无偿调入的，各级部门大多重视购置资金的争取，而忽略了购置后的使用管理和日常维护，国有资产长期处在无人监管状态下低效运行。长期以来由于没有严格的约束机制，受“重购置、轻管理”的影响，有些单位的资产购置之日成了资产管理的终结之日，资产的后续管理跟不上，造成单位资产管理混乱。资产管理队伍人员职业道德不高、专业素质参差不齐，个别单位资产管理人员资产管理意识淡薄，心存管与不管一个样的想法，加上有的单位领导不重视，缺乏具体工作措施，资产基本属于弃管状态，倘若内部职工串通舞弊，甚至会出现资产账实不符现象。

（四）内控管理不严，缺乏监督机制

目前，多数公路行业国有资产管理都是由财会机构兼管，财务人员既管帐又管物，不符合不相容职务分离控制的原则，不相容职务分离的本质是“内部牵制”，它要求每项经济业务都不能由一人或一个部门办理该业务的全过程，使得单个人或单个部门的工作必须在他人或其他部门的监督下进行，与其他人或部门的工作相一致或相联系，并相互制约、监督。会计记录与财产保管如果由一个人担任，加大了发生错误记录和发生舞弊行为的概率，同时如果发生错误和舞弊又可能掩盖其错误和弊端行为不被发现。因此，财务人员既管帐又管物，不符合财政部的《内部会计控制规范》要求。再者，有的单位单位领导、财会部门对固定资产的管理也不象货币资金那样重视、严格，如果是现金、存款，出现长短款就要及时、彻底清查，而如果是固定资产损坏、丢失，则无人过问，表面上有人管理，实际上无人问津，内部控制制度形同虚设，缺乏行之有效的监督机制，资产处于“弃管”状态。

三、加强公路部门国有资产管理的对策

（一）理顺管理体制，堵塞资产管理漏洞

公路部门应按照《事业单位国有资产管理暂行办法》的具体规定，分析本单位管理现状，结合工作实际，研究、制定科学、合理切实可行的国有资产管理制度。按资产来源对资产进行分类，对省级财政资金、市级财政资金及专项资金购置的资产重新进行划分，明确机构设置和人员配备，既要避免职责不清，又要避免职责交叉、重复低效，从根源上、制度层面上理顺管理体制，堵塞资产管理漏洞。

（二）建立资产调拨使用制度，盘活存量资产，最大限度发挥资产使用价值

资产调拨使用实际上是一种资产划转行为，就是打破国有资产“某个单位所有”、“某个部门所有”的传统观念，建立起规范的闲置资产调剂机制，全程监控资产的调转流程，加快资产的合理流动，让资产出现在最需要的地方。公路主管部门对本部门所占用的非经营性国有资产，如施工机械、专用养护设备等固定资产，可结合工作现状，采取必要行政手段，在不同部门、不同单位以及本系统不同单位之间进行调剂，以推动资产的合理流转、科学配置和有效利用，提高资产使用效率。积极研究、探索构建国有资产运营主体，成立国有资产管理公司（中心），具体负责公路部门国有资产的管理和运营。严格按照国有资产有偿使用管理办法的规定对有偿使用收入或通过招标拍卖取得的收入按收支两条线进行管理，纳入事业单位财政部门预算，统一安排使用。另外，也可积极探索、引进现代企业制度和竞争机制，通过中介机制，参照经营性企业考核指标，结合公路行业经营性资产的自身特点，逐步建立、完善公路经营性资产的绩效考评体系，明确责任义务、细化考核指标，实行所有权和管理权相分离，稳步推进资产管理改革试点工作，逐步探索新型资产管理机制，全面提高公路部门资产的使用效益和获利能力。

（三）夯实基础管理工作，正确树立资产管理新理念

加强国有资产基础管理工作，在充分调查的基础上，研究制定一套切实可行、带有行业特色的国有资产购置、验收、使用和保管制度。规范资产管理各个环节的管理流程：一是完善国有资产采购验收和资产登记制度。单位应当建立严格的资产交付使用验收制度，对符合验收条件的资产，应当由资产管理部门、使用部门共同填制资产移交使用验收单，按照国家有关专业技术标准、合同条款进行现场勘验、测试和清点，验收合格后移交使用部门投入使用。单位取得每项资产后均需要进行详细登记，制定资产目录，对每项资产进行编号，按照单项资产建立资产卡片，详细记录各项固定资产的来源、验收、使用地点、责任单位和责任人、运转、维修、改造、折旧、盘点等相关内容；做到验收手续齐备、监管责任明确。二是完善国有资产运行维护和保管机制，在资产使用过程中，应当严格执行资产日常维修和大修理计划，定期对固定资产进行维护保养，具体操作人员做到持证上岗，按规定流程操作使用，切实消除安全隐患。在资产保管环节，单位应当建立资产清查制度，采取必要行之有效措施，建立资产保管长效机制，至少每年进行一次全面清查，并结合不定期资产清查和账实核对，做到使用和保管并重，账、卡、物相符一致。三是加强资产处置环节的重点控制。应当着重加强资产处置环节的控制：对使用期满、正常报废的资产，应由资产使用部门或管理部门填制资产报废单，经授权部门或人员批准后对该资产进行报废清理；对使用期限未满、非正常报废的资产，应由资产使用部门提出报废申请，注明报废理由、估计清理费用和可回收残值、预计处置价格等。单位应组织有关部门进行技术鉴定，按规定程序审批后进行报废清理，防范资产流失。

（四）强化监督机制，加强内部控制，落实管理责任

结合公路行业资产管理的行业特点，构建公路行业资产从购置、使用、维护到处置全过程、全方位监管体系。一方面加强内部控制。在本单位建立内部监督和约束机制，严格加强固定资产管理，强化资产使用的职责机制、监督机制、绩效评价机制；严格支出审批，建立资产处置、采购、付款、使用等环节的审批手续，做到资产管理部门、使用部门和财务部门统一协调和相互牵制；充分发挥内部审计和财务监督在资产管理中的作用。另一方面强化管理责任。按照《事业单位国有资产管理暂行办法》的要求，建立健全科学合理的国有资产管理责任制，明确单位主要领导为全面责任人，分管领导为主要责任人，使用单位领导为直接责任人的管理责任制，各单位确定有责任心、管理水平高的人员，专门负责管理工作，层层签订资产管理责任书，通过层层分解，责任落实到人。

做好新时期公路行业资产管理工作，注重资产管理的时代特点，既要体现继承性，又要适应新形势、新要求，切实转变观念，寻求管理上的突破。只有深入贯彻、领会财政预算管理、政府采购、国库集中支付等各项财政制度的指导精神，深化公路部门资产管理内部改革，正确处理资产所有权和使用权的关系，规范资产处置及其收益管理，最大程度发挥资产使用价值，不断探索带有行业特色的公路行业资产管理新机制，才能不断促进公路事业又好、又快发展。

参考文献：

[1]毛程连.国有资产管理学[M].复旦大学出版社，2005

[2]邓娜娜.做好行政事业单位固定资产管理工作[J].中国乡镇企业会计，2008年10期