农村城镇化建设研究

摘要：我国农村城镇化存在水平滞后、质量不高、集约性不够、布局不合理、发展不平衡、路径和方法不可持续等问题。当前，必须深化农村改革，实现城镇化科学发展，实行土地与户籍联动改革，推动农村劳动力向非农产业转移，大力发展第三产业，实现工业化与城镇化协同发展，实现人口的城镇化。科学规划，合理布局，改善城镇环境，创新城镇管理机制。只要我们真正抓住了“农民工市民化”这个城镇化的主体，城镇化的道路就不会走偏。

关键词：农村；城镇化；农民工；产业

一、我国农村城镇化建设中存在的问题

当前我国农村城镇化的高速发展态势，能不能持续？如果能，那么中国将会出现一个非常大的飞跃。如果不能持续，那也可能会陷入一场非常大的危机。从目前来看，我国农村城镇化建设中存在诸多问题，城镇化发展方式迫切需要转变。

（一）城镇化水平滞后

目前，发达国家城镇化率一般都在80％以上，而我国城镇化率则只有50％多点，相比之下，我国落后了30多个百分点。就连人均收入相近的菲律宾、马来西亚等国城镇化率也已经在60％以上，我国相比较也落后了10多百分点。就一般规律而言，一个国家和地区城镇化率在30％～70％之间，城镇化处于快速发展阶段。我国1996年城镇化率达到30％以后，城镇化速度明显加快，年平均增长1．25百分点，到2020年，预计城镇化率达到60％左右，才接近目前人均收入相近的菲律宾、马来西亚等国的城镇化水平。又据国家人口计生委预测，2016年前后，我国15～59岁劳动年龄人口达到9．3亿峰值后开始减少，到2025年将降到9亿以下，如不改变目前城镇化发展路径和模式，城镇化发展水平将会继续受到影响。又有专家预计，到本世纪中叶，也就是基本实现现代化的时候，我国的城镇化率也只是可能达到70％左右①［1］103。

（二）城镇化质量不高

从城镇居民构成分析，我国城镇化质量不高。主要表现为农民工没有真正转为城镇居民。当前，我国城镇化率虽然已经超过了51％，但这是按常住人口数量进行统计的，也就是我国目前的城镇化率51％以上是名不符实的。国家统计局2013年5月27日的2012年全国农民工监测调查报告显示，我国农民工总数达到26261万人，其中外出农民工16336万人。也就是说2．6亿多农民工作为一个整体已经变成城镇居民的一部分，而实质上这部分群体并没有真正融入城镇，他们虽然在城镇就业，却被城市边缘化，并没有享受到城镇居民的待遇。中国社会科学院的2013年《城市蓝皮书》认为，中国真实的完全城镇化率只有42．2％。而这一数据比国家统计局公布的2012年常住人口城镇化率52．6％，低了10．4百分点。看来，2．6亿多农民工是被城镇化了，他们的伪城镇化提高了我国城镇化率的10．4百分点。处于城乡“两栖”生活的农民工，他们要真正融入城镇，还有相当长的路要走，政府还有大量工作要做，这也就是我国城镇化留下的巨大欠账。农民工及其家属没有真正转为城镇居民，既影响城镇化经济社会发展的战略功能发挥，又导致一系列城乡经济和城乡社会发展失衡和不稳定问题。如农村“空心化”与城市“空城化”并存。随着城镇化发展的快速推进，农村常住人口逐渐减少，农村、小城镇迅速变老（剩下老人）、变小（剩下孩子）。目前我国农村留守老人达5000万，农村留守儿童数量超过6000万。很多村庄出现了“人走房空”现象，并由人口空心化逐渐演化为人口、土地、产业和基础设施整体空心化。随着城镇化的逐步推进，出现了越来越多的新规划高标准建设的城市新区，新建了大量楼盘，造成了严重的供过于求。那些被城镇化的农民工进城后发现，变不了身份（还是农民），买不起房，尴尬的身份、巨大的压力，其造成的结果先是老家村镇空心化，接着是所在居住城市空城化。加之国家对房地产业实行宏观调控，导致楼盘销售困难，无人居住，因此三四线城市出现空城化也就不可避免。

（三）城镇化发展集约性不够

我国城镇化发展缺乏科学规划，这种粗放式发展模式造成我国城镇化发展难以为继。主要表现在：不顾客观条件和经济社会发展规律盲目扩张，盲目攀比；不加控制地开发土地；能源资源高消耗高浪费现象严重，环境污染持续恶化，造成了经济、社会、文化、生态建设的失衡。直面全国各地存在程度不同的城镇化粗放式发展的问题，早在2000年国务院出台的《关于促进小城镇健康发展若干意见》中就已明确警示，问题在没有适时出台相关政策与法规。与发达国家和地区相比，我国城镇地域单位面积的产出水平也不高。深圳是我国工业化、城镇化水平相当高的城市，但平均每平方公里的GDP仅为4亿元，而我国香港地区是14亿元，新加坡是18亿元，差距非常之大。这说明，即使我国不再扩大现有城镇的面积，通过提高集约化程度，经济增长也还有非常大的发展空间。

（四）整体布局不合理

从城镇形态分析，不同规模和层级城镇发展不协调。主要表现在：过度依赖超级和特大城市；城市群数量不足，质量又不高；中小城市人口密度低，潜力没有充分发挥；小城镇规模小，缺乏产业支撑，陷入脱离实体经济支撑的“空心城”陷阱，服务功能又不到位，吸纳农村人口有限，1．9万个建制镇建成区平均仅为7000多人。不同规模和层次城镇发展不协调。如以土地资源浪费为例，2012年，建制镇建成区人均占地高达219平方米，是设市城区人均占地的2．23倍和县城的1．92倍。我国百万人以上的50座主要城市，由于人口过度集中造成空气污染、交通拥挤、资源能源紧缺等诸多“大城市病”已越发显现。我国北上广等大城市则出现了严重的“大城市病”，且已出现发达国家才有的“逆城市化”趋势，而中西部大多数地区则显然与之相反。由于资金、项目向沿海发达地区高度集中，中西部地区的人口就不断流向这些地区。在东南沿海发达地区的很多地方，人口规模、产业规模都已经超过了当地资源环境的承载能力。中国的城镇化毕竟已不是初级工业化阶段的城镇化，现实的国情迫使我们不能照搬别国的城镇化发展模式，必须与新型工业化道路相结合。当前，我们必须要高屋建瓴、摆脱只以一地一城、一市一镇的局限胸怀，走一条中国特色的城镇化发展道路———大、中、小城市协调发展、重点发展小城镇。

（五）城镇化发展不平衡

从空间分布分析，东部、中部、西部城镇化发展不平衡，突出表现为“东高西低”。城镇经济实力差距也大，东部地级以上城市经济总量分别是中部和西部的3．6倍和4．7倍。全国综合发展水平“千强镇”中的95．4％分布在东部。不改变区域差距大的现状，必然导致差距进一步扩大，社会成本居高不下，空间布局与资源环境承载能力不匹配，影响国家经济社会持续协调发展。当前，我们必须要用全局眼光和战略思维统筹考虑城镇化问题，做好城镇化的长远发展规划，优化城镇化的空间布局。

（六）城镇化路径和方法不可持续

我国的城镇化发展速度能这么快，除了一些客观历史因素之外，与低成本有很大关系。这主要体现在以下几个方面：土地成本低；劳动力成本低；基础设施不到位；社会保障体系不完善；公共服务水平低等。应该说，这都是历史欠账。如果按照内在规律推进，到目前这个水平后，城镇化速度会逐步减慢。强行降低农村土地、劳动力的“成本”来解决城镇化发展的土地和资金（土地财政、土地融资）等问题，这是我国目前城镇化快速发展的主要路径和方法。《2012年中国城市竞争力蓝皮书》指出：土地过度城市化，10年城市人口增长50％，建成区面积却增加了一倍。与发达国家城镇化土地资源消耗比，我国是保护耕地口号最漂亮、消耗率却是最高的国家之一。同时，“低成本”大量圈地扩张，以地生财加剧了对土地的侵蚀，大量占用耕地，还会导致农村凋敝、农业衰败、威胁国家粮食安全，农民被“边缘化”。

二、加快农村城镇化建设的具体措施

我国农村城镇化建设中存在的问题，可以归结为两个核心问题：一是推进城镇化发展必须以人为本，反之，以牺牲农民、农业、农村利益为代价，城镇化将注定不可持续发展；二是推进城镇化发展必须遵循客观规律，反之，不认清我国城镇化发展的长期性、艰巨性和复杂性，操之过急或者消极作为都必将导致社会矛盾激化，影响社会和谐与稳定。

（一）深化改革，实现农村城镇化科学发展

1．土地与户籍联动改革

我国在城镇化过程中面临的不是建设用地绝对量的短缺，而是如何避免像迄今这样，一方面城市扩张不断占用优质耕地，一方面由于农民离乡不离土，甚至赚钱后回村盖房又不居住，造成村庄占地不降反增，增加的面积相当于我国全部城镇建成区的一半。显然，这才是在建设用地指标与常住户籍人口挂钩的新型城镇化进程中必须解决的真正问题。建设用地指标与常住户籍人口挂钩，这一做法可以发挥市场在城镇化发展过程中的调节作用，这一做法会促使地方政府竭尽所能地去增加本地城镇户籍人口。因为，哪个城镇吸纳城镇户籍人口越多，哪个城镇就能分配到更多的建设用地指标。这是以正向激励机制，但是地方政府也必须考虑自身的承受能力。因为，新增城镇户籍人口多了，相应的住房、教育、社保、就业等民生工程问题也多了。建设用地指标与常住户籍人口挂钩，这一做法形成了一种内在平衡机制，能够抑制土地城镇化的不合理膨胀，形成人口与土地城镇化协同发展的良好局面。当前，我国城镇住房保障对象主要限于本地城市户籍人口。1．6亿多外出农民工则在体制之外，而这些外出农民工对高房价、高房租都是难以承受的。他们是真正需要住房保障的，而由于体制原因，他们没能享受到。他们大多在城市努力打拼，赚钱后回家乡盖房，盖好的新房平时又不居住只是过年回家住。他们在城市找租金相对低点的“城中村”和“城郊村”暂时租住。笔者认为，在政府统一规划下，可以允许流入人口较多的发达城市的“城中村”与“城郊村”的农民以及农村集体组织参与城市出租房的开发。对于宅基地相对畸零狭小的，可以通过置换分合来做大规模的重建与新建，并确认权利归属。这样一来，可谓实现了多赢。外来流动人口住上了廉价的出租房，“城中村”和“城郊村”的本地农民，因此也可以收获房租收入，也一定程度上弥补了政府功能的缺位。政府可以考虑在“城中村”和“城郊村”地段配套建设一些接纳外来务工子女的学校。外来人口住房问题和子女教育问题解决了，户籍制度改革就实现了实质性的突破。

2．推动农村劳动力向非农产业转移

基于我国城乡差距持续扩大的现状，推动城市优质资源向农村延伸，构建多元化农村公共服务供给机制，加大以工促农力度尤为重要。在农村大力推进农业产业化，以农村工业化、农村非农化来推动农业发展，推动农村富余劳动力向非农产业转移。吸纳农村富余劳动力的主要方向是大力发展第三产业。在农村大力发展农产品深加工、大力发展第三产业又将会极大地提升我国农村城镇化水平。第三产业的发展必须以一、二产业的发展为基础和依托。既要发展餐饮业、旅店业、商业等传统服务业，又要发展金融保险、信息咨询、交通通信等现代服务业。在城镇化建设过程中，我们要重点发展金融保险、信息咨询、文化旅游、交通通信等现代服务业，逐步构建起结构合理、功能完善、辐射力强的现代服务业体系，提升城镇的综合服务功能，使以现代服务业为主的第三产业成为城市经济的重要支撑和新的增长点。

3．实现工业化与城镇化协同发展

工业化是城镇化的经济内涵，城镇化则是工业化的空间载体；城镇化需要工业化带动，也会给工业化提供支撑。工业化与城镇化是互为动力、相互促进的。区分工业化与城镇化的发展阶段，因时制宜，合理确定工业化、城镇化在经济发展中的战略地位，提高工业化与城镇化互动发展的速度与质量，通过双方的互动发展来加快农村剩余劳动力的转移。企业与产业集聚是城镇化发展的基础，积极引导民营企业合理布局，改变民营企业高度分散现象。设立工业园区，老企业搬迁入区，新企业区内创建，发展产业集群。要把工业园区建设与城镇化建设结合起来，同步推进，以工业化带动城镇化。

（二）加快基础设施建设，实现人居环境的城镇化

1．科学规划，合理布局

城镇基础设施作为城镇存在和发展的物质载体以及城市经济增长和社会进步的前提条件，其发展状况直接影响着产业竞争力、人力资源的吸纳、城镇空间布局乃至整个城镇化进程的速度和质量。为此，我们必须坚持以人为本，节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则，科学编制城镇规划，健全城镇建设标准，强化规划约束力。合理确定城镇开发边界，合理确定城乡居民点布局总体框架，形成生产、生活、生态空间的合理结构。稳步推进“城中村”和城乡结合部改造。注重文化传承与保护，改善城镇人居环境。

2．改善城镇生活环境

在国家实行宏观调控政策、严格用地管理的大形势中，应适时调整城镇建设的重点。充分发挥自然生态优势，维护和提高城镇的生态环境。既改善农村居民的生活环境，也增加农村非农就业岗位。从而实现部分就业非农化、部分生活城镇化、部分社会城镇化。以人为本，围绕人的全面发展、安居乐业和实现城镇的可持续发展目标来建设好城镇，管理好城镇。加大农村基础设施建设、公共服务建设以及社区文化建设，实现农村人口的集中居住，改善农村人口的生活环境。

3．创新城镇管理机制

政府对城市的管理，要以城市规划为依据，突出职能管理规范化、运行机制多元化两大重点，建立健全统一领导、分级管理、职责明确和以块为主、条块结合、全面参与的城镇管理长效机制，把城镇管理工作纳入经常化、规范化和法治化轨道。建立城镇管理目标责任制，把城镇管理任务分解落实到街办和社区，充分发挥街办、社区和相关职能部门的积极性，齐抓共管，形成合力。加强城镇管理，推动数字城镇建设，提高城镇管理和运行效率，提高信息化和精细化管理服务水平，实现政府部门从具体管理转为日常监管［3］68。通过招投标引入市场竞争机制，探索市政、园林、环卫的企业化管理模式，用品牌形象赢得市民的理解和支持，形成符合城市精神的城市管理品牌，真正形成“人民城市人民管，管好城市为人民”的城镇管理机制。

三、结语

十报告提出了推动“新型城镇化”建设的要求，从报告内容来看，新型城镇化已经上升到国家战略层面。这是我国城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。“城镇化将是中国最大的红利”，总理在多个场合提到。新一届政府已经明确新型城镇化是经济发展的引擎，而新型城镇化的核心就是人的城镇化。这样就明确了城镇化的核心和重点。实际上，只要我们真正抓住了“人”这个新型城镇化的核心，“农民工市民化”这个城镇化的主体，城镇化的道路就不会走偏。如何实现让农民进城“进得来、留得下、有尊严”，这将是任重道远。

参考文献：

［1］陈甬军．中国城市化道路新论［M］．北京：商务印书馆，2009．

［2］夏锋．规模效应、人口素质与新型城镇化的战略考量［J］．改革，2013（3）．

［3］王格芳，王成新．科学发展观视角下的城镇化研究［M］．济南：山东大学出版社，2007．

作者:朱长根 梁海芬 单位:．江西交通职业技术学院 江西省城乡规划设计研究院