中美非营利组织比较研究

摘要　被称之为“区别于政府与企业的第三部门――非营利组织”，因介于政府与企业之间的特殊位置，其存在和作用的影响是评价市场体系成熟与否的重要标志。由于我国仍处于社会经济转型期，市场发育的程度还有待于进一步提高，故借鉴国外非营利组织发展的经验和做法，对于促进我国市场体系的成熟与进步有着十分重要的意义。本文拟从非营利组织历史悠久且作用影响非常可观的美国为例进行研究，试图得出对我国相关事业发展有价值的结论。

关键词　非营利组织　非政府性　培育　自律　规制

非营利组织一般是对既非政府亦非企业的机构和组织的总称，在不同场合出于不同需要有时也称第三部门、独立部门、慈善机构、志愿者组织或社会组织。国际上通行的称谓即是非政府组织(NGO)或市民社会组织。非营利组织最主要的特点是：规范、非政府、非营利、非政治、公益性以及自愿参与。

中国经济改革30年后的今天，非营利组织的发展虽然已经获得一定程度的规模，但仍处于非常稚嫩的起步阶段。为此，借鉴国外非营利组织组建的成功经验，促进中国非营利组织的成长与发展是促进市场发育、完善我国市场经济体制的必然趋势。

一、美国非营利组织概况

1、美国非营利组织的基本情况

美国非营利组织的历史已经延续300余年了。今天的美国社会，非营利组织的发展在机构数量、经济实力、社会影响和从业人员等方面均已经达到相当高的程度和水准，其组织活动开展的领域十分广泛。据不完全统计，种类繁多的美国非营利组织约有150多万个，主要包括各类学术研究机构、教育培训机构、医疗保健机构、专业协会、教会、工会、商会、体育组织、文化娱乐组织等等以及一些社会组织。其总量约占美国各类组织的6％。

目前，作为美国社会经济结构中不可或缺的重要组成部分，非营利组织在文化教育、医疗卫生、妇女与儿童权益保护、老年人服务、贫困救助和就业等方面，发挥着政府机构和其他组织无法替代的重要作用。非营利机构已成为每个美国人日常生活中须臾不离的精神支柱和物质保障。

2、美国非营利组织的功能活动

美国非营利组织所富有的功能不是一蹴而就的产物，而是在坚持原有功能本质基础上不断结合社会发展需要进行自我修补、自我发展和自我完善的结果。其功能特点如下：

美国非营利组织功能活动的目标选择一直以社会发展所呈现出的客观需要为走向。由于美国政府社会管理的方式和内容受到严格的法律程序制约和区域地方文化传统的影响。因此，很多随社会发展而涌现出的关于社会管理的最新问题都是首先由各类非营利组织遇到的。当这些现实中存在客观上又必须及时给予处理和解决的问题发生时，非营利组织活动的用武之地便由于自己与生俱来的天然属性而在自然选择中获得了发展。应该说，美国非营利组织的发展始终是与美国社会发展所遇社会管理问题的解决同步进行的。

美国非营利组织功能活动的内容取向主要体现在提供宪法禁止政府从事的服务和监督政府、市场两个方面。由于非营利组织的非政治化倾向和组织机构的官僚化程度低，使其便于进入不管是美国的联邦政府还是各州的地方政府不便涉足的领域，去做政府想做而又不便做的事情。同时，美国人遵从西方的评判标准，认为从事政府公务活动的人不可能自觉抑制个人和部门的“无赖冲动”。因此，政府活动虽然受到一定程度的内部制约与平衡，但还需要来自政府外部的机制予以监督才能真正达到理想的程度。所以，由于服务于公共利益的超然目标，非营利组织最适于顺应民众公共监督的意识，对政府的行为产生影响。

美国非营利组织功能活动的方式方便、灵活。由于非营利机构是非政府的民间组织。因此在用人机制和运行方式上都具有很大的弹性和适应性。作为公民社会的典型国家，美国非营利组织的工作人员大都是来自于社会中下层的志愿者。他们具有与服务对象在思想认识上的一致性，对很多问题的了解已经达到感同身受的程度。因此，他们与服务对象沟通起来没有距离。由于不受政府部门僵化体制的约束，非营利组织面向社会开展功能活动的服务时，能够在时间选择、方式运用和内容提供方面表现出较之政府部门更强的对应性。

3、美国非营利组织发挥重要作用的原因

用适者生存这一进化论定理诠释美国非营利组织蓬勃发展的内在原因是最合适不过的了。美国得天独厚的社会制度环境和人文环境提供了很多适于非营利组织发展的条件。如宽松的法人注册和管理制度、严密的税收激励、监管制度和强大的社会支持体系。

美国非营利组织的注册异常简单容易。美国没有统一的非营利组织注册管理法规，多数州规定由州务卿负责非营利组织的成立，首席检察官负责保护非营利组织的资产，州检察官负责对非营利组织的日常监管。

美国对非营利组织的制度态度是宽严相济。如果说宽松的法人注册和管理制度为其组织机体规模群的建立创造了入门条件的话，那么严密的税收激励、监管制度则又对其组织宗旨的贯彻提出了严密的监管措施。美国法律规定：围绕非营利目的开展活动的组织禁止参与任何利益分配和各类政治活动，即任何能够控制此类组织或能对其产生实质性影响的人都不得以任何方式从活动中受益；同时，非营利组织成员在其组织活动中不得以任何形式参与竞选和不得进行实质性的游说活动。

在美国，政府能力的有限性与美国民众互助、参与、自治的人文传统，使得社会对接受非营利组织的服务有一种天然的亲近。所以，美国政府适应民意，通过提供大量直接和间接的实物、资金对非营利组织的发展提供支持便不再是偶然的了。

二、中国非营利组织特征

在我国，严格意义上的非营利组织当属凤毛麟角。现实中存在名目繁多的各类所谓非营利组织与理论上所说的具有非政府性、非营利性、志愿参与性和多元性等基本特征的组织实体几乎不存在。但这些组织的确又在朝着规范性的模式发展。因此，如果非要把这些组织归类于非营利组织，就只能定义为“处于过渡形态的非营利组织”。这种过渡性主要体现在如下几个方面：

1、组织成立背景复杂

我国名义上的非营利组织在成立的渊源上分为“自上而下”和“自下而上”两种类型。自上而下类型的组织具有由政府组建或从政府机构转变而来，与政府保持着千丝万缕联系的组织特征，主要以政府扶植的各类协会、学会及公益性组织为主；自下而上的类型组织则具有满足某种共同需要而自发产生于民间的组织特征。主要包括已经民间化了的社会团体、具有非营利倾向的民办非企业单位和尚未登记的非营利组织。

源于组织成立背景的复杂性，上述两类组织的社会境遇存在着很大差别：自上而下类型的组织由于大部分都是从政府机构改革过程中分化出的产物。所以从事的活动内容往往是政府垄断性质的业务，享受到政府优越的保护。而相比之下，自下而上的类型组织由于游离在官方体制之外，因此受到从入门登记到常规控制的多方限制。尽管在某些方面“松了绑”，但政府在登记方面却

显示出比较严格的管制。而且不可能享有多少政府的优惠政策。

2、非营利性性质模糊

由于与美国市民社会不同的制度传统和文化背景，从计划经济条件下转化而来的中国社会，仿佛还不习惯接受非营利组织的客观事实。因此，缺乏民众了解和支持的“非营利性”便受到严峻的挑战。许多自下而上的非营利组织既得不到政府的拨款，也得不到社会的赞助。所以，不想寿终正寝的那些所谓的非营利组织，最终也只能仅仅体现它具有自的一面，而不得不首先通过营利的手段谋求生存，然后再为非营利目标的实现从事活动。这样就不可避免会使这些组织的注意力和兴趣点转移到营利活动方面，从而与原来建立伊始锁定的初衷背道而驰，逐渐改变了自身的性质，蜕变为纯粹的营利组织。

3、志愿参与程度不够

中国非营利组织志愿参与的方面还存在许多有待改进的问题。一方面社会对志愿者及其组织缺乏应有的认识与理解；另一方面志愿者自己也会由于自身克服不利环境能力与信心的缺乏而放弃选择。此外，由于行政化倾向导致中国非营利组织志愿活动以自上而下方式开展的现象非常普遍，使其自愿性的色彩受到削弱。所以，从中国非营利组织志愿性开发程度的实际情况来看，其面临的政治、文化、社会和心理的问题还很多。

三、中国非营利组织的问题

出于上述特色原因，正处于从政治社会向公民社会转化这一过渡阶段的我国非营利组织，必然面临很多生存性发展问题：

1、资金缺乏

与美国通过自然进化产生于公民社会的非营利组织不同，我国不管是从政府部门脱钩出来还是自发产生于民间的非营利组织，都面临着殊途同归的命运。即由于资金短缺而难以为继。前者是迫于市场经济转型导致“断奶”，不能再过门生供养的日子而要自谋生路：后者是原来就先天不足、没有积累，现在又找不到支点而前途渺茫。得不到正常资金供给的非营利组织，不仅不能正常开展工作，而且也无法维持机构自身的运转。因此，资金缺乏问题是当今我国非营利组织发展的第一限制性因素。

2、人才不足

资金不足带来的另一个严重后果就是不能吸引高素质的专业人才。在我国公民收入水平参差不齐、两极分化仍在加深的经济社会背景下，企业白领高额的收入、政府官员稳定的工资待遇和文教卫生单位成员令人羡慕的社会附加价值，都作为强大的社会拉力将那些拥有专业、能力和年龄条件，极适于在非营利组织任职的各类人才尽数吸去，使得非营利组织成为汇集流动人员的驿站和吸纳边缘人才的栖息地。只有很少一部分出于信仰，令人尊重的理想主义者们还在那里上下求索。因此，优秀人才，特别是年轻的优秀人才，很少把从事非营利组织的工作作为自己职业生涯设计的考虑与选择，刚刚起步的非营利组织后继无人。

3、作用有限

我国非营利组织得不到社会的重视，既有外界的环境影响，也有内在的组织原因，即非营利组织自身的作用能力有限。与美国相比，我国的非营利组织只能在很窄的范围内和很浅的层面上发挥着很小且极不稳定的影响作用。很多应该由非营利组织承担的文化教育、医疗卫生、妇幼权益保护、消费者权益保护、老年服务、贫困救助和就业支持的工作，还是由官方或半官方的机构负责组织并具体实施。纯粹的非营利组织由于自身素质能力的力不从心，往往只能在一些边缘性的活动中发挥些辅的作用。所以，有为才能有位的定律在这一过程中表现得非常明显。

四、比较启示及对策建议

尽管中国与美国在意识形态、社会制度和文化传承等方面有很大差异，但社会发展赋予非营利组织以新历史地位的总体趋势却是具有全球性的。因此，参照国外经验做好我们自己的非营利组织，是顺应这一历史潮流的明智之举。

1、政府转变观念是发展非营利组织的关键

比较美国的情况，中国非营利组织的发展既不存在历史的传统基础，也还未能赢得现实社会的承认。因此，中国非营利组织发展的最初推力还是应该也只能来自于政府。来自有利于非营利组织发展的政府政策、制度、资金的支持和鼓励。要做到这一点，政府就必须转变对此问题的认识观念，用更积极的态度去评价、更有效的方式去支持、更有力的措施去推进非营利组织事业的发展。政府应把对非营利组织的支持纳入深化行政体制改革的轨道中去，在行政职能分工赋予何种社会职责的考虑时，将能够由非营利组织承担的任务逐渐从政府部门的职责范围内剥离出去。政府应通过对非营利组织的真正扶植和通过正面的示范效应告知社会：非营利组织是市场经济建立所造就的公民社会内重要的组成部分。观念转变后，政府也才能真正转变其职能，“把更多的时间用在如何做出正确的公共决策上来。从而就能更好地提高政府的工作效率，同时也能提高对公众的服务水平。”

2、非营利组织的发展需要与本国的历史文化传统相结合

借鉴美国经验在我国发展非营利组织，不等于说要离开我国国情的实际情况去盲目照搬。如前所述，我国与美国不仅在政治制度、经济水平和社会结构等方面存在很大的差异性，而且在历史文化传统方面也大相径庭。美国之所以成为一个典型的非营利组织发达的国家，一个重要的原因就在于其独特的历史文化传统。而对于经历两千多年封建社会习染的中国来说，要想让人们从内心深处把民本的理念消化掉还是一个任重而道远的艰巨任务。对这一问题解决产生的困难，绝不仅仅来自于政府机构。更普遍、更潜在的困难反而来自民间自身。中国的民众对民间组织历来有一种天然的不信任感。因此，如何用具有中国色彩的文化理念说明、诠释现代公民社会的价值理念去影响中国的老百姓，较之简单地对西方非营利组织进行颂扬并生硬地“拿来”加以推广，实在是我国发展非营利组织时必须考虑的文化策略。

3、坚持培育发展与监督管理并重的方针

在非营利组织的发展中，至关重要的问题是既要创造有利于非营利组织发展的环境，又要规范非营利组织的活动过程。即使是自律机制发达的美国非营利组织，其活动的进行与拓展也受到国家和社会的严密规治。这是因为在美国，民间组织活动的开展有时会受到诸如联邦法律与地方法律的芥蒂、政治风云变幻、自身人员素质水平和服务客体内容等多种因素的影响而偏离轨道。因此，美国在强力支持非营利组织发展的同时，又在各大城市设有很多国家的、地方的委员会和理事会，负责监督非营利组织活动，以确保这些组织的活动能信守公平原则，符合法律和公共利益的要求。

在我国，非营利组织的发展还处于刚刚起步的放飞阶段，更要注意开端的严谨。首先，要完善非营利组织的法律建设，使之形成严密的制度体系用以支持和规范非营利组织的发展。使非营利组织合法化、制度化、普及化；其次，重视非营利组织自律机制的建设，形成一套自我管理、自我约束的内在机制，使其活动有条不紊地进行：再次，将政府日常的工作重点转移到对非营利组织动态过程的监控上来，同时借助社会力量形成全方位的督导环境以规制非营利组织活动的运行。

4、建立政府和非营利组织的伙伴关系机制

当代公共管理理论倡导社会管理的多元化机制，这也应该是我国深化行政体制改革过程中可以用于解决非营利组织发展问题最有效、最合理，也是最符合时展要求的正确选择。建立合作伙伴的机制，通过市场化的功能系统去分工政府与非营利组织之间的职责，从而实现社会管理的良性循环。也就是说，通过政府购买社会服务的做法，逐渐将政府承担的社区服务转交非营利组织去做。政府根据不同非营利组织管理和服务的效果来决定跟谁建立长期的伙伴关系、购买谁的服务产品，并把服务基金投给谁。这样做，既可以把政府从繁重的事务性工作中解脱出来，又能引导非营利组织朝着正确的方向发展。

综上所述，中国的非营利组织已经取得了一定的进步，但仍然没有摆脱落后的状态。中国应该借鉴国外的成功经验，促进中国非营利组织的成长。

注释：

①钟广静，美国非营利组织在社区发展中的作用及其启示，探求2009年01期。

②温艳萍，民间非营利组织的社会与经济效应研究，上海人民出版社，上海，2008。