发挥工商行政指导作用 促进经济社会平稳较快发展

国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“改革行政管理方式，要充分发挥行政规则、行政指导、行政合同等方式的作用，提高办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众”。《纲要》所提到的行政指导，是指行政管理机关在其职能、职责或管辖范围内，为适应多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神或政策规定，适时灵活地采取辅导、提示、建议等方式谋求行政相对人同意或协力，引导其作出或不作出某种行为的行政活动，它是与行政处罚、行政许可、行政确认等方式并列的一种行政管理方式。从我国行政管理工作的实际来看，部分行政执法部门已经结合各自职能，积极探索试点行政指导工作。取得了明显成效。

一、推行行政指导的必要性

(一)实施行政指导是行政管理改革的方向。实践中以处罚为主的刚性执法效果虽然直接、明显，但也有不足之处。行政指导作为现代积极行政、柔性行政模式中最有特色的一种行政方式，是对传统的刚性行政模式的必要补充和修正。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出了行政管理应该充分发挥行政指导的作用，行政机关要积极顺应改革潮流，积极采取一些非强制性手段，妥善应对经济社会发展中出现的各种情况。

(二)实施行政指导是实践科学发展的要求。科学发展要求以人为本，统筹兼顾。开展行政指导，是用温和的、协商的方式参与经济社会公共事务管理，注重行政双方的意见交换和沟通配合，用指导的方式促进行政相对人利益的增加和事业发展，直接体现了科学发展的要求。行政机关要充分发挥政策、职能、信息等方面的优势，有效整合公共服务资源，为执法和服务地方经济找准结合点，优化为民便民服务措施，通过行政相对人的发展，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。

(三)实施行政指导是行政机关实现管理职能的需要。行政指导采用“育之以法、动之以情、晓之以理”的方式，引导行政相对人朝着法律法规设定的目标实施行为。这种管理方式把教育和预防功能放在首位。通过行政指导，从“以打为主、打防结合”转变为“以防为主、防打结合”。促进管理工作关口前移，有助于行政机关实现减少违法违规行为的最终管理目标。

二、吴中工商局推行行政指导的实践

(一)实施步骤

吴中工商局从2008年开始在全系统有计划、分阶段地推行行政指导，经历了调研论证、制度起草、起步实施、全面推进、阶段总结五个阶段。年初。局党组将行政指导工作列为年度重点创新课题，并向市工商局申报年度创新项目。随后在全系统进行了广泛的调查研究，征求职能科室和基层分局的意见建议，根据现实有需求、理论有意义、法律有依据、实践可操作四项创新原则进行了评估论证。在此基础上出台了《关于实施行政指导工作的意见》，创建了以“四个办法、五本手册、六项内容”为主要载体的工作体系，对行政指导的内容、程序、方法和考核进行了全面规范。2008年7月，吴中工商局召开了行政指导工作推进会，对干部开展工作加强了培训指导。9月11日，苏州工商局在吴中局召开了推行行政指导工作现场会。吴中区委区政府在总结工商局经验的基础上。两次召开全区行政指导工作推进会。《法制日报》、《江苏法制报》、《苏州日报》、人民网等数十家媒体以“工商部门柔性管理，促进企业发展”为题作了深入报道。

(二)基本做法

1，以“四个办法”规范工作程序。出台了《重点项目行政指导办法》、《巡查监管行政指导办法》和《案件回访行政指导办法》，并专门设计了六种文书配套使用，对各类行政指导的职责范围、操作程序和廉政要求等进行了详细规定。制定了《行政指导考核评估办法》，从组织落实、内部监督、文档处理等六个方面，明确了考核评估的责任、内容、标准和奖惩。

2，以“五本手册”规范普法内容。针对管理服务对象的不同需求，组织业务科室编撰了《工商机关行政指导系列手册》，向各类市场主体和消费者免费发放。手册包括内资企业、外资企业、个体工商户、市场、消费者五个版本，更加通俗易懂地帮助市场主体和消费者知法、懂法、守法。

3，以“六项内容”规范指导内容。一是重点项目行政辅导。对16个重点招商引资和经济发展项目实施上门指导，包括引导企业强化商标战略、为企业股份制改造、组建集团提供辅导、为各类专业市场、新业态企业准人提供服务等。二是服务发展行政建议。为企业发展想办法、出点子，引导企业树立维权意识、品牌意识、信用意识；引导企业依法维护自身合法权益，创立和保护自主知识产权。三是巡查监管行政提示。以口头或书面形式，向市场主体提前告知工商部门各项监管要求，引导其按照法律法规及政策要求履行义务。减少违法行为发生。四是轻微违规行政警示。对无严重后果、违法情节较轻、无主观故意并能及时纠正的违法违规行为，通过警示教育的方式予以制止纠正，让当事人认清利害关系，自愿纠正违法。防止违法反复。五是违法行为行政纠错。在行政处罚的同时，告知违法主体应当遵守的行为规范和改正违法的措施，引导其实施改正行为，防止违法后果进一步扩大。六是处罚案件行政回访。对符合重大行政处罚备案条件或在社会具有普遍影响的案件，定期或不定期地进行回访，督促落实纠违措施，巩固行政执法效果。

(三)工作特点

1，内容全面。行政指导突破了条线的界限，整合了各项管理职能，进一步促进了基层分局全面履职。在对全区的重大项目指导中，涉及到了登记、商标、广告、市场、合同等多项职能，指导面广，内涵丰富。

2，过程完整。行政指导覆盖了基层监管执法的全过程。在事前通过发放手册宣传法律法规和工商职能，通过重大项目指导提前介入企业发展：在事中通过行政建议引导企业正确运用商标、广告、合同策略。通过行政警示和纠错来发出预警，推动企业合法经营；在事后通过行政回访掌握被处罚企业的后续发展情况。

3，做法简便。行政指导载体丰富实用，既有面向一般主体发放的指导手册，也有针对特定主体发出的指导文书。还可采用口头指导的简洁方式，操作起来得心应手。

4，形式丰富。在行政指导中，可供基层干部选择的形式灵活多样，既能运用引导、提醒、建议等助成性手段，也可运用规劝、纠错、调停等规范性手段；既可以通过发放手册和文书进行书面指导，也可以通过约谈、协调进行口头指导，有利于发挥指导的实效。

三、吴中工商局推行行政指导的成效

2008年以来，吴中工商局共开展各类行政指导23650人次，其中提供重点项目行政辅导78个，服务发展行政建议4945个。巡查监管行政提示1262个、通过发放手册提示12920个，轻微违规行政警示2408个，违法

行为行政纠错449个，案件行政回访136个，一般项目口头指导1454个，行政指导工作在探索与实践中显现了积极作用。

(一)阶段性成果

1，服务经济发展取得新突破。在服务农民专业合作社方面，确立重点指导项目15个。辅导成立了全国首个农民专业合作联社及合作总社，促进合作社之间抱团发展，辅导全市规模最大的股份合作社――湖桥社区股份合作社成立，注册资金1.2亿元。在辅导企业完善治理结构方面，实施公司股份制改革、资产重组、组建集团等行政辅导7个，辅导2家公司进行上市准备。在破解企业融资难题方面，成功辅导办理全省首例有限公司股权出质登记，目前办理股权出质登记24件，登记出质股权7.2亿元。融资1.9亿元。组织5家内资银行、5家外资银行召开抵押贷款座谈会，对亚东工业(苏州)有限公司5320万美元银团抵押贷款进行了辅导。

2，工商自身建设取得新突破。随着行政指导的推进，工商机关自身建设也取得了突破，在以下四个方面发生了转变：一是从“权力本位”为主向“民主协商”转变，体现了以人为本的理念和民主行政的价值取向：二是从刚性监管为主向刚柔相济转变，将引导和服务、教育和防范作为日常管理的重要内容，避免了矛盾的激化：三是从事后监管向事前监管转变，实现管理工作关口前移，促进市场主体健康发展。四是从管理型机关向服务型机关转变，服务型工商建设更加制度化、长效化。行政指导工作得到了广大市场主体的拥护，在吴中工商局2008年开展的基层分局述职述廉会议上，很多企业都表达了对行政指导的真心欢迎和感谢，党委政府也充分肯定了行政指导对促进经济社会发展的积极作用。

3，普法宣传教育取得新突破。行政指导加强了工商干部与市场主体的沟通和交流，促进了市场主体对工商法律法规了解和认识。一是普法对象更广泛。五本《工商机关行政指导系列手册》能够适应不同文化层次的读者，受到群众的欢迎。二是普法效果更直接。行政指导文书注重让相对人明白我们工作的出发点、依据和内容，达到了行政指导和法律宣传的双重效果。三是普法手段更灵活。采用书面和口头指导相结合的方式开展普法教育，扩大了普法效果。去年共发放行政指导手册12920本，通过文书宣传法律法规6454次。市场主体因不懂法而产生的违法行为明显减少。’

4，构建和谐关系取得新突破。一是改善执法环境，构建了行政双方的和谐关系。行政指导改变了以往企业对工商“不是收费就是处罚”的片面看法，行政双方地位更平等、沟通更顺畅、关系更协调。二是协调社会利益，构建了行政相对人之间的和谐关系。引导经营者与消费者和谐交易。生产者和销售者优势互补。维护和发展了行政相对人的合法权益。三是提高经营者能力，从根本上促进社会和谐发展。辅导业主使用工商公共服务产品，完善经营结构，提高经营水平。在违法前进行提示、警示，在违法后进行帮扶纠错，促进整个经济社会的和谐发展。

(二)主要经验

在推行行政指导工作中。吴中工商局立足职能，因地制宜，循序渐进，大胆实践，实施了一系列具有吴色的行政指导工作措施。初步取得了一些经验。

1，搭建交流平台，提升指导能力。一是营造氛围。吴中工商局成立行政指导课题组，相关局长、科长全程参与，一季度启动后，召开了全局“行政指导工作推进会”，由科室和基层代表交流情况，在全系统营造起浓厚的工作氛围。二是增进交流。在工商简报上编撰了13期《行政指导专刊》，组织了座谈交流和学习观摩，鼓励各单位相互借鉴，取长补短。三是树立典型。向各科室和分局征集先进做法和典型情况，汇编成第一期《行政指导典型事例》，以点带面，逐步深化，不断提高各级的行政指导工作水平。

2，加强内外联动，协同推进工作。一是抓好横向衔接。各业务科室根据自身职能，分别制定实施计划，明确了指导类型、重点项目和实施办法，把行政指导融入了条线工作中。二是抓好纵向联动。科室编发了《行政指导知识问答》，发挥好业务指导作用：基层分局制定了具体实施方案，发挥好前沿阵地作用，做到了有计划、有分工、有职责、有台帐、有反馈。三是争取外部支持。主动争取地方党委政府和有关职能部门的支持，区政府常务会议听取了工商局的专题汇报，区政府转发了《吴中工商局重点项目行政指导办法》。

3，抓住主要矛盾，突破管理瓶颈。找准管理现实中面临的难点、热点、重点和弱点问题，突破管理瓶颈，优化管理职能，努力实现对经济社会秩序的有效管理。一是破解执法难点。主要是针对一直困扰工商部门、长期无法有效解决的一些问题。开发区分局、胥口分局在无照经营分类管理中，发放行政提示、警示书1196份，共指导办照831户。监管科把行政指导与违法查处相结合，逐户发放催缴提示、警示书，去年共催缴到位外资1，3亿美元。二是紧扣社会热点。主要是一些社会反响较为强烈，公众长期关注的问题。合同科邀请律师、教授及专家对汽车销售格式合同进行点评，指出了210条霸王条款，并召集记者进行报道公示，督促销售商改正，维护了消费者的合法权益。消保科对473户食品经营者发出警示，要求完善相关台帐，确保食品安全。三是把握发展重点。主要是对各地的重大投资项目提前介入，主动服务，推动项目早开业、早投产。在区最大外商投资项目江苏百世德太阳能新能源有限公司的筹建过程中，窗口工作人员加班加点为其办理了设立登记，为其办理其他审批赢得了时间。此外，先后4次提供增加注册资本和变更实收资本的登记指导，为其向国家发改委、商务部申报增资审批创造了条件。四是弥补管理弱点。主要是工商部门在以往的管理过程中长期忽略、尚未完全履行职能的问题。木读分局对辖区117户需办理前置许可的经营者，在装修前或初期发放证照提示，防止因办不出相关证照无法经营而造成经济损失，为经营者挽回装修损失365万元。对136个案件开展了案后回访，对15个案件进行了督促改正。

四、完善行政指导的思考

(一)面临的主要问题

吴中工商局推行行政指导工作的机制与方式已初步形成，但在工作中也暴露出一些问题，还需不断完善。当前，存在的主要问题是：

1，对行政指导的思想认识不到位。在思想认识上，个别干部没有从转变理念的角度认识和看待行政指导，对行政指导的科学内涵与现实意义把握不透，尚未形成推进行政指导的共识。对管理中出现的难题、矛盾，不会自觉应用行政指导的方法，表现为：思想上轻视行政指导，认为与相对人平等沟通进行指导是削弱职能、降低行政机关权威的做法；行政指导费力费时，影响其它工作，多一事不如少一事；行政指导是阶段性任务，应付一阵完事：对如何推行行政指导

这一新型的管理方式有畏难情绪，存在懒政情结，缺乏进取精神；混淆行政指导与行政执法的关系，夸大行政指导的作用，以指导代替执法办案，包办一切，削弱正常的执法。

2，行政指导的针对性和科学性有待增强。行政指导的内容缺乏针对性和可操作性，片面追求行政目标偏多，真正贴近相对人需求不足；简单的静态指导多，后续的动态指导少；满足个别项目指导多，统筹规划全面融入业务工作指导少；指导面偏窄及深度不够；有的为完成行政指导绩效考评，对当事人的违法行为只进行形式上的行政指导而忽视实质的纠违。

3，行政指导的效率有待提高。行政指导的成本效益体现在通过行政指导，促进相对人的发展，以及减少行政处罚的实施。在目前阶段，行政指导的人力、物力、财力成本还很高，指导的方式还不够丰富，工作的流程还需进一步简化，行政指导的效能还要进一步提高。

4，行政指导的长效机制还需完善。尽管公务人员在廉洁从政方面已有相关规定，实践中也没有发生干部廉洁问题，但对行政指导工作中的廉政监督方面还需完善，防止干部滥用指导谋取私利。要加强工作研究，完善指导项目的效益评估机制，将指导的效果具体化、标准化。

产生以上所存在问题的主要原因是：人力资源支撑不足，队伍素质不适应，工作研究和宣传普及不够，有些问题在理论上尚未取得共识，导致实践中难免出现偏差，加上立法的滞后及制度、机制的欠完善等等。

(二)完善行政指导工作的建议

1，增强人员素质。人员素质是工作的基础，也是行政指导工作得以具体落实与有效推行的保证。行政指导愈深化。对行政主体的人员素质要求愈高，不仅要把握法律规范和政策规定的内涵和精神实质。而且要有与行政相对人有效沟通的耐心和技巧。应对这崭新的工作，必须深化对行政执法人员行政指导理念教育。促使执法人员掌握行政指导的相关知识与技能，强化运用行政指导来改进管理与优化服务的意识，使其自觉成为执法者的一种工作思维。同时也要加大对相对人普及行政指导相关知识的力度，以通俗易懂的形式对行政指导进行广泛的宣传，营造良!好舆论氛围，调动行政相对人参与的热情。

2，提高思想认识。要避免将行政指导与行政执法工作分裂开，孤立的推行行政指导。行政指导是在纠正、减少违法行为的目的之下，与刚性监管手段相辅相成。各有功用的可选手段之一。以更长远的眼光来看，随着行政民主程度加深，行政指导这样的柔性监管方式将在行政实务中更广泛地采用。要避免将行政指导与行政执法等同起来，甚至以行政指导代替行政执法。在行政监管实践中，应当根据主客观实际情况灵活地选择运用行政指导。

3，提升工作效能。基层部门承担着大量的巡查监管任务，客观上要求简化书式材料，利用多种形式开展指导。从长远效果看，运用行政指导后会减少作出强制性监管行为的工作量。降低行政机关与行政相对人之间的张力。要简化行政指导的工作程序，促使行政指导更富有可操作性，即能够规范化、制度化运作，又贴合基层实际。乐于被基层干部接受；因地制宜开展指导，寻求与行政相对人之间的利益契合点，充分发挥行政指导的积极作用。加强成本效益研究，使行政指导工作的实际效果更具说服力；完善监督制度，促使干部廉洁指导、合法合理指导；进行制度创新和方法创新，不断降低成本，提升效能。

4，加强工作研究。在开展行政指导实践的过程中，要不断总结研究，创新机制和方法，在科学把握行政指导与行政执法的关系、行政指导的廉政建设、行政指导的成本控制、信息化手段的使用等方面进行深入细致的调查研究，使行政指导在实践中发挥更大的作用。取得更好的成效。促进社会经济平稳较快发展。