中国利益集团分析

摘要：30年来中国有三个新兴利益集团迅速发展，即民间资本、部门垄断资本、国际资本。但弱势群体没有形成利益集团，强势集团之间没有公开的制衡机制。因此中国的社会分化与利益集团问题不能再回避，必须认真研究与解决，包括扶助弱势群体与规范强势利益集团两个方面。这本身就是一个强化中央权威，建设社会主义民主法制的过程，对于中国改革有关键性的意义。

关键词：分利联盟；权力资本化；垄断资本；民营资本；国际资本

中图分类号：D663

文献标识码：A

文章编号：1007―5194(2010)02―0164―08

一、关于利益集团的一般共识

国际学术界关于利益集团的理论研究非常丰富，跨政治学、经济学与法学三个学科。关于利益集团的一般共识是：

第一，从一般意义上看，利益集团在一个国家的政治和社会过程中是一支负面力量。只有当不同利益集团发育成熟并且形成相互平衡的关系时，利益集团才不会有害于全社会福利，甚而可能是代议制民主发展的必要条件。

第二，单个利益集团的利益诉求往往与全社会利益是相悖的。但当社会上绝大多数人群归属于不同利益集团，且各个利益集团之间具备讨价还价的条件时，政府决策有可能平衡并反映全社会的利益。

第三，如果社会中不同利益阶层发育不平衡，强势集团主导政治，庞大的弱势群体因为交易成本太高以及无法采取选择性激励而组成不了实际的“利益集团”时，如果强势利益集团利用其强势地位追求在分配中的强势时，强势集团就可称之为特殊利益集团或“分利联盟”。而这种特殊利益集团对于经济、政治与社会过程的影响都是负面的。

第四，在现代市场经济条件下，利益集团的存在及其对政治过程的影响是无法消除的，但却是可以控制的。控制的方法总括起来就是麦迪逊所说的“遏制与平衡”。即一是靠政府的遏制。二是靠不同利益集团之间的平衡。当然其具体内容与手段则十分复杂。

第五，转型国家由于原有政治与法律秩序的缺失，由官员主导的转型过程，最容易产生权贵资本利益集团，且这种利益集团又由于缺乏有效的制衡力量而单方面影响社会经济政治过程，对此，必须引起转型国家执政者的高度警惕，同时在必要时必须毫不犹豫地打击。

二、中国利益集团的演变

1．从20世纪80年代利益主体多元化到90年代三大利益集团形成

计划经济体制是政治经济文化高度一体化，不存在公开的利益集团。改革以来，中国出现了社会利益主体的多元化。

第一阶段，20世纪70年代末到90年代，形成五大利益主体：中央政府、地方政府、垄断部门、企业和个人。计划经济下“条块分割”体制，随着“放权让利”，演变成为地方与部门利益。1985年实行财政包干，72000个镇，2780个县，460个地级市，28个省市自治区的地方政府有了独立利益。各经济部门政企分开形成部门利益。国企改革和私人经济发展，形成独立的企业利益。

第二阶段，20世纪90年代以后，广泛实行劳动合同制，劳动力变成商品，于是商品经济变成了资本经济。权力创造市场，资本与权力高度结合，权力资本化延伸。外资大规模进入，直到全面开放国内市场，外国资本力量迅速发展。发展出三大新兴利益集团：国内垄断资本、国际资本、民营资本。工人农民和消费者组织程度低，拥有资源少，利益表达渠道不畅，告状难。他们连弱势集团也称不上，只能称为“弱势群体”，不能制约强势集团。

第三阶段，21世纪，中国进入利益集团博弈时代。

三大利益集团简述如下。

(1)垄断资本集团

垄断资本，专指国有企业改制的深化过程中逐步形成的国家垄断资本，主要得益于行政垄断。政府所属部门滥用行政权力限制竞争，搞地方保护主义。行业垄断指公用企业和其他依法具有独占地位的经营者(比如铁路、邮政、水电、电信、航空和金融等企业)实施强制交易或限制竞争行为，主管部门利用行政权力保护本部门企业高额利润，排斥或限制民营资本的准入。

国家通过强制分拆、引入竞争的方式进行改革，改变国家公司一家独揽的局面，比如对电力行业分拆为五大公司，独占变为寡头垄断，寡头得到主管部门特殊照顾，如限制市场准入、价格管制等，通过高定价享受垄断利润。一些垄断、准垄断行业，由于管理制度上的不完善，监管缺位或不到位，内部运行机制不健全，成本核算不清晰、不透明，行业内个人收入和福利远高于社会平均水平，成为社会分配不公和贫富悬殊的突出表现。各部门利益集团一直凭借部门管理权力实行垄断与扩张。如中石油中石化凭借政策优惠和石油开采炼制权垄断，获得巨大利益，汽油价格成为众矢之的。1993年以前注册的国有全资企业税后利润不上缴，垄断资源的利润自己留用。据国家统计局2006年公布：电力、电信、金融、烟草等垄断行业的平均工资和福利，是其他行业的5～10倍。

2008年以来的“国进民退”，实质是央企带头，地方政府所属企业跟进，依靠垄断权力在市场中无限制扩张的问题，这是新利益集团的垄断行为，依靠部门垄断权力，必然破坏市场规则。我主张像10年前禁止军队经商一样，让部门垄断资本一次性退出“多种经营领域”，在自己部门之内再根据反垄断法进行规范。

(2)国际资本集团

首先是万亿美圆直接投资。他们的独立利益是：争取优惠，垄断市场，控制行业，掌握标准，打击竞争对手。他们建立商会谋求共同利益。其典型行为是集体上书全国人大，要求延长在华税收优惠，影响《劳动合同法》。

跨国公司的贿赂活动加剧了国内腐败。美国政府通过多种途径，帮助他们的资本和企业巩固在华利益。比如推销飞机，迫使中国延期推广自己的技术标准等。

中国每个已开放产业的前5名都由外资公司控制。在中国28个主要产业中，外资在21个产业中拥有多数资产控制权。其中，在作为“产业之母”的制造业领域，包括原大连电机、西北轴承、佳木斯联合收割机、锦西化机、无锡威孚、常州变压器等诸多行业“排头兵”，都已被外商控股或即将取得控股地位。即使是被视为产业低端的流通行业，占有主导份额的大型超市领域，外资控制的比例已高达80％以上，中国零售企业只能在中低端市场经营。

跨国公司凭借其雄厚的资本，通过企业并购、品牌控制等方式迅速扩大规模和实力，前几年已经在中国的骨干产业上形成了垄断，比如通过并购徐工，控制中国重型机械产业，激起了国内舆论的反对，三一重工为代表的民族产业也出现在历史舞台，这一并购案最终流产。中国政府关于审查外资，保障产业安全法律出台，规定外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，如涉及重点行业或导致拥有驰名商标的境内企业实际控制权转移，应进行申报。并购一方当事人在中国市场占有率达到20％，必须接受反垄断审查。

其次是上万亿美圆的金融与投机资本。至2006年有71家外国银行在中国设立了营业性机 构，82家保险公司中外资占到41家，分支机构400家。国际投机资本利用人民币升值预期进入中国，制造股市大起大落，制造房地产泡沫，干扰宏观经济稳定，输入通货膨胀。未来数年有可能造成房地产崩盘，如果集中撤资，都会造成金融危机。

国际资本和霸权国家在中国培植人，形成话语霸权。他们通过培训、资助出国、共同研究等多种方式，影响中国的理论界、学术界和各部门政策制定；通过各种基金会向中国民间发展，支持宗教与维权，影响社会政治经济文化各个方面。

国际资本的意识形态――新自由主义理论，已影响中国发展战略，如片面强调比较利益和出口导向，造成劳动密集型经济过度发展；依靠外资进行技术创新，忽视自主创新；利用合资与并购破坏中国大飞机制造等。我们必须在对外开放中注意国家安全，以大国博弈思维代替单方面开放思维，不要学前苏联，在市场化民主化方向上盲目过渡，被国内外利益集团联合起来搞垮。

(3)民营资本集团

民营资本有两重性，它们和国际资本垄断资本有矛盾，反对政府过度干预，这是积极的一面。有的民营资本在技术创新方面具有一定实力，需要在国家扶植和战略产业带动下继续发展。就是说，民营资本应该上升到民族资本高度，与国家利益一致起来。

民营资本的先天不足，在于其“第一桶金”缺乏合法性。一部分原始积累来自于权力资本化，通过官倒、双轨制、非法集资，骗取贷款，股市做庄、房地产炒作、行贿，欺行霸市，造假，侵吞国有财产等方式获得财富。他们的代表人物有优秀的民族企业家，也有投机商，带有投机性和买办性。

民营资本作为利益集团，通过全国工商联或企业家协会等组织，采取集体行动，争当人大代表或政协委员，他们也直接向政府部门或官员获得支持。近期多名政协主席被抓出腐败问题，说明各级政协委员与民营资本集团有千丝万缕的关系。

房地产集团组织了完全独立的协会，有自己、的代表人物和思想理论，和地方政府、银行结盟抬高房价，抵制国家宏观调控，造成房地产泡沫和严重社会问题，在2008年迫使中产阶级退出购房市场进入租房市场，将城市三代人积蓄和年轻人未来30年的收入套牢，这是中国最典型的利益集团干政。如果国家在2010年的政策仍旧不能奏效，未来数年楼市崩盘，会引起社会危机。

三、警惕国内外利益集团策动“分　利联盟”，干扰重大决策

1．2003年“分利联盟”的设计与破产

2002年党内最高权力交接，国内外新自由主义势力利用这一机会，策划分利联盟，企图直接把国有财产以合法形式送给经营者。其代表人物就是美国极右翼自由主义集团培养的，香港大学经济学院院长张五常。2002年春天，政府某权威部门的研究所突然组织报告，媒体大肆炒作，形成“张五常热”。他翻来覆去就是两句话：

第一句，“马克思主义已经进了棺材，我是来钉最后一颗钉子”。这不仅是针对马克思的，更是针对中国共产党的。其含义非常深刻，企图促使处于改革关键时期的中国共产党放弃社会主义政治合法性，以权力体系分配国家财富和国民财富。

第二句，对国有企业改革，“把它送给现在的经营者就是了”。他讲这是一个成本最低的方法。不要小看这项建议，它与所有私有化建议都不同，不是鼓吹正式平分，也不是容忍非法流失，而是正式、合法、公开地送，送给少数经营者。

张五常在中国的同盟者竭力配合，先后制造了“私有财产神圣论”，“赦免原罪论”，“吐痰论”，“冰棍论”，“穷生富养论”等，第一目的是以“金融创新”为旗号，以期权等形式把国有财产分配给经营者。问题在于经营者不敢独吞，必然要私下再分送给各权力部门。还有众多事业单位，各单位小金库，非常多“产权不明”的财产，他们认为都应这样送。张五常的建议是一个非常恶毒的策划，表面上是国有企业改革，实际是开启一场针对国民财富的权力大瓜分。鼓动权力部门直接蜕变成为巨大的“分利联盟”，从瓜分国有财产开始，扩大到国民财产，最后导致金融危机，出现颠覆性的财产再分配。问题在于，不仅中国老百姓没有份，在权力部门之间也摆不平，权力争夺难以避免，一旦权力瓜分成了气候，整个共产党、权力体系和国家社会，都可能随着这场血腥的权力瓜分而瓦解。

马克思主义研究者对张五常早有批判。我在2002年夏天发表文章《张五常热的核心在于以殖民地经验误导中国》，引起有关部门重视，要求媒体停止对其炒作，但也不让继续批判张五常，态度暖昧。2003年春张五常突然被美国法庭以11项偷税罪判刑87年，没收全部财产1亿美圆，“张五常热”以具有强烈讽刺意味的闹剧收场。但国内新自由主义经济学家仍然奉他为座上宾，“权力瓜分论”并没有受到批判，有“大人物”亲自出面捧他。张五常代表的不是他一个人或一个学派，他代表以权力瓜分国民财富的倾向，他所呼唤的“分利联盟”是一个巨大无比的联盟。要瓜分的从国有企业开始，将蔓延到整体国民财富，凡有权力者都可能获得巨大的财产。这样的“分利联盟”在中国有社会基础，并没有因为张五常的可耻结局而收敛。

趁中央领导集体交替之际，各地方瓜分国企活动悄悄出现。一场新的理论风暴又开始酝酿。2004年8月，郎咸平质疑国有资产流失遭到顾雏军，呼吁国内经济学界支持他。许多媒体(如《北京晨报》)也专门发表评论，把国内大多数“主流派经济学家”的沉默，称为“集体失语”，并“敲打”经济学家良心。京城各位“著名经济学家”对此态度有趣：有的以没时间或“不懂”为托词，有的则说郎咸平不是经济学家，以不屑为辩的态度继续“失语”。

是我策划支持郎咸平。由人民大学毕业生邵振伟直接联系，会议地点安排在搜狐网，而且商定了临时转移方案。“8.28”会议打破经济学主流派封锁，把学术争论通过网络扩大到全社会，形成全民自由讨论公共政策的高潮，一个月之内有400多学者发表意见，民间狙击力量之强大，充分显示“人民群众在关键时刻创造历史”的伟大力量。

此时，自由派内部分化，一般自由主义与经济自由主义划清界限。老资格《南方周末》记者鄢烈山，自由主义理论家秦辉出面批评权力瓜分。政治自由主义和维权主义者，大多反对“权力瓜分论”。我把这次事件称为中国左右翼学者联合反对腐败的第二次重大成果。第一次是1998年联合支持何清链，第三次则是自由主义者在2008年，支持我反对学术腐败。

有许多朋友一直反对我自称经济学非主流，他们说，社会主义是主流，为什么要自我边缘化?我的意思是，市场经济下国际经济学主流是西方经济学，国内经济学实际上也是以西方新自由主义经济学和制度经济学为主流的，他们把马克思主义边缘化了。十六大以后“分利联盟”产生，不仅默认而且主张正式在中国实行权力资本化，成为”权力瓜分派”，这不是一般的新自由主义，而是中国特色的新自由主义。

历时一个月的大辩论，是人民群众与爱国主义 学者相结合，依托网络，取得10年来从来没有过的大胜利，与中央十六届四中全会配合默契。与两年前”张五常热”的闹剧相比，这是一次列入史册的喜剧。“权力瓜分派”总结教训，把这一个月讨论归纳为：学术界新“左派”利用网络煽动“民粹主义”，与新中央领导形成互动，搅乱思想，干扰了改革大方向，改革出现了危机。他们要把2005年定为“改革年”，实质是要抵制“社会主义和谐社会”，进一步组织利益集团。“权力瓜分派”许多人是80年代参与改革开放的，许多人信奉哈耶克，痛恨集权官僚体制，崇拜西方人权自由，为推进市场化改革，最后竟然选择权力瓜分道路，这是他们可耻的堕落。

我在2005年提出“新改革开放观”：坚持改革开放大方向，改革要注意公平，开放要注意安全。2008年值改革开放30周年，有意思的是，改革理论界人物回忆“我曾经干了什么，有什么贡献”，全部集中于1995年以前。对于1995年以后的，没有什么人出来邀功。

人民群众对改革的总结，在2003年“非典”疫情以后就开始了，涌现出大量网络思想家理论家，坚决揭露和制止改革中的权力资本化和开放中的买办化，促使中国遵循社会主义和谐社会方向发展。我们相信“历史是人民写的”这条真理，中央是重视群众的总结的。总书记在纪念改革开放30周年大会上指出：改革既不能走老路，也不能走邪路。这实际上是宣布2004年以来“权力瓜分派”策划分利联盟的企图遭到一次失败。

四、限制既得利益集团的对策

1．承认利益集团的存在，把“利益集团”纳入决策话语与决策考量

各利益集团之间的博弈，成为中国基本的社会矛盾之一，也是民主法治改革的基础。共产党意识形态，国家安全，政治改革三原则，应该成为规范利益集团的指导思想。国家应依据“遏制与平衡”的原则，把各种利益集团纳入新的政治框架之中，必须以综合手段遏制利益集团的恶性发展，同时扶持弱势群体形成利益集团，以求得平衡。这是关系中国未来政治改革与发展的重大问题，也是保证社会和谐的基本前提。西方发达国家在应对利益集团的策略上，基本都采取的是麦迪逊所说的“遏制与平衡”方法：即政府使用行政或立法权对利益集团予以遏制，同时采取措施使利益集团之间形成相互制衡。

首先，要承认利益集团兴起及其力量不平衡的客观事实，然后依靠民主，使利益集团相互制衡；对于“特殊利益集团”试图通过危害国家整体利益寻求特殊利益的活动，应使用行政法律手段坚决予以遏制。

不许讨论，不让透明，放任自流，不作为，是放纵特殊利益集团的方式。社会主义市场经济条件下利益主体多元化不仅必然，而且必要。市场经济本身就是不同利益主体竞争与合作推动并发展起来的一种经济制度。利益集团在寻求各自利益最大化过程中，自然会影响社会经济政治过程。

利益集团尤其是特殊利益集团的活动，与传统的社会主义意识形态不一致，在制度转型大背景下还缺乏合法性认可。但我们不能回避，要承认问题，把利益集团及其影响当作必须经常性面对的问题接受下来，把“利益集团”作为执政与决策话语，体现在文件报告之中，允许全社会讨论“利益集团”与决策的关系。

2．促使不同利益集团平衡发展

多元利益集团的存在，在现代政治学是促成代议制民主的形式。前提是利益集团之间平衡发展，相互制衡，博弈过程保证最后决策在动态中接近社会整体福利最大化。国家应建立促使不同利益集团平衡发展的机制。

第一，推动政治体制改革，建设社会主义民主。从结果上看，真正的民主能保证每个人都能平等地通过有序的集体行动表达并实现自己的利益诉求，从而达到使不同利益集团之间制衡的局面；从过程上看，民主是培育不同利益集团平衡发展的最好的机制。建立社会主义民主，也是为建立健全通畅的利益形成机制和利益表达机制，提供良好制度平台，使社会不同的利益主体都能够在体制内形成有效的利益集团，在制度范围内有效、畅通地表达自身的利益诉求，让不同的社会利益集团在制度框架内通过相互竞争来相互协调、相互约束。党和政府可整合不同利益主体的利益要求，形成良性的社会互动关系。

市场经济使公民主体意识与民主意识增强，通过民主更好地实现并保障自身利益的诉求不断高涨；另一方面，强势集团一边倒主导经济社会的现实，使弱势群体迫切需要更为畅通的利益表达与利益实现渠道。

第二，转变政府职能。各地政府大力扶持资本集团，忽视劳动者与公共产品，使弱势群体更加弱势，导致“消费不足，内需不足”，最终影响经济发展。

政府要切实担负起提供公共产品与服务的责任，创新公共服务体制，改进公共服务方式。建立公共财政体制，使公共资源向农村、基层、欠发达地区倾斜，支持弱势群体。以发展社会事业和解决民生问题为重点，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的利益问题。

第三，有序提高弱势群体组织化程度和集体行动能力，与强势利益集团形成平衡。如果党和政府不在现有制度框架内使弱势群体组织化程度提高，弱势群体就可能自组织，威胁社会稳定。

应发展基层民主政治，依法保证群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民利。依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

工会应维护职工合法利益，成为与资方进行集体谈判的主体。应把农民工纳入工会维权范围，使他们也成为工会成员。要在所有类型的企业中建立健全工会组织。健全完善工会的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。

应允许并帮助农民建立各类农民协会，为农民利益的表达和维护提供制度性平台。

3．限制垄断利益集团利用权力谋取垄断利益

应改革行政审批制度，防止利益部门化。央企和地方企业应该从竞争性领域中退出，主要在自然垄断领域中起作用。国家应支持战略产业参加国际竞争，不受国内反垄断法的制约，但主要应采取非股权控制的方式，没有必要都去控股。

应把自然垄断行为作为行政性规制的重点。具有自然垄断特征的企业，往往投资巨大，具有规模经济效应，如果允许自由进入，可能导致恶性竞争，形成巨大的资本沉淀，对整个社会来讲是一种财富的损失，还可能导致公用事业的服务不能持续，因此，维持自然垄断往往是必要的。但正因此，自然垄断性企业可能滥用垄断地位，人为操纵价格，损害全社会福利。为此，政府必须把自然垄断企业的垄断行为作为行政性规制的重点。

应引入“有效竞争”。自然垄断行为中规模经济和竞争活力成为两难选择，被称为“马歇尔困境”。对此，克拉克提出有效竞争理论，认为现实中完全竞争的条件很难满足，但只要能限制企业提高价格和排斥竞争对手的能力，就可以实现有效竞争，同样能改进市场效率。鲍莫尔等人发展了“可竞争市场”理论，提出放松管制，维持市场的可竞争性，使潜在进 入者能够对原有产业的垄断行为产生“进入威胁”，这样一来，企业力图通过垄断性定价索取超额利润的图谋必定会挫败，潜在进入者随时可能进入该产业以分享其垄断利润的“进入威胁”，迫使在位企业只能制定和维持平均成本定价，这种价格水平与按照边际收益定价相比更接近于边际成本，可以达到次优的市场绩效。通俗地讲，就是政府对待自然垄断性企业，不必限制资本的进入。而只要有潜在的进入的威胁，即使没有真正进入的可能，自然垄断性企业仍然会降低垄断利润。

应在行政垄断性企业中真正落实《反垄断法》。反垄断法是中国维护市场竞争秩序的最为重要的一部法律，它的出台对国家，特别是对一些自然垄断行业竞争意识的提高将产生非常深远的影响。其中，尤其是对自然垄断性企业滥用垄断地位的限制，对于防止国内垄断资本集团负面影响是有好处的。

4．防止富豪干政引导民营企业发展为民族企业

应规范和限制强势利益集团游说。美国1946年制定《联邦游说管制法案》、1995年《游说公开法案》、1998年《游说公开技术修正法》，规范利益集团活动。我们也应将限制利益集团的法律列入立法日程。

要识破非法暴富集团试图通过影响舆论以及通过立法将非法财富合法化的企图，严格限定财产保护的范围。在现实中可采取灵活的策略：对于将财富主要用于生产性努力并且热衷于社会慈善行为的非法暴富者，可网开一面，以观其后效，并通过不追诉树立一种示范效应；对于行事张扬、穷奢极欲，社会负面影响大的非法暴富者必须予以打击。坚决处置违法的寡头。对少数非法暴富、不懂收敛的富豪，对肆无忌惮挑战党和政府宏观政策的商人，应该追究。为遏制特殊利益集团，政府必须保证获得广泛和持续的支持，对各利益集团分而治之。

对待非法暴富者只能是“相机处理、个案处理”的方式，在判案时考虑追溯期，作为执法问题处理。不能从政治和意识形态出发，提出任何带有一揽子性质的剥夺或赦免方案，以避免社会主义意识形态与党和政府的合法性受到挑战。

带有普遍意义的是实行财产实名制，公务员的财产与收入公开制，对不动产和遗产继承征税。强化反腐败力度，当然是题中之意。

5．防止国际资本集团干政与垄断

应调整开放战略，提高引进外资的质量与门槛，完善对外资进入尤其是并购活动的监管。以维护国内经济安全、金融安全等为契机，限制外国资本集团对我经济社会政治的影响。

6．在立法环节防止特殊利益集团干扰

第一，应实现立法过程的多元化、民主化与透明化。

所谓多元化，就是立法过程中要确保所有的“利益相关者”都能参与，避免立法过程被少数强势集团所操纵。在这方面，《物权法》与《劳动合同法》立法过程已开了一个好头。尽管在两部法律的立法过程中都充满了特殊利益集团活动的影子，但由于在立法过程中通过各种渠道充分听取各种利益相关者的意见，确保了最后通过的法律仍然是各方博弈的结果，而不是过分偏向于特殊利益集团。所谓民主化，即立法过程要进行充分讨论，允许不同的甚至是对立的观点之间形成争论。

全国人大与全国人大常委会在立法的过程中，经常采用公布法律草案，向社会及专家学者征询立法意见的方式，力求能够扩大立法参与主体的范围。地方人大与政府在进行相关立法时，也采用论证会、听证会等方式，保障民众参与立法的权利。这都体现了我国立法过程的民主化。

透明化，即立法信息的公开。立法程序的每一个阶段所产生的问题、争议都通过立法信息公开的方式传达给民众，再借助于一定的信息反馈机制影响立法法案本身，这有助于实现立法的民主性，又可以增强立法本身的公正性与权威性。我们认为，我国现在可以借助于人大的官方网站及其他形式，及时公布立法过程中的相关信息，并建立专门工作机构，受理并回应民众所提出的各种意见。

第二，建立立法回避制度。

我国《立法法》明确规定了某些行政机关的行政立法权，还规定了他们的提案权及与提案相关的法律草案起草权。由于《立法法》的相关条款过于宽泛，导致我国在立法实践中出现了行政立法膨胀、行政机关在起草的法律草案中“夹带”部门私利的所谓“部门立法”现象。

建立“立法回避”制度。一，行政机关的行政立法必须以宪法和法律为依据，不得逾越宪法与法律的授权范围擅自扩大本部门的职权权限及事项。也就是说，行政机关在涉及自身权限的问题上必须“立法回避”，不得为自己创设有关权力。二，凡涉及行政机关以及行政事业性单位的权限、利益等问题时，权力机关及其常设机关应该设立专门的法律、法规起草机构，不得委任行政机关起草相关的法律草案。三，尽可能引入“第三方立法”。追求法律的正义性，还需要一个坚强的、利益超然的第三方立法者。第三方立法意味着利益相关者不能直接主导立法，防止立法主导权被利益主体控制，使“部门利益法定化”、“团体利益法定化”。立法者应与立法可能带来的利益保持距离不能从自己设计的制度中获取任何现实利益。

我国立法法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。作为立法机构的人大及其常委会相对超脱于行政部门和其他利益主体，因而人大制度的健全被视为立法公正之本。在人大内部，常委会及其工作机构、专门委员会相对专职化，在立法过程中担负重要责任。在全国人大一级，法律委员会和常委会下设的法制工作委员会作用特别突出。全国人大及其常委会通过的法律还直接制约着行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章等下位法。在立法方面，全国人大常委会应根据不同法律成立相应的立法委员会，由与利益无关的常委会委员领衔。配备法律助手，组织专家，吸引各方利益代表，主导立法进程。全国人大及其常委会这些年在立法方面作出了许多创新，如向全社会全文公布物权法、劳动合同法草案。专门委员会和法工委就各个法律组织了大量立法专题调研，召开大量立法座谈会、听证会，尤其重视利益相对超然的专家学者的意见，尽量减少了部门的起草，等等。总之，充实人大的立法力量。立法机构在利益相关者、专业意见、一般民意之间维持平衡，兼顾现实情况和理性、正义等普遍原则，才能以良法筑就法治之基。

7．在执法环节避免特殊利益集团干扰

这里的关键，在于解决中央政府承诺与威胁的可置信程度问题。

如果承诺与威胁是可置信的，意味着中央政府强大到足够拆散“分利联盟”。在制度转型期，中央政府的承诺，一般是针对制度转型期代承担者所作出的补偿承诺；这种承诺如果是可置信的，则可以使中央政府赢得制度转型的后续支持；而中央政府的威胁，往往是针对制度转型中的暂时获益者，即既得利益者，如果这种威胁是可置信的，则可提高中央政府的威信与执行能力。这种支持、威信与执行能力，都可能使得“分利联盟”不可能存在。问题恰在于，在目前形势下，由于制度转型期中央政府控制力下降，也由于已经受到既得利益集团所钳制；中央政府 的承诺与威胁可置信程度并不高。这在中央与房地产利益集团此前的对弈中表现得很明显。

应增强中央政府执行力与公信力。“言必行，行必果”。中央政府每针对某一问题出台某项经济政策，都会改变某些利益集团的预期，并由此改变这些利益集团的行为选择，这些出于自利的利益集团总会试图抵消政策对他们造成的损失。而政府也完全可能要么因为原来的政策本身受到干扰或者原来的政策已与变化了的形势不太适应而改变原来的政策，其结果，不仅使政府出台的这项政策失效，而且更严重的是使政府因为丧失公信力而使得调控经济的能力不断下降。这就是政府政策的“时间不一致”问题。经济学家普雷斯科特提出的“时间一致性”问题就是要解决政策决策中的“时间不一致”。普雷斯科特认为，解决这一问题的方案在于提高政府的公信力。如果政策制订者能够通过某种制度安排或者制订某种规则使得公众相信，无论哪个利益集团采取如何的自利行为，当经济进入下一阶段之后，政府在前一阶段的承诺仍然是它的最佳选择，那么政府所期望的结果就能实现。在执法上，要树立中央政府的权威，对地方抵制中央执法的行为要加以清理，保持法律的执行力和公信力。

8．在司法上克服利益集团影响

第一，有效发挥司法系统内部纠错机制。司法系统内部纠错机制包括二审和审判监督程序。

第二，有效发挥人大监督机制。各级地方人民代表大会及其常委会切实发挥对人民法院的监督职’能。应放开被选举权，使人民代表真正由人民选出，向人民负责，这样才能有效监督。

9．加强媒体监督

新闻媒体指传播新闻、知识与信息的媒介和载体，具体包括报纸、刊物、广播、电视以及日益发展的计算机网络等。在我国，强调正面宣传为主，加强引导。但不许批评政府是错误的，新闻媒体的重要功能是舆论监督，对各种违法违纪行为特别是国家公职人员的违法、渎职和腐败行为进行揭露、报道、评论或抨击。其作用主要是：(1)揭露各种违法、渎职和腐败行为，为监督机构提供案件线索。(2)防范各种违法犯罪行为特别是腐败行为的发生。(3)跟踪信息源，为监督机构提供违法、渎职和腐败犯罪的重要证据。(4)将已处理的违法、渎职或腐败案件公布于众，增强人民与违法犯罪行为作斗争的信心。新闻媒体揭露腐败，司法机关严查腐败，人民群众就会从中看到希望，增强信心，从而对党和政府更加信任。由此舆论监督同正面宣传并不矛盾。新闻媒体监督应遵循真实性原则。真实是新闻工作的基本要求，当然也是媒体监督必须遵循的基本准则。媒体揭露、报道的违法腐败事实唯有真实，才能击中违法腐败分子的要害，使其无法辩驳；才能有效地保护公民的自由权、隐私权不受侵犯。否则，新闻媒体就可能陷于侵权诉讼而无法脱身，从而无从开展正常的监督活动；公民的自由权、隐私权就可能无端受到侵犯而人人自危，从而无法进行正常的生活、工作和学习。

10．依靠共产党的正确领导与权威

中国共产党对国家的领导作用，与西方国家根本不同。中国共产党的领导体制如果全面发挥其先进性，那么对于遏制特殊利益集团，应该比西方政治体制有效。共产党自身就是一套完整的社会结构，应能够有效整合内外利益集团，关键是政治方向和合法性不能动摇，政策不能倾向于强势集团，而要保护支持弱势群体。

应深入研究、继续弘扬共产党文化，研究中国共产党的特殊发展道路，研究它对于改革开放的有效领导；也应该论证共产党文化和体制’，在遏止现代社会利益集团方面能够有什么新的创造。如果党在领导政治改革和法制建设方面也能够取得成功，乃中国之万幸。也只有如此，才能真正避免现代化中的各种严重问题，真正建成社会主义和谐社会。