中国现行环境保护政策评述及国际比较

摘要：在我国现行的环境管理政策中，有借鉴了外国成功经验的部分，也有我国自主创新的部分。如今，中国的环境保护制度已经基本形成体系，而如何更充分地发挥现有政策的效力成为目前我国环境管理制度所要面对的主要问题。

关键词：生态环境；环境保护；环境管理；政策；制度

中图分类号：D63-31；D922.6 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）01-0028-05

自1973年第一次全国环境保护会议至今，我国逐步形成了一系列符合中国国情的环境管理制度。这些环境管理制度的建立与实施，使我国的环境保护工作向着科学化、制度化、法制化逐步迈进。

一、环境影响评价制度

环境影响评价是指在一项社会活动、经济活动实施前，对其可能对环境造成的影响进行分析、评估和预测，并为减轻和防止这些影响提出措施和规定。

环境影响评价制度将经济建设和环境保护结合起来，它要求可能对环境造成影响的建设开发项目。必须在开始建设之前通过调查、预测和评价，就该项目可能对周围环境产生的影响以及应采取的防范措施等提出环境影响报告书，相关项目经过审查批准后，才能进行开发和建设。因此，环境影响评价制度具有一定的强制性。

环境影响评价制度是当今世界工业发达国家普遍采用的一项环境管理制度。美国是世界上最早制定环境影响评价制度的国家。1969年美国颁布《国家环境政策法》，在世界范围内率先确立了环境影响评价制度。自美国颁布该项法律以后，受其影响，欧洲各国以及加拿大、澳大利亚、日本等国也陆续制订了环境影响评价制度。到1996年，全世界已有85个国家制定了有关环境影响评价的立法。

环境影响评价制度在我国经历了一个不断发展的过程。我国早在1979年的《环境保护法（试行）》中，就对环境影响评价制度作出了相关的规定。1981年国家计委、经委、建委和环保领导小组颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，从此环境影响评价制度在我国开始正式实施。此外，我国的其他环境法规中也对环境影响评价制度作了相关规定。如在《海洋环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《野生动物保护法》等法律中，分别就海洋环境影响评价、水资源环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、野生动物环境影响评价作出了相关的规定。2003年我国开始实施《环境影响评价法》，这标志着我国环境与资源立法进入了一个崭新的阶段。

我国的环境影响评价包括两个部分：一是对规划实施的项目可能对环境造成的影响进行分析、预测和评估；二是对项目开始建设后可能对环境造成的影响进行分析、预测和评估。而大多数国家的环境影响评价不仅适用于规划和建设项目等微观活动，还适用于国家政策制定和开发区建设等宏观活动，其涉及内容非常广泛。如美国的环境影响评价的对象就涉及到了国家立法的领域。而从中美两国环境影响评价立法的角度上看，我国实施环境影响评价法是为了“实施可持续发展战略，促进经济发展”，美国实施环境影响评价法是为了“增进人类的健康与福利”。中美两国在环境影响评价立法上的差异与两国的经济发展水平和环境保护意识有着密切的关系。在美国高度发达的经济基础上，国家对国民的环境保护意识要求相对较高。我国还属于发展中国家，国民平均收入相对较低，国民经济仍然处于发展阶段，因此我国现阶段在重视环境保护的同时，更强调经济的发展。

今后，随着我国国民收入的逐渐提高，环境保护意识的逐渐增强，环境影响评价的目标也应该向着增进人类健康发展。并且，借鉴外国经验，我国的环境影响评价对象也应该从建设项目扩展到更加广泛的领域。而在环境影响评价的实际操作中，为了使工程尽快上马，地方环保部门往往会简化环境影响评价的程序，甚至出现先立项建设、再补办环境影响评价手续的现象，这使得环境影响评价未达标现象频频出现。为了避免走“先污染，后治理”的老路，有必要把环境影响评价工作放在建设项目之前，也就是在工程立项时就同时着手进行环境影响评价工作。为了提高环境影响评价质量，应该对环境影响评价工作的审批环节进行强化。此外，我们还建议把建设项目环境影响评价的技术审查工作转移给第三部门，逐步使环境管理人员从技术审查中脱离，进而去从事现场调研、审查和指导的工作，以此来提高环境管理工作的质量及效率。

二、“三同时”制度

“同时”制度是我国独创的一项环境管理制度。所谓“三同时”，是指一切新建、改建、扩建的基本建设项目、技术改造项目、自然开发项目、区域开发建设项目以及可能对环境造成损害的工程建设，在设置或安装防污设施或其他环保设施时，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

通过1973年全国第一次环境保护会议的研讨，国务院了《关于保护和改善环境的若干规定》。此规定明确提出，一切的新建、扩建和改建的企业，其防污治理项目必须与其主体工程同时设计、同时施工、同时投产。1981年国务院颁布的《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，进一步扩大了“三同时”的适用范围，即除了新建、改建和扩建的项目以外，对于挖潜、革新和改造的项目，也要严格执行“三同时”制度。1984年国务院颁布的《关于环境保护工作的决定》，又把“三同时”制度的执行范围扩大至可能对环境造成污染和破坏的所有工程建设和自然开发项目。1989年颁布的《环境保护法》又一次在法律上对“三同时”制度进行了确定。经过了20余年的实践，到20世纪90年代末，“三同时”制度在我国已经逐步完善，并走向成熟。

“三同时”制度与环境影响评价制度的结合运用，将更加有利于实现“预防为主”的环境管理方针。如果说环境影响评价制度主要是为了执行工程项目建设前期的环境管理，那么“三同时”制度就是为了加强工程项目建设后期的环境管理工作。“三同时”制度对于污染防治措施的落实起到了很好的促进作用。“三同时”制度的目标在于将环境管理活动落实到工程设计、施工和投产等各个环节之中，以保证项目建成后排污量可以被控制在相应的范围之内。实践证明，“三同时”制度是适合我国国情的一项环境管理制度。我们认为，“三同时”制度的适用范围还可以扩大到更广泛的领域。比如，为了使自然资源得到更加合理、有效、节制的利用，对于自然资源的开发也可以采取“三同时”的管理办法。

三、环境保护目标责任制

所谓环境保护目标责任制，就是把对环境质量维护的责任落实到各级地方政府和相关排污单位负责人的行政性管理制度。其通过责任书的签订，对环境行政机关和管理对象在环境保护中的责任、权力和利益关系加以确认，并且运用目标化、定量化、制度化的管理方式，对环境保护目标的完成情况进行考核，并给予奖惩。

我国于1986年在甘肃省开始环境保护目标责任制的部分试点丁作，1987年开始在甘肃全省范围内推广。到1988年，山东、浙江、山西、江苏等四省以不同形式开始试行环境保护目标责任制。在1989年第三次全国环境保护工作会议上，环境保护目标责任制作为一项新的环境管理制度被肯定。在同一年颁布的《环境保护法》中，环境保护目标责任制最终以法律的形式确定下来。

我国的环境保护目标责任制其实是一种内部环境行政合同。环境行政合同最初创始于日本。1964年12月，日本横滨市政府与电源开发株式会社就根岸湾填埋场问题签订了一份防止公害的协议。其中约定了企业必须采取必要的公害防治措施和对策。这就是著名的《横滨方式之公害防止协定》。该协议是把环境行政合同引入环境管理领域的第一例。“公害防止协定”的形式有效地弥补了环境污染治理在法规上的不足。协定是在自愿平等的基础上签订的，在不违反法律法规的前提下，协定内容可以更加灵活，协定双方所要采取的具体措施也更具有自主选择性。行政合同的履行对相对人来说是有利的，围绕环境行政合同的要求，相对人为实现自身的权益，会发挥其积极性和主观能动性。因而在约束企业履行环境保护义务上，协定可以起到有效的作用。在《横滨方式之公害防止协定》成功施行后，日本各地纷纷效仿。当今，环境行政合同作为与法律、行政条例并存的第三种环境行政管理制度，逐渐被越来越多的国家所采纳。在法国，环境行政合同已经成为环境管理的主要制度。法国的环境行政合同有三种主要类型：第一，环境行政机关与公营事业单位之间的环境行政合同；第二，环境行政机关与工业界的环境行政合同；第三，环境行政机关与其他行政机关的环境行政合同。而在美国，环境保护局与全国的一些较大的垄断企业之间都签订了一系列的环境保护管理协议。

我国的环境保护目标责任制。根据环境行政合同主体的不同，可以作如下分类：一是行政机关的上下级之间或者行政机关与其内部工作人员以及受到委托行使行政职权的组织或者个人之间签订的环境行政合同：二是行政机关之间签订的环境行政合同：三是环境行政主体与非行政机关之间签订的环境行政合同。可见，我国的环境保护目标责任制是一种内部的环境行政合同。今后，我国也应该逐步使这种内部环境行政合同扩展至“外部”，使环境保护目标责任制的适用范围扩展到更广泛的领域。另外，有必要从法律上对各种环境行政合同加以规范。

四、排污许可证制度

排污许可证制度是环境法中应用比较广泛的环境管理制度。排污许可证制度是指，凡是需要向环境排放各种污染物的单位或个人，都必须事先向环保部门办理申领排污许可证手续，经环保部门批准并获得排污许可证后方能向环境排放污染物的制度。排污许可证制度在世界各国广泛采用，其包括以下几大类：一是保护环境的许可证，如建设规划许可证等；二是防止环境破坏的许可证，如采矿许可证、取水许可证等；三是防止环境污染的许可证，如排污许可证、海洋倾废许可证等。

早在1972年，美国的《联邦水污染控制法修订案》中就提出了国家消除污染物排放制度，该制度中就包括了排污许可证制度。国家消除污染物排放制度规定，由联邦环保局或已获得联邦环保局批准的州给排污者颁发排污许可证，点源的任何排污都应该遵守排污许可证所规定的各种限制，否则将被认为是违法行为。《联邦水污染控制法修订案》在1977年修订后更名为《清洁水法》。借鉴《清洁水法》的相关经验，1990年美国颁布的《清洁空气法》中设立了关于空气污染物排放许可证制度的相关规定。现今，美国在水污染和空气污染的治理问题上，已经建立了比较完备的排污许可证制度。

在我国，排污许可证制度已经实施多年。1988年，国家环保总局就颁发了《水污染物排放许可证管理办法》。1989年，国家环保总局又了《水污染防治法实施细则》，该细则第9条规定：“企事业单位向水体排放污染物的，必须向所在地环境保护部门提交排污申报登记表。环境保护部门收到排污申报登记表后，经调查核实，对不超过国家和地方规定的污染物排放标准及国家规定的企事业单位总量指标的，发给排污许可证。”随着以上两部规范性文件的出台，我国先后在多个省份进行了排污许可证制度试点。1996年修订的《水污染防治法》中规定：“直接或者间接向水体排放污染物的企事业单位，应当按国务院环保部门所规定的，向所在地环保部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料。”2000年修订的《大气污染防治法》，又对向大气排放污染物的排污许可证制度作了相应的规定。

从实施情况看，我国的排污许可证制度目前在处理水体污染问题中运用得较多。从2001年开始，我国在国内16个城市重点实施大气污染物排污许可证制度。并在其中几个城市进行了大气排污交易试点工作。从我国排污许可证制度的相关法律法规看，仅对污染物的排放提出了申报登记要求，而没有对具体执行作出明确细致的规定。整体来看，我国的排污许可证制度还处于初级阶段，其相应的法律法规还不完善。今后在完善相应法规的同时。还应将排污许可证制度的适用范围进一步扩大。

五、污染限期治理制度

污染限期治理制度是指国家对超过排污标准的排污企业，给予一定的治理期限进行整改，使其达到排放标准的环境管理制度。我国的污染限期治理制度最早在1973年全国第一次环境保护会议上被提出，在1979年《环境保护法（试行）》中作了进一步的确认。在此之后所颁布的环境保护法规中，都对此制度进行了重申。

最早的污染限期治理仅限于点污染源的限期治理，后来才发展为对行业和区域环境进行限期治理。污染限期治理是我国的一项重要的环境行政管理制度。从1978年起，伴随着该项制度的实施，我国有367项国家限期治理项目及22万项地方限期治理项目已经完成。但是我国的污染限期治理制度也存在着自身的局限性和不足之处。我国《环境保护法》第29条第2款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定；市、县或者市、县以下的人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”这种以企业的隶属关系作为确定限期治理决定权依据的管理方式，在一定程度上体现了计划经济的体制特色。并且我们可以看出，我国污染限期治理的管理权在于政府。在实际操作中，政府往往定期（一年或更长时间）集中下达一批限期治理企业的名单，在制度上难以保证限期治理经常、及时地实施。此外，在实际工作中，政府在经济效益与环境效益之间，往往选择的是经济效益，会因担心经济发展受到影响而迟迟不作污染限期治理的决定，从而导致污染情况加重，污染问题总是得不到彻底解决的状况。而即使政府作出了污染限期治理的决定，也经常只流于形式，不能将污染限期治理工作真正落实。并且由于政府不是专职的环保部门，在各种因素的影响下，政府在污染限期治理问题上出现决策失误的可能性较大。

因此，我国污染限期治理制度本身还存在着一些不足之处。而由环保部门行使污染限期治理的决定权比由政府直接行使此项权利显得更为合理。由于环保部门在环境管理问题上的专职性、专业性，并且其拥有对环境保护工作的监督权，因而环保部门对于污染限期治理所作出的决定往往更为科学。

六、排污收费制度

排污收费制度是对向环境中排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污主体，按照一定的标准，征收一定数额的费用的环境管理制度。排污收费制度是我国借鉴外国经验，并在长期的环保工作实践中发展与完善起来的环境管理制度。

排污收费制度的经济学理论源于英国福利经济学家庇古所创立的“庇古税”。20世纪30年代庇古提出，在商品生产及销售的过程中所产生的社会成本与生产者和消费者共同产生的私人成本是不一致的，二者之间具有一定的差额，而在消除这一差额中市场是失灵的。在这种情况下，国家应该采取措施，以征税的方式将污染成本加到产品价格中去，以此来实现相关活动中社会成本与私人成本的相等。在20世纪70年代初期，世界上许多发达国家为了制止严重的环境污染和生态破坏，在其环境政策中逐步引入了此项经济性环境管理手段，开始向排污者征收排污费。

在环境保护工作初期，大多数国家往往都是将政策管制手段作为解决环境问题的基本方式，通过强制执行环境管理标准、颁发许可证等方式来控制企业排污。20世纪70年代初期，工业发达国家遇到了经济增长率低以及政府财政预算压力加大等诸多问题。这时政策管制手段显得力不从心，而环境污染问题日益加剧。管制手段的不足和面临的困境导致了环境政策的显著转变：把经济手段作为直接管制的一种补充手段，在利用经济手段为财政提供资金的同时，对企业提供更强的经济刺激和技术革新方面的影响。

德国自1976年就在部分州开始征收排污费，并于1981年在全国范围内开始广泛实施排污收费制度。荷兰于1983年开始进行水污染的排污费征收，收费标准根据污水处理和改善水环境所需资金来确定。法国在1964年颁布的《水法》中规定开始在全国六大流域进行水污染的排污费征收，而从1985年开始又逐步形成了大气污染的排污收费制度。英国在1995年环境行动计划中规定开始采取排污许可证收费制度。美国的《清洁空气法》要求每个主要的固定污染源都要获得运营许可证，并要支付相应的管理费用，污染源排放的每一种污染物，最低要按照每吨33美元收费。1991年，世界上第一部环境税收调整法案在瑞典颁布。近几年来，世界各国的环境税收也日趋规范化、科学化和国际化。

我国借鉴外国的成功经验，于1978年底首次提出实行排污收费制度。经过在国内的成功试点后，于1982年7月颁布了《征收排污费暂行办法》，这标志着排污收费制度在我国正式建立。我国的《环境保护法》第28条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。”《水污染防治法》第15条规定：“企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费，并且负责治理。”

由于我国企业的设备、生产工艺等方面较发达国家还相对落后，污染物排放量很大。想要从根本上控制工业企业污染物的排放，就应该促使企业加强自身的污染治理。而排污收费制度既可以使污染者承担相应的污染防治费用，从而促进企业加强自身的环境保护意识，又可以有效地促进新污染治理手段和新生产工艺、新工业技术的开发与运用。排污收费制度是运用经济手段来发挥环境管理作用的，这可以促使企业在经济利益的驱动下减少耗能，降低排污。在我国，排污收费主要以征收综合型污染税的方式体现。目前我国的环保税收政策还存在着一些问题，如：征税范围窄，税率计算不够科学，在实践中起到的调节作用有限；涉及环保的税收优惠政策较少，优惠方式较为单一，使得税收政策的导向作用不能充分地发挥出来：针对环境保护问题的税收政策太过分散，目标不够明确。税种缺乏协调性等等。

今后，我国的排污收费制度可以从以下几个方面进行改进：一是强化对生活排放源和乡镇企业污染物排放的排污收费；二是根据物价水平的浮动，适当调整排污费的征收标准；三是对排污收费的运行机制加以完善。如加强排污申报和污染评估等等；四是加强环保宣传，提高普通公民的环保意识，在排污费征收标准问题上积极听取民众意见。

七、污染总量控制制度

自然环境是有着一定的自我净化和生态自我平衡能力的，但如果对自然资源的开发以及向自然环境中排放污染物的数量超过了自然环境所能承受的范围，自然环境将失去自我净化能力以及生态自我平衡能力。对排污总量进行控制，使其被控制在生态环境可以自我平衡的范围之内，是一条有效的环境问题解决办法。

污染总量控制制度，是指对排放标准难于达到国家规定的地区，对其污染物排放总量作出最高允许限度的规定，以控制污染物排放的一项制度。污染总量控制制度通常是与排污许可证制度、污染限期治理制度配合使用的。

日本是较早运用此项制度的国家之一。早在1974年，日本修订后的《大气污染防治法》中就对污染总量控制作了相应的规定。1978年，日本在水体污染的控制方面也实施了污染总量控制制度。并且日本在标准控制制度、申报监控制度、限期改进制度、许可证制度中也运用了污染总量控制制度。

我国的污染总量控制制度最早在1996年修订的《水污染防治法》中提出。在2000年颁布的《大气污染防治法》中也以法律的形式对大气污染总量控制制度进行了规定。此后，污染总量控制制度又陆续在地方性环境法规中得到体现。在2003年7月1日开始实施的《排污费征收标准管理办法》中对这一制度的实施力度进行了强化。虽然我国已经提出了关于污染物总量控制制度的一系列法律法规，但是从总体来看，我国的污染物总量控制制度仍然处于初级阶段，并有待完善和创新。

在借鉴国外经验的基础上，我们对我国污染总量控制制度的改进提出如下建议：一是总量控制的具体标准应该由各级政府依据相关规定以及实际情况来确定：二是对污染总量控制标准应作出明确规定。并对其进行较为详细的分类：三是应将刑事制裁等法律制度运用于总量控制制度当中。同时，还应明确相关环保部门的消减责任，结合总量控制标准及环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度等进行实施，使政府官员考核有依据、责任有归属，形成有效的总量消减责任追究机制，提高执法效率。

八、排污权交易制度

排污权交易制度是在污染总量控制制度的基础上发展而来的。排污权交易制度最早创建于美国，也在美国运用得较为成功。当今，许多国家也开始逐步推行排污权交易。就各国排污权交易的领域来看，大多是针对于大气污染和水污染的排污权交易。

排污权交易的全称是污染物排放权交易，其主要思想是：在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利。并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。实践证明，该项政策能够在降低总的（区域或公司）污染控制成本的同时使区域环境状况得到改善。

我国的排污权交易还处于试点阶段。20世纪90年代中期以来。我国先后在包头、开封、柳州、太原、平顶山、贵阳等六个城市进行了大气排污权交易试点工作。1999年，国家环保局与美国环保局签署协认，在中国开展“运用市场机制减少二氧化硫排放研究”的合作项目，江苏南通和辽宁本溪两地成为最早的试点基地。2002年，南通天生港发电有限公司收到同市一家化工企业的第一笔二氧化硫排放权转让费。这成为我国首例排污权交易的成功案例。2004年，南通泰尔特公司与如皋亚点公司进行排污权交易，由泰尔特公司将其污水排放指标的余量出售给了亚点公司。这是我国第一例水排污权交易的成功案例。

虽然我国已经出现了排污权交易的成功案例。但排污权交易制度在我国还没有建立全国性的统一标准和规则，仍存在着诸多制约其成为全国性制度的因素。首先，我国国内市场还不够完善，市场运作不够规范，地方保护主义成为了排污权自由交易的阻力。其次。在个体排污总量的确定上，还没有形成科学合理的规章制度，排污权的分配是有待突破的难题。

虽然我国实施排污权交易制度有着许多的制约因素，但是随着我国市场经济体制的不断完善，排污权交易制度也会不断走向更加广阔的空间。今后我国在建立健全排污权交易制度方面，可以考虑以下意见：一是制定相应的法律、法规，确保排污权交易的顺利进行；二是科学设计初始排污权分配方案；三是积极培育排污权交易市场；四是强化对排污权交易市场的监督与管理。

综论

综上所述，我国的环境管理制度有着跨越式发展的特点。其主要表现在以下两个方面：一是大量地借鉴了外国较为先进的环境管理经验并进行立法，并且有些法律制度就中国当下的国情而言有着超前性；二是结合我国的国情，在借鉴外国经验的同时又进行了发展，最终确立了具有中国特色的环境管理制度。可以说，我国已经比较成功地实现了环境管理制度的跨越式发展。

强制性生态环境治理制度，其主要目的是建立相应的行为准则，以制止或约束企业的污染行为。如国家通过立法形式对人们损害环境质量、破坏自然资源的活动加以影响。通过规定开发资源的限量标准和污染排放的限量标准。对生产者的行为实施法律强制管理。产权途径及市场治理制度。是环境治理制度的改进阶段。产权途径及市场制度的根本目标，在于有效地降低治理制度的执行成本。它通过明晰产权并进而建立市场，使环境资源的使用者个体拥有一定的环境权利，并且能以多种产权形式在市场上自由地进行交易。这种制度形式已为很多国家所采用，大大促进了环境治理效率的提高。

当今，世界上许多国家环境治理制度的目的，已由追求建立相应的法规转向如何提高制度的实施效率。而西方许多发达国家不仅在制度法规性的环境管理方式上有着较为完善的立法体系，并且在利用经济手段治理环境的途径上也已经发展得比较成熟。而中国在利用市场调节的方式来进行环境治理方面上还处于起步阶段。因此加强经济性环境管理手段在我国的应用，是我国环境管理努力的方向。

随着环境治理活动不断深入，强制性治理制度、产权与市场治理制度都在不断走向完善，与此同时还出现了一种新的治理制度，即公民参与及自主治理制度，而这一制度的出现也成为环境治理逐步进入深化和成熟阶段的标志。如何形成生态环境的自主治理。也成为西方国家与我国在环境管理方式方面关注与研究的又一焦点问题。

作者简介：刘然，男，1958年生，湖南常德人，湖北大学政法与公共管理学院教授，湖北武汉，430062；褚章正，男，1986年生，河北承德人，湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉，430062。